裁執(zhí)分離模式下行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的實踐與思考

梅駿峰 趙輝 舒燕華

摘 要：裁執(zhí)分離模式下行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督面臨缺乏操作規(guī)范、監(jiān)督案源匱乏、監(jiān)督剛性不足、監(jiān)督能力難以滿足現(xiàn)實需求、內(nèi)部重視不夠、宣傳力度不足等諸多困境。對此，應(yīng)從夯實規(guī)范基礎(chǔ)、擴(kuò)大監(jiān)督案源、豐富監(jiān)督手段、規(guī)范審查方式、提升監(jiān)督能力等方面完善行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的路徑。

關(guān)鍵詞：行政非訴執(zhí)行 檢察監(jiān)督 裁執(zhí)分離

一、浙江省衢州市檢察機關(guān)在國土領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的實踐經(jīng)驗

（一）總體情況

近年來，衢州市檢察機關(guān)將行政非訴執(zhí)行監(jiān)督作為做實行政檢察的重要抓手，以國土領(lǐng)域為突破口開展監(jiān)督專項活動，共向當(dāng)?shù)胤ㄔ杭靶姓C關(guān)提出檢察建議217件，助推當(dāng)?shù)卣尾鸪黝愡`法建筑物及設(shè)施45.5萬平方米，恢復(fù)土地原狀23萬平方米，退還非法占用的土地21.7萬平方米，推動當(dāng)?shù)貒敛块T開展了行政處罰未執(zhí)行到位案件的專項檢查活動和法院系統(tǒng)行政非訴執(zhí)行案件的專項案件質(zhì)量評查活動，有力地促進(jìn)了當(dāng)?shù)貒临Y源領(lǐng)域“執(zhí)行難”“執(zhí)行亂”問題的解決，實現(xiàn)了衢州市檢察機關(guān)強化法律監(jiān)督和當(dāng)?shù)攸h委政府以法治方式推進(jìn)中心工作的高度融合。其中衢江區(qū)檢察院辦理的衢州市國土資源局申請強制執(zhí)行杜某非法占地處罰決定監(jiān)督案入選最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）首批行政檢察指導(dǎo)性案例。最高檢及浙江省檢察院轉(zhuǎn)發(fā)推廣了相關(guān)監(jiān)督經(jīng)驗。

（二）主要做法

1.立足職能，圍繞黨委政府中心工作謀劃推進(jìn)。基于浙江省委對衢州的大花園定位以及衢州市委提出的打造大花園核心景區(qū)、建設(shè)國際花園智慧城等中心工作，衢州市檢察機關(guān)認(rèn)識到立足檢察職能開展國土領(lǐng)域的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動，是圍繞市委市政府中心工作、服務(wù)地方大局的重要載體和有效路徑，遂組織兩級檢察機關(guān)對全市近幾年來國土領(lǐng)域的行政非訴執(zhí)行案件進(jìn)行系統(tǒng)的摸排和調(diào)查，后出臺有針對性的實施方案，成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，明確提出要以國土領(lǐng)域作為突破口，切實解決“裁執(zhí)分離”后行政處罰落不了地、申請執(zhí)行隨意性大以及法院審查把關(guān)不嚴(yán)等問題，啟動國土領(lǐng)域的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動。

2.試點先行，依法穩(wěn)妥開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督。衢州市檢察機關(guān)堅持試點先行，以衢江區(qū)檢察院作為試點單位，積極探索開展國土領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督。衢江區(qū)檢察院根據(jù)上級院部署，對近年來國土部門申請區(qū)法院強制執(zhí)行行政處罰案件45件進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的19件案件中，有18件案件“裁執(zhí)分離”后實施主體沒有執(zhí)行或者沒有執(zhí)行到位，有17件案件區(qū)法院違法裁定執(zhí)行。此外，裁定不予受理的26件案件中，不予受理的原因均為申請執(zhí)行的主體不適格，而國土部門均沒有繼續(xù)依法履職。衢江區(qū)檢察院先后向區(qū)法院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等提出檢察建議24件，要求整改糾正，均獲采納落實。在成功試點基礎(chǔ)上，衢州市檢察院召開現(xiàn)場會推廣衢江經(jīng)驗，在全市深入開展國土領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動。

3.結(jié)果導(dǎo)向，多措并舉確保監(jiān)督活動取得實效。衢州市檢察機關(guān)堅持“事要解決”的理念，通過多種策略強化檢察建議的跟蹤問效和整改落實，確保監(jiān)督活動取得實效。一是主動匯報溝通。各基層檢察院在啟動監(jiān)督活動前，都由檢察長親自向黨委、政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)匯報，以取得黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持。在檢察建議發(fā)出之前或發(fā)送過程中，都由分管檢察長帶隊到被監(jiān)督單位，與其主要領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)面溝通，爭取理解和支持。二是積極融入基層治理。各基層檢察院將監(jiān)督活動融入基層黨建、“一戶多宅”整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等基層黨委政府的重點工作中推進(jìn)，從而確保了檢察建議的落實。三是注重綜合施策。各基層檢察院在推進(jìn)整改過程中，注意根據(jù)違法建筑的歷史成因和實際情況，分類處置，綜合施策。

（三）發(fā)現(xiàn)的主要問題

1.法院方面的問題。對行政機關(guān)超出法定申請執(zhí)行期限而提出申請的案件予以受理;對行政機關(guān)沒到法定申請執(zhí)行期限而提出申請的案件予以受理;受理時間超出5日法定期限;對符合受理條件的案件不予受理;違反程序性規(guī)定，未依法組成合議庭審理或?qū)Ψ下犠C條件的案件未舉行聽證;未在法定期限內(nèi)作出裁定;作出的裁定遺漏行政機關(guān)申請執(zhí)行的內(nèi)容;對行政機關(guān)作出的明顯缺乏事實根據(jù)、明顯缺乏法律及法規(guī)依據(jù)、明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益或者主體不適格的行政決定裁定準(zhǔn)予執(zhí)行;怠于執(zhí)行，未在法定期限內(nèi)執(zhí)行且未采取執(zhí)行措施;執(zhí)行范圍或數(shù)額錯誤;違法濫用執(zhí)行和解;未執(zhí)行強制執(zhí)行的費用;不依法送達(dá)或違法送達(dá)法律文書等。

2.行政機關(guān)方面的問題。行政主體不適格;具體行政行為的內(nèi)容明顯缺乏事實依據(jù)或明顯違法，損害國家利益、社會公共利益或被執(zhí)行人合法權(quán)益;不具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)怠于向法院申請執(zhí)行或超期向法院申請執(zhí)行;向法院申請執(zhí)行的材料不齊全或存在程序瑕疵;違法干預(yù)、阻礙法院辦理行政非訴執(zhí)行案件;裁執(zhí)分離模式下法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行并交由行政機關(guān)組織實施，而行政機關(guān)未及時組織實施等。

二、裁執(zhí)分離模式下行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的困境

第一，缺乏操作規(guī)范。相關(guān)法律、司法解釋、規(guī)范性文件均較原則性地規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)對行政非訴執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督，但操作性不強。關(guān)于裁執(zhí)分離模式下行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的對象、范圍、重點、啟動方式、調(diào)查核實、監(jiān)督手段、救濟(jì)程序等方面缺少具體的法律規(guī)定，導(dǎo)致實踐中檢察監(jiān)督的做法不一，阻礙了行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的深入開展。

第二，監(jiān)督的案源匱乏。由于行政非訴執(zhí)行活動的公開性尚不如行政訴訟，在缺少法院和行政機關(guān)配合的情況下，檢察機關(guān)對相關(guān)行政執(zhí)法活動和行政非訴執(zhí)行活動的案件信息難以全面掌握，因此檢察機關(guān)對其中的違法情形很難發(fā)現(xiàn)。而社會大眾對于行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督知之甚少，極少被執(zhí)行人或利害關(guān)系人向檢察機關(guān)申請監(jiān)督。以衢州市檢察機關(guān)在國土資源領(lǐng)域的實踐為例，百分之九十以上的案件系檢察機關(guān)通過調(diào)閱案卷、追蹤行政處罰案件等方式依職權(quán)啟動，監(jiān)督的案源極度單一、匱乏，尚未形成穩(wěn)定的案源渠道。

第三，監(jiān)督剛性不足。當(dāng)前，檢察機關(guān)開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的主要方式是提出書面檢察建議。但有的法院和行政機關(guān)對檢察建議的認(rèn)可度不高或者重視不足，實踐中出現(xiàn)了不少拖延回復(fù)、不回復(fù)以及未落實整改的情形。檢察建議缺少監(jiān)督剛性保障，嚴(yán)重影響了檢察監(jiān)督的權(quán)威和效果。

第四，監(jiān)督能力難以滿足現(xiàn)實需求。做好裁執(zhí)分離模式下行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作，需要對裁執(zhí)分離、行政非訴執(zhí)行等方面的理論和實務(wù)有較深入的了解，專業(yè)性很強。行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作主要集中于基層。但現(xiàn)實中，許多基層檢察院尚未單設(shè)行政檢察部門或成立檢察官辦案組，連從事行政檢察的人員力量尚不能保證。

第五，內(nèi)部重視不夠、宣傳力度不足。部分檢察機關(guān)對行政非訴執(zhí)行監(jiān)督重視不夠，幾乎沒有開展過相關(guān)工作。此外，檢察機關(guān)對行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的宣傳力度不足，缺少有影響力的宣傳報道，對典型案例的挖掘能力有待提升，社會大眾對此了解甚少，很少有人就此向檢察機關(guān)申請監(jiān)督。

三、完善行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的路徑

（一）夯實規(guī)范基礎(chǔ)

1.完善裁執(zhí)分離的規(guī)范基礎(chǔ)。裁執(zhí)分離作為法院主導(dǎo)下行政強制執(zhí)行制度的重大改革舉措，法律依據(jù)不足始終是其難以回避的硬傷。這一硬傷不僅影響著法院的行政非訴執(zhí)行案件辦理，也掣肘著檢察機關(guān)的法律監(jiān)督。筆者建議，通過修改行政強制法等相關(guān)法律將裁執(zhí)分離模式正式納入法律規(guī)制軌道，準(zhǔn)確厘清裁執(zhí)分離模式下法院與組織實施機關(guān)之間的關(guān)系，回應(yīng)行政強制執(zhí)行實務(wù)的現(xiàn)實需求，為檢察機關(guān)對裁執(zhí)分離模式下行政非訴執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督夯實規(guī)范基礎(chǔ)。

2.充實行政非訴執(zhí)行檢察的規(guī)范基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律或司法解釋中充實和細(xì)化行政非訴執(zhí)行檢察的監(jiān)督規(guī)則，增加監(jiān)督的對象、范圍、重點、啟動方式、調(diào)查核實、監(jiān)督手段、救濟(jì)程序等方面的規(guī)則，為全國檢察機關(guān)提供較明確和統(tǒng)一的操作規(guī)范和法律依據(jù)。

（二）擴(kuò)大監(jiān)督案源

1.擴(kuò)大依申請監(jiān)督的案源。被執(zhí)行人、利害關(guān)系人以及相關(guān)行政主體均可以成為申請檢察監(jiān)督的主體。但由于社會大眾對行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的了解很少，實踐中依申請而啟動的檢察監(jiān)督案件寥寥無幾。正因如此，應(yīng)當(dāng)加強宣傳和報道，提升行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的知曉度和認(rèn)同感。

2.擴(kuò)大依職權(quán)監(jiān)督的案源。對于存在損害國家利益或者社會公共利益，執(zhí)行人員在執(zhí)行該案時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法執(zhí)行等違法行為、司法機關(guān)已經(jīng)立案的，造成重大社會影響，或者需要跟進(jìn)監(jiān)督等情形的，檢察機關(guān)可以依職權(quán)對相關(guān)行政非訴執(zhí)行活動進(jìn)行監(jiān)督;對于黨委、人大、政府、政協(xié)等移交的相關(guān)案件線索，以及新聞媒體上曝光的相關(guān)案件線索，確有必要監(jiān)督的，可以認(rèn)為是造成重大社會影響的案件，檢察機關(guān)有權(quán)依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。此外，檢察機關(guān)可以通過兩法銜接平臺、“網(wǎng)格+檢察”社會治理平臺等途徑發(fā)現(xiàn)線索，以及通過與政法委、司法局等具有執(zhí)法監(jiān)督職能的單位協(xié)作開展監(jiān)督專項活動以擴(kuò)大案源。

（三）豐富監(jiān)督手段

檢察建議具有柔性靈活、適用范圍廣、監(jiān)督效率高等特點，是行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督中最主要的監(jiān)督手段。[1]對于法院或行政機關(guān)在行政非訴執(zhí)行活動中的違法行為或怠于履職行為，檢察機關(guān)可通過提出糾正違法型檢察建議予以監(jiān)督。根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第11條的規(guī)定，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)法院或行政機關(guān)在行政非訴執(zhí)行活動中存在制度不健全、不落實以及管理不完善等方面問題，可以提出改進(jìn)工作、完善治理型檢察建議。與糾正違法型檢察建議不同的是，改進(jìn)工作、完善治理型檢察建議并非針對具體個案而為，而是辦案的延伸，有助促進(jìn)社會治理創(chuàng)新，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。檢察機關(guān)在辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件中，發(fā)現(xiàn)相關(guān)審判、執(zhí)行人員或行政執(zhí)法人員涉嫌職務(wù)犯罪的，應(yīng)及時將相關(guān)線索移送紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)或檢察偵查部門。若發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法履職或怠于履職致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，檢察機關(guān)可以啟動行政公益訴訟程序。此外，在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，檢察機關(guān)在行政非訴執(zhí)行監(jiān)督中可以推動當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行和解協(xié)議，以實質(zhì)性化解行政爭議。

（四）規(guī)范審查方式

檢察機關(guān)辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件應(yīng)當(dāng)采用書面審查與調(diào)查核實相結(jié)合的審查方式。首先，應(yīng)當(dāng)對申訴材料進(jìn)行全面的書面審查。申訴材料反映了申請人的監(jiān)督請求及理由，有時甚至能直接證明存在違法情形。因此，應(yīng)當(dāng)對申訴材料進(jìn)行全面細(xì)致的審查。其次，有必要時可對行政執(zhí)法案卷和法院非訴執(zhí)行案卷進(jìn)行書面審查。行政執(zhí)法案卷和法院非訴執(zhí)行案卷能夠全面反映行政非訴執(zhí)行活動的全流程，對于案件事實的證明力較強。因此，檢察機關(guān)可在必要時予以調(diào)閱審查。最后，確有必要的可進(jìn)行調(diào)查核實。當(dāng)書面審查無法查明真相時，檢察機關(guān)可行使法定調(diào)查核實權(quán)，主要包括調(diào)取證據(jù)、詢問知情人、咨詢專家、委托鑒定、勘驗現(xiàn)場等非強制性措施，但不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)等強制措施。

（五）提升監(jiān)督能力

通過定期培訓(xùn)、崗位練兵、業(yè)務(wù)考核、優(yōu)秀法律文書評選、外派鍛煉等多種形式建立人才培養(yǎng)長效機制，穩(wěn)定行政檢察業(yè)務(wù)骨干隊伍，加強理論和業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)，提升業(yè)務(wù)素能和監(jiān)督水平。深化對行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的實證分析和理論研究，總結(jié)工作經(jīng)驗和辦案規(guī)律，從而指導(dǎo)實踐辦案。從行政機關(guān)、法院選調(diào)、遴選具備行政執(zhí)法經(jīng)驗、行政非訴執(zhí)行經(jīng)驗的人才充實檢察隊伍。[2]通過檢答網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)專家咨詢平臺、智慧檢察等途徑借助“外腦”提升監(jiān)督能力。

（六）其他需要注意的問題

1.把檢察監(jiān)督與服務(wù)大局結(jié)合起來。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)把履行行政非訴執(zhí)行監(jiān)督職能與服務(wù)黨委政府中心工作結(jié)合起來，找準(zhǔn)服務(wù)大局的突破口和切入點，加強監(jiān)督國土、環(huán)保、食品藥品等重點領(lǐng)域的行政非訴執(zhí)行活動，積極化解社會矛盾，推動治理能力提升和創(chuàng)新。通過服務(wù)黨委政府中心工作，也能夠反哺檢察監(jiān)督的剛性提升，借勢借力黨委、政府的執(zhí)政資源和行政手段，保障檢察監(jiān)督取得實效。衢州市檢察機關(guān)在國土領(lǐng)域開展的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動能取得良好成效，即是這種良性互動的生動寫照。

2.把個案監(jiān)督與類案監(jiān)督結(jié)合起來。檢察機關(guān)在辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督個案過程中，應(yīng)當(dāng)注重查找、總結(jié)行政非訴執(zhí)行活動中普遍存在的共性問題。對于普遍性問題可以以個案為切入點開展類案監(jiān)督，推動一個領(lǐng)域一類問題的解決，切實助力于行政非訴執(zhí)行活動的規(guī)范化，實現(xiàn)雙贏多贏共贏。