檢察視域下司法責(zé)任認(rèn)定和追究若干問題思考

戚永福

摘 要：司法責(zé)任認(rèn)定和追究是司法責(zé)任制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任認(rèn)定和追究應(yīng)當(dāng)遵循“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”的基本原則，嚴(yán)格區(qū)分“辦案”與“決定”、司法責(zé)任與司法瑕疵、檢委會與檢委會委員等責(zé)任界限，建立準(zhǔn)司法化的調(diào)查審查機(jī)制，規(guī)范責(zé)任認(rèn)定和追究程序銜接，充分保障檢察人員申辯救濟(jì)權(quán)利。

關(guān)鍵詞：司法責(zé)任 司法瑕疵 檢委會 程序機(jī)制

司法責(zé)任制改革是深化司法體制改革的基石。習(xí)近平總書記在十八屆中共中央政治局第二十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要緊緊牽住司法責(zé)任制這個(gè)牛鼻子，凡是進(jìn)入法官、檢察官員額的，要在司法一線辦案，對案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。隨著改革不斷向縱深推進(jìn)，以辦案組織、職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督管理、責(zé)任追究等為基本內(nèi)容的司法責(zé)任制“四梁八柱”逐漸成型，目前已進(jìn)入綜合配套改革新階段。2020年10月，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）出臺《人民檢察院司法責(zé)任追究條例》（以下簡稱《條例》），對司法責(zé)任認(rèn)定和追究作出全面規(guī)定。作為改革“硬骨頭”之一，這項(xiàng)制度亟待在實(shí)踐中進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)。本文聚焦四個(gè)重點(diǎn)問題，對檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任認(rèn)定和追究路徑提出淺見。

一、關(guān)于“辦案”責(zé)任與“決定”責(zé)任的界限

與法院“讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)”不同，檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制呈現(xiàn)一種非典型狀態(tài)[1]，即遵循“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”原則，區(qū)分“辦案”和“決定”兩種行為，需要根據(jù)不同的辦案組織、不同的決策方式、不同的監(jiān)督管理方式以及辦案組織內(nèi)部各主體職權(quán)和責(zé)任大小來確定各自的責(zé)任，并把責(zé)任落實(shí)到人。[2]

（一）辦案組織內(nèi)部責(zé)任架構(gòu)

實(shí)踐中，各地檢察機(jī)關(guān)通過權(quán)力清單授權(quán)檢察官對辦案事項(xiàng)行使決定權(quán)，其以獨(dú)任檢察官或檢察官辦案組形式運(yùn)行權(quán)力。在獨(dú)任檢察官承辦的案件中，“辦案”與“決定”角色、行為及責(zé)任完全合一;但在檢察官辦案組承辦的案件中，兩者發(fā)生分離，表現(xiàn)在訊問、詢問、現(xiàn)場勘驗(yàn)等辦案事項(xiàng)由組內(nèi)檢察官具體實(shí)施，但案件最終處理決定權(quán)由主辦檢察官行使。筆者認(rèn)為，檢察官辦案權(quán)力來源于檢察長授權(quán)，在檢察官辦案組承辦的案件中，主辦檢察官不能進(jìn)行“二次授權(quán)”，其享有完整意義上的權(quán)力清單規(guī)定事項(xiàng)的決定權(quán)，組內(nèi)檢察官僅是執(zhí)行者，承擔(dān)的是“辦案”而非“決定”責(zé)任?；诖?，對于組內(nèi)檢察官提出的案件處理意見，主辦檢察官不同意而直接改變的，仍應(yīng)由主辦檢察官對處理決定承擔(dān)完全責(zé)任，而不僅對改變部分負(fù)責(zé)。

（二）基于事實(shí)、證據(jù)和法律適用的不同責(zé)任歸屬

案件處理由事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信和法律適用三個(gè)部分組成，基于案件類型或疑難復(fù)雜程度、辦案程序方式和合議決策機(jī)制等方面差異，司法責(zé)任往往歸屬于不同主體。實(shí)踐中，重大案件處理決定權(quán)一般由檢察長或檢委會行使，在“辦案”和“決定”行為相分離的情形下，基于實(shí)施辦案活動形成的事實(shí)和證據(jù)審查內(nèi)容，應(yīng)由檢察官負(fù)責(zé)，以體現(xiàn)司法親歷性。檢察長、檢委會主要以閱卷、聽取檢察官匯報(bào)形式，在檢察官查清的事實(shí)和證據(jù)基礎(chǔ)上，對案件法律適用作出決斷，其基于檢察官錯(cuò)誤認(rèn)定事實(shí)、采信證據(jù)而作出錯(cuò)誤決定的，僅需對法律適用事項(xiàng)負(fù)責(zé)。而在檢察官辦案組承辦的案件中，主辦檢察官仍需對組內(nèi)檢察官“辦案”形成的事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行審查并承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)然，檢察長、檢委會雖不對事實(shí)、證據(jù)承擔(dān)直接的辦案責(zé)任，但如未盡到審核把關(guān)責(zé)任，仍需承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任。

（三）改變處理決定后的責(zé)任界定

基于檢察一體原則，檢察官的辦案權(quán)力統(tǒng)一由檢察長授予，對于授權(quán)檢察官決定的案件，檢察長有權(quán)以監(jiān)督名義進(jìn)行審核，也可“收回”檢察官權(quán)力并直接改變決定。根據(jù)最高檢《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《意見》），檢察長經(jīng)審核不同意檢察官決定，有三種處理方式：要求檢察官復(fù)核、提請檢委會討論決定或直接作出決定。在要求復(fù)核的情形下，檢察官改變原決定的，由雙方共同承擔(dān)司法責(zé)任。筆者認(rèn)為，此種情形下，除非有證據(jù)證明檢察長存在故意違反法律法規(guī)或重大過失行為，其承擔(dān)的是一種監(jiān)督管理責(zé)任，直接的辦案責(zé)任仍由檢察官承擔(dān)。對于檢察官經(jīng)復(fù)核后堅(jiān)持不改變原決定，因而檢察長改變檢察官決定，或檢察長未要求復(fù)核直接改變決定的，檢察長對改變部分承擔(dān)責(zé)任，此時(shí)轉(zhuǎn)化為直接的辦案責(zé)任。

（四）檢察輔助人員的責(zé)任邊際

有觀點(diǎn)認(rèn)為，基于權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，檢察輔助人員沒有辦案權(quán)力，非獨(dú)立辦案主體，故而也非司法責(zé)任主體。筆者認(rèn)為，根據(jù)“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”原則，司法責(zé)任應(yīng)從“行為”和“權(quán)力”兩個(gè)維度進(jìn)行全面解讀。檢察輔助人員雖非獨(dú)立辦案主體，但其根據(jù)檢察官指令承擔(dān)辦案職責(zé)，是檢察權(quán)行使的“輔助之手”，應(yīng)根據(jù)其協(xié)助行使辦案職權(quán)和職責(zé)分工情況，承擔(dān)相應(yīng)“辦案”責(zé)任。這種責(zé)任依附于檢察官的“辦案”責(zé)任，如同辦案組中組內(nèi)檢察官對其“辦案”行為承擔(dān)責(zé)任一樣，檢察輔助人員需對其職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)助檢察官開展訊問詢問，收集、審查證據(jù)，并據(jù)以認(rèn)定事實(shí)、作出決定的輔助性“辦案”行為承擔(dān)責(zé)任，檢察官承擔(dān)相應(yīng)的審核把關(guān)責(zé)任，以及對案件最終處理決定承擔(dān)責(zé)任。

二、關(guān)于司法瑕疵的具體認(rèn)定

最高檢《意見》《條例》均明確區(qū)分司法責(zé)任與司法瑕疵，對司法瑕疵的認(rèn)定和處理作了規(guī)定。筆者認(rèn)為，實(shí)踐中需重點(diǎn)關(guān)注“責(zé)任下行”的兩種傾向，既不能將應(yīng)追究司法責(zé)任的情形降格為司法瑕疵處理，也不能對司法瑕疵作泛化理解，片面地將不屬于司法責(zé)任的情形一概納入瑕疵范疇作“兜底”處理，有必要對其構(gòu)成要件作進(jìn)一步梳理和明確。

（一）屬于履行法定辦案職責(zé)范圍

根據(jù)《意見》《條例》，司法瑕疵主要限于事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用、辦案程序、文書制作、司法作風(fēng)等方面，均是司法辦案中與檢察權(quán)行使直接相關(guān)、對外產(chǎn)生法定效力的訴訟活動內(nèi)容，屬于檢察人員依法履職范圍。例如，根據(jù)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制要求，就案件辦理過程、結(jié)果、法律依據(jù)等向當(dāng)事人及其近親屬等開展以案釋法，屬于法定辦案職責(zé)，如果檢察人員存在說理不準(zhǔn)確、不規(guī)范、不文明等情形，引發(fā)釋法對象不滿和控訴，雖未影響案件結(jié)論的正確性和效力，但對辦案質(zhì)量和司法公信力造成了負(fù)面影響，應(yīng)認(rèn)定為司法瑕疵。而對基于管理或監(jiān)督需要開展的辦案延伸活動，如在辦案系統(tǒng)中填錄信息、“三書”比對、流程監(jiān)控和質(zhì)量評查等，可能存在檢察人員不認(rèn)真履職而影響辦案質(zhì)效或后續(xù)司法活動的情形，由于和辦案權(quán)力行使沒有直接關(guān)聯(lián)，不會導(dǎo)致當(dāng)事人對案件辦理產(chǎn)生公正性質(zhì)疑，因此不宜納入司法瑕疵范疇進(jìn)行處理，可考慮在業(yè)績考評中作出相應(yīng)評價(jià)。

（二）未出現(xiàn)案件質(zhì)量問題

認(rèn)定司法瑕疵，前提是不影響案件結(jié)論的正確性和效力，也即不能發(fā)生案件質(zhì)量問題。對此，可從實(shí)體和程序兩個(gè)方面理解：“正確性”強(qiáng)調(diào)案件處理符合法定要件，在事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用上符合罪刑法定、罪責(zé)刑相適應(yīng)等基本原則和法律規(guī)定要求，且未違背公眾對公平正義的合理期待;“效力”更加突出程序要件的合法規(guī)范，要求遵循訴訟程序明文要求，不能違反強(qiáng)制性、效力性條款，不會導(dǎo)致程序回轉(zhuǎn)或無效。以公訴案件為例，依據(jù)法律、政策和慣例，在專業(yè)認(rèn)知范圍內(nèi)對案件作出合理判斷即可達(dá)到“正確性”程度要求，而不宜以訴判一致作為評定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)對法律不同見解適度容錯(cuò);“效力”則以辦案活動或程序是否可以補(bǔ)正作為考量因素，對可采取說明解釋、通知補(bǔ)正、賠禮道歉等措施予以補(bǔ)正，對當(dāng)事人受損權(quán)益進(jìn)行修復(fù)并取得諒解的，可認(rèn)定為未影響案件處理的效力。如此以來，司法責(zé)任、司法瑕疵與正常履職活動即可“涇渭分明”，既能避免責(zé)任與瑕疵擴(kuò)大化，也能讓檢察官消除不必要顧慮，更有擔(dān)當(dāng)作為。

三、關(guān)于檢委會及檢委會委員的司法責(zé)任

檢委會是最高檢察業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，也是法定辦案組織之一。作為一種集體行權(quán)機(jī)制，檢委會最大的制度優(yōu)勢在于能夠集思廣益，提升決策的準(zhǔn)確度和合理性，但同時(shí)也存在責(zé)任不明、無法追責(zé)的弊端。[3]對檢委會及檢委會委員的責(zé)任認(rèn)定，歷來是司法責(zé)任制改革難點(diǎn)問題，存在較多分歧。

（一）檢委會的責(zé)任范圍

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，檢委會主要討論決定案件法律適用問題，案件事實(shí)和證據(jù)由檢察官負(fù)責(zé)，檢委會對經(jīng)討論作出的決定承擔(dān)司法責(zé)任。實(shí)踐中爭議較大的問題，是如何準(zhǔn)確把握檢委會討論法律適用問題與事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信之間的責(zé)任界限？基于司法親歷性，檢察長審核審批案件必須閱卷，在全面掌握案件事實(shí)、證據(jù)基礎(chǔ)上，才能作出準(zhǔn)確的司法認(rèn)定。同理，檢委會討論案件，必須聽取檢察官對案件事實(shí)和證據(jù)情況的匯報(bào)，由此不可避免會對事實(shí)認(rèn)定和證據(jù)采信進(jìn)行討論評價(jià)。筆者認(rèn)為，檢委會討論案件應(yīng)基于確定的、已查清的事實(shí)和證據(jù)，對事實(shí)證據(jù)的討論主要是為法律適用服務(wù)，包括實(shí)體上的定罪量刑，以及程序上的非法證據(jù)排除、證據(jù)規(guī)則運(yùn)用等，對于這些問題的判斷必須運(yùn)用法學(xué)理論及法律規(guī)定，屬于法律適用問題[4]。如果檢察官根據(jù)檢委會對法律適用的討論意見，對案件事實(shí)認(rèn)定和證據(jù)采信作了“反向”改變，導(dǎo)致案件質(zhì)量出現(xiàn)問題，仍應(yīng)由檢察官對事實(shí)和證據(jù)承擔(dān)責(zé)任。

（二）檢委會委員的責(zé)任界定

基于防范冤假錯(cuò)案目的，對作出錯(cuò)誤決定者均須嚴(yán)格追究司法責(zé)任。但檢委會作為一個(gè)機(jī)構(gòu)組織，即使承擔(dān)司法責(zé)任，也是一種集體責(zé)任，追責(zé)的威懾力相對較弱，存在“人人負(fù)責(zé)卻又無人負(fù)責(zé)”的問題[5]。有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)檢委會委員討論發(fā)表的意見追究責(zé)任。不同意見認(rèn)為，檢委會討論決定案件實(shí)行民主集中制，如追究委員個(gè)人責(zé)任，可能導(dǎo)致“寒蟬效應(yīng)”，使這項(xiàng)制度形同虛設(shè)，甚至引發(fā)更多錯(cuò)案發(fā)生。筆者認(rèn)為，檢委會委員討論案件屬于司法活動，其發(fā)表的意見對案件處理決定起到關(guān)鍵作用，故不能簡單基于民主集中制免責(zé)，但對其責(zé)任認(rèn)定應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，需要根據(jù)錯(cuò)誤決定形成的具體情形和檢委會委員主觀過錯(cuò)情況作區(qū)分認(rèn)定。如檢委會委員與匯報(bào)檢察官串通，明知案件事實(shí)、證據(jù)或情節(jié)有隱匿或遺漏，仍違規(guī)發(fā)表不合理意見，或主持人違反民主集中制原則，以不當(dāng)方式發(fā)表導(dǎo)向性意見或排除他人發(fā)表意見等，導(dǎo)致案件處理決定出現(xiàn)嚴(yán)重錯(cuò)誤，應(yīng)承擔(dān)司法責(zé)任。但如在發(fā)表意見時(shí)已充分征詢或提示注意案件事實(shí)證據(jù)爭議情況，以及可能引發(fā)當(dāng)事人權(quán)益受損、社會影響等問題，則可豁免其司法責(zé)任。

四、關(guān)于司法責(zé)任認(rèn)定和追究程序機(jī)制

司法責(zé)任事關(guān)檢察人員切身利益，應(yīng)堅(jiān)持客觀公正、公開透明原則，不僅在實(shí)體情形界定上應(yīng)明確具體，在程序機(jī)制上也應(yīng)規(guī)范合理，兼顧嚴(yán)格追責(zé)和權(quán)益保障。

（一）建立準(zhǔn)司法化的調(diào)查審查機(jī)制

懲戒檢察官涉及對檢察官名譽(yù)的貶損和權(quán)利的剝奪，準(zhǔn)司法程序比行政處分程序更能體現(xiàn)公正、保障權(quán)利。[6]筆者認(rèn)為，宜借鑒國外通行做法，建立準(zhǔn)司法化、案件化的調(diào)查審查機(jī)制。在程序設(shè)計(jì)上，可設(shè)置受理初核、立案調(diào)查、審查處理等環(huán)節(jié)。其中，檢務(wù)督察部門統(tǒng)一受理經(jīng)案件質(zhì)量評查、控告申訴檢察等發(fā)現(xiàn)的司法責(zé)任追究線索，在分析研判、初步核實(shí)后根據(jù)權(quán)限規(guī)定決定是否立案。調(diào)查則可參照辦案，以調(diào)查組的形式確定主辦和協(xié)助人員，在規(guī)定期限內(nèi)依職責(zé)開展談話詢問、收集證據(jù)、聽取意見等。調(diào)查期間可召開由檢務(wù)督察部門、辦案部門和案件管理部門等相關(guān)調(diào)查人員、檢察官參加的聯(lián)席會議，圍繞主觀過錯(cuò)、因果關(guān)系、責(zé)任界定、責(zé)任形式等開展合議討論。如遇疑難復(fù)雜、爭議較大或有重大社會影響的案件，可適當(dāng)引入外部評價(jià)機(jī)制，邀請人民監(jiān)督員、代表委員、專家學(xué)者等開展聽證審查，當(dāng)事檢察人員可當(dāng)場陳述事實(shí)、發(fā)表答辯意見。調(diào)查結(jié)束后，應(yīng)形成書面調(diào)查報(bào)告并提出處理意見，根據(jù)權(quán)限規(guī)定層報(bào)檢察官懲戒委員會審議。對檢察長、檢委會的責(zé)任認(rèn)定追究，應(yīng)遵循利益回避原則，設(shè)置上級檢察院調(diào)查審查程序，確?？陀^中立。

（二）厘清司法責(zé)任認(rèn)定和追究主體

有觀點(diǎn)認(rèn)為，司法責(zé)任牽涉辦案業(yè)務(wù)，專業(yè)性較強(qiáng)，爭議較大，應(yīng)由檢委會認(rèn)定;不同意見認(rèn)為，司法責(zé)任關(guān)系檢察人員個(gè)人榮譽(yù)和職業(yè)發(fā)展，宜由黨組會決定;還有意見認(rèn)為，應(yīng)將其納入檢察官懲戒委員會審議范圍。筆者認(rèn)為，上述三種合議決策機(jī)制并非互相排斥，可區(qū)分司法責(zé)任“認(rèn)定”“追究”兩個(gè)環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮上述三類機(jī)構(gòu)的職能作用。一是充分發(fā)揮檢委會的專業(yè)指導(dǎo)作用。檢委會法律性、專業(yè)性較強(qiáng)，議事規(guī)則嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，宜作為懲戒的前置程序，在司法責(zé)任認(rèn)定中發(fā)揮重要參考作用，尤其對于疑難復(fù)雜、爭議較大或有重大社會影響的案件，通過檢委會討論形成責(zé)任認(rèn)定初步意見，既可確保公正權(quán)威，也可強(qiáng)化檢委會宏觀指導(dǎo)功能。二是明確檢察官懲戒委員會的審議職能。實(shí)踐中，地方檢察官懲戒委員會設(shè)置在省一級層面，主要負(fù)責(zé)在檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)基礎(chǔ)上，對重大錯(cuò)案是否應(yīng)追責(zé)以及責(zé)任形式提出意見，是檢察官與懲戒決定主體之間的橋梁和紐帶。[7]對于三類司法責(zé)任，特別是故意違反法律法規(guī)責(zé)任、重大過失責(zé)任牽涉情形較為嚴(yán)重，由懲戒委員會提出責(zé)任認(rèn)定意見，有利于消除公眾疑慮，提升追責(zé)公信力。三是明確責(zé)任追究主體。對檢察人員的處理決定應(yīng)由相應(yīng)的黨委決策機(jī)構(gòu)作出，即按干部管理權(quán)限和職責(zé)分工移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織部門或所在檢察院黨組研究處理，涉嫌濫用職權(quán)、賄賂等職務(wù)犯罪則移送監(jiān)察或司法處理。

（三）保障檢察人員申辯救濟(jì)權(quán)利

在司法責(zé)任認(rèn)定和追究中，充分保障當(dāng)事檢察人員知情、陳述、舉證、辯護(hù)、申訴、恢復(fù)“聲譽(yù)”等權(quán)利，既是檢察人員依法履職保障的重要內(nèi)容，也是司法責(zé)任追究程序正當(dāng)化的重要體現(xiàn)。一是立案環(huán)節(jié)的知情權(quán)。經(jīng)線索初核后決定立案的，應(yīng)以書面形式通知檢察人員，確保其做好充分應(yīng)對準(zhǔn)備。二是調(diào)查環(huán)節(jié)的申辯權(quán)。檢察人員有權(quán)了解調(diào)查收集的證據(jù)材料，并在聯(lián)席會議、聽證會上充分陳述事實(shí)、自我辯護(hù);調(diào)查結(jié)束后，應(yīng)就初步調(diào)查結(jié)論意見聽取檢察人員意見，并說明采納或不采納的理由。[8]三是處置環(huán)節(jié)的救濟(jì)權(quán)。檢察人員對司法責(zé)任追究處理決定不服的，可向作出決定的單位申請復(fù)核，對復(fù)核結(jié)果仍不服的，可向同級公務(wù)員主管部門或上一級單位申訴，也可不經(jīng)復(fù)核直接申訴。四是無責(zé)任情形下的名譽(yù)恢復(fù)權(quán)。對認(rèn)定無需承擔(dān)司法責(zé)任的，負(fù)責(zé)調(diào)查的部門應(yīng)及時(shí)公開澄清，消除負(fù)面影響，恢復(fù)檢察人員職業(yè)“聲譽(yù)”。