長(zhǎng)三角一體化背景下的地方政府治理＊

周仁標(biāo)

（安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽蕪湖241002）

一、長(zhǎng)三角一體化的內(nèi)涵與特征

（一）長(zhǎng)三角一體化的內(nèi)涵

2018 年11 月5 日，習(xí)近平總書記在首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)開幕式上，鄭重宣布支持長(zhǎng)三角一體化上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2019 年5 月13 日，中共中央政治局會(huì)議審議通過(guò)了《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，會(huì)議提出上海、江蘇、浙江和安徽應(yīng)增強(qiáng)一體化意識(shí)，加強(qiáng)各領(lǐng)域互動(dòng)合作，扎實(shí)推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展。2019 年12 月1 日，《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）發(fā)布，正式明確了長(zhǎng)三角地區(qū)“一極三區(qū)一高地”的戰(zhàn)略定位，《綱要》是一部指導(dǎo)長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，也是長(zhǎng)三角地區(qū)制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和各項(xiàng)具體政策的根本依據(jù)。

長(zhǎng)三角地區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一，在國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。［1］長(zhǎng)三角一體化上升為國(guó)家戰(zhàn)略是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策部署，該戰(zhàn)略的有效實(shí)施，一方面，正如習(xí)近平總書記所指出的，可以同“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等相互配合，從而完善中國(guó)改革開放的空間布局；另一方面，可以在長(zhǎng)三角地區(qū)形成有序和合理的產(chǎn)業(yè)分工，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，提高整個(gè)區(qū)域的政策協(xié)同性和經(jīng)濟(jì)集聚度，增強(qiáng)長(zhǎng)三角地區(qū)整體的創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)能力，對(duì)于引領(lǐng)全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展以及建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系都具有重要的意義。此外，該戰(zhàn)略的實(shí)施還可以有效地發(fā)揮長(zhǎng)三角區(qū)域獨(dú)特的地理和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，聚集國(guó)際上的人才、資金、技術(shù)、設(shè)備等資源要素，實(shí)現(xiàn)資源的有效整合，從而最大限度地提升長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

長(zhǎng)三角一體化的全稱是長(zhǎng)江三角洲區(qū)域發(fā)展的一體化，涵蓋區(qū)域內(nèi)上海、江蘇、浙江和安徽經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，包括區(qū)域規(guī)劃編制一體化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、科技創(chuàng)新一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、生態(tài)環(huán)境建設(shè)一體化、市場(chǎng)體系一體化，以及區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人力資源、社會(huì)保障等公共服務(wù)的一體化。因此，長(zhǎng)三角一體化的內(nèi)涵和外延十分豐富，幾乎涵蓋了“一市三省”的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域和方面。

（二）長(zhǎng)三角一體化的特征

長(zhǎng)三角一體化具有以下典型特征：

1.行政主導(dǎo)的一體化。長(zhǎng)三角一體化雖然離不開“一市三省”地方政府的主動(dòng)參與和積極響應(yīng)，但是其真正的倡導(dǎo)者和發(fā)起者則是中央政府。推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展是習(xí)近平總書記一貫倡導(dǎo)的治理理念和方法。早在福建工作時(shí)期，習(xí)近平就提倡建設(shè)海峽兩岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作區(qū)；在浙江工作期間，他專門到上海和江蘇推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化建設(shè)；在上海工作時(shí)，他多次提出要發(fā)揮上海的龍頭作用，推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展；到中央工作后，他將長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用于京津冀協(xié)同發(fā)展中。為了發(fā)揮上海市的優(yōu)勢(shì)地位，帶動(dòng)周邊城市的發(fā)展，國(guó)務(wù)院1982 年就決定建立了上海經(jīng)濟(jì)區(qū)，不過(guò)當(dāng)時(shí)覆蓋的區(qū)域僅僅是江蘇的蘇州、無(wú)錫和常州以及浙江的杭州、嘉興和湖州等城市。2016 年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，正式將安徽省的合肥、蕪湖等8個(gè)城市納入一體化進(jìn)程。2018年初，由上海、江蘇、浙江和安徽四地政府在上海聯(lián)合組建了長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室，并發(fā)布了《長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》。由此可見(jiàn)，長(zhǎng)三角一體化不是一個(gè)自然而然的發(fā)展過(guò)程，而是在中央政府的推動(dòng)下長(zhǎng)三角區(qū)域的各個(gè)地方政府積極參與和融入的過(guò)程，具有鮮明的行政導(dǎo)向。長(zhǎng)三角一體化上升為國(guó)家戰(zhàn)略，其意義和作用就在于為全國(guó)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的構(gòu)建提供一個(gè)示范。［2］

2.多方位發(fā)展的一體化。2019年1月，上海市市長(zhǎng)應(yīng)勇在政府工作報(bào)告中指出，要全力實(shí)施長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略，合力推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)長(zhǎng)三角基礎(chǔ)設(shè)施、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)體系等合作項(xiàng)目建設(shè)，健全區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人力資源、社會(huì)保障等公共服務(wù)合作機(jī)制。［3］因此，長(zhǎng)三角一體化是多方位的一體化。首先，是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的一體化，尤其要構(gòu)建全流域高效便捷的交通體系，形成跨“一市三省”的公路及城際軌道交通網(wǎng)絡(luò)，這是長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的基礎(chǔ)；其次，是建立統(tǒng)一開放的生產(chǎn)要素市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力、原材料、資金、技術(shù)和信息等資源要素在區(qū)域內(nèi)的優(yōu)化配置；再次，是在區(qū)域內(nèi)優(yōu)化人力資源、金融服務(wù)、社會(huì)保障、勞動(dòng)保障、食品安全、旅游文化、養(yǎng)老服務(wù)、政務(wù)服務(wù)等的協(xié)作供給，提升長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)的質(zhì)量和水平；最后，是加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源節(jié)約利用的協(xié)同合作，構(gòu)建污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，將長(zhǎng)三角區(qū)域打造成適宜人們工作、創(chuàng)業(yè)和生活的美好家園。

3.追求高質(zhì)量發(fā)展的一體化。2018年4月，習(xí)近平總書記對(duì)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展作出重要批示，要求上海發(fā)揮龍頭帶動(dòng)作用，凝心聚力，推動(dòng)長(zhǎng)三角實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量一體化發(fā)展，更好引領(lǐng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，更好服務(wù)國(guó)家發(fā)展大局。［4］2019年5月，中央政治局審議通過(guò)的《綱要》指出要緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個(gè)關(guān)鍵，帶動(dòng)整個(gè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和華東地區(qū)發(fā)展，形成高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域集群。推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展，就是要改變過(guò)去一味地追求速度和規(guī)模的發(fā)展模式，把發(fā)展質(zhì)量放在首位；打造公平合理、運(yùn)營(yíng)高效的營(yíng)商環(huán)境；實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的均等化和無(wú)縫銜接；為區(qū)域內(nèi)居民在就業(yè)、工作和學(xué)習(xí)等方面創(chuàng)造自由流動(dòng)的社會(huì)環(huán)境；構(gòu)建服務(wù)型政府，為居民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，為市場(chǎng)健康和有序運(yùn)行保駕護(hù)航。［5］

二、長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程中地方政府的功能定位

長(zhǎng)三角一體化作為國(guó)家層面的發(fā)展戰(zhàn)略，既是對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的宏觀設(shè)計(jì)，也是對(duì)處于長(zhǎng)三角區(qū)域各相關(guān)行政區(qū)地方政府的總體要求，因此，長(zhǎng)三角一體化作為一項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)，其直接的推動(dòng)力量是中央政府，而直接的組織者和實(shí)施者則是長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)“一市三省”的各級(jí)地方政府。具體來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程中需要地方政府發(fā)揮的功能主要有：

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合協(xié)調(diào)

長(zhǎng)三角區(qū)域的一體化發(fā)展離不開區(qū)域內(nèi)四個(gè)省級(jí)行政區(qū)之間多方位的溝通與合作，因此，加強(qiáng)整個(gè)區(qū)域的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)至關(guān)重要。為此，首先要求各方顧全大局、通力合作，以積極的態(tài)度參與區(qū)域規(guī)劃的統(tǒng)一編制，并在此基礎(chǔ)上明確各自的職責(zé)分工與角色定位；其次，按照統(tǒng)一規(guī)劃的要求，各行政區(qū)編制自身的發(fā)展計(jì)劃，并力求保持區(qū)域整體規(guī)劃與各地發(fā)展計(jì)劃在目標(biāo)、方案和步驟上的一致性；最后，各方應(yīng)自覺(jué)落實(shí)規(guī)劃和計(jì)劃的內(nèi)容，在夯實(shí)自身發(fā)展基礎(chǔ)的前提下加強(qiáng)彼此之間的橫向聯(lián)系與合作。只有這樣，才能使各行政區(qū)之間既分工又合作，發(fā)揮自身的資源、人才等優(yōu)勢(shì)，克服各自的短處，做到揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）互通有無(wú)，信息共享

長(zhǎng)三角區(qū)域發(fā)展的一體化，是在區(qū)域內(nèi)各省級(jí)行政區(qū)普遍發(fā)展基礎(chǔ)上的一體化，而不是圍繞某個(gè)重點(diǎn)或局部區(qū)域發(fā)展的一體化，這就要求參與一體化建設(shè)的各地方及其政府之間地位平等、信息對(duì)稱和共享，為此，需要在各方通力合作的基礎(chǔ)上構(gòu)建統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，一方面要求各地及時(shí)收集和上報(bào)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各方面信息，打破“地方割據(jù)”和信息壁壘，另一方面通過(guò)大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)及時(shí)進(jìn)行信息發(fā)布，通過(guò)數(shù)據(jù)的互通和共享，全面掌握長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)資源要素的變化和流動(dòng)情況，并以此作為宏觀和微觀決策的依據(jù)。

（三）招攬人才，互流共進(jìn)

不管是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)還是信息共享，人才都是實(shí)現(xiàn)各方有效合作的前提和基礎(chǔ)，因此，吸引人才、留住人才、開發(fā)人才，促進(jìn)人才的有序流動(dòng)與合作是區(qū)域內(nèi)每個(gè)地方政府的重要使命，為此，一方面要降低區(qū)域內(nèi)人才落戶門檻的限制，積極吸納經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所需要的各方面人才，尤其要重金聘用經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展方面所急需的人才；另一方面要?jiǎng)?chuàng)新人才開發(fā)和用人機(jī)制，鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)各地之間人才的互通和交流，促進(jìn)人才脫穎而出、迅速成長(zhǎng)，為長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展提供豐富的人力資源和可靠的技術(shù)支撐。

（四）統(tǒng)一規(guī)范，制度保障

要保證長(zhǎng)三角區(qū)域各地方政府間進(jìn)行有效的溝通與合作，建立各方普遍遵守的制度或規(guī)則至關(guān)重要。正如鄧小平所指出的，“制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”。［6］333當(dāng)然，鄧小平所談的制度是從黨和國(guó)家建設(shè)和發(fā)展的高度而言的，而本文所指的制度是不同的地方和組織之間共同商定和遵守的行為準(zhǔn)則，它同樣對(duì)人們的言行起著規(guī)范和制約的作用。這些制度大致包括各地政府之間相互聯(lián)系與合作的方式、信息收集的方法、決策程序與規(guī)則、監(jiān)督機(jī)制與懲戒措施等。長(zhǎng)三角區(qū)域各地方政府之間通過(guò)協(xié)商所制定的制度，要確保得到有效落實(shí)，一靠各地政府的自覺(jué)遵守，為此，加強(qiáng)地方政府的信用制度建設(shè)至關(guān)重要，只有每個(gè)地方政府都誠(chéng)實(shí)守信，才能為區(qū)域一體化發(fā)展創(chuàng)造良好的思想和文化基礎(chǔ)；二靠必要的監(jiān)督和懲罰措施，形成“違約者受罰，守約者受益”的良好氛圍，使長(zhǎng)三角區(qū)域發(fā)展一體化具有堅(jiān)實(shí)的制度保障。

三、當(dāng)前地方政府治理面臨的挑戰(zhàn)

長(zhǎng)三角一體化是一項(xiàng)綜合性、復(fù)雜性的系統(tǒng)工程，需要區(qū)域內(nèi)各相關(guān)地方政府在明確各自功能定位的基礎(chǔ)上進(jìn)行分工與合作，方能實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)區(qū)域的有效治理。然而，由于受到傳統(tǒng)管理理念、現(xiàn)行的行政體制、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平以及地方自身利益等因素的制約，長(zhǎng)三角區(qū)域地方政府的治理面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）傳統(tǒng)管理理念的束縛

目前，包括政府組織在內(nèi)的各類社會(huì)組織基本上都是按照德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯所創(chuàng)立的官僚制模型構(gòu)建起來(lái)的，即都遵循著層次節(jié)制、分層定等、專業(yè)分工、正式的決策文書、合理合法的人事行政制度、依規(guī)程辦事、非人格化管理等原則。韋伯認(rèn)為按照上述原則所構(gòu)建的科層制組織才是一種理想型的組織。［7］154傳統(tǒng)科層制下分層定等、層級(jí)節(jié)制的行政管理理念，適用于工業(yè)社會(huì)時(shí)期專業(yè)分工日益細(xì)密以及強(qiáng)化管理的需要，而對(duì)于長(zhǎng)三角一體化背景下不同地方政府之間的溝通與合作卻構(gòu)成一定的障礙，因?yàn)楦餍姓^(qū)的地方政府習(xí)慣于科層制下所遵循的管理原則和理念，而對(duì)于橫向的地方政府之間的合作則既不熟悉也不適應(yīng)。

（二）現(xiàn)行管理體制的制約

我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制是條塊分割的體制，縱向上分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府，橫向上分為數(shù)量不等的同級(jí)政府。解放初期，我國(guó)曾把全國(guó)分為六個(gè)大區(qū)，分別是東北區(qū)、西北區(qū)、華北區(qū)、華東區(qū)、中南區(qū)和西南區(qū)。當(dāng)時(shí)的華東區(qū)包括上海市、山東省、江蘇省、安徽省、浙江省、福建省、臺(tái)灣省等七個(gè)省份，這樣的體制設(shè)計(jì)對(duì)于區(qū)域內(nèi)地方政府間的協(xié)調(diào)與合作是有利的。然而，現(xiàn)行的行政體制下，各個(gè)省份都服從中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，它們相互之間卻缺少聯(lián)系和協(xié)調(diào)的體制機(jī)制，這就造成了“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的局面，這對(duì)于長(zhǎng)三角一體化發(fā)展構(gòu)成一定的體制障礙。

（三）發(fā)展水平和條件等的影響

區(qū)域發(fā)展的一體化離不開區(qū)域內(nèi)地方政府間的對(duì)話與合作，而這種對(duì)話與合作也是有一定的條件限制的，如產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移需要有相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施、制度和人才的銜接，一條生產(chǎn)線的各個(gè)環(huán)節(jié)需要有在一個(gè)水平線上的技術(shù)條件、人才和管理能力等方面的支撐。正如學(xué)者倪鵬飛所指出的，一體化強(qiáng)調(diào)“同一”：要制定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，打造一個(gè)品牌，建設(shè)同樣的硬件條件，營(yíng)造同樣軟件環(huán)境。實(shí)際上，區(qū)域內(nèi)各成員因?yàn)橹T多原因存在著很大差異。［8］據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年，上海人均GDP為13.5萬(wàn)元，江蘇為11.5萬(wàn)元，浙江為9.9萬(wàn)元，而安徽只有4.8 萬(wàn)元；上海人均收入為64 183元，江蘇為38 096元，浙江為45 840元，而安徽城市人均收入是34 393元、農(nóng)村人均收入僅為13 996元。［9］因此，如果將各地層次不齊的資源條件拉郎配式地進(jìn)行合作，只會(huì)帶來(lái)生產(chǎn)上的低效率以及產(chǎn)出上的低效益甚至無(wú)效益。

（四）地方自身利益的桎梏

長(zhǎng)三角一體化是整個(gè)區(qū)域內(nèi)多方位的一體化，它需要各地方政府之間相互信任與合作，然而，由于缺少統(tǒng)一的行政權(quán)、人事權(quán)和財(cái)政權(quán)，它們之間可能會(huì)形成各自為政的局面，從而給區(qū)域一體化建設(shè)帶來(lái)困難，具體表現(xiàn)在：一是決策難。隨著改革開放以來(lái)的權(quán)力下放和機(jī)構(gòu)改革，每個(gè)地方政府都成為獨(dú)立的法人主體，各自有了自身的利益，一旦各方之間所協(xié)商的事項(xiàng)有違自己的利益或收益較少，就有可能出現(xiàn)相互推諉、扯皮和久拖不決的現(xiàn)象；二是執(zhí)行難。參與一體化進(jìn)程能夠給各方帶來(lái)不同程度的利益增長(zhǎng)，因此，在決策執(zhí)行過(guò)程中有可能出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，另外，決策的執(zhí)行總是要付出成本的，何況，執(zhí)行的結(jié)果給各方所帶來(lái)的利益不完全是對(duì)等的，在這種情況下，很可能會(huì)出現(xiàn)“對(duì)我有利的便執(zhí)行，對(duì)我不利的則不執(zhí)行”的情況；三是監(jiān)督難。在“一市三省”之間，由于缺乏統(tǒng)一的權(quán)力制約與控制機(jī)制，因此，在彼此分工與合作的過(guò)程中，就存在著“誰(shuí)付出多一些”和“誰(shuí)付出少一些”的問(wèn)題，這就需要進(jìn)行相互間的監(jiān)督，而正是因?yàn)槿鄙俳y(tǒng)一的具有權(quán)威性的管理機(jī)構(gòu)，這就使得監(jiān)督工作面臨諸多障礙，也讓少數(shù)“搭便車”者有可乘之機(jī)。

四、長(zhǎng)三角一體化背景下地方政府治理的途徑和方式

（一）地方政府治理的途徑

長(zhǎng)三角一體化背景下的地方政府治理主要包括政府自我治理和多元合作治理兩條基本途徑。政府自我治理是指由某個(gè)地方政府就自身職能范圍內(nèi)的事務(wù)，根據(jù)自身的環(huán)境條件，為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，動(dòng)用轄區(qū)內(nèi)的人力、物力、財(cái)力等資源，而進(jìn)行的自我治理。不過(guò)，政府自我治理并非傳統(tǒng)的政府一元化治理，而是在調(diào)動(dòng)轄區(qū)內(nèi)各方面力量及資源的前提下，為了管理轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)而實(shí)施的以政府為主導(dǎo)的治理活動(dòng)。

多元合作治理指的是區(qū)域內(nèi)各地方政府間的合作治理。長(zhǎng)三角一體化背景下的多元合作治理指的是上海、江蘇、浙江、安徽“一市三省”的地方政府就長(zhǎng)三角范圍內(nèi)涉及各方共同利益的問(wèn)題進(jìn)行磋商，通過(guò)分工與合作，形成一個(gè)不受地域限制的產(chǎn)品、要素、勞動(dòng)力、資本等自由流動(dòng)的區(qū)域環(huán)境，為實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面和協(xié)調(diào)發(fā)展而進(jìn)行的合作治理。

政府自我治理中，地方政府是作為地方整體的代表出現(xiàn)的，其有效治理是實(shí)現(xiàn)政府間多元合作治理的前提和基礎(chǔ)；多元合作治理中，處于同一個(gè)地理區(qū)域的不同地方政府是以同等地位的多元主體身份出現(xiàn)的，多元合作治理的水平和效果是提升政府自我治理水平的有效途徑。

（二）地方政府治理的方式

地方政府治理的方式是地方政府治理的手段和方法。因?yàn)榈胤秸卫淼耐緩讲煌?，所以地方政府治理的方式也存在差異（詳?jiàn)表1）。

1.政府自我治理的方式

其一是行政指揮與命令的方式。

政府自我治理是一定行政區(qū)域內(nèi)主政地方社會(huì)公共事務(wù)的政府所進(jìn)行的治理活動(dòng)。執(zhí)行權(quán)與行政權(quán)是地方政府擁有的兩項(xiàng)基本職權(quán)，其中，執(zhí)行權(quán)體現(xiàn)為對(duì)黨的路線、方針、政策以及中央和上級(jí)政府所制定的法律法規(guī)和政策的貫徹執(zhí)行，該職權(quán)的行使表現(xiàn)在長(zhǎng)三角一體化的進(jìn)程中，就是各相關(guān)的地方政府自覺(jué)地貫徹中央政府戰(zhàn)略安排，積極參與并主動(dòng)地融入到一體化建設(shè)的進(jìn)程中去。行政權(quán)的行使則體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是履行好本級(jí)政府的職能，主動(dòng)順應(yīng)區(qū)域一體化統(tǒng)籌發(fā)展的需要，明確并落實(shí)自己的職能分工和應(yīng)盡義務(wù)；另一方面則是通過(guò)制定政策、下達(dá)命令和行政監(jiān)督等方式對(duì)下級(jí)政府和基層社會(huì)實(shí)施有效的治理，以確保中央、上級(jí)政府制定的方針政策在轄區(qū)內(nèi)得到有效貫徹和落實(shí)。

其二是市場(chǎng)化的方式。

市場(chǎng)化方式是指地方政府通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，利用民間力量來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)，從而提高本地區(qū)的綜合實(shí)力以及人民群眾的物質(zhì)、文化生活水平。市場(chǎng)化手段主要有：放松管制，指在市場(chǎng)機(jī)制可以發(fā)揮作用的行業(yè)，完全或部分地取消對(duì)價(jià)格和市場(chǎng)進(jìn)入的管制，使企業(yè)在選擇產(chǎn)品和制定價(jià)格上有更多的自主權(quán)。民營(yíng)化，指將原先由政府控制或擁有的職能交由企業(yè)承包或完全出售給私人，通過(guò)市場(chǎng)的力量來(lái)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)效益。合同外包，指先由政府確定某種公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，然后對(duì)外承包給私營(yíng)企業(yè)或非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，政府通過(guò)財(cái)政撥款購(gòu)買承包商的公共產(chǎn)品和勞務(wù)。產(chǎn)權(quán)交易，指政府通過(guò)產(chǎn)權(quán)拍賣的方式，把一定數(shù)量、為消費(fèi)者指定的資源和可轉(zhuǎn)移的產(chǎn)權(quán)，在公共物品和服務(wù)領(lǐng)域建立起一個(gè)市場(chǎng)，從而讓價(jià)格機(jī)制有效發(fā)揮作用，如古建筑和公共設(shè)施的拍賣、污染物的排放等。

其三是法治化的方式。

法治化方式即廣義上的依法治理，是指依據(jù)憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章等對(duì)轄域進(jìn)行的治理。長(zhǎng)三角區(qū)域“一市三省”的地方政府在一體化的進(jìn)程中，首先要貫徹實(shí)施憲法和各項(xiàng)法律規(guī)定，自覺(jué)遵守市場(chǎng)規(guī)律，反對(duì)地方本位主義，維護(hù)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系和規(guī)則。其次要貫徹執(zhí)行黨中央作出的指示、國(guó)務(wù)院及其各部委制定的規(guī)范性文件。習(xí)近平總書記為長(zhǎng)三角一體化發(fā)展所做出的一系列重要指示為長(zhǎng)三角區(qū)域更高質(zhì)量一體化發(fā)展指明了前進(jìn)方向?！毒V要》是指導(dǎo)長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，同時(shí)也是長(zhǎng)三角區(qū)域各級(jí)地方政府必須遵循的重要規(guī)范性文件。此外，長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)的各級(jí)地方政府還需要因地制宜，制定落實(shí)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的地方性法規(guī)和具體實(shí)施政策，以確保國(guó)家的戰(zhàn)略決策和各項(xiàng)法規(guī)政策在本區(qū)域內(nèi)得到有效貫徹落實(shí)。

其四是民主化的方式。

民主化是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的潮流，也是檢驗(yàn)各國(guó)政治文明程度的重要標(biāo)尺。長(zhǎng)三角區(qū)域地方政府所采用的民主化方式主要是貫徹以人為本的理念，善于吸納、培養(yǎng)和重用長(zhǎng)三角一體化發(fā)展所需要的各方面人才，積極吸收民眾參與地方公共政策的制定與執(zhí)行，主動(dòng)接受民眾的監(jiān)督。首先，要重視人才的吸收、開發(fā)和使用。人才是地方發(fā)展的基礎(chǔ)，地方政府可以通過(guò)降低外地人才來(lái)長(zhǎng)三角區(qū)域工作的門檻、提供優(yōu)厚的工資和福利待遇、解決家屬和子女就業(yè)和上學(xué)的困難等措施，吸收外地人才來(lái)長(zhǎng)三角區(qū)域工作；通過(guò)聘請(qǐng)專家講學(xué)和培訓(xùn)、送本地人員外出進(jìn)修以及與其他地區(qū)專業(yè)人員互動(dòng)交流等手段，培養(yǎng)和開發(fā)當(dāng)?shù)氐娜瞬?，從而滿足各方面人才的需求；要克服過(guò)去在人才使用上存在的誤區(qū)，即重用外地引進(jìn)的人才，而對(duì)本地培養(yǎng)的人才重視不夠，從而導(dǎo)致本地人才外流的現(xiàn)象，為此，在人才使用上應(yīng)盡量做到一視同仁，即統(tǒng)一對(duì)人才的評(píng)價(jià)和使用標(biāo)準(zhǔn)，凡是達(dá)到一定條件的人才均可享受同等的工資和福利待遇。其次，給地方民眾以生存和發(fā)展的空間。習(xí)近平指出：“我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民全面建設(shè)小康社會(huì)、進(jìn)行改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本目的，就是要通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)力，不斷提高人民物質(zhì)文化生活水平，促進(jìn)人的全面發(fā)展?！保?0］127要促進(jìn)人民群眾的全面發(fā)展，就需要保障他們參與國(guó)家和社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)管理的權(quán)利，而這種權(quán)利主要體現(xiàn)在公共政策制定與執(zhí)行的過(guò)程中，為此，各級(jí)地方政府應(yīng)順應(yīng)民主化發(fā)展的需要，積極吸收民眾參與地方社會(huì)事務(wù)的管理，切實(shí)地保障他們參與地方公共政策制定與執(zhí)行的權(quán)利，促進(jìn)政策過(guò)程的民主化與科學(xué)化。再次，推行陽(yáng)光行政，自覺(jué)接受民眾的監(jiān)督。地方政府須按照中央的統(tǒng)一部署以及長(zhǎng)三角區(qū)域的統(tǒng)籌規(guī)劃組織和落實(shí)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)，其具體的實(shí)施情況應(yīng)對(duì)外公開，尤其在本行政區(qū)域內(nèi)部，須接受當(dāng)?shù)孛癖姷谋O(jiān)督。既不能為了長(zhǎng)三角區(qū)域的整體發(fā)展而損害當(dāng)?shù)孛癖姷睦?，也不能為了本地方的利益而影響長(zhǎng)三角整個(gè)區(qū)域的發(fā)展，從而自覺(jué)地把長(zhǎng)三角區(qū)域的整體發(fā)展與本地方的發(fā)展和利益有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

2.多元合作治理的方式

其一是協(xié)商與合作的方式。

長(zhǎng)三角一體化背景下地方政府間的協(xié)商與合作可以采取兩種溝通與協(xié)作機(jī)制。第一種是行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)機(jī)制，即定期或不定期地召開各個(gè)行政區(qū)首長(zhǎng)參加的聯(lián)席會(huì)議，就共同關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行磋商和合作。該機(jī)制最早可以回溯到1992 年建立的長(zhǎng)江三角洲15 個(gè)城市協(xié)作部門主任聯(lián)席會(huì)議制度，其于1997 年升格為長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)制度。目前該制度已發(fā)展為決策、協(xié)調(diào)和執(zhí)行三個(gè)不同的層次：決策層是“長(zhǎng)三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)”，負(fù)責(zé)決定區(qū)域合作的方向、原則、目標(biāo)等事項(xiàng)；協(xié)調(diào)層是“長(zhǎng)三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議”，每年召開一次，其主要任務(wù)是：籌備主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)，執(zhí)行座談會(huì)相關(guān)決議，保證重要合作事項(xiàng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，協(xié)商確定下一步合作的方向和重點(diǎn)；執(zhí)行層包括聯(lián)席會(huì)議辦公室和重點(diǎn)合作專題組，其主要職責(zé)是落實(shí)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)和聯(lián)席會(huì)議確定的重大事項(xiàng)和重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)，協(xié)調(diào)推進(jìn)各重點(diǎn)合作專題組和城市經(jīng)濟(jì)合作組開展專項(xiàng)合作，加強(qiáng)“一市三省”間日常的交流和聯(lián)絡(luò)等。從該機(jī)制目前的運(yùn)行情況看，一方面運(yùn)行的成本較低，機(jī)構(gòu)基本上都設(shè)在各個(gè)行政區(qū)的內(nèi)部，另一方面是推動(dòng)了該區(qū)域多領(lǐng)域的合作，該區(qū)域的綜合實(shí)力明顯提升，如2017 年長(zhǎng)三角區(qū)域的經(jīng)濟(jì)總量約20 萬(wàn)億元，約占全國(guó)的四分之一，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎。［11］然而，作為執(zhí)行層的聯(lián)席會(huì)議辦公室和重點(diǎn)合作專題組因?yàn)槿狈y(tǒng)一性和權(quán)威性，它們僅能處理日常或簡(jiǎn)單的業(yè)務(wù)性工作，而對(duì)一些重大事項(xiàng)并無(wú)決定權(quán)，這將不可避免地造成決策和執(zhí)行效率的低下。［12］因此，在繼續(xù)堅(jiān)持現(xiàn)有的聯(lián)系制度的基礎(chǔ)上，需要完善執(zhí)行層的協(xié)商與合作機(jī)制，提高長(zhǎng)三角區(qū)域決策和執(zhí)行的效率和水平。

另一種是建立跨行政區(qū)的管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)是由各行政區(qū)安排相關(guān)的人員組成的綜合性辦事機(jī)構(gòu)，它有權(quán)隨時(shí)處理由各位行政首長(zhǎng)共同授權(quán)的事項(xiàng)?？缧姓^(qū)管理機(jī)構(gòu)的名稱可以是長(zhǎng)三角一體化合作委員會(huì)，該機(jī)構(gòu)不同于以往中央在長(zhǎng)三角地區(qū)設(shè)置的管理機(jī)構(gòu)，如上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室等。該機(jī)構(gòu)沒(méi)有行政級(jí)別，機(jī)構(gòu)中的成員也不一定按照行政級(jí)別來(lái)安排崗位，沒(méi)有國(guó)家下?lián)艿男姓?jīng)費(fèi)，也沒(méi)有中央指定的人員來(lái)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的工作，而是在“一市三省”政府主要領(lǐng)導(dǎo)人商定的情況下，由各方安排與長(zhǎng)三角區(qū)域一體化合作相關(guān)的各個(gè)部門的人員聯(lián)合組成；機(jī)構(gòu)場(chǎng)所既可以安排在經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的?。ㄊ校?，也可以安排在“一市三省”的中間地帶；活動(dòng)經(jīng)費(fèi)可以按照一定的規(guī)則由各方分?jǐn)偤桶雌谔峁?；管理機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人可以由四地輪流擔(dān)任，任期可以是1至3年。該機(jī)構(gòu)完全屬于區(qū)域自治的組織，其職責(zé)主要是：制定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃和運(yùn)行規(guī)則；推動(dòng)和指導(dǎo)計(jì)劃在“一市三省”各地的落實(shí)；協(xié)調(diào)各方在計(jì)劃執(zhí)行中的進(jìn)度和矛盾；監(jiān)督和處理各地在計(jì)劃落實(shí)過(guò)程中存在的問(wèn)題等。該機(jī)構(gòu)的建立將有利于使長(zhǎng)三角區(qū)域形成“1+1 ＞2”的綜合功能與整體實(shí)力。［13］

其二是計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合的方式。

長(zhǎng)三角一體化作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策部署，因此，帶有很強(qiáng)的政治或行政色彩。在長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略實(shí)施的過(guò)程中，長(zhǎng)三角區(qū)域的地方政府一方面要切實(shí)貫徹黨中央和國(guó)務(wù)院的戰(zhàn)略意圖，把長(zhǎng)三角一體化放在全國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的高度，按照習(xí)近平總書記的講話精神，著力落實(shí)新發(fā)展理念，構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推進(jìn)更高起點(diǎn)的深化改革和更高層次的對(duì)外開放，同“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)相互配合，完善中國(guó)改革開放空間布局。［14］另一方面，還要樹立一體化意識(shí)，克服地方本位主義，站在全局發(fā)展的高度，制定和實(shí)施統(tǒng)一的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)各領(lǐng)域協(xié)同與合作。在各項(xiàng)規(guī)劃和具體項(xiàng)目的落實(shí)過(guò)程中，要采取計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合的方式，大力引入市場(chǎng)機(jī)制，利用民間資本和力量發(fā)展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)，興辦一體化的交通和公共基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建全覆蓋一體化的社會(huì)保障體系，為全區(qū)域的居民提供多樣化的公共服務(wù)。

其三是制度規(guī)范的方式。

長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略的實(shí)施，除了依靠“一市三省”的地方政府主動(dòng)地強(qiáng)化一體化意識(shí)，自覺(jué)地采取合作行為以謀求各方共同發(fā)展之外，各方還需要受到一定的規(guī)則或制度約束，以防止出現(xiàn)“各自為政”的現(xiàn)象。然而，按照現(xiàn)行的行政體制和法律規(guī)定，跨行政區(qū)的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)沒(méi)有制定法規(guī)或規(guī)章的權(quán)力。為此，應(yīng)從兩個(gè)方面加強(qiáng)相關(guān)的制度建設(shè)：一方面，作為長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略的提出者和倡導(dǎo)者，黨中央和國(guó)務(wù)院需要制定相關(guān)的制度措施，對(duì)長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程中各方的觀念和行為進(jìn)行規(guī)范和約束。一旦發(fā)現(xiàn)有違一體化建設(shè)的行為，應(yīng)立即制止，對(duì)于產(chǎn)生嚴(yán)重不良后果的，如惡性競(jìng)爭(zhēng)、違背各方的協(xié)定等，應(yīng)對(duì)相關(guān)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人采取約談、批評(píng)甚至一定的紀(jì)律處分等措施予以懲戒；另一方面，盡管目前長(zhǎng)三角區(qū)域的法制建設(shè)已相對(duì)比較完善，但是尚未形成一體融合的法制格局，［15］作為長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略的組織者和實(shí)施者，“長(zhǎng)三角一體化合作委員會(huì)”應(yīng)代表“一市三省”的地方政府統(tǒng)一制定各方均須共同遵守的協(xié)議或制度，該種協(xié)議或制度應(yīng)明確各方的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定各方違約應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任以及相應(yīng)的懲罰措施，從而督促各方自覺(jué)地遵守承諾、履行義務(wù)，這也是實(shí)現(xiàn)多方合作治理的根本制度保障。

其四是利益均衡與共享的方式。

跨行政區(qū)一體化治理的目的是使整個(gè)區(qū)域以及各方的利益得到持續(xù)和共同的增長(zhǎng)，為此，在一體化進(jìn)程中，在項(xiàng)目的安排和利益的分配上，應(yīng)力求做到各方利益的均衡與共享，這既是一體化戰(zhàn)略所要達(dá)到的目標(biāo)，也是一體化戰(zhàn)略實(shí)施所采取的方式和手段。首先，在項(xiàng)目的安排上，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，一要防止出現(xiàn)“麻雀雖小，五臟俱全”的各自為政的現(xiàn)象，即各方在自己管轄的行政區(qū)域內(nèi)，都力求做到小而全，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的全覆蓋，如每個(gè)?。ㄊ校┒加凶约旱囊惶淄暾漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系。這樣做的結(jié)果是無(wú)法在整個(gè)區(qū)域內(nèi)達(dá)到資源的合理和優(yōu)化配置，導(dǎo)致項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)和資源使用的浪費(fèi)。二要防止“你爭(zhēng)我?jiàn)Z，互不相讓”的本位主義傾向，即缺少一體化意識(shí)和大局意識(shí)，對(duì)自己不利的事情避而遠(yuǎn)之，對(duì)自己有利的事情則趨之若鶩，相互之間爭(zhēng)利益、搶項(xiàng)目，誰(shuí)也不愿意讓步，比如爭(zhēng)著建飛機(jī)場(chǎng)，與兄弟省份搶客源等。這樣做的結(jié)果是將區(qū)域的整體規(guī)劃視為一張廢紙，搞惡性競(jìng)爭(zhēng)，使區(qū)域一體化的目標(biāo)落空。其次，在利益的分配上，應(yīng)貫徹共享的原則。如在項(xiàng)目的投資上，可以采取入股的方式，由相關(guān)的各地方根據(jù)項(xiàng)目的總投資和自身的財(cái)力狀況，以自愿的原則投資入股，等到項(xiàng)目產(chǎn)生效益的時(shí)候，根據(jù)其擁有的股份進(jìn)行利益分配。當(dāng)然，在分配的過(guò)程中，還要考慮到項(xiàng)目的實(shí)施給各方帶來(lái)的顯性和潛在的成本，如在項(xiàng)目實(shí)施地給當(dāng)?shù)卣途用袼a(chǎn)生的土地、人力等方面的成本以及給環(huán)境帶來(lái)的不利影響等。

五、結(jié) 語(yǔ)

長(zhǎng)三角一體化作為國(guó)家的一項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略，是一個(gè)涉及長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)各領(lǐng)域、多方位的系統(tǒng)工程，它對(duì)處于該區(qū)域的“一市三省”的地方政府來(lái)說(shuō)，無(wú)論是各方的自我治理，還是相互之間的合作治理，都提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為此，作為長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略實(shí)施者的“一市三省”的地方政府，須按照黨中央和國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一要求，強(qiáng)化一體化意識(shí)，樹立全局觀念，做到統(tǒng)一謀劃、合理布局，克服自身利益的局限，杜絕惡性競(jìng)爭(zhēng)和行政壁壘，本著協(xié)商、合作、互利、互惠的原則，消除分歧，精誠(chéng)合作，積極推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程，努力實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域的融合發(fā)展。而作為長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略倡導(dǎo)者的中央政府，也應(yīng)該為長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略的順利實(shí)施提供政策支持和制度保障。政策支持是為該區(qū)域地方政府之間的合作項(xiàng)目提供政策優(yōu)惠，包括資金支持、稅收優(yōu)惠等；制度保障一方面指為長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略的實(shí)施制定相應(yīng)的法律或行政法規(guī)加以保障，以使這項(xiàng)戰(zhàn)略具有長(zhǎng)期的可持續(xù)性和可預(yù)期性，另一方面指專門制定針對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域地方政府政績(jī)考核的標(biāo)準(zhǔn)體系，把整個(gè)區(qū)域的GDP 水平、人民群眾的收入水平、生態(tài)環(huán)境的狀況，以及社會(huì)保障、交通、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等狀況作為衡量地方政府政績(jī)的重要指標(biāo)，在此前提下，兼顧考查各個(gè)地方政府自我治理的水平?？傊?，通過(guò)上述縱向的制度安排和橫向的溝通協(xié)作，可為長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)各地方政府之間緊密的分工與合作提供良好的體制和制度環(huán)境。