農(nóng)村金融體制改革：從政府主導(dǎo)到政府有限監(jiān)管＊
——基于中外農(nóng)村金融發(fā)展史的視角

龔 關(guān)

（南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津300071）

經(jīng)歷40 余年的改革，農(nóng)村金融體制發(fā)生了顯著變化，概括有二：一是金融機(jī)構(gòu)多樣化。改革開(kāi)放前只有國(guó)家銀行和農(nóng)村信用社，改革開(kāi)放后除中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社外，增加了中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行、新型金融機(jī)構(gòu)（村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、資金互助社）及其他銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)等；二是從試圖恢復(fù)合作金融到農(nóng)村金融的商業(yè)化。從1983 年起至20 世紀(jì)末，國(guó)家一直嘗試恢復(fù)農(nóng)村信用社的合作金融性質(zhì)。1990 年代中期，在繼續(xù)推進(jìn)恢復(fù)農(nóng)信社合作性的同時(shí)，啟動(dòng)了農(nóng)村金融的商業(yè)化。1996 年，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行開(kāi)始向國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變，進(jìn)而于新世紀(jì)初實(shí)施商業(yè)化戰(zhàn)略；新世紀(jì)初，農(nóng)信社恢復(fù)合作金融無(wú)望后放棄了合作性，轉(zhuǎn)向商業(yè)化；2006 年以后，又有村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等新型商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)大量產(chǎn)生，而新型合作金融機(jī)構(gòu)的資金互助社則發(fā)生異化。

金融機(jī)構(gòu)的多樣化與整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的市場(chǎng)化趨勢(shì)是一致的，農(nóng)村金融體制的完全商業(yè)化則不合理，完全商業(yè)化的體制無(wú)法滿足農(nóng)村日益增長(zhǎng)的資金需求，貸款難依然沒(méi)有緩解、非正規(guī)金融的廣泛存在證明了這一點(diǎn)。正因?yàn)槿绱?，農(nóng)村金融問(wèn)題成為業(yè)界、學(xué)界乃至政界廣泛關(guān)注、研究的熱點(diǎn)，相關(guān)的調(diào)查及研究浩如煙海。這些研究大多圍繞農(nóng)村信用社展開(kāi)，農(nóng)信社是堅(jiān)持合作制還是商業(yè)化，產(chǎn)權(quán)、管理體制等是比較集中的討論議題；其次是商業(yè)金融機(jī)構(gòu)“離農(nóng)化”的傾向；至于農(nóng)村金融體系，自從1996 年政府提出要“建立和完善以合作金融為基礎(chǔ)，商業(yè)性金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系”以來(lái)，出現(xiàn)了不少有關(guān)重建農(nóng)村金融體系的成果。①有關(guān)農(nóng)村金融體系的構(gòu)建的研究成果主要有劉錫良：《中國(guó)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村金融體系研究》，中國(guó)金融出版社2006年版；鄧曉霞：《中印農(nóng)村金融體系比較研究》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2011年版；王彬：《中國(guó)農(nóng)村金融體系的功能缺陷與制度創(chuàng)新》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2011年版；蒲應(yīng)：《多元化可持續(xù)農(nóng)村金融體系的構(gòu)建》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社2014年版。但這一課題并沒(méi)有真正深入展開(kāi)，以致少有建設(shè)性的成果。

任何一個(gè)制度的存續(xù)，都有其內(nèi)在的邏輯，農(nóng)村金融制度也是如此。農(nóng)村金融體制改革難以如意，相關(guān)研究也沒(méi)有取得突破，關(guān)鍵在于沒(méi)有真正理解農(nóng)村金融制度的內(nèi)在邏輯，而要做到這一點(diǎn)，需要從歷史的角度理解工業(yè)化以來(lái)農(nóng)村金融制度的演進(jìn)?；诖?，本文試圖立足于中外農(nóng)村金融發(fā)展史，探究1978 年以來(lái)的農(nóng)村金融體制改革，分析其中的困惑和問(wèn)題所在，并提出解決辦法。本文的基本觀點(diǎn)是中國(guó)農(nóng)村金融諸多問(wèn)題的癥結(jié)可歸結(jié)為合作金融無(wú)從真正建立，根本原因在于合作制所強(qiáng)調(diào)以民主管理為基礎(chǔ)的基層合作社的獨(dú)立性與政府的主導(dǎo)和管制之間存在矛盾。解決之道則需要政府從主導(dǎo)和管制向有限監(jiān)管演變。

一、合作制抑或商業(yè)化

世紀(jì)之交的前后一段時(shí)間，正是農(nóng)村信用社恢復(fù)合作制沒(méi)能取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，又在嘗試新探索的時(shí)期，學(xué)術(shù)界、金融界對(duì)農(nóng)村信用社未來(lái)發(fā)展方向展開(kāi)了熱烈討論，論者見(jiàn)仁見(jiàn)智，大致有保留合作制、商業(yè)化或靈活處理等不同的觀點(diǎn)。然而，爭(zhēng)論歸爭(zhēng)論，農(nóng)信社最終放棄了合作制，畢竟農(nóng)信社早就沒(méi)有了合作機(jī)制，實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作了。

農(nóng)信社的商業(yè)化，并不表明農(nóng)村金融體制改革完全放棄了合作制。新世紀(jì)以來(lái)，在農(nóng)信社實(shí)施商業(yè)化改制的同時(shí)，政府提出要發(fā)展新型農(nóng)村合作金融。2006 年，中共中央“一號(hào)文件”提出“引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展資金互助組織”，應(yīng)是政府文件首次提出發(fā)展新型合作金融組織。此后歷年“一號(hào)文件”幾乎都提到要培育、有序發(fā)展農(nóng)村資金互助組織，2014 年更明確提出“新型農(nóng)村合作金融組織”的概念。

發(fā)展農(nóng)村合作金融這一政策取向，首先是吸取了各主要國(guó)家農(nóng)村金融發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)。合作金融最早出現(xiàn)于19世紀(jì)中葉的德國(guó)，19世紀(jì)中后期逐漸向歐洲其他國(guó)家擴(kuò)展，19世紀(jì)末20世紀(jì)初越出歐洲大陸，先后在北美、拉美、澳、亞、非各洲擴(kuò)展開(kāi)來(lái)，直到第二次世界大戰(zhàn)前的一個(gè)世紀(jì)，是合作金融在全球得到發(fā)展的一個(gè)世紀(jì)。合作金融得到了廣泛的發(fā)展，并在一些國(guó)家取得了相當(dāng)?shù)某晒?，它通過(guò)特定的機(jī)制解決了社會(huì)弱勢(shì)群體的資金需求難題，從而奠定了它在農(nóng)村金融中的基礎(chǔ)地位。二戰(zhàn)以后，為因應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，適應(yīng)與商業(yè)金融的競(jìng)爭(zhēng)，合作金融發(fā)生了一些改變，總體看表現(xiàn)為合作社的重組、合并以擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，并逐漸偏離合作性，其形式要么是對(duì)某些合作機(jī)制進(jìn)行改革，淡化合作金融，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)；要么是合作金融直接改制為商業(yè)金融，合作金融有縮小的趨勢(shì)。但合作金融始終在農(nóng)村金融中占有重要地位，合作金融發(fā)展的高潮時(shí)期如此，農(nóng)村金融日趨市場(chǎng)化的今天仍然如此。以美國(guó)為例，1916 年至1933 年間建立起農(nóng)村合作金融體系，在整個(gè)農(nóng)村金融體系中居于統(tǒng)治地位。二戰(zhàn)后，農(nóng)戶多擁有大量可抵押財(cái)產(chǎn)，使商業(yè)銀行可以較低的風(fēng)險(xiǎn)向農(nóng)戶提供抵押貸款，這引發(fā)了商業(yè)銀行對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大規(guī)模介入，商業(yè)金融在農(nóng)村金融中所占份額逐漸增加，但合作金融仍占有相當(dāng)份額。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2006 年末，美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸市場(chǎng)中，商業(yè)銀行信貸規(guī)模占市場(chǎng)份額的42.4%，合作組織占32.6%，個(gè)人信貸及其他占17.2%，政策性金融和保險(xiǎn)公司分別占5.3%和2.6%。［1］179

但合作金融被引入中國(guó)后，并沒(méi)有像德、美、法、日等國(guó)家那樣發(fā)揮有效作用，這并不是合作金融不能適用于中國(guó)，而是被異化了。20 世紀(jì)初合作金融被移植進(jìn)入中國(guó)，但是只有華洋義賑會(huì)是在真正移植合作金融。國(guó)民政府時(shí)期，尤其是自1930 年代的“商資歸農(nóng)”后，合作金融發(fā)生了異化，合作社被置于地方政府、商業(yè)銀行和土豪劣紳的控制之下，商業(yè)銀行出于自身盈利的目的，向合作社放款多偏好有產(chǎn)者，借款者又轉(zhuǎn)將款項(xiàng)以高利借出，實(shí)際變成高利貸，真正需要款項(xiàng)的貧苦農(nóng)民借款依然艱難。新中國(guó)成立后，政府為了解決農(nóng)民的融資問(wèn)題，并與高利貸作斗爭(zhēng)，在農(nóng)村廣泛建立了信用合作社，但同樣的是，農(nóng)信社發(fā)生了異化，先是變成了集體金融組織、銀行的基層機(jī)構(gòu)，接著是在恢復(fù)合作制的改革中走向了商業(yè)化。20 世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)移植的合作金融只有形式意義，實(shí)質(zhì)上被異化成商業(yè)金融，不能真正發(fā)揮合作金融的作用，農(nóng)民的融資難題并沒(méi)有得到解決，并且隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)資金需求的更加殷切，融資難問(wèn)題愈發(fā)突出。只具形式的合作金融沒(méi)有實(shí)際意義。

其次，發(fā)展農(nóng)村合作金融的政策取向既符合農(nóng)村金融發(fā)展的內(nèi)在邏輯，也是中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實(shí)際需要。農(nóng)村金融應(yīng)該采取怎樣的制度模式，研究者基本上都立足于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的特殊性，從農(nóng)村金融需求特點(diǎn)的角度入手，如強(qiáng)調(diào)貸款需求的分散化和季節(jié)性、貸款期限長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)和低收益率、信息和交易成本高、缺乏可用抵押品，為解決金融在支持農(nóng)業(yè)發(fā)展中所面臨的這些難題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)組織體系、金融產(chǎn)品、服務(wù)、技術(shù)、政策環(huán)境等方面的創(chuàng)新來(lái)完善農(nóng)村金融支持體系。但論者更多的是從貸款需求的分散化和季節(jié)性、貸款期限長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)和低收益率、信息和交易成本高等需求特點(diǎn)探討農(nóng)村金融體系和產(chǎn)品服務(wù)的創(chuàng)新，而對(duì)貸款人能夠提供的抵押和擔(dān)保的復(fù)雜多樣性沒(méi)有引起足夠的重視，沒(méi)有將其與農(nóng)村金融機(jī)制聯(lián)系起來(lái)。恰恰是不同的抵押和擔(dān)保條件需要不同的機(jī)制去應(yīng)對(duì)，其中完全能夠提供抵押和擔(dān)保的，以商業(yè)機(jī)制應(yīng)對(duì)即可；不能完全提供甚至完全不能提供抵押和擔(dān)保，很難成為商業(yè)金融的對(duì)象，但資金需求客觀存在，需要設(shè)立特定的機(jī)制解決他們的融資難題。到目前為止，主要是通過(guò)合作金融和政策金融兩種機(jī)制解決。

合作金融是利用合作原則（自助、互助、非盈利性、民主管理等）所設(shè)立的金融制度，參與者“共同組織信用合作社，利用自己的儲(chǔ)蓄或共同的信用，直接取得低利資金”。［2］它的初衷是借助互助合作的方式幫助個(gè)體農(nóng)民及其他中小業(yè)者等獲得融資，而其內(nèi)在機(jī)制是通過(guò)組織合作社并形成特定的治理機(jī)制，既增強(qiáng)合作參與者的生產(chǎn)能力，也形成了他們的集體信用（以合作社的集體資產(chǎn)或集體信譽(yù)），從而解決了個(gè)體因經(jīng)濟(jì)能力弱而產(chǎn)生的抵押和擔(dān)保不足問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，通過(guò)信用合作社間接提供貸款，而不必直接面對(duì)大量的單個(gè)個(gè)體，大大降低他們的經(jīng)營(yíng)成本。政策金融主要是針對(duì)那些自身無(wú)法提供任何擔(dān)保，或者不是單個(gè)個(gè)體有能力提供擔(dān)保的情形而言的，這就需要借助于政府的力量。

中國(guó)農(nóng)村以家庭經(jīng)營(yíng)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，決定了農(nóng)村金融的需求主體大多數(shù)不能提供完全的抵押和擔(dān)保，商業(yè)金融自然不樂(lè)意納其于融資對(duì)象之內(nèi)，最合適的還是合作金融。但囿于歷史原因和客觀現(xiàn)實(shí)，農(nóng)信社恢復(fù)合作制改革失敗，轉(zhuǎn)向商業(yè)化。可是商業(yè)化改制對(duì)中國(guó)農(nóng)村金融的客觀需求來(lái)說(shuō)是相悖的。正是看到合作金融的重要性，多年前在看到農(nóng)信社明確推進(jìn)商業(yè)化改制后，溫鐵軍呼吁“大力發(fā)展以小農(nóng)戶為主體資金互助組織、培育新型的以社區(qū)為邊界的村級(jí)合作金融”。［3］

新世紀(jì)以來(lái)，政府推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革的總體思路是清晰的，提出既要發(fā)展新型農(nóng)村合作金融，又強(qiáng)調(diào)改革的市場(chǎng)化方向。但政府推動(dòng)農(nóng)村金融體制改革的實(shí)際舉措，則顯著偏向推動(dòng)商業(yè)金融在農(nóng)村的擴(kuò)張。首先，推動(dòng)農(nóng)信社的商業(yè)化。2006 年，周小川明確提出“除少數(shù)經(jīng)濟(jì)很不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)信社的生存發(fā)展問(wèn)題需要研究外，絕大多數(shù)農(nóng)信社要堅(jiān)持走商業(yè)化道路”。［4］其次，鼓勵(lì)新型農(nóng)村商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立。第三，鼓勵(lì)各類(lèi)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村，并以設(shè)立“三農(nóng)”事業(yè)部專(zhuān)門(mén)經(jīng)營(yíng)農(nóng)村金融。第四，規(guī)定中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社（包括農(nóng)商行、農(nóng)村合作銀行）支農(nóng)信貸的比例。政府的目標(biāo)很明確，期望各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村，通過(guò)金融產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新，擴(kuò)大農(nóng)村信貸規(guī)模。這或許是沒(méi)有農(nóng)村合作金融真正發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情形下政府的無(wú)奈之舉。但是商業(yè)金融機(jī)制下的產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，終究難以解決融資難問(wèn)題，畢竟商業(yè)金融以盈利為目標(biāo)，沒(méi)有確實(shí)的抵押和擔(dān)保，不會(huì)樂(lè)于投放信貸的。溫鐵軍就明確提出：“近年來(lái)盡管政府要求已經(jīng)商業(yè)化改制之后的農(nóng)村正規(guī)金融繼續(xù)承擔(dān)‘支農(nóng)’職能，但卻既不符合金融經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也難以在實(shí)踐中被商業(yè)金融機(jī)構(gòu)全面執(zhí)行。”［3］

因?qū)τ谕苿?dòng)建立新型合作金融組織著力不夠，這些新型合作金融組織也沒(méi)有商業(yè)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村的擴(kuò)張那么順利。當(dāng)然，有多種不利因素的存在，第一，中國(guó)從來(lái)沒(méi)有真正的合作金融，整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境非常不利于合作金融的發(fā)展；第二，由于第一點(diǎn)原因，在合作制還是商業(yè)化的爭(zhēng)論上，相當(dāng)一部分人反對(duì)發(fā)展合作金融；第三，整個(gè)社會(huì)形成了以趨利目的為主導(dǎo)的氛圍，設(shè)立新型合作金融組織要么意愿不足，要么只不過(guò)是借助這個(gè)外殼以套取政策優(yōu)惠，以致這種新型的合作金融組織出現(xiàn)了廣泛的異化。但正是因?yàn)榘l(fā)展合作金融難題的存在，才更需要政府采取有針對(duì)性的措施。

政府政策推行上的偏差，必然使農(nóng)村金融體制越來(lái)越商業(yè)化，而不是市場(chǎng)化。合作金融是市場(chǎng)化農(nóng)村金融的重要組成部分，缺少合作金融的農(nóng)村金融則表現(xiàn)為完全的商業(yè)化。完全商業(yè)化不僅無(wú)助于解決農(nóng)村融資難題，且使問(wèn)題更加復(fù)雜化，因?yàn)樵诤献髦频貌坏桨l(fā)展的情況下，政府往往將合作金融的目標(biāo)揉進(jìn)商業(yè)金融。目前有一個(gè)共識(shí)，認(rèn)為改制前，農(nóng)信社存在的主要問(wèn)題是多元目標(biāo)的沖突，中央要支農(nóng)，地方要發(fā)展，監(jiān)管部門(mén)要防范風(fēng)險(xiǎn)，信用社自身要生存。改制后的農(nóng)信社，同樣的問(wèn)題還存在著，同時(shí)肩負(fù)合作金融和商業(yè)金融的雙重任務(wù)。但如果有充分的合作金融的發(fā)展，所謂多目標(biāo)的沖突也就不存在了。

中國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情形客觀上需要合作金融，而且是真正的合作金融。如果只是從形式上建立合作金融，或者強(qiáng)調(diào)中國(guó)從來(lái)沒(méi)有發(fā)展過(guò)合作金融就推動(dòng)農(nóng)村金融的全面商業(yè)化，而不去動(dòng)真格地真正實(shí)踐合作制，融資難的難題會(huì)始終得不到有效解決。問(wèn)題是，如何培育合作金融，讓這種新型合作金融得到健康的發(fā)展？

二、農(nóng)村金融需要一個(gè)怎樣的體系

基于農(nóng)村金融的特殊性，農(nóng)村金融要構(gòu)建一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的金融體系，這已經(jīng)成為共識(shí)。其內(nèi)在的邏輯，首先是合作金融有效發(fā)揮作用，要以合作原則的保持為前提。要保持合作原則，需要建立相對(duì)完整的合作金融體系。合作原則的非盈利性與商業(yè)原則的盈利性是相沖突的，為使合作金融在市場(chǎng)環(huán)境中免受商業(yè)金融的侵蝕和沖擊，需要形成與商業(yè)金融相區(qū)隔、相對(duì)完整的體系。其次，農(nóng)業(yè)金融與工商業(yè)金融中的商業(yè)金融除盈利性目標(biāo)及其經(jīng)營(yíng)的原則相同外，也有一些不同之處，即單筆借貸數(shù)額小，期限相對(duì)要長(zhǎng)。同時(shí)也要在農(nóng)村金融市場(chǎng)上與合作金融分別面對(duì)不同的需求主體，形成各自的分工。農(nóng)村金融體系至少包括兩個(gè)層次上的內(nèi)容：一是相對(duì)獨(dú)立完整的合作金融體系；二是合作金融、商業(yè)金融、政策金融分工協(xié)作的體系。

自19世紀(jì)中葉以來(lái)，直至20世紀(jì)中葉，西方各主要國(guó)家如德國(guó)、法國(guó)、美國(guó)等都建立了比較成熟的農(nóng)村合作金融制度，顯著的標(biāo)志就是都形成了完整的合作金融系統(tǒng)。

德國(guó)是農(nóng)村金融的發(fā)源地，各種金融機(jī)關(guān)的設(shè)立，既無(wú)先例可循，也無(wú)通盤(pán)設(shè)計(jì)，都是應(yīng)需要而設(shè)，所以德國(guó)的農(nóng)村金融制度顯得比較繁雜，但其系統(tǒng)仍清晰可見(jiàn)。以合作金融制度來(lái)說(shuō)，有雷發(fā)巽系、哈斯系等，各個(gè)系統(tǒng)都在農(nóng)村信用合作社之上設(shè)有農(nóng)村中央銀行，農(nóng)村中央銀行之上則為普魯士中央合作銀行， 直接受政府監(jiān)督。［5］68-87

法國(guó)農(nóng)村金融制度包括法蘭西土地信用銀行、農(nóng)業(yè)合作銀行。農(nóng)業(yè)合作銀行自下而上設(shè)有地方農(nóng)業(yè)合作銀行、縣農(nóng)業(yè)合作銀行、中央農(nóng)業(yè)合作銀行，其中地方農(nóng)業(yè)合作銀行為基層組織，主要對(duì)會(huì)員放款；縣農(nóng)業(yè)合作銀行由地方農(nóng)業(yè)合作銀行聯(lián)合組織，并監(jiān)督后者，其業(yè)務(wù)主要是對(duì)地方合作銀行及其他各種農(nóng)業(yè)合作社放款；中央農(nóng)業(yè)合作銀行為國(guó)立，但政府并不出資，只是每年提供低利或無(wú)利資金，其業(yè)務(wù)僅與縣農(nóng)業(yè)銀行往來(lái)，收受縣銀行存款、調(diào)劑縣銀行資金運(yùn)用。［5］87-99

美國(guó)農(nóng)村合作金融制度起步較晚，但其體系堪稱最為完備。自1916 年頒布《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)放款法》，1923 年通過(guò)《農(nóng)業(yè)信用法》，1933 年通過(guò)《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)金融法》，基本形成完整的農(nóng)業(yè)合作金融制度。農(nóng)業(yè)金融管理局為中央管理監(jiān)督機(jī)關(guān)，在其下全國(guó)分為12 個(gè)區(qū)，每區(qū)內(nèi)設(shè)有聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中期信用銀行、生產(chǎn)信用公司及區(qū)合作銀行，它們同在一處辦公，并設(shè)有四機(jī)關(guān)聯(lián)合理事會(huì)。它們分別提供長(zhǎng)中短期信用，其中聯(lián)邦土地銀行貸款予國(guó)民農(nóng)地貸款合作社；聯(lián)邦中期信用銀行以向其他農(nóng)業(yè)放款機(jī)關(guān)貼現(xiàn)為主，并以農(nóng)產(chǎn)物棧單向農(nóng)業(yè)合作社放款；生產(chǎn)信用公司主要是組織生產(chǎn)信用合作社并供給其資金；合作銀行則對(duì)運(yùn)銷(xiāo)合作社提供長(zhǎng)期不動(dòng)產(chǎn)設(shè)備貸款，并對(duì)運(yùn)銷(xiāo)或購(gòu)買(mǎi)合作社提供短期流動(dòng)資金貸款。［6］9-16

完整的合作金融體系有如下基本特征：第一，體系由從基層的合作社等組織到作為體系中心的中央合作銀行的多層級(jí)金字塔形的機(jī)構(gòu)體系組成，各層級(jí)之間，或是上級(jí)機(jī)構(gòu)以下層組織的出資為基礎(chǔ)建立，上下級(jí)之間的交易僅限于出資者；或是上下級(jí)間沒(méi)有出資關(guān)系，僅是交易關(guān)系，但主要限于會(huì)員交易。第二，各層級(jí)之間各自獨(dú)立經(jīng)營(yíng)。各層級(jí)既有業(yè)務(wù)關(guān)系又各自相對(duì)獨(dú)立，上一層級(jí)不干預(yù)下一層級(jí)的經(jīng)營(yíng)。尤其是基層合作組織的獨(dú)立性尤為重要，這是整個(gè)體系能夠保持完整的首要條件。要達(dá)到這一點(diǎn)，必須有農(nóng)民及中小業(yè)者等的主動(dòng)、積極參與，以形成合作金融體系健全穩(wěn)定的治理機(jī)制和運(yùn)作機(jī)制。第三，中央合作銀行是樞紐。在合作金融制度建立和初步發(fā)展過(guò)程中，中央機(jī)構(gòu)多為國(guó)家出資或國(guó)立，待合作組織充分發(fā)展并購(gòu)買(mǎi)中央機(jī)構(gòu)的股份后，國(guó)有股份逐漸退出。中央機(jī)構(gòu)的職責(zé)在于籌措資金，調(diào)劑整個(gè)系統(tǒng)的資金運(yùn)用，既可實(shí)施體系內(nèi)的資金調(diào)劑，還可以通過(guò)發(fā)行債券、向中央銀行或其他金融機(jī)構(gòu)借款等方式獲取外部資金，以補(bǔ)內(nèi)部資金的不足，并對(duì)下級(jí)負(fù)有監(jiān)督之責(zé)。

合作金融以相對(duì)獨(dú)立完整的體系發(fā)揮其應(yīng)有的作用，解決了特定群體的融資問(wèn)題，也構(gòu)筑了不同形式的金融分工合作格局的基礎(chǔ)。第二次世界大戰(zhàn)后，商業(yè)金融再次在農(nóng)村發(fā)展，其融資對(duì)象與合作金融相區(qū)別，形成了二者的分工，再加上政府的政策性金融，進(jìn)而形成了在合作金融基礎(chǔ)上的合作金融、商業(yè)金融、政策金融分工合作的農(nóng)村金融體系。

自20 世紀(jì)初引進(jìn)合作金融試圖建立新式農(nóng)村金融以來(lái)，中國(guó)始終沒(méi)能建立相對(duì)獨(dú)立完整的農(nóng)村金融體系，其根本的癥結(jié)在于沒(méi)有賦予合作金融獨(dú)立的地位，無(wú)法形成系統(tǒng)的合作金融制度。民國(guó)時(shí)期，應(yīng)是合作金融移植到中國(guó)，并努力培育形成合作金融體系的時(shí)期，但僅在北洋時(shí)期，華洋義賑會(huì)依照合作的原旨嘗試幫助農(nóng)民建立具有獨(dú)立稟賦的合作社。國(guó)民政府時(shí)期，政府、金融界、社會(huì)團(tuán)體等廣泛參與幫助農(nóng)民設(shè)立合作社，1930 年代初甚至掀起了合作熱潮。與此同時(shí)，商業(yè)銀行掀起了“商資歸農(nóng)”的熱潮，向合作社放款，將資金引入資金枯竭的農(nóng)村，但合作社從此失去了其獨(dú)立性。整個(gè)國(guó)民政府時(shí)期，政府利用合作社加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的統(tǒng)治，合作社也成了商資流入農(nóng)村并盈利的工具，眾多商業(yè)銀行與合作社共同構(gòu)成的只能說(shuō)是商業(yè)金融構(gòu)架，而不是合作金融體系。諸多的合作精英看到由商業(yè)銀行控制下金融構(gòu)架的弊端，一再呼吁國(guó)民政府要建立系統(tǒng)的合作金融制度。但國(guó)民政府沒(méi)有也不可能去改變政府、商業(yè)銀行乃至土豪劣紳控制合作社的格局，以致國(guó)民政府通過(guò)以設(shè)立合作金庫(kù)的方式建立系統(tǒng)的合作金融制度的嘗試并沒(méi)有真正建立一個(gè)獨(dú)立的合作金融體系，實(shí)際存在的既不是一般的商業(yè)金融體系，也不是典型的合作金融體系。

新中國(guó)成立后，信用合作社仍然沒(méi)有被賦予獨(dú)立性，附屬于國(guó)家銀行，從來(lái)沒(méi)有形成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的合作金融體系。沒(méi)有行業(yè)組織系統(tǒng)，農(nóng)信社被設(shè)置了主管機(jī)關(guān)，而主管機(jī)關(guān)又不斷變更，先后有中國(guó)人民銀行、地方政府、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行，農(nóng)信社管理權(quán)的不斷變更，其經(jīng)營(yíng)常受銀行及地方政府的干預(yù)。

沒(méi)有了獨(dú)立的合作金融體系作為基礎(chǔ)，政府于1996年提出的“建立和完善以合作金融為基礎(chǔ)，商業(yè)性金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系”的改革目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，政府推動(dòng)的農(nóng)村金融體制改革，似是朝這個(gè)目標(biāo)進(jìn)發(fā)。先是設(shè)立了政策性銀行中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，接著是農(nóng)村信用社與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，農(nóng)信社推進(jìn)恢復(fù)合作制改革，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行開(kāi)啟商業(yè)化戰(zhàn)略，2006 年后又有村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、資金互助社等新型金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立。從形式上看，農(nóng)信社、資金互助社——合作金融，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司——商業(yè)金融，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行——政策金融，三種金融都已具備了。一些研究者便認(rèn)為初步形成了合作金融、商業(yè)金融、政策金融分工合作的農(nóng)村金融體系。實(shí)質(zhì)并不如此，近年推動(dòng)的農(nóng)村金融體制市場(chǎng)化改革，實(shí)際上是完全的商業(yè)化，商業(yè)性金融成為農(nóng)村金融的主流。農(nóng)信社改制商業(yè)化，資金互助社不成規(guī)模且有商業(yè)化異化的傾向，它們只是有合作金融之名，實(shí)質(zhì)也是商業(yè)金融，再加上不斷擴(kuò)張的商業(yè)金融，中國(guó)農(nóng)村目前存在的只是一個(gè)以商業(yè)金融為主導(dǎo)，加上影響力有限的政策金融所構(gòu)成的金融構(gòu)架，離合作金融、商業(yè)金融、政策金融分工合作的金融體系還有很遠(yuǎn)的距離。

中國(guó)目前只具形式意義的三種金融分工合作的農(nóng)村金融體系，與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家形成鮮明對(duì)比，績(jī)效上也相差懸殊，這使得中國(guó)政府多年來(lái)一直在提出要建立一個(gè)農(nóng)村金融體系，如2007 年2 月召開(kāi)的全國(guó)金融工作會(huì)議，明確提出要加快建立健全適應(yīng)“三農(nóng)”特點(diǎn)的、多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融體系。這仍然是中國(guó)農(nóng)村金融體制改革目前和未來(lái)一段時(shí)間所追求的目標(biāo)。

三、政府、金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民的角色

如上所述，構(gòu)建一個(gè)相對(duì)健全、良性運(yùn)行的、各種形式金融分工合作的農(nóng)村金融體系，形成獨(dú)立完整的合作金融體系是關(guān)鍵。為確保其獨(dú)立性，尤其是基層組織的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，合作金融需要形成獨(dú)特的治理機(jī)制，以處理好合作金融經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的直接參與者和相關(guān)者農(nóng)民及其他農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體、政府，有時(shí)還包括商業(yè)金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，這是合作金融與商業(yè)金融的不同之處。其治理機(jī)制涉及兩個(gè)層面：第一，在內(nèi)部的直接參與者中建立健全、民主的治理結(jié)構(gòu)，這是基于合作金融與商業(yè)金融的不同，商業(yè)金融主要涉及投資者和經(jīng)營(yíng)者，其治理結(jié)構(gòu)不必考慮政府、經(jīng)營(yíng)對(duì)象等外部因素；合作金融中，農(nóng)民及其他直接參與者具有多重身份，既是投資經(jīng)營(yíng)者，又是經(jīng)營(yíng)的對(duì)象，如何把他們組織起來(lái)以形成合理的治理機(jī)制，是合作組織首要考慮的問(wèn)題；第二，要處理好合作組織與外部力量的關(guān)系。合作金融由弱勢(shì)群體組織起來(lái)，需要有來(lái)自外部力量的支持，其中最重要的是政府，甚至還有社會(huì)團(tuán)體、金融機(jī)構(gòu)等，這些外部力量參與時(shí)，如何處理他們與合作組織的關(guān)系，也是其治理機(jī)制的重要組成部分。

合作金融制度的發(fā)展過(guò)程中，歐美各國(guó)形成了比較成熟的治理機(jī)制。19 世紀(jì)中葉，農(nóng)村合作金融制度創(chuàng)立時(shí)，主要是民間的自發(fā)行為，其結(jié)果是自下而上地初步形成農(nóng)村合作金融制度。19世紀(jì)后期，政府加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村金融的干預(yù)，主要表現(xiàn)在：（1）政府對(duì)農(nóng)村金融制度的完善或制度框架的設(shè)計(jì)，制定各種農(nóng)村金融法規(guī)，成立各種金融機(jī)構(gòu)；（2）政府的巨額投資，如德、美合作金融的中央機(jī)構(gòu)都是由政府投資建立，法國(guó)政府沒(méi)有對(duì)中央農(nóng)業(yè)合作銀行投資，但仍由國(guó)家設(shè)立，并提供低利或無(wú)利資金。政府的投資在農(nóng)村金融體系的形成和發(fā)展初期，作用尤為顯著；（3）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村金融的監(jiān)管，監(jiān)管或是由中央機(jī)構(gòu)實(shí)施，或是由政府另設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行，如美國(guó)設(shè)立的農(nóng)業(yè)信用管理局。

這一治理機(jī)制中，農(nóng)民及其他直接參與者、政府、商業(yè)金融機(jī)構(gòu)各自恰當(dāng)?shù)匕缪葑约旱慕巧?，履行各自的職?zé)。第一，政府積極且謹(jǐn)慎干預(yù)。一方面，政府有巨大的投入，尤其是合作金融制度從形成到成熟的關(guān)鍵時(shí)期，如美國(guó)，政府以巨額投入先后成立聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中期信用銀行及合作銀行。同時(shí)，政府組織在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定農(nóng)村金融法規(guī)，成立金融機(jī)構(gòu)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，完善法規(guī)、調(diào)整機(jī)構(gòu)，至1933 年全面修訂法規(guī)，調(diào)整和充實(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置，奠定了美國(guó)農(nóng)村金融制度的基本框架，這一制度框架一直延續(xù)至今。另一方面，政府的干預(yù)非常謹(jǐn)慎，以不干涉中下層金融機(jī)構(gòu)的自主經(jīng)營(yíng)為原則，主要集中在制度的完善或框架的設(shè)計(jì)，中央金融機(jī)構(gòu)的成立及其經(jīng)營(yíng)規(guī)劃上。在整個(gè)制度形成基本穩(wěn)定的運(yùn)作機(jī)制后，政府甚至退出中央機(jī)構(gòu)的投資，由中下層民間金融機(jī)構(gòu)持有股份，對(duì)中央金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)規(guī)劃則主要是通過(guò)固有的法律和制度框架維護(hù)其運(yùn)行，不再輕易對(duì)其加以改變，充其量只對(duì)整個(gè)制度體系做些局部的修補(bǔ)。第二，合作社尤其是基層合作社的民主管理機(jī)制。農(nóng)民及其他直接參與者以合作原則組成社員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等治理機(jī)構(gòu)，形成民主管理機(jī)制，通過(guò)這一機(jī)制積極參與合作社的經(jīng)營(yíng)管理，保障了合作社能獨(dú)立自主的經(jīng)營(yíng)。當(dāng)然，這還得益于政府不直接插手合作社的治理機(jī)構(gòu)的建立和日常經(jīng)營(yíng)，政府的有限干預(yù)與合作社的自主經(jīng)營(yíng)相互為用，非常有利于合作社的發(fā)展。第三，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)很少介入合作金融的形成和發(fā)展，合作金融的主要利益相關(guān)者是農(nóng)民等弱勢(shì)群體和政府，其中前者是直接參與者，后者則有大量的資金投入。政府積極且謹(jǐn)慎干預(yù)、農(nóng)民等弱勢(shì)群體積極參與基層合作社的經(jīng)營(yíng)管理、商業(yè)金融機(jī)構(gòu)基本不介入合作社的經(jīng)營(yíng)。這一治理結(jié)構(gòu)保障了合作組織尤其是基層合作組織經(jīng)營(yíng)的獨(dú)立性，因而形成合作金融的良性運(yùn)行機(jī)制。

但是，合作金融制度移植到中國(guó)后，一直未能形成良性、協(xié)調(diào)的治理機(jī)制，政府、農(nóng)民及其他參與者、商業(yè)金融機(jī)構(gòu)存在著角色錯(cuò)位的問(wèn)題。民國(guó)時(shí)期，政府的干預(yù)越位與缺位并存。1930、1932 年，國(guó)民政府的農(nóng)商部、實(shí)業(yè)部曾先后組織對(duì)農(nóng)村金融制度設(shè)計(jì)的討論，并提出了初步的方案，但它沒(méi)成為國(guó)民政府建立農(nóng)村金融體系的基本依據(jù)。政府也缺少對(duì)農(nóng)村金融足夠的資本投入，由政府投資設(shè)立的多家農(nóng)民銀行因規(guī)模有限，無(wú)力為整個(gè)農(nóng)村金融體系提供有力支撐，只能默許其他各種金融機(jī)構(gòu)放款農(nóng)村。與上述的作為不力相反，國(guó)民政府加強(qiáng)了對(duì)合作社的控制。國(guó)民政府主導(dǎo)下的合作運(yùn)動(dòng)片面注重合作社數(shù)量的增加，完全拋棄了合作精神，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期合作社甚至被納入保甲及地方自治系統(tǒng)的框架之內(nèi)。這些扼殺了合作社的自發(fā)機(jī)制，摧殘了合作的基本精神，使整個(gè)合作金融體系建立在脆弱的基礎(chǔ)上。商業(yè)銀行的參與則是合作金融形成和發(fā)展中的中國(guó)特色，干預(yù)合作社的經(jīng)營(yíng)，改變了合作金融的合作性，成為商業(yè)金融的工具。農(nóng)民本是合作金融直接參與者，但合作社的經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民被排斥在外。

新中國(guó)成立后，完全形成了政府主導(dǎo)下的合作金融體制，同樣存在著角色錯(cuò)位，政府主導(dǎo)農(nóng)信社的設(shè)立和經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民仍然只是被動(dòng)的參與者。新中國(guó)成立之初，政府發(fā)起農(nóng)民設(shè)立農(nóng)村信用社時(shí)強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的自愿性，所設(shè)的農(nóng)村信用社基本符合合作的基本原則。隨著合作化高潮的到來(lái)，到1956 年農(nóng)村信用合作化的完成，大量信用社的建立并非農(nóng)民自愿，而是政府推動(dòng)的結(jié)果；同時(shí)，信用合作化過(guò)程中所確立的銀行領(lǐng)導(dǎo)信用社體制，忽視了信用社聯(lián)合組織的建立，為信用社逐步失去經(jīng)營(yíng)的獨(dú)立性奠定了基礎(chǔ)。1958 年起，農(nóng)村信用社的管理權(quán)經(jīng)歷了下放人民公社、上收中國(guó)人民銀行的變動(dòng)，下放、上收都是對(duì)合作體制的破壞，權(quán)力下放極大地破壞了信用社的經(jīng)營(yíng)，權(quán)力上收銀行使信用社的經(jīng)營(yíng)及人事制度越向銀行靠近一步，信用社形式上是合作金融性質(zhì)，實(shí)際上逐漸變成國(guó)家銀行的基層組織。1983 年開(kāi)始的恢復(fù)農(nóng)信社的“三性”，1996年開(kāi)始的恢復(fù)農(nóng)信社合作金融性質(zhì)的改革仍是在政府主導(dǎo)和控制下推進(jìn)。新世紀(jì)初，在政府主導(dǎo)下，為解決農(nóng)信社的歷史遺留問(wèn)題，深化農(nóng)信社的改革，推進(jìn)農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)、管理體制改革，實(shí)際上是放棄農(nóng)信社的合作金融性質(zhì)，轉(zhuǎn)向商業(yè)化改制。這一系列對(duì)農(nóng)信社的改革，農(nóng)民仍沒(méi)有真正參與其中。

政府主導(dǎo)不僅體現(xiàn)在合作金融體制的演進(jìn)上，1978 年以來(lái)的農(nóng)村金融體制改革都是在政府主導(dǎo)下推進(jìn)的。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的恢復(fù)、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的成立以及決定設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等都是政府的決策；從力圖恢復(fù)農(nóng)信社的合作性質(zhì)，到農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)、管理體制改革，再到放寬農(nóng)村金融市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件的改革路徑，是由政府和有關(guān)部門(mén)決定。政府不斷擴(kuò)大主導(dǎo)范圍，其出發(fā)點(diǎn)是，當(dāng)合作金融體制不能有效發(fā)揮作用時(shí)，政府寄希望以更大范圍的決策和舉措去動(dòng)員可利用的資源解決這一問(wèn)題，但如果沒(méi)有理順其中的一些內(nèi)在邏輯，反而是更大范圍的違背邏輯，同樣不能有效解決問(wèn)題。

這種以政府為主導(dǎo)的農(nóng)村金融體制中政府、農(nóng)民、商業(yè)金融機(jī)構(gòu)間的角色錯(cuò)位，顯示農(nóng)村金融的內(nèi)在邏輯被忽視或違背，并由此衍生出諸多問(wèn)題。推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革，必須正視這些問(wèn)題，并尋求解決之道。

第一，農(nóng)民參與合作金融的經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題。

對(duì)比中國(guó)與德、法、美等國(guó)的合作金融，其中最重要的是治理機(jī)制的不同。德、法、美等國(guó)的合作金融建立在規(guī)范的合作制基礎(chǔ)上，農(nóng)民積極參與合作社的經(jīng)營(yíng)管理，形成了真正的民主管理。在中國(guó)，由于政府等強(qiáng)力介入，合作社的治理結(jié)構(gòu)都是由外力介入下建立起來(lái)的，農(nóng)民很少真正參與其中，導(dǎo)致合作社的民主管理、治理機(jī)制都流于形式！農(nóng)民沒(méi)有真正參與合作金融，本應(yīng)是主角，卻被排斥在外，這一導(dǎo)致農(nóng)村金融不能有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵原因，卻很少有政界、金融界、學(xué)界研究者關(guān)注。因此，深化農(nóng)村金融體制改革，必須考慮如何讓農(nóng)民等參與者能真正參與合作金融的經(jīng)營(yíng)管理，成為真正的局中人。目前，在深化改革中，政府在有意識(shí)地放松主導(dǎo)，但是長(zhǎng)期以來(lái)形成的政府主導(dǎo)的路徑依賴，一些有利于農(nóng)民積極參與的政策也會(huì)發(fā)生扭曲。改變這種格局需要有創(chuàng)新性思維。

第二，農(nóng)信社的領(lǐng)導(dǎo)管理體制問(wèn)題。

農(nóng)信社的領(lǐng)導(dǎo)管理體制是歷史形成的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)信社由合作金融組織逐漸演變成銀行的基層組織，且受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，形成了由銀行和地方政府領(lǐng)導(dǎo)的體制，這一體制一直延續(xù)到上個(gè)世紀(jì)末。1996 年農(nóng)信社與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，同時(shí)開(kāi)始了中國(guó)人民銀行對(duì)農(nóng)信社的監(jiān)管，而農(nóng)信社始終沒(méi)有脫離受地方政府的管理。新世紀(jì)對(duì)農(nóng)信社的新一輪改革形成了由省級(jí)政府管理的新的領(lǐng)導(dǎo)管理體制，這既是過(guò)去管理體制的延續(xù)，也是考慮使農(nóng)信社擺脫縣、鄉(xiāng)等基層政府的干預(yù)，同時(shí)考慮到農(nóng)信社的一系列歷史和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決，如金融風(fēng)險(xiǎn)的防范，清收舊貸、打擊逃廢債行為、查處各類(lèi)內(nèi)部案件等還有賴地方政府的支持。這一輪改革中，多數(shù)省份成立了農(nóng)村信用社省聯(lián)社，由其履行對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能?？墒鞘÷?lián)社同時(shí)承擔(dān)行政管理、行業(yè)管理和行業(yè)服務(wù)的職能使其備受爭(zhēng)議，尤其是行政管理職能的突出引起諸多非議。

但是，從理論上說(shuō)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，農(nóng)信社的領(lǐng)導(dǎo)管理體制是一個(gè)很奇怪的問(wèn)題。農(nóng)信社無(wú)論是作為合作金融機(jī)構(gòu)，還是商業(yè)金融機(jī)構(gòu)，都應(yīng)是獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，不需要政府對(duì)他們?cè)O(shè)立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)。一旦設(shè)立了管理機(jī)構(gòu)，不管政府如何對(duì)這個(gè)管理體制進(jìn)行界定，如要求省級(jí)政府充分尊重農(nóng)村信用社的獨(dú)立法人地位，嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)，指導(dǎo)所轄農(nóng)村信用社進(jìn)行自主經(jīng)營(yíng)、自我管理，但在實(shí)際運(yùn)行中，很容易使行政管理越來(lái)越突出，其弊端隨之產(chǎn)生，基層農(nóng)信社為了取悅上級(jí)、應(yīng)付上級(jí)的檢查，往往會(huì)做足面子工程，而不是將精力集中于關(guān)注業(yè)務(wù)的發(fā)展、新產(chǎn)品和服務(wù)的開(kāi)發(fā)和創(chuàng)新。

第三，促進(jìn)商業(yè)金融進(jìn)入農(nóng)村，并規(guī)定支農(nóng)的信貸比例。

近年來(lái)，為加大金融對(duì)“三農(nóng)”的支持力度，政府出臺(tái)政策，鼓勵(lì)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村，并規(guī)定它們?cè)诳h及縣以下機(jī)構(gòu)、網(wǎng)點(diǎn)新增存款用于支持當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比例。在這一號(hào)召下，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)確實(shí)大量增加，但農(nóng)村金融供給不足問(wèn)題仍不能有效解決！

商業(yè)金融從事信貸業(yè)務(wù)，以盈利性、安全性和流動(dòng)性為原則，符合其信貸條件自然會(huì)承做的，不需政府的特別規(guī)定；不符合的自然不樂(lè)意做。對(duì)于涉農(nóng)貸款比例的規(guī)定，表面上它們不會(huì)反對(duì)，實(shí)際上卻很少能達(dá)到要求。被廣為討論的商業(yè)金融離農(nóng)化問(wèn)題，實(shí)質(zhì)就在于此。

因此，只有形成農(nóng)民真正參與的合作金融，去解決商業(yè)金融不愿意面對(duì)這部分群體的融資需求，并在合作金融充分發(fā)展的同時(shí)，商業(yè)金融參與進(jìn)來(lái)，進(jìn)而形成分工和競(jìng)爭(zhēng)局面。如果合作金融發(fā)展先天不足，人為推進(jìn)大量商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)以形成所謂的競(jìng)爭(zhēng)局面，仍無(wú)法解決農(nóng)村金融的固有問(wèn)題。

第四，政府的干預(yù)問(wèn)題。

上述分析從不同角度涉及到政府的過(guò)度干預(yù)問(wèn)題。進(jìn)一步可概括如下：（一）中央政府及有關(guān)部門(mén)詳細(xì)設(shè)置每一次改革的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和步驟，作為地方政府和金融機(jī)構(gòu)推進(jìn)改革的依據(jù)，如銀監(jiān)會(huì)對(duì)農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)、管理體制改革有一套明確的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融組織設(shè)立和定性也有非常明確的指標(biāo)和門(mén)檻。［7］216（二）農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的行政化、科層化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代金融機(jī)構(gòu)的行政化、科層化已基本形成，改革開(kāi)放后金融機(jī)構(gòu)的去行政化進(jìn)展緩慢，并出現(xiàn)反復(fù)。新世紀(jì)農(nóng)信社歸屬省政府管理后，這種現(xiàn)象重現(xiàn)，各級(jí)農(nóng)信社的負(fù)責(zé)人不是選舉產(chǎn)生，而是由上級(jí)農(nóng)信社任命。（三）政府直接干預(yù)經(jīng)營(yíng)。農(nóng)信社、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行長(zhǎng)期在地方政府的實(shí)際掌控之中，被迫對(duì)大量經(jīng)營(yíng)狀況極差的地方企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款，甚至將貸款用作地方的行政、教育開(kāi)支，造成農(nóng)信社、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行虧損嚴(yán)重，背負(fù)大量不良資產(chǎn)。（四）過(guò)嚴(yán)的金融監(jiān)管。對(duì)資金互助社實(shí)施全面、從嚴(yán)監(jiān)管，其暗含的前提是這一組織不會(huì)形成自我良性運(yùn)行的機(jī)制，必須進(jìn)行管制，這仍是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生的政府管制的理念，沒(méi)有把每一個(gè)個(gè)人、組織等個(gè)體看作獨(dú)立的能對(duì)自我行為負(fù)責(zé)的個(gè)體。過(guò)度干預(yù)有損于合作金融形成健全的治理機(jī)制。

干預(yù)過(guò)度的同時(shí)又存在干預(yù)的不足，表現(xiàn)在缺少總體設(shè)計(jì)，缺少農(nóng)村金融立法。受整個(gè)金融體制乃至經(jīng)濟(jì)體制改革推進(jìn)方式的制約，農(nóng)村金融體制改革從一開(kāi)始并沒(méi)有一個(gè)整體的方案，而是采取解決問(wèn)題式的路徑，對(duì)農(nóng)村信用社的一次次改革是要解決農(nóng)信社的經(jīng)營(yíng)困境。成立中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是要將政策性業(yè)務(wù)從中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行中分離出來(lái)，使其甩掉政策性經(jīng)營(yíng)虧損的包袱；當(dāng)農(nóng)信社、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行等不能有效向農(nóng)村供給資金時(shí)，有了放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的改革，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)相繼成立。農(nóng)村金融體制改革需要有一個(gè)總體設(shè)計(jì)。從世界各國(guó)看，農(nóng)村金融發(fā)展有一個(gè)從簡(jiǎn)單到復(fù)雜，從復(fù)雜到調(diào)整的過(guò)程，其中調(diào)整就是政府對(duì)制度的完善或整體設(shè)計(jì)，而制度設(shè)計(jì)對(duì)于后進(jìn)國(guó)家尤為重要。改革開(kāi)放后，中國(guó)農(nóng)村金融制度的推進(jìn)也經(jīng)歷了同樣的進(jìn)程，如果說(shuō)從簡(jiǎn)單到復(fù)雜沒(méi)有整體的制度設(shè)計(jì)還可以理解，那么由復(fù)雜而調(diào)整就應(yīng)該有一個(gè)完整的方案，學(xué)術(shù)界已有人明確指出了這一點(diǎn)。［1］92005 年的中共中央“一號(hào)文件”也明確提出要“抓緊研究制定農(nóng)村金融總體改革方案”，2007年的“一號(hào)文件”再次提出這一問(wèn)題。與總體設(shè)計(jì)相關(guān)的是立法，2014 年的“一號(hào)文件”提出“適時(shí)制定農(nóng)村合作金融發(fā)展管理辦法”，2017年又提出要積極推動(dòng)農(nóng)村金融立法。這些說(shuō)明，政府已經(jīng)清楚地意識(shí)到農(nóng)村金融體制改革中的不足。

意識(shí)到問(wèn)題卻沒(méi)有相應(yīng)的行動(dòng)，原因在于頂層設(shè)計(jì)的決策機(jī)制存在問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，參與農(nóng)村金融體制改革決策的有中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、地方政府等多個(gè)部門(mén)，他們推進(jìn)的改革舉措多就局部著眼，而忽略了各種機(jī)構(gòu)間的相互協(xié)調(diào)和制度的整體設(shè)計(jì)。這種缺乏整體設(shè)計(jì)、單項(xiàng)推進(jìn)的改革路徑很容易使改革陷入一個(gè)個(gè)具體問(wèn)題的困境中，政府疲于應(yīng)付，為解決問(wèn)題甚至對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行不適當(dāng)干預(yù)。要改變體制改革的這一缺陷，首當(dāng)其沖應(yīng)該改變的是目前的這種決策機(jī)制。

四、結(jié) 論

農(nóng)村金融有其內(nèi)在的基本邏輯，合作金融是農(nóng)村金融體系的基礎(chǔ)，其前提是農(nóng)民及其他經(jīng)濟(jì)主體等合作的直接參與者積極參與合作社的經(jīng)營(yíng)管理，并形成健全的治理機(jī)制，合作社不受外力干預(yù)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，并得到政府或其他機(jī)構(gòu)在資金等方面的支持。有了合作金融充分發(fā)展的基礎(chǔ)，才使得合作金融、商業(yè)金融、政策金融之間分工合作成為可能，此時(shí)也不需要政府對(duì)商業(yè)金融硬性規(guī)定涉農(nóng)貸款的比例。中國(guó)政府對(duì)農(nóng)村金融的主導(dǎo)和管制，在合作金融層面表現(xiàn)為參與合作社的設(shè)立、直接插手其治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)、干預(yù)其經(jīng)營(yíng)，使合作金融無(wú)法形成自主獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的特質(zhì)，合作金融徒有其表，并變異為政府的附屬機(jī)構(gòu)或商業(yè)金融，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用；當(dāng)合作金融不能發(fā)揮應(yīng)有作用時(shí)，政府又會(huì)干預(yù)商業(yè)金融，讓商業(yè)金融在經(jīng)營(yíng)其份內(nèi)業(yè)務(wù)的同時(shí)，還要承擔(dān)本應(yīng)由合作金融承擔(dān)的信貸任務(wù)。這樣必然造成合作金融、商業(yè)金融經(jīng)營(yíng)內(nèi)在機(jī)制的扭曲。扭曲的機(jī)制難以應(yīng)對(duì)農(nóng)民的融資難題，這又會(huì)使政府進(jìn)一步擴(kuò)大干預(yù)以致形成惡性循環(huán)。因此，中國(guó)農(nóng)村金融存在的諸多問(wèn)題，其癥結(jié)可歸結(jié)為合作金融無(wú)從真正建立，根本原因在于合作制所強(qiáng)調(diào)以民主管理為基礎(chǔ)的基層合作社的獨(dú)立性與政府的主導(dǎo)和管制之間存在矛盾。解決之道在于政府轉(zhuǎn)換角色，消除不適當(dāng)?shù)母深A(yù)。

首先，政府需排除對(duì)合作金融、商業(yè)金融經(jīng)營(yíng)的全面主導(dǎo)和直接干預(yù)，特別是對(duì)他們的治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)的直接干預(yù)，讓農(nóng)民及其他合作金融的直接參與者能直接參與經(jīng)營(yíng)管理，而不是合作金融的局外人；讓商業(yè)金融真正面對(duì)市場(chǎng)的變化自主經(jīng)營(yíng)，不必承擔(dān)不應(yīng)由其承擔(dān)的任務(wù)。

其次，政府去除其主導(dǎo)農(nóng)村金融的角色后，并不意味著農(nóng)村金融的發(fā)展不需要政府。農(nóng)村金融在經(jīng)營(yíng)和體制上要比城市的工商業(yè)金融復(fù)雜得多，這就需要政府借鑒農(nóng)村金融成熟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，又立足于中國(guó)的實(shí)際情形，從宏觀上對(duì)農(nóng)村金融進(jìn)行總體的制度設(shè)計(jì)，以形成適合中國(guó)具體情形的制度框架。

再次，政府的另一重大職責(zé)是立法。政府的制度設(shè)計(jì)和對(duì)農(nóng)村金融的資金支持需要通過(guò)立法確定下來(lái)，同時(shí)，農(nóng)村金融市場(chǎng)各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)行為、各種業(yè)務(wù)都需要通過(guò)法律形式進(jìn)行規(guī)范，并確立對(duì)各經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)行為的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)管的規(guī)則。這一點(diǎn)，政府已經(jīng)意識(shí)到了，但還沒(méi)有引起足夠的重視。

總之，中國(guó)的農(nóng)村金融體制改革，需要有政府角色的轉(zhuǎn)換，即從主導(dǎo)和管制轉(zhuǎn)向通過(guò)資金支持、制度設(shè)計(jì)、立法等形成對(duì)農(nóng)村金融的有限監(jiān)管。