疫情和碳中和背景下的風(fēng)電建設(shè)

黃之奇 余家琪 史可欣 湯凡茜 李偉云

摘?要：盡管中國(guó)在2020年受疫情影響出現(xiàn)了一定程度的經(jīng)濟(jì)、能源和社會(huì)秩序波動(dòng)，但風(fēng)電憑借其特殊的運(yùn)營(yíng)模式、機(jī)組結(jié)構(gòu)、地理位置等因素在此次能源危機(jī)中表現(xiàn)出較好的抗壓性和穩(wěn)定性。然而，在后疫情時(shí)代，疫情防控常態(tài)化與碳中和目標(biāo)對(duì)中國(guó)風(fēng)電乃至新能源產(chǎn)業(yè)帶來新的壓力與挑戰(zhàn)。為了讓風(fēng)電產(chǎn)業(yè)在眾多考驗(yàn)下保持良好發(fā)展勢(shì)頭，必須在電力輔助服務(wù)制度、綠色證書制度和解決可再生能源補(bǔ)貼缺口等方面作出更多努力。

關(guān)鍵詞：碳中和?電力輔助服務(wù)制度?綠色證書?能源補(bǔ)貼制度

2020年9月22日，習(xí)近平主席在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上首次提出，力爭(zhēng)于2030年前二氧化碳排放達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。在2020年12月舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，“做好碳達(dá)峰、碳中和工作”宋穎昌.風(fēng)電：依托平臺(tái)優(yōu)化風(fēng)場(chǎng)管理[N].中國(guó)電子報(bào)，2020—4—3（004）.也被首次列為重點(diǎn)任務(wù)之一，要求加快調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)，推動(dòng)煤炭消費(fèi)盡早達(dá)峰，大力發(fā)展新能源，加快建設(shè)全國(guó)用能權(quán)、碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，完善能源消費(fèi)雙控制度。考慮到當(dāng)下疫情與國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的緊張局勢(shì)尚存，與其它西方國(guó)家的能源發(fā)展史相比，我國(guó)不僅僅要在有限時(shí)間內(nèi)兌現(xiàn)承諾，同時(shí)還要面臨著更加嚴(yán)峻的壓力。因此有必要在邁向后疫情時(shí)代之際，評(píng)估過去一年風(fēng)電行業(yè)在疫情下所受的影響，以此為基礎(chǔ)展望行業(yè)未來。

一、疫情下風(fēng)電所受影響及評(píng)估

疫情對(duì)全社會(huì)均造成不同程度的沖擊，但對(duì)于風(fēng)電行業(yè)來說，基于風(fēng)電的工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式具有一定的特殊性，加上其它客觀條件好轉(zhuǎn)等利好因素，疫情的不利影響被弱化。因此，疫情對(duì)風(fēng)電行業(yè)造成的影響較為有限。具體分析風(fēng)電保持其抗壓性和穩(wěn)定性的原因，可從以下幾個(gè)主要方面展開：

第一，原材料供給局面緩和。在疫情爆發(fā)初期，原產(chǎn)地為厄瓜多爾的巴沙木和意大利的原材料產(chǎn)能因疫情在全球擴(kuò)散趨于緊張，給行業(yè)帶來較大波動(dòng)。然而，這種供需緊張的局勢(shì)并沒有繼續(xù)惡化。以厄瓜多爾為例，其在去年5月逐步解除全國(guó)封鎖，對(duì)外貿(mào)易得以恢復(fù)。此外印度尼西亞、巴布新幾內(nèi)亞、泰國(guó)等東南亞國(guó)家也有部分輕木種植園，企業(yè)可以到上述地區(qū)采購(gòu)原材料以補(bǔ)充生產(chǎn)缺口，加之企業(yè)自身也有儲(chǔ)備庫(kù)存應(yīng)對(duì)突發(fā)情況，因此并不會(huì)嚴(yán)重影響企業(yè)的生產(chǎn)。

第二，建設(shè)水平與能力的提升。在建項(xiàng)目需要專業(yè)建設(shè)團(tuán)隊(duì)奔赴各地施工現(xiàn)場(chǎng)，而受到疫情下禁令影響，各地的建設(shè)項(xiàng)目普遍延長(zhǎng)了2—3個(gè)月。但這一不良影響可以通過運(yùn)用數(shù)字化模型預(yù)測(cè)和調(diào)整工期得到解決。此外，我國(guó)的風(fēng)電場(chǎng)施工團(tuán)隊(duì)已經(jīng)具備較高的建設(shè)水平，施工速度大大提升。我國(guó)2019年安裝一臺(tái)海上風(fēng)機(jī)用時(shí)7—8天，如今只需2天。建設(shè)能力的提升為靈活調(diào)整工期和如期完工提供了可能。

第三，場(chǎng)址遠(yuǎn)離疫情傳播區(qū)域。在場(chǎng)址方面，陸上風(fēng)電場(chǎng)一般處于人煙稀小、位置偏僻、環(huán)境惡劣的地區(qū)，如山區(qū)、草原、戈壁等;海上風(fēng)電場(chǎng)亦在遠(yuǎn)離海岸的區(qū)域。在疫情爆發(fā)和延續(xù)的特殊背景下，由于遠(yuǎn)離市區(qū)和密集人群，風(fēng)電場(chǎng)受到防疫管控措施的限制相對(duì)有限。

第四，風(fēng)電場(chǎng)運(yùn)作的特殊性。傳統(tǒng)的發(fā)電方式由于必須配置有鍋爐、汽輪機(jī)等設(shè)備，需定時(shí)安排專人對(duì)此進(jìn)行巡檢。以火電廠為例，火電廠的運(yùn)營(yíng)需要人員的相對(duì)集中，一個(gè)集控室里需要較多的人員儲(chǔ)備方能完成各類任務(wù)。不同的是，風(fēng)電場(chǎng)由無數(shù)個(gè)風(fēng)力發(fā)電機(jī)組成，風(fēng)機(jī)以電器和機(jī)械組件為主，發(fā)電過程并不需要過多的人力干涉。在國(guó)內(nèi)疫情嚴(yán)重、大規(guī)模停工停產(chǎn)的時(shí)期，風(fēng)力發(fā)電的這一特征使其得以相對(duì)輕松地應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。梁超，馮健，牛海明，劉厚旭.新能源場(chǎng)站智慧監(jiān)控平臺(tái)建設(shè)的探討[J].風(fēng)能，2018（12）：50—53.

第五，智慧運(yùn)營(yíng)模式的運(yùn)用。風(fēng)電場(chǎng)可以在運(yùn)作管理、檢修管理、安全管理等方面增強(qiáng)一體化與智能化，減少人力需求。如風(fēng)電場(chǎng)可以通過其智能監(jiān)控系統(tǒng)，包括風(fēng)電機(jī)組視頻監(jiān)控及升壓站內(nèi)視頻監(jiān)控來統(tǒng)一采集風(fēng)電機(jī)組、升壓站設(shè)備、測(cè)風(fēng)塔等設(shè)備的數(shù)據(jù)。同時(shí)，運(yùn)行人員能透過遠(yuǎn)程視頻系統(tǒng)呈現(xiàn)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控畫面在任何時(shí)間、地點(diǎn)開展兩票工作。王其樂，王寅生，尹詩.數(shù)字化風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)的探索與實(shí)踐[J].現(xiàn)代信息科技，2020，4（07）：120—123.在檢修管理智能化方面，適用無人機(jī)開展風(fēng)機(jī)葉片的巡檢任務(wù)。此外還能利用視頻監(jiān)控系統(tǒng)檢察工作人員在作業(yè)時(shí)的安全措施是否規(guī)范，并對(duì)場(chǎng)內(nèi)人員實(shí)施全方位、多角度的安全管控。

第六，不可抗力條款的法律適用。在疫情爆發(fā)之初，企業(yè)的產(chǎn)能下滑造成風(fēng)機(jī)供貨受阻，存在著合同違約風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)司法解釋，疫情確屬不能預(yù)見、不能避免、不能克服的客觀情況，符合我國(guó)民法典及合同法的相關(guān)規(guī)定，將其歸屬于不可抗力合理且合法。這表明企業(yè)可根據(jù)法院對(duì)疫情這一不可抗力事件的影響程度所做出的評(píng)估結(jié)果得到部分或全部免責(zé)的處理方式，為企業(yè)消除法律風(fēng)險(xiǎn)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020發(fā)電量7.4萬億千瓦時(shí)，比上年增長(zhǎng)2.7%。其中，火電增長(zhǎng)1.2%;水電、核電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電等清潔電力，分別增長(zhǎng)5.3%、5.1%、10.5%、8.5%國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.能源供應(yīng)保障有力，能耗強(qiáng)度繼續(xù)下降.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202101/t20210119_1812582.html，2021—01—19/2021—2—19.，基于上述等多種利好因素的相互作用，風(fēng)力發(fā)電保持穩(wěn)定且呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，可以預(yù)計(jì)在未來面臨疫情持續(xù)、原油和煤炭?jī)r(jià)格波動(dòng)等國(guó)家能源危機(jī)時(shí)，風(fēng)電能夠成為能源供給的有力支柱之一。

二、碳中和背景下的未來展望

受綜合因素作用，風(fēng)電行業(yè)得以在疫情下安穩(wěn)過渡，但即將迎來碳中和、減排增效的國(guó)家目標(biāo)帶來全新挑戰(zhàn)。風(fēng)電盡管憑借其穩(wěn)定性和抗壓性能夠?yàn)槲覈?guó)能源安全提供了堅(jiān)實(shí)保障，然而回顧2020年，我國(guó)能源使用結(jié)構(gòu)并未發(fā)生較大改變。雖然天然氣、原油等產(chǎn)能數(shù)據(jù)各項(xiàng)指數(shù)同比增長(zhǎng)幅度較小，但都不同程度地超越了2019年全年產(chǎn)能。以煤炭為例，2020全年原煤產(chǎn)量38.4億噸，比上年增長(zhǎng)0.9%國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.能源供應(yīng)保障有力，能耗強(qiáng)度繼續(xù)下降.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202101/t20210119_1812582.html，2021—01—19/2021—2—19.（見圖1），依然是我國(guó)主要的能源供給選擇。反觀新能源在我國(guó)發(fā)電總量使用占比盡管出現(xiàn)了上升趨勢(shì)，但實(shí)際同比增長(zhǎng)約1%，占比沒有實(shí)質(zhì)性改變。

因此為了實(shí)現(xiàn)碳中和，我國(guó)依然需要在以下幾點(diǎn)做出努力：一是大力調(diào)整能源結(jié)構(gòu);二是加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型;三是著力提升能源利用效率;四是加速低碳技術(shù)的研發(fā)推廣。為了在有限時(shí)間內(nèi)達(dá)成承諾，還必須加快新能源市場(chǎng)改革。國(guó)際上一些國(guó)家之所以能夠取得良好減排效果或?qū)崿F(xiàn)承諾，其原因之一即通過市場(chǎng)化改革優(yōu)化提升了市場(chǎng)和企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式和效率，有效保障國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)雖然在新能源市場(chǎng)改革方面不停做出努力，但是依然存在較大可完善空間。楊春桃.我國(guó)能源立法體系的不足與完善——以“結(jié)構(gòu)—功能”分析方法為視角[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2021（04）：95—103.聚焦在風(fēng)電之上，受制度、財(cái)政和疫情防控常態(tài)化等因素所困，部分上下游的中小企業(yè)面臨著不少困難，要真正發(fā)揮風(fēng)能作為可再生能源的綠色效益，還必須采取更加有力的措施。楊惜春.論我國(guó)風(fēng)能資源開發(fā)利用法律制度[J].可再生能源，2010，28（02）：7—10.

三、應(yīng)對(duì)措施

（一）電力輔助服務(wù)制度改革

第一，實(shí)行受益者共同分?jǐn)傒o助服務(wù)費(fèi)制度。改變目前主要由發(fā)電側(cè)分?jǐn)傒o助服務(wù)費(fèi)的模式是減少風(fēng)電企業(yè)財(cái)務(wù)壓力最直接的辦法。一個(gè)合理的分?jǐn)偡椒☉?yīng)該既可以保證分?jǐn)偟墓叫?，也可以激?lì)引起輔助服務(wù)的各方逐步減少對(duì)輔助服務(wù)的依賴，提高設(shè)備可靠性，共同助力電力系統(tǒng)平穩(wěn)運(yùn)行。根據(jù)“誰受益，誰承擔(dān)”原則，需要明確輔助服務(wù)的受益主體才能確定合理的分?jǐn)倷C(jī)制。雖然相較于傳統(tǒng)輔助服務(wù)，風(fēng)電等新能源大規(guī)模并網(wǎng)帶來的間歇性和波動(dòng)性才是引起輔助服務(wù)需求的主要原因，受益者風(fēng)電企業(yè)應(yīng)當(dāng)為輔助服務(wù)費(fèi)買單。但電力輔助服務(wù)不是一對(duì)一的服務(wù)，而是一種“公共產(chǎn)品”。電力輔助服務(wù)應(yīng)用于整個(gè)電力系統(tǒng)，所有接入主體均是“受益者”，因此各主體都應(yīng)當(dāng)分?jǐn)偺峁┹o助服務(wù)所引起的費(fèi)用。把全體接入主體納入分?jǐn)傊黧w的合理性和正當(dāng)性更在于，能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型需要全社會(huì)的共同支持。特別是在國(guó)家提出2060年實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的情況下，社會(huì)各主體都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)支持風(fēng)電等可再生能源發(fā)展的責(zé)任。再者，目前風(fēng)電等可再生能源的正外部性還未能達(dá)到最大化體現(xiàn)，其在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力依舊是缺失的，因此風(fēng)電仍需要政策措施以支持其快速發(fā)展，讓能源轉(zhuǎn)型成為自我驅(qū)動(dòng)、自我實(shí)現(xiàn)的過程。增加分?jǐn)傊黧w則能夠最大化地緩解風(fēng)電企業(yè)的分?jǐn)倝毫?，補(bǔ)償風(fēng)力發(fā)電帶來的環(huán)境及社會(huì)正外部收益。

第二，調(diào)整輔助服務(wù)市場(chǎng)交易機(jī)制。除了增加輔助服務(wù)費(fèi)的分擔(dān)主體外，還應(yīng)調(diào)整輔助服務(wù)市場(chǎng)交易機(jī)制從而根本上降低輔助服務(wù)費(fèi)，為風(fēng)電企業(yè)減負(fù)。目前國(guó)內(nèi)輔助服務(wù)市場(chǎng)仍未達(dá)到自由交易的程度——總體來看，輔助服務(wù)市場(chǎng)產(chǎn)品報(bào)價(jià)一般采用賣方單向報(bào)價(jià)、集中競(jìng)爭(zhēng)、統(tǒng)一價(jià)格出清的交易方式。調(diào)度方根據(jù)按需調(diào)用、按序調(diào)用、價(jià)格優(yōu)先的原則進(jìn)行調(diào)用。因此，輔助服務(wù)的補(bǔ)償費(fèi)用無法準(zhǔn)確反映系統(tǒng)真實(shí)的成本，存在諸如某區(qū)域調(diào)峰市場(chǎng)中單價(jià)設(shè)置高的問題。隨著電力現(xiàn)貨市場(chǎng)的試點(diǎn)建設(shè)，分時(shí)電價(jià)逐步推廣，調(diào)峰輔助服務(wù)產(chǎn)品將被實(shí)時(shí)電價(jià)的引導(dǎo)作用所替代。未來，剔除了調(diào)峰服務(wù)的輔助服務(wù)市場(chǎng)，需要和與其緊密相關(guān)的現(xiàn)貨市場(chǎng)一同聯(lián)動(dòng)建設(shè)，建立起輔助服務(wù)產(chǎn)品的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制。此外，增加輔助服務(wù)提供主體和種類，例如爬坡類產(chǎn)品、系統(tǒng)慣性等輔助服務(wù)交易品種，把儲(chǔ)能納入輔助服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制等，加大輔助服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也有助于降低電力系統(tǒng)的運(yùn)行成本。

（二）完善綠色電力證書制度

為了落實(shí)國(guó)家能源轉(zhuǎn)型，從根本上解決可再生能源補(bǔ)貼缺口，必須建立一套支撐可再生能源行業(yè)推進(jìn)、加快電網(wǎng)建設(shè)、增強(qiáng)消納可再生能源的市場(chǎng)機(jī)制。緩解風(fēng)電企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力的同時(shí)加快引導(dǎo)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)向平價(jià)上網(wǎng)轉(zhuǎn)型，因此，建立一套符合我國(guó)國(guó)情的綠證配額機(jī)制十分必要。

第一，應(yīng)當(dāng)明確開展綠證配額機(jī)制的時(shí)機(jī)。我國(guó)目前對(duì)于建立推行綠證配額機(jī)制意愿強(qiáng)烈，但一旦強(qiáng)制如何疏導(dǎo)過渡時(shí)期面臨著較大挑戰(zhàn)。因此應(yīng)當(dāng)合理明確綠證強(qiáng)制交易時(shí)間，待市場(chǎng)電量占據(jù)重心，市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制建立后再啟動(dòng);其次，在初期階段將配額制限制在較小區(qū)域內(nèi)，設(shè)置相對(duì)寬泛的配額目標(biāo)以快速開啟綠證強(qiáng)制性交易模式，避免市場(chǎng)扭曲。

第二，要注重發(fā)揮金融屬性功能。目前綠色證書面臨“有量無市”的局面，其中一個(gè)主要原因是綠證缺乏市場(chǎng)流動(dòng)性，難以滿足交易主體的利益預(yù)期。因此要重視發(fā)揮其金融屬性，通過開展雙邊交易模式與完善二級(jí)市場(chǎng)等方式來充分挖掘綠證的金融屬性。

第三，應(yīng)當(dāng)解決可再生能源電力消納保障機(jī)制與綠證市場(chǎng)之間的銜接問題。由于之前實(shí)施綠證的目的在于補(bǔ)貼可再生能源補(bǔ)貼缺口，使得綠證的定價(jià)機(jī)制與補(bǔ)貼相鉤，造成價(jià)格較高的局面。因此要讓綠證與消納保障機(jī)制相互銜接，也就是讓綠證成為唯一計(jì)量可再生能源消納的指標(biāo)，以此來推動(dòng)綠證交易總量。

（三）發(fā)行債券解決可再生能源補(bǔ)貼缺口

從完善可再生能源補(bǔ)貼機(jī)制的角度出發(fā)，我國(guó)可再生能源補(bǔ)貼填補(bǔ)巨額缺口首先要從源頭思考解決辦法，由于目前需要補(bǔ)貼的項(xiàng)目總數(shù)停止增長(zhǎng)，因此補(bǔ)貼缺口在未來并不會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大。因此當(dāng)下問題應(yīng)當(dāng)著力解決補(bǔ)貼拖欠問題。

第一，發(fā)行債券，通過市場(chǎng)化手段募集社會(huì)資金。最好由國(guó)家電網(wǎng)公司或當(dāng)?shù)卣疇款^，以強(qiáng)大的財(cái)政實(shí)力與良好的社會(huì)信用為基礎(chǔ)，大力推行可再生能源補(bǔ)貼債券。

第二，雖然主張采用發(fā)行債券的方式來解決補(bǔ)貼缺口，但是由于資金缺口高達(dá)3000億元，因此不可能在短時(shí)間內(nèi)一次性全部發(fā)行，建議采取滾動(dòng)發(fā)行方式，在一段時(shí)間內(nèi)（如5年內(nèi)，10年內(nèi)）發(fā)行一定規(guī)模的債券，通過有序滾動(dòng)發(fā)行方式，逐步解決巨額資金拖欠的困境。

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〔本文系2021年廣東省科技創(chuàng)新戰(zhàn)略專項(xiàng)資金“攀登計(jì)劃”立項(xiàng)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：pdjh2021b0186）階段性成果〕

（黃之奇，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院、余家琪，香港中文大學(xué)法學(xué)院。史可欣，廣東外語外貿(mào)大學(xué)公管學(xué)院。湯凡茜、李偉云，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院）