論我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村治理現(xiàn)代化

孔祥智，趙 昶

2021年是中國(guó)共產(chǎn)黨建黨100周年，也是黨的十五大提出的兩個(gè)百年目標(biāo)之一即建黨一百年目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之年。黨的十九大報(bào)告提出要全面增強(qiáng)執(zhí)政本領(lǐng)。作為一個(gè)具有百年歷史和七十多年執(zhí)政歷史的大黨，全面增強(qiáng)執(zhí)政本領(lǐng)，就是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。黨的十九屆五中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出了“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的六大目標(biāo)，其中之一就是“國(guó)家治理效能得到新提升”。中國(guó)的基本國(guó)情是“大國(guó)小農(nóng)”，農(nóng)業(yè)農(nóng)村是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。黨的十九屆四中全會(huì)認(rèn)為，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)之一就是大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這就必須準(zhǔn)確把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展大趨勢(shì)，以小農(nóng)戶為基礎(chǔ)，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，從宏觀和微觀兩個(gè)方向提升治理能力和治理水平。

一、準(zhǔn)確把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展大趨勢(shì)

改革開放40多年來，尤其是21世紀(jì)以來，以“四大補(bǔ)貼”、主要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)收購為核心的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策開始實(shí)施，農(nóng)村社會(huì)保障水平不斷提高，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度不斷健全和完善。城鎮(zhèn)化水平逐年提高，到2019年達(dá)到60.60%，對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了極大的拉動(dòng)作用。在家庭經(jīng)營(yíng)制度普遍推行的1985年，農(nóng)民人均純收入中工資性收入所占比重僅為18.1%，到了2018年上升到了41%，其中主要是在城鎮(zhèn)打工的工資收入。不僅如此，城鎮(zhèn)化使生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的勞動(dòng)者大大減少了，據(jù)測(cè)算，2016年，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域僅使用了1.3億勞動(dòng)力，勞均農(nóng)業(yè)增加值達(dá)到50 616元。(1)這就使得廣大農(nóng)民無論在生產(chǎn)方式還是在生活方式上都發(fā)生了巨大變化。這些變化可以歸納為三個(gè)方面。

(一)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提高

農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力減少的直接表現(xiàn)就是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高。農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的實(shí)施，把勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域甚至農(nóng)村解放了出來，尤其是20世紀(jì)90年代初期以后，隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)的破題，農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城鎮(zhèn)流動(dòng)，自20世紀(jì)90年代中后期之后，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量開始持續(xù)下降。與此同時(shí)，九年義務(wù)教育的推行使勞動(dòng)力的文化水平在不斷提高。農(nóng)村住戶調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1985年，農(nóng)村勞動(dòng)力中具有初中文化水平者只占27.7%，2003年超過50%(50.2%)；高中文化水平占比在2004年超過10%(10.1%)。勞動(dòng)力是最活躍的生產(chǎn)要素，其數(shù)量下降和質(zhì)量提升必然引致其他要素的變化。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，改革開放以后，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量一直增加，并在1997年出現(xiàn)拐點(diǎn)，此后呈下降趨勢(shì)。實(shí)際上，根據(jù)我們的測(cè)算，農(nóng)業(yè)中容納的勞動(dòng)力數(shù)量比統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)少近40%。(2)孔祥智：《我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量和勞動(dòng)力生產(chǎn)率估算》，《改革》2019年第5期。勞動(dòng)力投入大規(guī)模減少是機(jī)械替代的結(jié)果。1978年以來，農(nóng)機(jī)總動(dòng)力持續(xù)上升，2015年出現(xiàn)拐點(diǎn)，開始下降，也是由于勞動(dòng)力大量外出，導(dǎo)致小型農(nóng)機(jī)具數(shù)量減少，以及大型農(nóng)機(jī)具主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。(3)也包括農(nóng)機(jī)具統(tǒng)計(jì)口徑變化的原因。與此同時(shí)，綜合農(nóng)業(yè)機(jī)械率持續(xù)上升，2019年超過70%，比2004年的34.32%多一倍以上，三大主糧作物基本實(shí)現(xiàn)了全程機(jī)械化。除了用機(jī)械替代勞動(dòng)力，由于土地資源稟賦的原因，用資金替代土地，促進(jìn)土地生產(chǎn)率的提高一直是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本路徑。改革開放以來，在一定時(shí)期內(nèi)農(nóng)作物播種面積基本保持穩(wěn)定的前提下，由于化肥施用量和有效灌溉面積的不斷增加，(4)化肥施用量在2015年以后出現(xiàn)下降趨勢(shì)是由于農(nóng)業(yè)部于2015年3月開始實(shí)施《到2020年化肥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)方案》和《到2020年農(nóng)藥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)方案》。糧食單位面積產(chǎn)量呈上升趨勢(shì)。

總的來看，1978年以來，中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本路徑就是用機(jī)械替代勞動(dòng)力、用資金替代土地，即勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率雙提升。黨的十九大提出2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)農(nóng)村當(dāng)然也要基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，在未來15年時(shí)間內(nèi)，這兩條路徑依然要延續(xù)下去。支撐中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要素很多，其中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織經(jīng)營(yíng)方式是最重要的要素之一。21世紀(jì)以來，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織發(fā)展逐漸多樣化，如“公司+農(nóng)戶”“公司+合作社+農(nóng)戶”“公司+合作社+基地+農(nóng)戶”“產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)+合作社+農(nóng)戶”等。其中，農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織成為當(dāng)前促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收的重要力量。

(二)農(nóng)戶兼業(yè)化成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)

由于土地資源稟賦的關(guān)系，兼業(yè)化已經(jīng)成為中國(guó)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)的必然行為。(5)馮海發(fā)：《亦論兼業(yè)化農(nóng)業(yè)的歷史命運(yùn)——與陸一香同志商榷》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1998年第11期。農(nóng)戶的兼業(yè)行為是基于家庭收益最大和風(fēng)險(xiǎn)控制，應(yīng)對(duì)外界環(huán)境變化、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所做出的家庭勞動(dòng)力優(yōu)化配置的一種理性選擇。(6)翁貞林、高雪萍、檀竹平：《農(nóng)戶稟賦、區(qū)域環(huán)境與糧農(nóng)兼業(yè)化——基于9 省份1 647個(gè)糧食種植戶的問卷調(diào)研》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2017年第2期。從國(guó)際上看，農(nóng)戶兼業(yè)現(xiàn)象不僅存在于中國(guó)、印度等發(fā)展中國(guó)家，也普遍存在于發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))。(7)徐雪高、沈貴銀、何在中：《農(nóng)戶兼業(yè)化發(fā)展及未來研究展望》，《農(nóng)業(yè)展望》2017年第2期。改革開放以來，中國(guó)農(nóng)戶的兼業(yè)化水平不斷提高，這個(gè)過程無疑是從20世紀(jì)80年代初期開始的。按照收入中來自農(nóng)業(yè)的比重，可以把農(nóng)戶劃分為純農(nóng)戶、一兼農(nóng)戶、二兼農(nóng)戶和非農(nóng)戶。不同研究目的的劃分標(biāo)準(zhǔn)略有差異，本文的劃分標(biāo)準(zhǔn)為：農(nóng)業(yè)收入80%以上來自農(nóng)業(yè)的為純農(nóng)戶，50%—80%來自農(nóng)業(yè)的為一兼農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶，20%—50%來自農(nóng)業(yè)的為二兼農(nóng)戶或非農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶，20%以下來自農(nóng)業(yè)的為非農(nóng)戶。我們根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部固定觀測(cè)點(diǎn)的數(shù)據(jù)計(jì)算了2003—2016年農(nóng)戶的兼業(yè)化發(fā)展情況。結(jié)果表明，2003年以來，中國(guó)農(nóng)戶在從事產(chǎn)業(yè)方面的分化狀況十分明顯：一是純農(nóng)戶比例從2003年的11.18%下降到2016年的2.90%，也就是說，只有不到3%的農(nóng)戶收入主要來自于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)；二是非農(nóng)戶的比例快速上升， 2003年非農(nóng)戶占比僅為33.28%，2016年增加到64.04%，年均增長(zhǎng)率為5.16%；三是一兼農(nóng)戶和二兼農(nóng)戶的占比整體上呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)。從2003—2016年，一兼農(nóng)戶所占比重從23.14%下降到9.85%，二兼農(nóng)戶從32.40%下降到23.21%。兼業(yè)農(nóng)戶中二兼農(nóng)戶的比例明顯高于一兼農(nóng)戶，二者之間的差值總體上呈現(xiàn)出擴(kuò)大的趨勢(shì)。上述趨勢(shì)表明我國(guó)農(nóng)戶兼業(yè)化的特點(diǎn)是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所占比重越來越大，農(nóng)業(yè)所占比重越來越小。

農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)的變化受多種因素影響，如城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的“拉力”與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化、農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)變化的“推力”等，(8)張琛、彭超、孔祥智：《農(nóng)戶分化的演化邏輯、歷史演變與未來展望》，《改革》2019年第2期。農(nóng)戶兼業(yè)化的另外一極就是專業(yè)化，二者并行不悖。在農(nóng)戶兼業(yè)化水平越來越高的同時(shí)，農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體隨之發(fā)育并成長(zhǎng)，(9)趙佳、姜長(zhǎng)云：《兼業(yè)小農(nóng)抑或家庭農(nóng)場(chǎng)——中國(guó)農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)組織變遷的路徑選擇》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2015年第3期。推動(dòng)著農(nóng)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代化水平的提高。

(三)村莊持續(xù)減少，鄉(xiāng)村形態(tài)將發(fā)生根本性變化

根據(jù)國(guó)家農(nóng)業(yè)普查辦公室發(fā)布的第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查報(bào)告，截至2016年底，全國(guó)共有596 450個(gè)村級(jí)組織，其中556 264個(gè)村委會(huì)，40 186個(gè)涉農(nóng)居委會(huì)，15萬個(gè)2006年以后新建的農(nóng)村居民定居點(diǎn)。(10)http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171214_1562740.html。第二次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)表明，截至2006年底，全國(guó)共有656 026個(gè)村級(jí)組織，其中637 011個(gè)村委會(huì)，沒有報(bào)告新建農(nóng)村居民定居點(diǎn)，二者之差19 015應(yīng)為涉農(nóng)居委會(huì)。(11)http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/200802/t20080221_30461.html。兩次數(shù)據(jù)對(duì)比，說明10年間全國(guó)共減少了59 576個(gè)村級(jí)組織，年均減少5 957.6個(gè)；其中村委會(huì)(即行政村)共減少了80 747個(gè)，年均減少8 074.7個(gè)；涉農(nóng)居委會(huì)增加21 171個(gè)。減少的村委會(huì)和增加的涉農(nóng)居委會(huì)之差為59 576，這些村要么小村并大村，或者合并后再建成農(nóng)村居民定居點(diǎn)，要么在城鎮(zhèn)化過程中變成城市社區(qū)。

黨的十九大提出了2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，2018年中央一號(hào)文件據(jù)此規(guī)劃到2035年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，屆時(shí)，城鎮(zhèn)化率將至少達(dá)到70%，這將意味著會(huì)有更多的農(nóng)村人口到城鎮(zhèn)定居，農(nóng)村人口會(huì)更少，村莊也會(huì)大量消失。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，根據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，把現(xiàn)有村莊劃分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類和搬遷撤并類四大類型，可見，除了少數(shù)特色保護(hù)類，其他三種類型要么合并、要么搬遷或融入城市而消失。其實(shí)，即使是特色保護(hù)類村莊，當(dāng)村民大量轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)而缺乏生機(jī)時(shí)，依然會(huì)吸引別的地方的村民遷入。因此，在2035年之前，中國(guó)的村落形態(tài)會(huì)一直處于變動(dòng)之中。這種變化，包括村莊的人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人與人之間的關(guān)系，以及民居形態(tài)的演變。在這個(gè)意義上我們也可以說，中國(guó)鄉(xiāng)村正在經(jīng)歷千年未有之大變局，國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村治理現(xiàn)代化必須適應(yīng)這一變化趨勢(shì)。

二、小農(nóng)戶是中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)

(一)小規(guī)模農(nóng)戶的長(zhǎng)期性

根據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，截至2016年底，全國(guó)共有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶20 743萬戶，其中，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶398萬戶，僅占1.9%。(12)http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171215_1563539.html. 規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶是指具有較大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，以商品化經(jīng)營(yíng)為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶。其中，種植業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)為：一年一熟制地區(qū)露地種植農(nóng)作物的土地達(dá)到100畝及以上，一年二熟及以上地區(qū)露地種植農(nóng)作物的土地達(dá)到50畝及以上，設(shè)施農(nóng)業(yè)的設(shè)施占地面積25畝及以上。盡管2008年黨的十七屆三中全會(huì)以后，土地流轉(zhuǎn)速度大大加快，截至2016年底，土地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到4.71億畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)總面積的35.1%，但僅形成30畝以上的大戶1 052.1萬家，其中50畝以上的356.6萬家。這說明大部分土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象發(fā)生在親朋之間，與規(guī)模經(jīng)營(yíng)無關(guān)。而且，由于糧食價(jià)格和收儲(chǔ)體制改革，以及種植業(yè)本身的風(fēng)險(xiǎn)，土地流轉(zhuǎn)在近年來遇到了瓶頸。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，近年來，相當(dāng)多的經(jīng)營(yíng)者由于諸多原因而退還流轉(zhuǎn)的土地。河南某糧食貿(mào)易企業(yè)，2010年起在某產(chǎn)糧大縣流轉(zhuǎn)10萬畝土地種植小麥和玉米，近年來虧損嚴(yán)重，已于2017、2018年逐漸全部退還，公司由自己經(jīng)營(yíng)改為社會(huì)化服務(wù)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)既受到自然風(fēng)險(xiǎn)的影響，又受到經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的影響。以玉米為例，2016年臨時(shí)收儲(chǔ)制度取消后，東北四省區(qū)農(nóng)民可以享受到按上年種植面積給予的補(bǔ)貼，而同樣作為玉米主產(chǎn)區(qū)的黃淮海地區(qū)則沒有這樣的補(bǔ)貼。這對(duì)于流轉(zhuǎn)土地主要種植小麥、玉米的新型經(jīng)營(yíng)主體是一個(gè)很大的打擊。目前按品種投保的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率很低，一旦出現(xiàn)較大的風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)把之前若干年盈利都賠進(jìn)去。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，2015年泰安市寧陽縣的一位種植大戶種植了140畝耕地玉米，因?yàn)?zāi)害比正常年份減產(chǎn)300斤/畝，一共僅獲得2 000多元的保險(xiǎn)賠付，杯水車薪，根本起不到彌補(bǔ)損失的作用。綜上所述，2015年以來，土地流轉(zhuǎn)速度實(shí)際上呈下降態(tài)勢(shì)。按照原農(nóng)業(yè)部公布的土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)計(jì)算，2012、2013、2014年的平均流轉(zhuǎn)增速為4.3%，2015年下降到2.9%，2016年繼續(xù)下降到1.8%。這說明，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，中國(guó)必然以小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)為主，這是無法改變的。即使經(jīng)過流轉(zhuǎn)形成的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，依然以較小規(guī)模為主。

(二)小農(nóng)戶與村社制度

小規(guī)模農(nóng)戶與村社制度是并存且互為條件的。在新大陸國(guó)家，土地資源充足，從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的人口不可能在一個(gè)村子里聚居，只能居住在較大的鎮(zhèn)上，如美國(guó)，就是典型的有農(nóng)業(yè)沒農(nóng)村。除此之外，世界上大多數(shù)國(guó)家都是村社制度，比如俄國(guó)曾長(zhǎng)期存在，但在不同時(shí)期的形態(tài)和作用完全不同。(13)苑鵬、陸雷：《俄國(guó)村社制度變遷及其對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的啟示》，《東岳論叢》2018年第7期。這一制度存在的主要原因就是土地資源少，人們只有居住在村莊才能方便耕作。中國(guó)是世界上村莊形態(tài)形成最早、最成熟的國(guó)家之一，大部分村莊已經(jīng)形成了數(shù)百年，有的一千年以上。這種村社制度下的小規(guī)模農(nóng)戶具有以下特點(diǎn)：一是既是生產(chǎn)單元，又是消費(fèi)單元，生產(chǎn)消費(fèi)合一，生產(chǎn)的目的是為了消費(fèi)。當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能滿足家庭成員更好的消費(fèi)時(shí)，農(nóng)戶便會(huì)作出兼業(yè)甚至部分成員離開農(nóng)村的決策，以實(shí)現(xiàn)整個(gè)家庭效用的最大化。二是既是經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)單元，又是人口再生產(chǎn)單元，二者互為條件。尤其在以傳統(tǒng)生產(chǎn)工具為主的階段，消耗體力較大，所以農(nóng)戶在進(jìn)行人口再生產(chǎn)時(shí)傾向于生男孩，且越多越好；而在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平較高階段(如現(xiàn)階段)，技術(shù)水平越來越高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)消耗體力越來越少，人們的生育觀念隨之發(fā)生變化，女孩由于靈巧就成為越來越多農(nóng)戶的生育選擇。三是既是社會(huì)單元，又是政治單元。中國(guó)的村莊多以家族為主體，一般由一個(gè)大家族或者若干個(gè)規(guī)模較小的家族所構(gòu)成。因此，農(nóng)戶的社會(huì)行為實(shí)際上受到家族的影響和制約，是家族行為的一部分。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)下的鄉(xiāng)村治理實(shí)際上是家族治理或家族聯(lián)合治理，其村規(guī)民約實(shí)際上反映的是家族的共同信念，這樣，社會(huì)行為就演化為政治行為，村社制度下的農(nóng)戶在一定程度上也是政治單元。這一結(jié)論對(duì)于貫徹十九屆四中全會(huì)的決定精神具有重要意義。

(三)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的銜接

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。無論中國(guó)村社制度下的農(nóng)戶具有多么復(fù)雜的屬性，但經(jīng)濟(jì)行為依然是最重要的、基礎(chǔ)性的行為，在現(xiàn)代開放型社會(huì)下尤為如此。為此，黨的十九大提出了實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的論斷，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)具有根本性的指導(dǎo)意義。小農(nóng)戶既是中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，把小農(nóng)戶納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道也是治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

如前所述，隨著農(nóng)戶兼業(yè)化水平的加深，農(nóng)戶的分化已經(jīng)成為不可避免的大趨勢(shì)。(14)有關(guān)農(nóng)戶分化的更深入的討論，參見張琛、彭超、孔祥智：《農(nóng)戶分化的演化邏輯、歷史演變與未來展望》，《改革》2019年第2期。不同農(nóng)戶融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的方式差異很大。一般說來，非農(nóng)戶和二兼農(nóng)戶更多需要土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，包括出租、入股，甚至退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。純農(nóng)戶和一兼農(nóng)戶更多需要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)，如構(gòu)建完善的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系，包括農(nóng)村電商體系；促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，帶動(dòng)更多的農(nóng)戶；加快農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，把小規(guī)模農(nóng)戶盡可能納入社會(huì)化服務(wù)體系。實(shí)際上，即使通過土地流轉(zhuǎn)形成一定規(guī)模的經(jīng)營(yíng)主體依然需要社會(huì)化服務(wù)。

從世界范圍看，農(nóng)民合作社是聯(lián)結(jié)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心載體。作為土地資源稟賦豐裕國(guó)家的代表，美國(guó)一個(gè)農(nóng)場(chǎng)(大都是以戶為單位)大約參加4—5個(gè)合作社，每種農(nóng)產(chǎn)品在一個(gè)地區(qū)一般只有一個(gè)合作社負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)。比如，筆者在美國(guó)調(diào)查的Dairy lea，擁有2 300個(gè)奶農(nóng)成員，遍布美國(guó)東北部紐約、賓州、佛蒙特、馬薩諸塞、新澤西等5個(gè)州，是美國(guó)東北部最大的牛奶銷售合作社。(15)孔祥智：《參觀紐約最大的奶農(nóng)合作社引發(fā)的思考》，《中國(guó)合作經(jīng)濟(jì)》2010年第12期。歐洲的國(guó)家大都較小，一般一個(gè)國(guó)家的一種農(nóng)產(chǎn)品主要由少數(shù)幾個(gè)合作社負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，這樣才能在國(guó)際市場(chǎng)上具有一定競(jìng)爭(zhēng)力。比如，荷蘭擁有110個(gè)地區(qū)型采購合作社，農(nóng)民通過它們采購種子、肥料、飼料等生產(chǎn)資料，這些合作社分別屬于3個(gè)中央采購合作社，它們占有肥料供應(yīng)市場(chǎng)的60%和飼料供應(yīng)市場(chǎng)的55%。丹麥只有兩家屠宰合作社，其中最大的丹麥王冠集團(tuán)每年生豬屠宰量占丹麥全國(guó)的93.6%，占?xì)W洲屠宰量的8.2%，占世界屠宰量的2%，是世界上最大的豬肉出口公司。歐美國(guó)家的合作社都是大型農(nóng)業(yè)企業(yè)，農(nóng)戶(農(nóng)場(chǎng))只負(fù)責(zé)生產(chǎn)，合作社負(fù)責(zé)加工、銷售等延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈工作?？梢姡谶@些國(guó)家，即使是大規(guī)?；蜉^大規(guī)模農(nóng)戶(農(nóng)場(chǎng))，它們也不可能直接面對(duì)市場(chǎng)，而是通過合作社。如前所述，中國(guó)有2.1億農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中毫無疑問也必須通過合作社這個(gè)載體。

中國(guó)促進(jìn)合作社發(fā)展的正式制度建立于2007年7月1日《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的實(shí)施。此后，合作社數(shù)量迅速增加，到2020年底超過224萬家，平均每個(gè)村4家以上，50%以上的農(nóng)戶都加入了各類合作社。但平均每個(gè)合作社只有50多人，大部分只有20人到30人，對(duì)市場(chǎng)的影響很小。因此，合作社出現(xiàn)的問題大都是農(nóng)戶問題的疊加。事實(shí)上，相當(dāng)多的合作社理事長(zhǎng)們已經(jīng)意識(shí)到這一點(diǎn)，近年來已經(jīng)出現(xiàn)了合作社再合作即構(gòu)建農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社的現(xiàn)象。2018年7月1日實(shí)施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》修改版已經(jīng)加進(jìn)了聯(lián)合社一章，對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社的成立條件、運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定。聯(lián)合社的發(fā)展，對(duì)于農(nóng)民合作社帶動(dòng)能力的提升是一個(gè)質(zhì)的飛躍。目前，國(guó)內(nèi)聯(lián)合范圍最大的聯(lián)合社是黑龍江龍聯(lián)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社，由省內(nèi)714家成員社構(gòu)成，分布在全省13個(gè)地級(jí)市、58個(gè)縣，具有較大的帶動(dòng)能力。此外，當(dāng)前尤其要關(guān)注單個(gè)農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范發(fā)展和提質(zhì)增效，這也是聯(lián)合社發(fā)展的基礎(chǔ)。

2008年，黨的十七屆三中全會(huì)提出：“加快構(gòu)建以公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托、合作經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會(huì)力量為補(bǔ)充，公益性服務(wù)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)相結(jié)合、專項(xiàng)服務(wù)和綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系?！?16)《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2009年，第682頁。公益性和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的分離，促進(jìn)了社會(huì)化服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。盡管由于統(tǒng)計(jì)口徑的原因，這個(gè)產(chǎn)業(yè)在服務(wù)業(yè)總體中所占的比例并不大，但已經(jīng)顯示出對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極強(qiáng)的帶動(dòng)作用。尤其是2020年防疫時(shí)期，凡是農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平高的地方，疫情的影響就小一些。據(jù)山西省農(nóng)業(yè)廳40家農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體調(diào)查，由于服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，除助力政府抗疫消殺，對(duì)春耕備耕影響不大，而影響最大的是沒有納入社會(huì)化服務(wù)體系的小農(nóng)戶。所謂社會(huì)化服務(wù)主體，包括那些以盈利為目的為非成員提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的合作社、具有社會(huì)化服務(wù)功能的家庭農(nóng)場(chǎng)、以社會(huì)服務(wù)為主要業(yè)務(wù)的企業(yè)和其他社會(huì)化服務(wù)組織。當(dāng)然，總體上看，社會(huì)化服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)育還不能滿足廣大農(nóng)民的需求，要按照主體多元、形式多樣、服務(wù)專業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)充分的原則，加快培育各類服務(wù)組織；鼓勵(lì)各類主體加強(qiáng)合作，促進(jìn)不同主體之間的融合發(fā)展，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；適應(yīng)農(nóng)民的需求，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)，發(fā)展單環(huán)節(jié)托管、多環(huán)節(jié)托管、關(guān)鍵環(huán)節(jié)綜合托管和全程托管等多種托管模式；加快農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，盡快發(fā)布不同領(lǐng)域社會(huì)化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，包括服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)產(chǎn)業(yè)的行業(yè)管理，出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三、堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度

(一)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度及其優(yōu)勢(shì)

堅(jiān)持和不斷完善基本經(jīng)營(yíng)制度，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村治理的基礎(chǔ)。十九屆四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)要完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。農(nóng)村改革以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推行，一種完全不同于人民公社的新的經(jīng)營(yíng)制度逐漸成熟了，這就是黨的十三屆八中全會(huì)表述的“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，這個(gè)制度的最大優(yōu)勢(shì)，就是“有利于集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的優(yōu)越性和農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的積極性都得到發(fā)揮”。(17)《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，人民出版社，1993年，第1759頁。1999年3月15日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，把農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度納入憲法，正式表述為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制?！?18)1998年召開的黨的十五屆三中全會(huì)，總結(jié)了農(nóng)村改革20年的基本經(jīng)驗(yàn)，其中第二條就是：“……實(shí)行土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)，使用權(quán)同所有權(quán)分離，建立統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，理順了農(nóng)村最基本的生產(chǎn)關(guān)系。這是能夠極大促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的農(nóng)村集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。”(19)

(二)人地關(guān)系是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的核心

影響農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度穩(wěn)定的最重要因素是土地承包關(guān)系不穩(wěn)定。一些地方?jīng)]有按照1993年中央十一號(hào)文件的要求，“增人不增地、減人不減地”，而是比較頻繁地調(diào)整承包土地，對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響。因此，十五屆三中全會(huì)提出：“穩(wěn)定完善雙層經(jīng)營(yíng)體制，關(guān)鍵是穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系?！?20)《十五大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，人民出版社，2000年，第809、556、562頁。2016年4月25日，習(xí)近平在安徽省鳳陽縣小崗村視察時(shí)指出：“新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系?！?21)習(xí)近平：《加大推進(jìn)新形勢(shì)下農(nóng)村改革力度》，新華網(wǎng)，2016年4月28日。穩(wěn)定農(nóng)民和土地的關(guān)系，就是穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，同時(shí)也就穩(wěn)定了農(nóng)民對(duì)土地的預(yù)期，在家務(wù)農(nóng)的可以長(zhǎng)期投資，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；進(jìn)城打工可以放心流轉(zhuǎn)，提升土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。實(shí)際上，改革開放以來，國(guó)家一直在試圖穩(wěn)定農(nóng)民和土地的關(guān)系。1984年中央一號(hào)文件明確要求“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上?！?993年，中央十一號(hào)文件指出：“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)三十年不變?！辈ⅰ疤岢诔邪趦?nèi)實(shí)行‘增人不增地、減人不減地’”的辦法。(22)《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，人民出版社，1996年，第481頁。2008年召開的黨的十七屆三中全會(huì)指出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變?！?23)《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2009年，第674頁。從15年到30年，再到長(zhǎng)久不變，不僅僅是時(shí)間上的變化，更是農(nóng)民和土地關(guān)系的變化，是國(guó)家對(duì)于農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)的確認(rèn)和保證。那么，怎樣才能實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)久不變”？黨的十九大報(bào)告明確要求：“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年?！?24)《習(xí)近平談治國(guó)理政》，第3卷，外文出版社，2020年，第25頁。2018年12月29日，第十三屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)修正了《農(nóng)村土地承包法》，第二十一條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年?！翱钜?guī)定的耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年，”(25)http://www.fgs.moa.gov.cn/flfg/202002/t20200217_6337175.htm.以法律的形式固化了“長(zhǎng)久不變”。

2019年11月26日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》，按照這個(gè)意見，要穩(wěn)妥推進(jìn)“長(zhǎng)久不變”實(shí)施，必須：(1)穩(wěn)定土地承包關(guān)系，第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。(2)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年，以承包地確權(quán)登記頒證為基礎(chǔ)，已頒發(fā)的土地承包權(quán)利證書，在新的承包期繼續(xù)有效且不變不換，證書記載的承包期限屆時(shí)作統(tǒng)一變更。(3)繼續(xù)提倡“增人不增地、減人不減地”。(4)建立健全土地承包權(quán)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制。如前所述，盡管土地流轉(zhuǎn)的增長(zhǎng)速度下降，但農(nóng)戶參加各種社會(huì)化服務(wù)體系的比例呈上升趨勢(shì)。如山東省供銷社改革過程中推行社會(huì)化服務(wù)，全省托管、半托管面積已經(jīng)超過2 000萬畝；山西省2017年接受中央財(cái)政補(bǔ)貼資金進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管試點(diǎn)，2018年擴(kuò)展到27個(gè)糧食主產(chǎn)縣，公開選擇服務(wù)組織280個(gè)，服務(wù)小農(nóng)戶26萬戶，完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)試點(diǎn)面積122萬畝，2019年350萬畝，取得了良好的效果。在這個(gè)過程中，各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體得到了較大的發(fā)展，成為我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要支撐力量。應(yīng)該看到，土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，會(huì)損害一部分村干部的權(quán)利。因此，在實(shí)踐中要保證不折不扣地執(zhí)行這一政策，確保我黨用40年時(shí)間探索的理論和政策成果不走樣，就必須加強(qiáng)政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督，尤其是發(fā)動(dòng)廣大農(nóng)民進(jìn)行監(jiān)督。

(三)“三權(quán)分置”是穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重要保障

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”也是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重要舉措?，F(xiàn)實(shí)中，現(xiàn)行法律對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地的權(quán)益未能給予充分保護(hù)，致使其既不能用來抵押貸款，也無法進(jìn)行長(zhǎng)期投資。2014年中央一號(hào)文件提出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資?！?26)《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第709頁。2016年10月30日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，提出要加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期。當(dāng)然，要做到真正保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益，還要在實(shí)踐中做大量工作。

“三權(quán)分置”的核心是強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)權(quán)。第一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)合法擁有占有、使用所流轉(zhuǎn)土地并獲取收益的權(quán)利。第二，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以改良土壤、培養(yǎng)地力、建設(shè)農(nóng)田基本設(shè)施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施。流轉(zhuǎn)到期后，這些設(shè)施依然發(fā)揮作用的，依照合同規(guī)定可以獲得相應(yīng)補(bǔ)償。第三，經(jīng)承包農(nóng)戶同意背書，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以依法向金融機(jī)構(gòu)抵押貸款，或者向第三方實(shí)施再流轉(zhuǎn)，以及入股到農(nóng)民專業(yè)合作社或者農(nóng)業(yè)企業(yè)。第四，流轉(zhuǎn)到期后，原土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有優(yōu)先續(xù)租的權(quán)利。第五，如果流轉(zhuǎn)的土地被國(guó)家征收，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)按合同規(guī)定可歸土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人所有。

四、從宏觀和微觀兩個(gè)方向加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村治理

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村治理現(xiàn)代化需要解決的問題很多，根據(jù)十九屆四中全會(huì)決定，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的治理，包括堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和農(nóng)村自治如何結(jié)合，鄉(xiāng)村治理中堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合及正確處理三者之間的關(guān)系，地方政府與村民自治之間的關(guān)系、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、鄉(xiāng)村文化和生態(tài)建設(shè)等等。前述堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村治理的重要內(nèi)容。目前來看，最重要的是在宏觀上加快主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革，形成合理、穩(wěn)定并適合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)業(yè)宏觀治理體系；微觀上切實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，加強(qiáng)鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)；深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

(一)改革主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策

按照2004年中央一號(hào)文件精神，從2004年開始，國(guó)家將全面放開糧食收購和銷售市場(chǎng)，實(shí)行購銷多渠道經(jīng)營(yíng)。為了保護(hù)農(nóng)民利益，國(guó)家從當(dāng)年在主產(chǎn)區(qū)實(shí)施水稻最低收購價(jià)格政策，2006年擴(kuò)大到小麥。2008年啟動(dòng)了玉米和大豆的臨時(shí)收儲(chǔ)政策，后拓展至油菜籽、生豬、棉花、食糖等，相當(dāng)于價(jià)格支持政策。這一政策對(duì)于保護(hù)農(nóng)民利益起到了十分重要的支撐作用。以稻谷和小麥的最低收購價(jià)格為例，每年在播種前由國(guó)家主管部門發(fā)布，農(nóng)民依據(jù)這個(gè)價(jià)格確定種植決策。

主要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持政策是以農(nóng)民收入為導(dǎo)向的。這就決定了在成本逐年上漲的大前提下價(jià)格必然只提不降，從而也就違背了供求決定價(jià)格的基本規(guī)律。而且，2004年開始實(shí)施價(jià)格支持政策時(shí)，國(guó)際市場(chǎng)糧價(jià)正處于高位運(yùn)行狀態(tài)，自2012年起，國(guó)際糧價(jià)開始持續(xù)下跌，導(dǎo)致2014年起國(guó)際國(guó)內(nèi)糧棉油糖肉等主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格全面倒掛，價(jià)差不斷擴(kuò)大，玉米等品種還出現(xiàn)了產(chǎn)量、儲(chǔ)存量、進(jìn)口量“三量齊增”的奇怪現(xiàn)象，反映了畸形價(jià)格機(jī)制帶來的負(fù)面效應(yīng)。因此，自2014年起，國(guó)家改革大豆和棉花的臨時(shí)收儲(chǔ)為目標(biāo)價(jià)格，同時(shí)，把食糖的臨時(shí)收儲(chǔ)政策改為企業(yè)收儲(chǔ)、財(cái)政補(bǔ)貼；2015年起取消了油菜籽的臨時(shí)收儲(chǔ)政策；2016年，國(guó)家改革東北四省區(qū)的玉米臨時(shí)收儲(chǔ)為“市場(chǎng)化收購”加“定向補(bǔ)貼”。從改革的效果看，取消支持政策可以使上述產(chǎn)品價(jià)格回歸市場(chǎng)決定，對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及與國(guó)際市場(chǎng)接軌具有重要意義。但存在的問題：一是在國(guó)內(nèi)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品成本嚴(yán)重倒掛的前提下如何保證產(chǎn)業(yè)發(fā)展；二是如何保障農(nóng)民利益。取消價(jià)格支持政策后，政府如何利用好財(cái)政補(bǔ)貼這個(gè)工具促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提升？十九屆四中全會(huì)決定要求完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和保障國(guó)家糧食安全的制度政策，說明糧食問題對(duì)于我們這樣一個(gè)具有14億人口的大國(guó)的極端重要性，2020年新冠肺炎造成的國(guó)際糧食市場(chǎng)緊張局面更說明了這一點(diǎn)。因此，涉及糧食的改革，包括價(jià)格改革，都要以糧食安全為基本前提，按照2014年中央一號(hào)文件所要求的那樣：“確保谷物基本自給，口糧絕對(duì)安全”，(27)《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第303頁。價(jià)格改革不能背離這個(gè)前提。

(二)改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系

根據(jù)2004年中央一號(hào)文件精神，我國(guó)正式實(shí)施了良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼，2006年因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲而實(shí)施了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼，史稱“四大補(bǔ)貼”。國(guó)家還于2005年起陸續(xù)出臺(tái)了奶牛良種補(bǔ)貼、生豬良種補(bǔ)貼等一系列畜禽養(yǎng)殖補(bǔ)貼政策，漁業(yè)、林業(yè)領(lǐng)域也都實(shí)施了相關(guān)補(bǔ)貼政策。2016年，國(guó)家在前一年試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，把除農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼之外的三項(xiàng)補(bǔ)貼為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，主要用于提升耕地地力和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這就把原來屬于“黃箱”范圍的良種補(bǔ)貼通過改革轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬G箱”。近幾年，中央一號(hào)文件發(fā)布的許多政策如東北黑土地保護(hù)、農(nóng)業(yè)環(huán)境問題治理、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)等，都屬于“綠箱”范圍。在WTO規(guī)則限制下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支持方向除了“黃變綠”外，還應(yīng)大力鼓勵(lì)新型經(jīng)營(yíng)主體按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這樣才能夠提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，使補(bǔ)貼覆蓋更多的小農(nóng)戶。

(三)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

鄉(xiāng)村治理是一個(gè)綜合性問題。黨的十九大指出：“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！?28)《習(xí)近平談治國(guó)理政》，第3卷，外文出版社，2020年，第25頁。首次把德治納入鄉(xiāng)村治理范疇。2019年6月23日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，提出了加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的總體要求、主要任務(wù)和實(shí)施措施。參照文件精神，本文認(rèn)為，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化主要做好以下幾方面工作：

一是加強(qiáng)黨對(duì)鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)前，鄉(xiāng)村存在著各種各樣的正式組織和非正式組織，包括村黨組織、村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、農(nóng)民合作組織和其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織(如老年人協(xié)會(huì)、婚喪嫁娶協(xié)會(huì)等)，這些組織支撐著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，是鄉(xiāng)村治理的主要力量。這些組織的核心，就是黨組織。村黨組織書記和其他成員可以通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任、副主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村“兩委”班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職。同時(shí)，要充分發(fā)揮黨員在鄉(xiāng)村治理中的先鋒模范作用。

二是推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)，使廣大農(nóng)民群眾學(xué)法、懂法、用法。不僅能用法律手段保護(hù)自己的合法權(quán)益，還要保證在村級(jí)各類組織的決策中不違法。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些村民(代表)大會(huì)通過的決議，如剝奪“外嫁女”在承包土地、分配集體資產(chǎn)股份等的權(quán)利，就是不符合現(xiàn)行法律規(guī)定的。要促進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化、規(guī)范化、程序化，便于群眾操作執(zhí)行。針對(duì)許多村莊主要?jiǎng)趧?dòng)力外出打工的現(xiàn)實(shí)，可以借鑒浙江省象山縣等地的經(jīng)驗(yàn)，借助手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)手段，建立“智慧村莊”綜合管理服務(wù)平臺(tái)，建立“村民微信群”“鄉(xiāng)村公眾號(hào)”，鼓勵(lì)村民通過手機(jī)等工具開展村民說事、民情懇談、百姓議事、婦女議事等各類協(xié)商活動(dòng)。

三是培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，并融入文明公約、村規(guī)民約、家規(guī)家訓(xùn)。充分挖掘傳統(tǒng)文化中值得發(fā)揚(yáng)和傳承的精髓，如崇德向善、扶危濟(jì)困、扶弱助殘等，培育淳樸民風(fēng)。大力開展文明村、農(nóng)村文明家庭、五好家庭等創(chuàng)建活動(dòng)，宣傳農(nóng)村道德模范、最美鄰里、身邊好人、新時(shí)代好少年，充分發(fā)揮農(nóng)村道德模范的示范帶動(dòng)作用，弘揚(yáng)道德新風(fēng)。結(jié)合傳統(tǒng)節(jié)日、民間特色節(jié)慶、農(nóng)民豐收節(jié)等節(jié)慶活動(dòng)，弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，為構(gòu)建新時(shí)代鄉(xiāng)村“德治”體系服務(wù)。

(四)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

集體經(jīng)濟(jì)是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)。十九屆四中全會(huì)決定明確指出：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)?！?29)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，新華網(wǎng)，2019年11月5日。2016年12月26日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，提出從2017年起用5年左右的時(shí)間完成農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，主要是構(gòu)建村級(jí)股份合作社，各地的名稱不完全一致，有的叫經(jīng)濟(jì)合作社，有的實(shí)力雄厚的還在合作社的基礎(chǔ)上成立股份公司等，但在構(gòu)建合作社的過程中都把各類資產(chǎn)盡可能地清理、核算清楚，壯大了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，拓寬了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。在剩下不到2年的時(shí)間里，未完成地區(qū)要按照主管部門的統(tǒng)一要求，保質(zhì)保量地完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定組織基礎(chǔ)。

一是做好集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作。包括屬于集體所有尚未承包到戶的資產(chǎn)、資源等，如林地、池塘、廠房、倉庫等，一些地方還有廢棄的學(xué)校，由于小學(xué)撤并而無法繼續(xù)作為教育設(shè)施和教育用地，也可以納入集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資范圍。

二是做好成員界定工作。從理論上看，集體經(jīng)濟(jì)組織成員就是這次產(chǎn)權(quán)制度改革需要界定的成員，但現(xiàn)實(shí)中很復(fù)雜。(1)集體經(jīng)濟(jì)組織存續(xù)期間有去世和新出生的，有調(diào)出和調(diào)入的，即使簡(jiǎn)單地截至某一時(shí)點(diǎn)，每個(gè)成員由于年齡不同，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)差異很大；(2)外嫁女的處理問題，有的人走戶走，有的人走戶不走，有的人戶都不走，這些復(fù)雜的情況如果簡(jiǎn)單地按照當(dāng)?shù)亓?xí)俗，由村民大戶或代表大會(huì)表決決定，有可能會(huì)出現(xiàn)多數(shù)人剝奪少數(shù)人權(quán)利的現(xiàn)象。

三是構(gòu)建社區(qū)股份合作社。清產(chǎn)核資和成員界定工作結(jié)束后，就可以依法組建農(nóng)村社區(qū)股份合作社。其實(shí)質(zhì)是把農(nóng)村集體資產(chǎn)按份額落實(shí)到每一位成員。由于農(nóng)村社區(qū)經(jīng)營(yíng)人才的有限性，大多數(shù)村社區(qū)股份合作社的理事長(zhǎng)都由村黨支部書記或村委會(huì)主任兼任，也有些地方由村民(代表)大會(huì)選舉具有經(jīng)營(yíng)能力的本村企業(yè)家擔(dān)任理事長(zhǎng)，有利于農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值增值。這樣的經(jīng)驗(yàn)值得在資產(chǎn)較多的村莊推廣。產(chǎn)權(quán)制度改革后，社區(qū)股份合作社是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的合法載體，在框架設(shè)計(jì)上應(yīng)該符合現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，實(shí)行政社分離，政經(jīng)分離，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的健康、穩(wěn)定發(fā)展，為國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村治理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。