在職人員下沉社區(qū)制度的實(shí)踐及完善

汪火良 孫珉玥

〔摘要〕在職人員下沉社區(qū)參與志愿服務(wù)活動(dòng)，是夯實(shí)黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理模式的有效形式，是織密黨員與社區(qū)聯(lián)系聯(lián)動(dòng)機(jī)制的有效途徑。通過調(diào)查湖北省H市、X市在職人員下沉社區(qū)的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前存在的主要問題是：下沉人員的本職工作與參加社區(qū)志愿服務(wù)的矛盾顯現(xiàn)，單位發(fā)文考核時(shí)存在加碼現(xiàn)象，下沉人員對被下沉、被安排有抵觸心理，社區(qū)承接人員下沉的工作機(jī)制運(yùn)行不暢等。究其原因，在于職場身份與志愿者角色轉(zhuǎn)換不順暢產(chǎn)生情緒壓抑、考核依據(jù)不銜接與權(quán)利救濟(jì)乏力導(dǎo)致普遍性倦怠、職業(yè)慣性與基層事務(wù)瑣碎性不調(diào)適帶來內(nèi)心抵觸、本應(yīng)倡導(dǎo)而實(shí)為強(qiáng)制的推行方式導(dǎo)致驅(qū)動(dòng)力不足等。對此，應(yīng)實(shí)現(xiàn)在職人員三重身份的融合，優(yōu)化在職人員進(jìn)社區(qū)相關(guān)制度，擴(kuò)大多方參與和居民監(jiān)督渠道，探索創(chuàng)新社區(qū)治理的長效機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕下沉；社區(qū)治理；黨建引領(lǐng)；長效機(jī)制

〔中圖分類號〕D261〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）05-0062-07

為推動(dòng)構(gòu)建黨建引領(lǐng)的共建共治共享的城鄉(xiāng)基層治理格局，2020年6月湖北省委常委會審議批準(zhǔn)了《湖北省機(jī)關(guān)企事業(yè)單位黨員干部下沉社區(qū)實(shí)施辦法》（以下簡稱為《辦法》），明確要求建立機(jī)關(guān)企事業(yè)單位黨員干部常態(tài)化下沉社區(qū)制度?！掇k法》頒布后，湖北省各級機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、高等院校和其他事業(yè)單位，以及黨的組織關(guān)系在鄂的中央國家機(jī)關(guān)派駐（管理）機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位、國有企業(yè)、部（委）屬高等院校黨組織、在職干部分期分批實(shí)現(xiàn)“雙報(bào)到”“雙報(bào)告”，在職人員下沉社區(qū)參與志愿服務(wù)活動(dòng)在市域?qū)用驿侀_。在職人員具有“單位人”“社區(qū)人”和黨員三重身份特征，是社區(qū)內(nèi)部可利用與待發(fā)掘的重要黨建資源〔1〕，加之在社會治理壓力日趨增大的當(dāng)下，充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理優(yōu)勢，整合利用基層黨建資源，具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性和深遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新意義。

本調(diào)研團(tuán)隊(duì)于2020年12月24日至2021年2月14日，采用了發(fā)放問卷和分區(qū)隨機(jī)抽樣訪談的方法，分別在湖北省H市和X市開展了針對“在職人員下沉社區(qū)”的調(diào)查。在調(diào)查中主要訪談了社區(qū)黨委書記主任、社區(qū)工作人員、下沉人員、社區(qū)居民，共計(jì)100余人，發(fā)放問卷100份?；谡{(diào)查問卷、訪談?dòng)涗浀恼砗拖嚓P(guān)文獻(xiàn)的比較分析，對在職人員下沉社區(qū)情況進(jìn)行研究。

一、在職人員下沉社區(qū)參與志愿服務(wù)活動(dòng)的基本經(jīng)驗(yàn)

（一）夯實(shí)黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理模式是主要方向

構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公共參與、法治保障”的社會治理格局，“黨委領(lǐng)導(dǎo)”是先決性條件。社會治理既需要自上而下的強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)力，又需要自下而上的社會動(dòng)員力，這就需要黨委發(fā)揮組織和動(dòng)員的雙重優(yōu)勢。從黨委在社會治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)職能的邏輯路徑來看，主要有兩條路徑：一是通過制定政策和作出決策把黨的執(zhí)政意圖上升為法律意志，以國家權(quán)力來實(shí)現(xiàn)社會治理的強(qiáng)制、協(xié)調(diào)和服務(wù)功能，從而釋放黨的執(zhí)政能力。二是嚴(yán)格貫徹黨要管黨、從嚴(yán)治黨的原則，號召黨員發(fā)揮在社會治理中的模范帶頭作用，通過宣傳、協(xié)調(diào)和服務(wù)發(fā)揮黨建的引領(lǐng)功能。社區(qū)治理中的黨建引領(lǐng)和黨委領(lǐng)導(dǎo)都要落地和扎根于社區(qū)，把黨組織和黨建工作融入社區(qū)組織之中，建立起“社區(qū)黨員服務(wù)中心—小區(qū)黨員聯(lián)絡(luò)站—樓棟黨員小組—單元黨員聯(lián)絡(luò)員”四級社區(qū)黨建工作網(wǎng)絡(luò)〔2〕，這種社區(qū)黨建一體化模式在市域?qū)用嬉呀?jīng)得到推廣和落實(shí)。

早在新冠肺炎疫情防控初期，H市和X市的機(jī)關(guān)企事業(yè)單位的在職人員就下沉到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和農(nóng)村村組，充分利用網(wǎng)格化管理優(yōu)勢，積極開展防疫宣傳、健康檢測、卡口值守、物資配送、關(guān)愛服務(wù)等工作，在疫情防控的總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)中積累了經(jīng)驗(yàn)，為探索和構(gòu)建在職人員下沉社區(qū)的長效機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。H市市委組織部相繼印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)疫情防控期間下沉社區(qū)（村）黨員干部管理的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)疫情防控期間市委選派社區(qū)第一書記履職管理的通知》，選派精干隊(duì)伍下沉社區(qū)擔(dān)當(dāng)?shù)谝粫洝l(fā)揮“頭雁”作用，加強(qiáng)社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)，是對黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式的有益探索。市委下派“第一書記”進(jìn)駐社區(qū)在疫情防控中成為統(tǒng)籌社區(qū)工作的主心骨，有效連接了社區(qū)和各駐區(qū)單位。通過履行“建議權(quán)、審核權(quán)、管理權(quán)、推薦權(quán)”等職權(quán)，落實(shí)“聯(lián)合協(xié)商、早派工、晚研判、工作報(bào)告、動(dòng)態(tài)督察、及時(shí)反饋”等工作機(jī)制，真正起到了上傳下達(dá)、溝通協(xié)調(diào)的橋梁作用。H市H社區(qū)原社區(qū)書記在疫情防控之初，由于履職不力被撤職處理，市委迅速委派精干力量臨時(shí)擔(dān)任社區(qū)第一書記，新的第一書記對下沉人員干部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)調(diào)度，明確崗位安排，并對下沉人員干部履職情況進(jìn)行督查督導(dǎo)，將下沉人員干部考核與派出單位績效考核掛鉤，很大程度上提高了社區(qū)疫情防控工作效率。第一書記就像一顆螺絲釘牢牢地釘在社區(qū)的管理和責(zé)任崗位上，扎根群眾之中，急民之急、解民之難，踐行黨員干部的初心，很好地詮釋了黨員干部下沉的“沉”的意義。

（二）織密黨員與社區(qū)的聯(lián)系聯(lián)動(dòng)機(jī)制是有效途徑

從群眾中來到群眾中去是我們黨開展各項(xiàng)工作的重要法寶。在職人員一端連接著所在的工作單位，一端連接著社區(qū)。疫情防控中下沉人員通過深入了解群眾需求，認(rèn)真傾聽群眾聲音，及時(shí)解決群眾困難，加強(qiáng)了黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位與社區(qū)之間的聯(lián)系，同時(shí)優(yōu)化了黨組織與群眾之間的關(guān)系，體現(xiàn)了“雙紐帶”的作用。下沉到社區(qū)體現(xiàn)出“沉”，“沉”的實(shí)在體現(xiàn)在工作重心、人員力量、資源要素、黨群關(guān)系，“沉”的表現(xiàn)是展現(xiàn)出服務(wù)意識、能力水平〔3〕。社區(qū)針對承接下沉黨員，建立了聯(lián)系下沉人員的制度，諸如雙報(bào)到制度，社區(qū)發(fā)布任務(wù)、下沉人員認(rèn)領(lǐng)任務(wù)制度，民主決策、民主選舉、民意測驗(yàn)制度等。H市W社區(qū)在承接下沉人員進(jìn)社區(qū)的過程中充分利用下沉人員的“雙紐帶”作用，建立起機(jī)關(guān)企事業(yè)單位與社區(qū)的聯(lián)系，優(yōu)化了黨組織與群眾關(guān)系，充分發(fā)揮了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)力、組織力、執(zhí)行力，構(gòu)筑起維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的堅(jiān)固防線，有效應(yīng)對了疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

下沉人員的“紐帶”功能還表現(xiàn)在不斷強(qiáng)化“黨員—社區(qū)”的聯(lián)動(dòng)。X市X社區(qū)以社區(qū)黨員之家為依托，利用“黨員活動(dòng)日”“機(jī)關(guān)干部學(xué)習(xí)日”定期開展對社會治理方針政策的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)下沉人員“俯下身子、服務(wù)社區(qū)意識”，再通過倡導(dǎo)在職人員參加“文明市民”“五好家庭”等社區(qū)評選激發(fā)黨員參加“共建共治共享”社區(qū)的積極性。H市D社區(qū)利用所建立的“新時(shí)代文明實(shí)踐站”去協(xié)調(diào)、組織、動(dòng)員社區(qū)區(qū)域內(nèi)各方面的力量。“新時(shí)代文明實(shí)踐站”由社區(qū)黨委書記、副書記擔(dān)任站長、副站長，其他黨委委員擔(dān)任“理論政策宣講分隊(duì)”“民調(diào)糾紛志愿服務(wù)隊(duì)”“法律宣傳志愿服務(wù)隊(duì)”“敬老愛幼志愿服務(wù)隊(duì)”“扶貧助殘志愿服務(wù)隊(duì)”“文化宣傳志愿服務(wù)隊(duì)”“生態(tài)環(huán)境志愿服務(wù)隊(duì)”和“科學(xué)普及志愿服務(wù)分隊(duì)”的負(fù)責(zé)人，牽頭負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境、治安、黨建和特困群眾救助等事務(wù)，聽取黨員、居民、單位代表對區(qū)域內(nèi)建設(shè)的建議和意見，這樣就有效地把區(qū)域內(nèi)的社會治理力量統(tǒng)合起來，提高了治理效能。同時(shí)，社區(qū)還在加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部、下沉人員和居民之間的溝通和信息反饋上著力，創(chuàng)新工作方法。如依托社區(qū)黨組織，通過民意箱、民情臺賬、服務(wù)專用郵箱和微信群等形式了解居民訴求，為便捷輿情表達(dá)通道提供組織保障。

二、在職人員下沉社區(qū)參與志愿服務(wù)活動(dòng)存在的主要問題

（一）本職工作與參加社區(qū)服務(wù)活動(dòng)的矛盾顯現(xiàn)

經(jīng)過對湖北省H市和X市在職人員下沉落實(shí)情況的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，協(xié)調(diào)好本職工作與做好社區(qū)志愿服務(wù)之間的矛盾是下沉人員所面臨的普遍性困擾，部分下沉人員心存焦慮。突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，應(yīng)急處置和硬性要求的慣性管理方式與疫情新變化不適應(yīng)之間的矛盾。X市Z社區(qū)在職人趙某反映，疫情爆發(fā)時(shí)，主要矛盾在于如何實(shí)現(xiàn)防控，在職人員基本都處于居家隔離狀態(tài)，沒有上班的壓力，而解封和復(fù)工復(fù)產(chǎn)后，在職人員的個(gè)人工作與日常生活的協(xié)調(diào)上升為主要矛盾。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在疫情進(jìn)入常態(tài)化防控時(shí)期，H市和X市的社區(qū)依然存在疫情應(yīng)急防控管理的慣性思維和方式，還按照疫情爆發(fā)期的應(yīng)急處置和硬性要求的慣性管理方式來安排疫情進(jìn)入常態(tài)化防控時(shí)期的在職人員下沉任務(wù)，沒有及時(shí)順應(yīng)疫情防控的新形勢調(diào)整工作的方式方法。

第二，下沉活動(dòng)與本職工作時(shí)間上的矛盾。H市H鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉人員王某反映，其工作地點(diǎn)距其所居住的社區(qū)較遠(yuǎn)，且該鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)任務(wù)，在工作日參與社區(qū)活動(dòng)必須脫離本職崗位，實(shí)際上能參與社區(qū)志愿服務(wù)活動(dòng)的時(shí)間很少。X市J社區(qū)下沉人員喻某反映，當(dāng)社區(qū)志愿服務(wù)與在職人員本職工作發(fā)生時(shí)間沖突時(shí)，下沉任務(wù)的落實(shí)就會被推延。因此，受地區(qū)限制和本職工作時(shí)間的影響，難免使下沉社區(qū)淪為形式，在職人員參與下沉活動(dòng)的時(shí)間難以保證。

第三，“單位人”與“社區(qū)人”身份之間的矛盾。X市J社區(qū)主任劉某反映，雖然其所在社區(qū)大部分在職人員支持并積極參與下沉志愿服務(wù)活動(dòng)，仍有少數(shù)在職人員對此認(rèn)同感不高，甚至有少數(shù)下沉人員認(rèn)為，社區(qū)的工作任務(wù)應(yīng)當(dāng)由社區(qū)和物業(yè)（居民付費(fèi)購買了物業(yè)服務(wù)）承擔(dān)，本人僅受單位管理。H市S社區(qū)黨員王某反映，單位的黨建工作任務(wù)繁重，且自身對社區(qū)事務(wù)缺乏了解，不太想?yún)⑴c社區(qū)的活動(dòng)。由此可見，在職人員因其身份屬性局限于本單位內(nèi)部導(dǎo)致對社區(qū)的責(zé)任感偏低，對參與社區(qū)活動(dòng)缺乏積極性。

（二）考核下沉人員時(shí)存在加碼現(xiàn)象

各級組織在落實(shí)在職人員下沉制度時(shí)，為了完成績效，應(yīng)對考核任務(wù)，出現(xiàn)了層層加碼現(xiàn)象。

第一，單位發(fā)文考核時(shí)存在加碼現(xiàn)象。根據(jù)《辦法》第五章的第十八條規(guī)定：“各級黨委應(yīng)當(dāng)將機(jī)關(guān)企事業(yè)單位在職干部下沉社區(qū)工作作為單位黨組織黨建責(zé)任制考核、文明單位創(chuàng)建、黨員評議等的重要內(nèi)容，作為干部評先評優(yōu)、晉級晉職的重要依據(jù)。”而在H市部分單位文件中，把在職人員下沉社區(qū)工作情況作為“職稱評審、公派學(xué)習(xí)的重要依據(jù)”，明顯在考核評價(jià)上加碼。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，X市某單位長期下派在單位工作任務(wù)較輕的十幾名人員，從事所下沉小區(qū)的扶貧工作。

第二，社區(qū)在下派任務(wù)時(shí)也存在加碼現(xiàn)象。H市Z單位在職人員王某認(rèn)為，不同社區(qū)具體條件和工作安排差異較大。有些社區(qū)在下沉人員人數(shù)少的情況下未征求本人意見，直接下派加碼任務(wù)，將本應(yīng)由物業(yè)和社區(qū)工作人員承擔(dān)的份額也分派給下沉人員，損害了下沉工作的本職性和公平性。雖然文件中明確要求下沉任務(wù)安排在周末，但社區(qū)事務(wù)多、資源少，也就出現(xiàn)了在正常上班時(shí)間安排下沉人員值班等現(xiàn)象。如果下沉人員不能到崗，需要提供缺席原因的證明材料，記錄在案并與考核評價(jià)掛鉤。這樣的管理明顯不近人情，削弱了下沉人員積極性。

（三）下沉人員對被下沉、被安排有消極心理

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，無論社區(qū)、單位還是下沉人員個(gè)體，都出現(xiàn)過為完成硬性任務(wù)而“被下沉”“被安排”的情況。

第一，“被下沉”表現(xiàn)在部分基層黨組織用強(qiáng)制政治考核的方式來直接下派任務(wù)，沒有做好與在職人員的溝通工作，導(dǎo)致廣大在職人員有“被下沉”的感覺。根據(jù)調(diào)查組的訪談，一名從事企業(yè)管理工作的張某被分配到社區(qū)參加扶貧工作，由于沒有接觸過這類業(yè)務(wù)，工作任務(wù)落實(shí)低效且倍感受挫。

第二，“被安排”表現(xiàn)在部分社區(qū)對下沉的在職人員工作安排同一化，作用發(fā)揮不夠。根據(jù)《辦法》，在職干部下沉社區(qū)的工作內(nèi)容包括：宣傳黨的政策、聯(lián)系服務(wù)群眾、參與民主議事、參加志愿服務(wù)、維護(hù)和諧穩(wěn)定、處理突發(fā)事件。但是結(jié)合調(diào)研情況來看，H市Y、S、J社區(qū)，X市J、F社區(qū)下沉人員的主要活動(dòng)大都仍集中于社區(qū)志愿服務(wù)。例如，充當(dāng)社區(qū)衛(wèi)生清潔員、人口普查登記員、夜間巡邏員等。社區(qū)在時(shí)間安排和活動(dòng)分配上，簡單地將下沉人員當(dāng)作普通人力資源，沒有根據(jù)其特長和職業(yè)優(yōu)勢去精準(zhǔn)安排崗位。H市S社區(qū)吳某是高校教師，長期從事科研工作，但是根據(jù)下沉任務(wù)的需要，他被直接分配去從事清倒垃圾桶的工作。由于他體質(zhì)較弱，工作起來力不從心。事實(shí)上，在職人員不可避免地帶有職業(yè)慣性，這種慣性讓他們成為領(lǐng)域的專家和行業(yè)的翹楚，但是也讓他們在繁瑣的基層事務(wù)面前無所適從。

（四）社區(qū)承接下沉人員的工作機(jī)制運(yùn)行不暢

內(nèi)生動(dòng)力是在職人員參加社區(qū)志愿活動(dòng)的助推劑。社區(qū)管理應(yīng)當(dāng)以在職人員的“內(nèi)生需求”為起點(diǎn)，以“動(dòng)力補(bǔ)給”為抓手，充分利用制度優(yōu)勢提升在職人員下沉社區(qū)的獲得感，實(shí)現(xiàn)在職人員下沉社區(qū)機(jī)制的良性運(yùn)行。

H市S社區(qū)在職人員汪某認(rèn)為，部分社區(qū)存在以下問題：社區(qū)的下沉評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)沒有體現(xiàn)公平原則，積分制沒有發(fā)揮在職人員的特長，社區(qū)缺乏對在職人員的管理和協(xié)調(diào)，社區(qū)應(yīng)當(dāng)為在職人員參與下沉活動(dòng)營造良好的工作氛圍與和諧的環(huán)境。X市Y社區(qū)副書記余某認(rèn)為，社區(qū)下沉活動(dòng)中在職人員評先評優(yōu)的積分制需要完善。為此，他建議，市里應(yīng)當(dāng)出臺一個(gè)針對下沉人員的統(tǒng)一量化積分制度。每個(gè)社區(qū)統(tǒng)一適用該制度，細(xì)化參加志愿活動(dòng)的積分標(biāo)準(zhǔn)，作為評先評優(yōu)的依據(jù)。

明確在職人員下沉活動(dòng)的管理和分工非常必要。對于大量涌入社區(qū)的下沉人員，社區(qū)承接此項(xiàng)工作的工作量很大，具體負(fù)責(zé)人和帶隊(duì)負(fù)責(zé)人沒有形成長效機(jī)制。例如，由于H市Y社區(qū)包保單位第一書記是熱電廠的，屬于國企的生產(chǎn)企業(yè)，負(fù)責(zé)人不能輕易離開工作崗位，第一書記不能來下沉社區(qū)值守只能派其他人輪流值守，且對下沉人員不熟悉，無法對下沉人員進(jìn)行評定，真正的下沉工作都是由社區(qū)書記在代管，這就造成下沉負(fù)責(zé)制度一定程度上的空轉(zhuǎn)。

三、在職人員下沉社區(qū)參與志愿服務(wù)活動(dòng)問題的成因

（一）職場身份與志愿者角色轉(zhuǎn)換不順暢產(chǎn)生情緒壓抑

根據(jù)調(diào)研，在職人員在下沉活動(dòng)中的角色轉(zhuǎn)換不順暢主要來源于兩大沖突。第一，職場身份與社會志愿者角色間的主體沖突。從在職人員的組成部分來看，大部分都是各行各業(yè)的骨干，本職工作較忙，缺乏參與志愿活動(dòng)的時(shí)間。因此，存在角色轉(zhuǎn)換不順暢的問題。第二，單位工作和社區(qū)工作的場所沖突。隨著基層黨組織建設(shè)中心的轉(zhuǎn)移，更多的單位黨員向社區(qū)黨員轉(zhuǎn)變。由于人員工作單位與其所居住的社區(qū)屬于兩個(gè)不同的組織，在職人員的直接組織關(guān)系長期屬于所在單位，并接受其單位的教育管理，由此導(dǎo)致在職黨員產(chǎn)生了“單位意識強(qiáng)”，而“社區(qū)意識弱”的錯(cuò)誤認(rèn)知，導(dǎo)致在職人員產(chǎn)生情緒壓抑。情緒壓抑表現(xiàn)在：以黨員身份進(jìn)社區(qū)，在職人員擔(dān)心自身角色轉(zhuǎn)換“失靈”，對社會評價(jià)存在角色評價(jià)壓抑；在職人員屬于單位的員工，單位是其工作生活的本位及主業(yè)，如果改變這種工作角色慣性會導(dǎo)致其產(chǎn)生職業(yè)習(xí)慣壓抑；在硬性的政治任務(wù)擠壓環(huán)境下會讓在職人員產(chǎn)生被強(qiáng)制安排的服從情緒壓抑。

（二）考核依據(jù)不銜接與權(quán)利救濟(jì)乏力導(dǎo)致普遍性倦怠

考核是政府組織層級管理的重要手段，通過指標(biāo)的設(shè)定，上級督促下級，來達(dá)到行政組織的目的〔4〕。對于下沉人員，考核的目的是促使在職人員認(rèn)真對待下沉社區(qū)任務(wù)，考核的要求必須具備較強(qiáng)的可操作性，并且是大多數(shù)人可企及，才會真正達(dá)到考核的目的。然而，考核中存在的層層加碼現(xiàn)象實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)制管理性思維的一種表現(xiàn)，表面上體現(xiàn)了層級組織的自我加壓，其根本目的卻是追求政績。顯然，應(yīng)當(dāng)始終把社區(qū)依法治理和人民是否滿意作為管理的重要依據(jù)，如果單純?yōu)榱送怀稣兌鴮訉蛹訅?，會?dǎo)致基層乃至個(gè)人不堪重負(fù)，好的規(guī)定最終也會淪為具文。事實(shí)上，上級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)調(diào)整視角，從在職人員的需求找方法，為其發(fā)揮創(chuàng)造力和積極性提供人力物力財(cái)力保障，切忌“層層甩鍋”，用“文件落實(shí)文件”。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)樹立法治思維，實(shí)現(xiàn)從管理思維到治理思維的轉(zhuǎn)變，不能僅將下沉人員當(dāng)作人力資源去使用，而是要實(shí)現(xiàn)人盡其才，增強(qiáng)其社區(qū)歸屬感、認(rèn)同感。

（三）職業(yè)慣性與基層事務(wù)瑣碎性不適帶來內(nèi)心抵觸

社區(qū)工作涉及范圍廣泛，工作內(nèi)容繁雜瑣碎，導(dǎo)致下沉人員在實(shí)際工作中倍感壓力。在職人員長期從事著本職工作，但是“在職人員下沉”活動(dòng)讓他們暫時(shí)離開了熟悉的工作節(jié)奏，這種暫時(shí)的離開與對新的基層事務(wù)的陌生感往往會讓一些在職人員內(nèi)心產(chǎn)生不適應(yīng)感。

通過訪談和觀察發(fā)現(xiàn)，在職人員對進(jìn)社區(qū)有抵觸心理主要有以下原因：第一，對社區(qū)的工作缺乏歸屬感。大部分在職人員的主要時(shí)間都投入于本職工作，缺乏社區(qū)志愿服務(wù)活動(dòng)時(shí)間。第二，社區(qū)臨時(shí)事務(wù)多，活動(dòng)形式單一，僅停留在環(huán)境整治、治安維護(hù)、入戶走訪等事務(wù)，對在職人員缺乏吸引力。下沉人員普遍認(rèn)為，在職人員提供的服務(wù)與社區(qū)治理需求要對應(yīng)，在職人員下沉社區(qū)應(yīng)當(dāng)切中社區(qū)治理的痛點(diǎn)、難點(diǎn)，讓在職人員做社區(qū)居民的組織者，而不是社區(qū)“打雜員”。社區(qū)在安排工作時(shí)應(yīng)當(dāng)精簡流程提高效率，切忌人海戰(zhàn)術(shù)。第三，在職人員進(jìn)入社區(qū)后，部分社區(qū)管理人員缺乏將任務(wù)分派得更加精細(xì)的能力，沒有有針對性地發(fā)揮黨員特長，分派任務(wù)時(shí)不明確，任務(wù)內(nèi)容主要就是“拍照片”，致使在職人員下沉活動(dòng)有作秀嫌疑。

（四）本應(yīng)倡導(dǎo)而實(shí)為強(qiáng)制的推行方式導(dǎo)致驅(qū)動(dòng)力不足

從調(diào)查在職人員下沉制度的實(shí)施效果來看，大力倡導(dǎo)的在職人員下沉活動(dòng)并未獲得持久的內(nèi)驅(qū)力。雖然一些地方一直在倡導(dǎo)，但是好像只有用自上而下的行政命令進(jìn)行高壓推進(jìn)并將其與考核掛鉤才能讓在職人員下沉到社區(qū)。其實(shí)，這樣的“垂直貫通”的高壓方式不僅使得社區(qū)在承接下沉人員時(shí)很被動(dòng)，也使得社區(qū)工作重心偏向“迎合上意”，而忽視“下沉”。其主要原因在于各單位缺乏建立與下沉人員的溝通協(xié)商機(jī)制，忽視了下沉人員們的實(shí)際需求。H市部分下沉人員反映，有單位在沒有協(xié)商好的情況下安排在職人員下沉社區(qū)的工作任務(wù)，下沉人員出現(xiàn)與本職工作有時(shí)間沖突后又向社區(qū)反映，社區(qū)又重新安排人員或者下沉人員自己找其他人對調(diào)工作。正如有研究者表明：社區(qū)的上述行動(dòng)，是應(yīng)對政府驗(yàn)收的“策略最優(yōu)”和提升社區(qū)工作速度的“方式最優(yōu)”，是一味地尋求在職人員下沉這個(gè)活動(dòng)的目標(biāo)以及結(jié)果，而不是著重于在職人員工作效率和社區(qū)福祉提升的“質(zhì)量最優(yōu)”，最終往往會導(dǎo)致低效〔5〕。

四、完善在職人員下沉社區(qū)參與志愿服務(wù)活動(dòng)的路徑

（一）實(shí)現(xiàn)在職人員三重身份的融合

為了在職干部下沉社區(qū)常態(tài)化、長效化、精準(zhǔn)化，需要在職人員實(shí)現(xiàn)“單位人”“社區(qū)人”和黨員三重身份的融合，彰顯其政治性、黨性和社會性。

第一，樹立大局觀，提高其政治站位。各地各單位要切實(shí)增強(qiáng)政治敏銳性，各級黨委（黨組）書記要切實(shí)履行“雙報(bào)告”工作第一責(zé)任人職責(zé)，以適當(dāng)形式對“雙報(bào)到”工作進(jìn)行再落實(shí)，把有關(guān)要求及時(shí)傳達(dá)到每個(gè)支部、每名在職人員。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)加強(qiáng)思想教育，著力解決黨性不純、政績觀錯(cuò)位的問題。因此，需要對困擾在職人員下沉活動(dòng)的形式主義問題進(jìn)行清理，真正把《辦法》的要求落到實(shí)處。

第二，增強(qiáng)黨員身份意識，發(fā)揮黨員志愿者先鋒模范作用。對于人民群眾中的實(shí)際問題，要敢于亮明黨員身份，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和義務(wù)，融入社區(qū)，主動(dòng)為居民解決力所能及的困難。在安排社區(qū)工作時(shí)，必須發(fā)揮好下沉人員的主觀能動(dòng)性，授予下沉人員自主權(quán)，盡可能讓在職人員參與社區(qū)公共管理決策，發(fā)揮在職人員的專長，這不僅可以減少社區(qū)負(fù)責(zé)人的工作量，也更容易激發(fā)在職人員作為社區(qū)主人翁的意識，調(diào)動(dòng)在職人員參與志愿服務(wù)活動(dòng)的積極性。

第三，堅(jiān)持“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法，提高服務(wù)水平。跟群眾交朋友，多傾聽群眾的訴求，及時(shí)宣傳黨的政策和法律要求，做好答疑解惑、排憂解難工作。在職人員在實(shí)現(xiàn)“單位人”“社區(qū)人”和黨員身份的多重角色融合時(shí)，要“學(xué)會彈鋼琴”，提高各方面的工作能力和水平。

（二）優(yōu)化在職人員進(jìn)社區(qū)相關(guān)制度

第一，組織部門發(fā)文要符合上級精神，避免層層加碼。既要吃透“上情，又要把握“下情”，即要把中央大政方針與本地的實(shí)際情況有效地結(jié)合起來。不定超階段的考核目標(biāo)，不強(qiáng)制在職人員做違背意愿的事情，全面清理下沉人員承擔(dān)的沒有法律與黨規(guī)依據(jù)、權(quán)責(zé)不對等的“責(zé)任狀”。各級領(lǐng)導(dǎo)干部切忌“掛名式、點(diǎn)卯式”工作，將工作任務(wù)層層下壓，必須建立健全工作推進(jìn)和落實(shí)機(jī)制。

第二，社區(qū)承接下沉人員要進(jìn)行制度創(chuàng)新，科學(xué)安排下沉工作。針對現(xiàn)有的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制、創(chuàng)意收集機(jī)制、活動(dòng)發(fā)布機(jī)制、信息溝通機(jī)制的不完善問題，通過智慧化管理方式，搭建在職人員—社區(qū)干部—居民—物業(yè)四方智治平臺，實(shí)現(xiàn)群眾“點(diǎn)單”、社區(qū)“派單”、下沉人員“接單”的流暢運(yùn)轉(zhuǎn)。社區(qū)或企業(yè)管理員可以隨時(shí)針對不同群體發(fā)布活動(dòng)，在職人員結(jié)合自身專長和時(shí)間報(bào)名參加，運(yùn)用網(wǎng)上定位在指定范圍內(nèi)簽到，后臺審核通過后納入積分，快捷方便地完成即時(shí)答疑、政策咨詢、談心交心等工作。

第三，建立健全在職人員溝通協(xié)商機(jī)制。在職人員下沉制度在組織上應(yīng)堅(jiān)持自愿申報(bào)與組織推薦相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)人與事的合理有效對接。在時(shí)間安排和活動(dòng)設(shè)計(jì)上，針對在職人員的特長和職業(yè)優(yōu)勢，精準(zhǔn)安排崗位。

（三）擴(kuò)大多方參與和居民監(jiān)督渠道

能否將在職人員下沉制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能，需要回答好“共建”何以達(dá)成、“共治”怎樣有效、“共享”如何實(shí)現(xiàn)三個(gè)方面的問題〔6〕。第一，“共建”意味著社區(qū)治理不只是下沉人員和社區(qū)的責(zé)任，還有物業(yè)、業(yè)主、社區(qū)居民等各方的責(zé)任。探索建立政社互動(dòng)、政企互動(dòng)、政民互動(dòng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮小區(qū)下沉人員、“兩代表一委員”、專家學(xué)者、居民骨干的作用，組建小區(qū)智囊團(tuán)、能人隊(duì)等參與社區(qū)治理團(tuán)隊(duì)。第二，實(shí)現(xiàn)“共治”，需要?jiǎng)?chuàng)新治理實(shí)現(xiàn)途徑，搭建便捷議事平臺，提高社區(qū)居民與下沉人員自治活力。增強(qiáng)社區(qū)干部運(yùn)用法治思維解決矛盾糾紛的能力，加快促進(jìn)大數(shù)據(jù)、信息化技術(shù)嵌入社區(qū)全域治理。第三，實(shí)現(xiàn)“共享”，需要有的放矢地采取相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)措施，給予干實(shí)事的下沉人員物質(zhì)上的保障和精神上的關(guān)愛，充分激發(fā)在職人員下沉的積極性，讓居民和在職人員的獲得感、幸福感、安全感不斷增強(qiáng)。要實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的共建共治共享，各級黨組織、社區(qū)在落實(shí)在職人員下沉制度時(shí)就要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，讓在職人員下沉工作“接得住、用得好、能長效”。

（四）探索創(chuàng)新社區(qū)治理的長效機(jī)制

亞當(dāng)斯的公平理論認(rèn)為，“個(gè)體仍會對自己的付出和所獲得的報(bào)酬進(jìn)行對等性評估，酬勞不平衡也會導(dǎo)致基層干部心理失衡”〔7〕。因此，下沉到社區(qū)的在職人員應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的激勵(lì)回饋，以調(diào)動(dòng)黨員參與社區(qū)共建共治的積極性。從調(diào)研結(jié)果來看，目前X市大部分社區(qū)對于考核和考評下沉人員實(shí)行積分制管理，下沉人員工作完成后向黨小組和網(wǎng)格黨支部申報(bào)履職情況和應(yīng)得積分，對于積分一百分以上的下沉人員通報(bào)表揚(yáng)并作為社區(qū)服務(wù)之星、最美下沉干部評選的重要依據(jù)。由于在職人員在社區(qū)治理過程中服務(wù)范圍有限、覆蓋率低、精準(zhǔn)性不高，而社區(qū)居民的服務(wù)需求多元、瑣碎導(dǎo)致下沉人員的社區(qū)活動(dòng)參與度低、與居民互動(dòng)乏力、志愿服務(wù)資源難以有效整合，并且當(dāng)把“奉獻(xiàn)”作為常態(tài)化的設(shè)計(jì)時(shí)，往往適得其反?！胺瞰I(xiàn)”難以形成長久的激勵(lì)，相較于榮譽(yù)激勵(lì)和物質(zhì)激勵(lì)，“時(shí)間銀行”的激勵(lì)機(jī)制為創(chuàng)新在職人員下沉制度打開了一扇窗戶，在職人員可以通過自愿儲存志愿服務(wù)的時(shí)長而獲得量化的考評指數(shù)，從而解決下沉黨員內(nèi)驅(qū)力不足的問題。

“時(shí)間銀行”的概念最早由耶魯大學(xué)的埃德加·卡恩博士在1980年提出。他提出建立“時(shí)間回報(bào)”模式：如果別人幫助了你，這個(gè)人就可以用幫助你的時(shí)間去換取另一個(gè)人相同時(shí)長的幫助〔8〕?！皶r(shí)間銀行”打破了志愿者單方面的付出，轉(zhuǎn)為雙方互換，真正的做到了“我為人人，人人為我”。在中國，“時(shí)間銀行”作為舶來品，在部分地區(qū)已經(jīng)有所推廣。比如湖北省W市東湖街道六福灣社區(qū)積極探索在“黨建+三社聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制中引入“時(shí)間銀行”模式，推動(dòng)社區(qū)居民及黨員廣泛參與社區(qū)志愿服務(wù)；開封市Y社區(qū)“時(shí)間銀行”采用三社聯(lián)動(dòng)充分發(fā)揮社會力量，由社區(qū)牽頭、社工負(fù)責(zé)具體執(zhí)行；杭州市民政局正式印發(fā)《杭州市養(yǎng)老服務(wù)“時(shí)間銀行”試點(diǎn)工作方案》，以社區(qū)、社會組織、社工“三社聯(lián)動(dòng)”為驅(qū)動(dòng)，建立以“時(shí)間幣”為核心的服務(wù)兌換和激勵(lì)機(jī)制，助力“時(shí)間銀行”在社區(qū)落地生根〔9〕。

“時(shí)間銀行”將志愿者每一次參加志愿服務(wù)的時(shí)間存入“時(shí)間存折”，當(dāng)志愿者有需要的時(shí)候可以將其取出兌換時(shí)間。這種有償激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)了雙向服務(wù)的新模式，既讓有能力的黨員力所能及做善事，又解決了這些黨員志愿者們?nèi)蘸笮枰藥椭膯栴}，增強(qiáng)了社區(qū)居民的奉獻(xiàn)感和社區(qū)認(rèn)同感，進(jìn)一步拉近社區(qū)居民間的距離?！皶r(shí)間銀行”的兌換講求按需支取，暫無需求的可以將時(shí)間先儲存起來，需要時(shí)再換取所需服務(wù)。與此同時(shí)，存折上的時(shí)間既可以兌換給自己，也可以捐贈(zèng)給他人，社區(qū)還成立了集體基金庫，用于幫扶弱勢群體和困難群眾。

“時(shí)間銀行運(yùn)用線上APP平臺，通過線上線下互聯(lián)的方法，進(jìn)行服務(wù)需求發(fā)布，以時(shí)間幣為媒介，實(shí)現(xiàn)以服務(wù)換服務(wù)、以時(shí)間換時(shí)間的服務(wù)交換，并逐步探索以積分兌換生活用品、文創(chuàng)作品等實(shí)物的實(shí)踐，整個(gè)過程雙向選擇、雙向評價(jià)。”〔10〕“時(shí)間銀行”作為“以服務(wù)換服務(wù)”為主要形式的接力治理手段，與在職人員參與社區(qū)治理的目標(biāo)相契合。在倡導(dǎo)多元主體參與基層社區(qū)治理的形勢下，將在職人員下沉社區(qū)工作合理納入時(shí)間銀行載體，實(shí)際上為解決當(dāng)前下沉困境提供了創(chuàng)新范例，有利于調(diào)動(dòng)下沉在職人員積極性，擴(kuò)大社區(qū)共建主體，實(shí)現(xiàn)多元共治共享。

總之，在職人員在疫情防控中下沉到社區(qū)參加志愿服務(wù)活動(dòng)，起到了“頭雁”作用，在社區(qū)治理中獲得了夯實(shí)黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理模式和織密在職人員與社區(qū)的聯(lián)系聯(lián)動(dòng)機(jī)制的基本經(jīng)驗(yàn)。但經(jīng)過調(diào)查組成員對湖北省H市與X市的“下沉”落實(shí)情況的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“下沉”是一個(gè)系統(tǒng)的工程，其深入推進(jìn)和有效落實(shí)需要諸多的配套制度支撐。本研究通過對在職人員下沉社區(qū)參與志愿服務(wù)活動(dòng)的研究，旨在從理論和實(shí)踐層面上，為當(dāng)前黨員下沉制度在貫徹過程中所出現(xiàn)問題的解決和《辦法》的落實(shí)提供路徑和方法，也為治療社區(qū)治理“碎片化”頑疾和推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化建設(shè)開辟提供新的思路。

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責(zé)任編輯燕斌斌