初探動遷農(nóng)村集體建設(shè)用地之物業(yè)承租人的法律難點及解決方法
——以廣州市舊村全面改造為例

李 皓

（廣東華憲律師事務(wù)所，廣東 廣州 510000）

廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局官網(wǎng)發(fā)布了2019年年初至2020年5月期間廣州市“三舊”改造成果數(shù)據(jù)。通過比對，我們發(fā)現(xiàn)廣州市“三舊”改造項目中，舊村全面改造項目數(shù)量相對較少，主要原因在于舊村全面改造的難度相對較大，而動遷難是舊村全面改造中公認矛盾最集中難度最大的問題。為此，筆者撰文初步分析和探討舊村改造當中動遷農(nóng)村集體建設(shè)用地物業(yè)承租人的法律難點，并探尋有效解決該難點的方法。

一、廣州市農(nóng)村集體建設(shè)用地上的物業(yè)承租人的產(chǎn)生及法律關(guān)系

2005年，廣東省頒布實施了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（廣東省人民政府第100號令），是中國第一個以地方法規(guī)的形式允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的文件[1]。該法的頒布實施為廣州市農(nóng)村集體建設(shè)用地以出租的形式入市流轉(zhuǎn)鋪平了道路。根據(jù)該法第八條、第十三條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的集體建設(shè)用地使用權(quán)出租用于興辦各類工商企業(yè)?；诖艘?guī)定，廣州市農(nóng)村集體建設(shè)用地上的物業(yè)承租人在以下兩種情形下產(chǎn)生合法：一是承租人直接向村集體經(jīng)濟組織租賃該組織的自有經(jīng)營物業(yè)；二是由承租人先行租用村集體經(jīng)濟組織土地，然后在該地塊上自建經(jīng)營物業(yè)自己經(jīng)營使用或另行出租。

上述不動產(chǎn)租賃關(guān)系雖然兼具債權(quán)和物權(quán)雙重法律屬性。但是兩種情形下的不動產(chǎn)租賃法律關(guān)系側(cè)重點各有不同。前者，承租人直接向村集體經(jīng)濟組織租賃該組織自有經(jīng)營業(yè)的，該不動產(chǎn)租賃權(quán)更偏重于債權(quán)，承租人對于不動產(chǎn)的處分權(quán)利較弱。而后者顯然更偏重于物權(quán)。因為承租人享有較完整的占有、使用、收益和處分權(quán)利。

二、廣州市舊村全面改造中動遷農(nóng)村集體建設(shè)用地的物業(yè)承租人法律難點

難題一，涉及的主體多，法律關(guān)系復(fù)雜

廣州市獵德村是廣州市城中村全面實施改造的第一村，該村改造在廣州市、天河區(qū)兩級財政不投入的情況下，通過合理確定建筑容積率、確保改造資金的平衡，實現(xiàn)村民得到實惠、村集體經(jīng)濟得到壯大、城區(qū)面貌得到提升、傳統(tǒng)文化得以保存和延續(xù)的目的。所以，獵德村模式得以推廣[2]。

目前，廣州市舊村全面改造項目大部分均以市、區(qū)政府主導，以村為實施主體，引入合作企業(yè)共同改造。該等模式下，動遷農(nóng)村集體建設(shè)用地上的物業(yè)承租人就會涉及政府、村集體經(jīng)濟組織、村民、合作企業(yè)、物業(yè)承租人等多個主體。這些主體相互獨立，利益訴求各不相同，更有甚者會出現(xiàn)此消彼長相互對立。

難題二，在動遷過程中承租人地位及權(quán)利方面的立法缺失

迄今為止，僅僅在已失效的1991年《城市房屋拆遷管理條例》和2001年《國有土地上房屋征收與補償條例》中就承租人地位及權(quán)利保護有明確的規(guī)定和立法體現(xiàn)。根據(jù)1991年《城市房屋拆遷管理條例》有關(guān)規(guī)定，承租人作為了被拆除房屋及其附屬物的使用人與房屋所有人同等享有被拆遷人所應(yīng)享有的權(quán)利。2001年《城市房屋拆遷管理條例》中，承租人雖然未被規(guī)定為被拆遷人，但仍然是征收拆遷法律關(guān)系的當事人。但2011年頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》已將這些規(guī)定全部刪除。

至于農(nóng)村集體建設(shè)用地上的物業(yè)承租人在動遷過程中能否取得被拆遷人的地位，能取得什么樣的權(quán)利與救濟途徑等等這些問題不僅沒有國家層面的立法，地方立法中亦未對此類問題予以足夠的關(guān)注。

以廣州市為例。2018年以前，廣州市僅在國有土地上房屋征收時給予房屋承租人以立法保護，但保護范圍逐步縮減，保護力度趨弱。現(xiàn)行有效的穗府規(guī)〔2017〕18號文《廣州市人民政府關(guān)于印發(fā)廣州市國有土地上房屋征收與補償實施辦法的通知》將對承租人補償僅限定在對政府公房承租人的補償，并刪除此前在2011、2012年發(fā)文向承租人支付搬遷費和臨時安置費的表述，這顯然是對承租人不利的。

2018年，廣東省國土資源廳印發(fā)了粵國土資規(guī)字〔2018〕3號文《關(guān)于深入推進“三舊”改造工作的實施意見》，該文第十九條第一款規(guī)定涉及了舊村莊改造范圍內(nèi)承租人利益的保護，但規(guī)定似乎前后矛盾，承租人的法律地位、權(quán)利內(nèi)容及救濟途徑仍未清晰。該規(guī)定前半句“因?qū)嵤└脑鞂Ω脑旆秶鷥?nèi)的承租人的正當權(quán)益造成影響的”，看似涉及對承租人的侵權(quán)責任；后半句話“依照承租人與所有權(quán)人（出租人）簽訂的出租合同的約定對其進行補償”。前后結(jié)合分析，似欠缺補償主體，并將侵權(quán)與合同責任混淆。

三、解決方法初探

針對舊村全面改造中動遷農(nóng)村集體建設(shè)用地的物業(yè)承租人的法律難點，筆者建議如下解決方法：

（一）由出租人負責清退承租人以解決復(fù)雜的法律關(guān)系

舊村全面改造項目中，動遷始終圍繞“破除舊建筑，將現(xiàn)場拆平；破除舊產(chǎn)權(quán)，注銷一切原有產(chǎn)權(quán)”這一目的進行。所以，與物業(yè)承租人終止租賃合同的履行，要求物業(yè)承租人或物業(yè)實際占有使用人搬離騰空房屋就勢在必行。在目的指向清晰明了后，余下的則是通過多方博弈達到目的的過程。根據(jù)合同相對性原理，出租人與承租人為租賃合同法律關(guān)系的兩個主體，所以由出租人負責清退承租人既與法律規(guī)定相符合，也能夠推動舊改動遷。

（二）建立對農(nóng)村集體建設(shè)用地的物業(yè)承租人的立法保護

雖然承租人參與到舊村莊全面改造的動遷法律關(guān)系中具有充分的法理依據(jù)和現(xiàn)實背景，但現(xiàn)行《合同法》、《民法典》及租賃合同是不足以保護承租人的利益的，因此，有必要立法對承租人的利益予以適當保護。

1．在舊村全面改造的動遷法律關(guān)系中賦予承租人法律地位

在動遷過程中，由于承租人地位的立法缺失，客觀上造成了承租人權(quán)利被忽視，矛盾沖突加劇，以致出現(xiàn)舊改進程延緩的不利局面。要想解決這一問題，就應(yīng)當從立法上賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地的物業(yè)承租人法律地位。具體模式可參照原《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，有以下兩種選擇：一是明確規(guī)定承租人為被拆遷人，使其在涉及針對房屋使用權(quán)補償中享有與所有人同等的法律地位；二是可以不將其規(guī)定為被拆遷人，但至少將其視為動遷法律關(guān)系的當事人或者利害關(guān)系人，明確賦予其相應(yīng)的實體和程序權(quán)利。

2．動遷時，如果承租人的租賃合同尚未到期，應(yīng)當賦予承租人選擇權(quán)

舊村全面改造項目中，對于農(nóng)村集體建設(shè)用地上蓋物業(yè)往往采取以產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式，提供新的安置房屋替代被拆物業(yè)。此時，如果該物業(yè)承租人的租賃合同尚未到期，應(yīng)當賦予承租人選擇的權(quán)利。承租人如果愿意繼續(xù)承租的，原租賃合同終止，權(quán)屬所有人與承租人重新就安置房屋簽訂新的租賃合同。承租人如果不愿意繼續(xù)承租的，該物業(yè)承租人有權(quán)選擇單方解除租賃合同，取得相應(yīng)補償清退房屋。

3．明確解除租賃合同補償清退標準

在舊村全面改造過程中，拆遷人給予農(nóng)村集體建設(shè)用地物業(yè)的被拆遷人除了房屋安置以外，往往會附加貨幣補償。貨幣補償?shù)捻椖堪税徇w補助費、提前搬遷獎、臨時安置補助費、停業(yè)停產(chǎn)損失補償?shù)荣M用。如果物業(yè)承租人選擇單方解除租賃合同，取得相應(yīng)補償清退房屋時，上述貨幣補償費用應(yīng)明確歸屬權(quán)，以免產(chǎn)生不必要的紛爭拖延動遷進度。具體可參照原《城市房屋拆遷管理條例》的第三十一條、三十二條、三十三條等規(guī)定。

4．除走司法程序進行訴訟或仲裁以外，賦予承租人其他法律救濟途徑

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，承租人可以依據(jù)其與出租人建立的租賃合同法律關(guān)系，以訴訟或仲裁方式進行法律救濟維護自己的權(quán)利。但是舊村全面改造涉及面廣、參與主體眾多，僅依靠訴訟或仲裁會導致效率低下，嚴重拖延舊改進度。所以，應(yīng)當將動遷過程中產(chǎn)生的因農(nóng)村集體建設(shè)用地的物業(yè)租賃合同糾紛納入城市更新或舊村全面改造的法律體系當中，可借鑒《廣州市舊村莊更新實施辦法》之規(guī)定，由村民理事會進行協(xié)調(diào)；或借鑒深圳經(jīng)驗，成立類似“深圳國際仲裁院談判促進中心”這樣的第三方獨立調(diào)解機構(gòu)，引入談判專家、舊改資深人士等提供獨立、中立、專業(yè)的公益性談判促進服務(wù)，促成糾紛解決達成有法律效力調(diào)解或者和解協(xié)議。