土地整理項(xiàng)目影響后評(píng)價(jià)研究

楊正江

摘要：近年來(lái)，為了促進(jìn)土地資源合理利用、提高土地利用率及實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，國(guó)家和各省市不斷加大投資力度，全面開展土地整理工作。國(guó)家和地方巨額財(cái)力、人力、物力的投入，是否達(dá)到土地整理的預(yù)期目標(biāo);項(xiàng)目的實(shí)施多大程度上緩解中國(guó)人地矛盾，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提高土地生產(chǎn)能力;多大程度上提高農(nóng)民收入，消除農(nóng)民貧困;項(xiàng)目產(chǎn)生正的還是負(fù)的外部效益等一系列問(wèn)題，都必須在項(xiàng)目實(shí)施一段時(shí)期以后，進(jìn)行評(píng)價(jià)。本文主要對(duì)項(xiàng)目實(shí)施以后所產(chǎn)生的外部效益的評(píng)價(jià)方法進(jìn)行研究，根據(jù)后評(píng)價(jià)的目的和原則，從社會(huì)、生態(tài)、環(huán)境、景觀和資源等方面對(duì)項(xiàng)目影響后評(píng)價(jià)選取指標(biāo)并構(gòu)建指標(biāo)體系，設(shè)置相應(yīng)的指標(biāo)權(quán)重，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施以后所產(chǎn)生的影響進(jìn)行評(píng)價(jià)。

關(guān)鍵詞：土地資源，人口增加，可持續(xù)發(fā)展

1引言

自20世紀(jì)90年代中期國(guó)家提出土地整理以來(lái)，各地相繼開展了大量工作，并且國(guó)家和地方各級(jí)政府都撥出專項(xiàng)資金。我國(guó)投入土地整理的資金量正穩(wěn)步加大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間，各地土地整治累計(jì)投入資金5500多億元，農(nóng)民參加土地整治勞務(wù)所得合計(jì)超過(guò)800億元，惠及1.04億農(nóng)民，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民人均年新增收入900多元。土地出讓純收益的15%以上用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，又?jǐn)U大了土地整理資金渠道。如果以后每年土地收益征收到位，全國(guó)用于基本農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)、土地整理、耕地開發(fā)的總投入，每年將達(dá)1000億元左右。面對(duì)國(guó)家大規(guī)模的土地整理工程的投入，土地整理項(xiàng)目決策是否正確、規(guī)劃設(shè)計(jì)是否合理、預(yù)期目標(biāo)和效益是否實(shí)現(xiàn)需要通過(guò)綜合評(píng)價(jià)來(lái)回答。雖然目前已有專家和學(xué)者對(duì)土地整理項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法進(jìn)行了研究，但與國(guó)際通常的項(xiàng)目后評(píng)價(jià)相比，所建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠完善，評(píng)價(jià)方法有待創(chuàng)新。如何借鑒、綜合已有的項(xiàng)目后評(píng)價(jià)理論與方法，建立科學(xué)的土地整理項(xiàng)目影響后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，明確適宜的評(píng)價(jià)方法，定量、客觀地進(jìn)行土地整理項(xiàng)目影響后評(píng)價(jià)，已成為當(dāng)前提高土地整理項(xiàng)目決策管理水平、保證土地整理事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展亟待解決的重要課題。

2土地整理項(xiàng)目影響后評(píng)價(jià)的概念和構(gòu)建原則

2.1土地整理項(xiàng)目影響后評(píng)價(jià)的概念

眾所周知，我國(guó)是一個(gè)人多地少的國(guó)家。近年以來(lái)，隨著人口不斷增加與城鎮(zhèn)建設(shè)用地逐漸擴(kuò)展，使得土地尤其是耕地相對(duì)短缺的問(wèn)題日益突出，而耕地必須為國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐，為了實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)動(dòng)態(tài)平衡的戰(zhàn)略目標(biāo)，各級(jí)政府與國(guó)土部門采取了許多措施，土地整理就是其中重要的一項(xiàng)。由于我們國(guó)家的社會(huì)主義公有制性質(zhì)，我國(guó)憲法明確規(guī)定了土地這項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)只能由國(guó)家和農(nóng)村集體所有，對(duì)土地整理項(xiàng)目的投資屬于公益性投資，國(guó)家鼓勵(lì)集體和個(gè)人對(duì)土地事業(yè)的投資，公益性投資就需要具有一定的長(zhǎng)期性、可持續(xù)性、與自然環(huán)境的和諧性、盡量滿足大多數(shù)權(quán)屬主體的需求性，這就需要慎重選擇項(xiàng)目的地點(diǎn)、環(huán)境、投資額度、受益率等等。現(xiàn)在土地整理已在全國(guó)各地廣泛開展起來(lái)。

2.2土地整理項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的構(gòu)建原則

土地整理并非一時(shí)權(quán)宜之計(jì)，而是一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要工程。一個(gè)科學(xué)規(guī)劃、合理施工的土地整理項(xiàng)目可以增加耕地有效面積，提高土地生產(chǎn)力，改善規(guī)劃區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)土地資源的規(guī)模集約經(jīng)營(yíng)以及農(nóng)業(yè)機(jī)械化操作水平。通過(guò)對(duì)田、水、路、林、村的全面規(guī)劃與綜合整治，建成“田成方、路成網(wǎng)、林成行、渠相連”的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園區(qū)，可以使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村面貌發(fā)生根本變化，也有力地增加了后備耕地的儲(chǔ)量，提供城建用地，有利于耕地占補(bǔ)動(dòng)態(tài)平衡。這樣就有效地滿足了當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、國(guó)土整治與資源環(huán)境保護(hù)以及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的要求，實(shí)現(xiàn)了土地整理可持續(xù)發(fā)展。因此土地整理項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)尤其顯得重要。

2.2.1土地整理項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素的驅(qū)動(dòng)作用

土地整理和其它一切土地活動(dòng)一樣都受經(jīng)濟(jì)和政治的驅(qū)動(dòng)，而且由于其工程的帶動(dòng)資金量大，政府作用痕跡明顯，所以其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的結(jié)合比其它土地活動(dòng)方式更強(qiáng)烈一些，建立評(píng)價(jià)體系時(shí)要將土地資源、土地整理和經(jīng)濟(jì)的相互作用為核心，將政府政策因素、非土地經(jīng)濟(jì)因素、技術(shù)因素及人口城市化生產(chǎn)方式作為重要的外部因素構(gòu)建。

2.2.2土地整理項(xiàng)目后評(píng)價(jià)表現(xiàn)綜合效益原則

土地整理雖然可以帶來(lái)良好的經(jīng)濟(jì)效益，但畢竟是人類按照自己的意志對(duì)自然的一種強(qiáng)烈干擾活動(dòng)，所以在社會(huì)效應(yīng)與生態(tài)效應(yīng)上能帶來(lái)良好的促進(jìn)作用，也不可避免地會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)面效應(yīng)，在評(píng)價(jià)時(shí)一定要體現(xiàn)綜合效益原則，不能只選擇對(duì)經(jīng)濟(jì)有利的因子，而忽略了社會(huì)與生態(tài)因子，也不能只選取土地整理對(duì)其有促進(jìn)作用的因子，而忽略了受土地整理影響而不利的因子。只有真實(shí)地反映實(shí)際的綜合效益，這樣才能判斷實(shí)施土地整理能不能使土地永繼利用，能不能給子孫后代留下良好的生存環(huán)境。

2.2.3土地整理項(xiàng)目后評(píng)價(jià)整體性原則

構(gòu)建土地整理可持續(xù)評(píng)價(jià)體系要與全局結(jié)合，從系統(tǒng)的觀點(diǎn)出發(fā)，選取能反映土地整理與土地區(qū)域化、專業(yè)化利用相結(jié)合的因子，選取能反映土地整理與社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的結(jié)合開發(fā)相結(jié)合的因子，選取能反映土地整理與土地資源的廣度與深度開發(fā)相接合的因子，只有這樣，才能使評(píng)價(jià)體系反映土地整理給土地綜合開發(fā)帶來(lái)的效益。

2.2.4科學(xué)性與實(shí)用性相結(jié)合的原則

建立土地整理可持續(xù)評(píng)價(jià)體系要有高度的科學(xué)性，但是它并非單純的理論探索，它是能發(fā)揮實(shí)際作用的體系，如果沒有使用性與可操作性，建立體系就毫無(wú)意義。體系也并非鐵板一塊，任何整理區(qū)都可以生搬硬套。我國(guó)地域廣大，各地區(qū)情況相差極大。所以各地應(yīng)結(jié)合整理區(qū)的具體生態(tài)條件社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、土地整理資源潛力、土地權(quán)屬狀況及特殊的自然環(huán)境作一些靈活性修正，這也體現(xiàn)了因地制宜，合理評(píng)價(jià)的原則。

2.2.5定性方法與定量方法相結(jié)合

在選取指標(biāo)時(shí)，有的指標(biāo)是定性的，也有的指標(biāo)是定量的，因?yàn)閿?shù)字是最有說(shuō)服力，能用數(shù)值表示的就用數(shù)值表示，把定量的數(shù)值運(yùn)用在評(píng)價(jià)體系中，最終得出定性評(píng)價(jià)。土地整理項(xiàng)目后評(píng)價(jià)常用指標(biāo)評(píng)價(jià)方法。對(duì)照土地整理項(xiàng)目在有無(wú)項(xiàng)目條件下或立項(xiàng)評(píng)估預(yù)期的目標(biāo)、計(jì)劃指標(biāo)值調(diào)查計(jì)算出項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)際營(yíng)運(yùn)情況的指標(biāo)值，分析土地整理項(xiàng)目相應(yīng)指標(biāo)實(shí)際實(shí)現(xiàn)的結(jié)果與立項(xiàng)目標(biāo)或無(wú)項(xiàng)目條件下該指標(biāo)的差異，并對(duì)各分項(xiàng)指標(biāo)的差異采取加權(quán)指數(shù)方法進(jìn)行綜合，以評(píng)家土地整理項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)指數(shù)，判斷項(xiàng)目實(shí)施的成功程度。

3結(jié)論與討論

土地整理項(xiàng)目影響后評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要應(yīng)包括社會(huì)影響后評(píng)價(jià)、生態(tài)影響后評(píng)價(jià)、環(huán)境影響后評(píng)價(jià)、景觀影響后評(píng)價(jià)及資源影響后評(píng)價(jià)等幾個(gè)方面，各方面又有其不同的后評(píng)價(jià)內(nèi)容。

土地整理項(xiàng)目后評(píng)價(jià)作為土地整理的一項(xiàng)重要管理工作是土地整理項(xiàng)目再?zèng)Q策的依據(jù)，也是國(guó)家制定土地整理政策的依據(jù)。可以預(yù)見開展土地土地整理項(xiàng)目后評(píng)價(jià)方法的研究，對(duì)于提高我國(guó)土地整理工作管理水平和促進(jìn)土地整理事業(yè)可持續(xù)發(fā)展將起到積極的推動(dòng)作用。

本文借鑒土地整理項(xiàng)目的生產(chǎn)能力后評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)后評(píng)價(jià)、可持續(xù)后評(píng)價(jià)等方面的研究，探討了關(guān)于土地整理影響后評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系和方法，由于我國(guó)大面積的土地整理項(xiàng)目的實(shí)施于2005年，開展時(shí)間較晚，而一般土地整理項(xiàng)目的整個(gè)流程的完成需要二年左右，缺乏對(duì)實(shí)證進(jìn)行研究，本文作為對(duì)土地整理項(xiàng)目影響后評(píng)價(jià)理論方法的一般探討，希望對(duì)我國(guó)以后的土地整理項(xiàng)目的實(shí)施，起到一定得作用。

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