國企混改中的國有資產(chǎn)流失風(fēng)險及審計應(yīng)對

李奐彥

（南京審計大學(xué) 江蘇南京 211815）

一、國企混改的發(fā)展現(xiàn)狀及主要問題

混合所有制改革于20世紀(jì)90年代提出，目的是向國有企業(yè)引入社會資本，以促進生產(chǎn)力發(fā)展（喬惠波，2016）。在國企改革三年行動方案發(fā)出后，交通、能源、通信、軍工等多個領(lǐng)域積極落實政策，分四批推出混合所有制試點企業(yè)總計210家（段遠剛，2017）。但國企混改在取得積極進展的同時，還存在以下問題：混改前方案制定不合理、缺乏混改退出機制；混改時民營企業(yè)通過多種非法手段侵吞國有資產(chǎn)、逃廢債務(wù)；混改完成后股東利用國有資源謀取私利、員工激勵政策不合規(guī)。這些問題均會導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。

二、國企混改中的國有資產(chǎn)流失風(fēng)險

（一）國企混改開始前的風(fēng)險

第一，混改決策風(fēng)險。混改決策過程中的可行性判斷、決策審批、混改方式選擇等的不合理、不合法、不合規(guī)均會造成國有資產(chǎn)流失。盲目混改、未對混改政策充分研究解讀、未對混改必要性和可行性進行評估也會讓國有資產(chǎn)的穩(wěn)定、增值得不到保障。對此應(yīng)重點審計企業(yè)改革是否符合國資國企分層分類推進改革要求，是否存在違背混改“三因三宜三不”原則?；旄姆桨钢贫ú粔蚝侠砣?，需重點審計混改風(fēng)險評估與防范措施是否足夠健全合理（張強等，2014）。決策審批的過程未按照《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》內(nèi)容執(zhí)行，需要關(guān)注混改決策審批的合規(guī)性。應(yīng)重點審計不同性質(zhì)的企業(yè)是否采用不同的決策審批程序，如進行混改的國有企業(yè)的主營業(yè)務(wù)是否屬于直接和國家安全、國民經(jīng)濟命脈等重要行業(yè)相關(guān)，混改方案是否先由中央企業(yè)同意再經(jīng)過國資委審批。

第二，缺乏退出機制產(chǎn)生的風(fēng)險。由于缺乏退出機制或者退出機制不合理，存在國企混改后發(fā)現(xiàn)效率不高但又無法退出的現(xiàn)象。在無法完成混改目標(biāo)卻又要按期推進混改進程的情況下，國企混改容易流于形式，這在客觀上促使了“國皮民骨”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（二）國企混改過程中的風(fēng)險

第一，合規(guī)性風(fēng)險。資產(chǎn)處置過程中會出現(xiàn)合規(guī)性風(fēng)險，如選擇評估基準(zhǔn)日不規(guī)范，通過舞弊的方式干預(yù)資產(chǎn)估值過程，或者低估、不評估國有資產(chǎn)中的商譽、專利等無形資產(chǎn)；評估方法選擇不規(guī)范、不科學(xué)將影響國有資產(chǎn)價值，通過違規(guī)操作將導(dǎo)致國有資產(chǎn)得不到應(yīng)得的估價從而低價買入。在引進非公有資本投資者的過程中也可能存在違規(guī)行為，如不規(guī)范的關(guān)聯(lián)交易、利益輸送；產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，應(yīng)公開的信息不公開，應(yīng)進場交易的不進場，暗箱操作，會使國有資產(chǎn)的價值得不到保障；利用“衍生企業(yè)”、分子公司，非法取得國有資產(chǎn)控制、侵吞國有資產(chǎn)及其產(chǎn)生的孳息和收益。

第二，資產(chǎn)評估風(fēng)險。壓低國有資產(chǎn)估價是常見的國有資產(chǎn)流失渠道，具體包括用低價獲取國有土地使用權(quán)、低估或者不評估無形資產(chǎn)、低估公司未來的收益從而壓價并購等。資產(chǎn)評估過程中定價不合理，通常會通過不估計債券收入、虛增債務(wù)、低估無形資產(chǎn)來低估、漏估國有企業(yè)的資產(chǎn)價值；忽視既定程序，在國資并購民營企業(yè)時做不到清產(chǎn)核資，高價收購低質(zhì)量的民營資產(chǎn)；盲目兼并重組民營企業(yè)，刻意抬高民營資產(chǎn)價值等（黎樺，2016）。在資產(chǎn)出租時以遠比市場價格低的價格出租國有資產(chǎn)，混改利益相關(guān)方資產(chǎn)出租定價過低，拖欠付款，存在利益輸送等問題；企業(yè)管理人員泄露所掌握的技術(shù)秘密或內(nèi)部事項等，將造成企業(yè)無形資產(chǎn)流失；對外并購時高估民營資本，外部投資者故意高估從外部購買的設(shè)備、原材料或者直接以高價技術(shù)出資，造成國有股權(quán)下降，使國有權(quán)益受到侵害。

第三，民企掛靠國資的風(fēng)險。打著“混改”幌子進行民企掛靠國資的“國皮民骨”現(xiàn)象時常存在。在這種掛靠模式下，無論采取股權(quán)轉(zhuǎn)讓或成立合資公司的方式，國企都只是名義上的控股股東，不參與民企利潤分配，不參與管理。對此應(yīng)防止民營企業(yè)利用混改進行國資掛靠，違規(guī)經(jīng)營造成的國有資本風(fēng)險問題，重點審計被掛靠單位企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員利益輸送問題。

第四，民企逃廢債務(wù)的風(fēng)險。在國企并購的過程中，民營企業(yè)通過向子公司轉(zhuǎn)移有效資產(chǎn)，使公司內(nèi)部只留下管理崗和辦公相關(guān)資產(chǎn)，此時民營企業(yè)不再進行生產(chǎn)經(jīng)營，所有業(yè)務(wù)都通過子公司達成，最后留下飽含債務(wù)的空殼被國企收購，國企在并購以后只能進行債務(wù)重組，從而導(dǎo)致大量國有資產(chǎn)外流（楊天偉，2016）。

（三）國企混改完成后的風(fēng)險

第一，“內(nèi)部人控制”風(fēng)險。由于國有資本委托代理關(guān)系較為復(fù)雜，信息不對稱現(xiàn)象普遍存在，在這樣的情況下委托人對企業(yè)的情況了解較少，企業(yè)的實際掌控權(quán)便落在了經(jīng)營者手中，在國企混改的大背景下就會造成“內(nèi)部人控制”，其可能出現(xiàn)攤銷成本、不合理分紅等問題，從而造成國有資產(chǎn)流失。

第二，國有股東道德風(fēng)險。國有股東作為國有出資代表，具備利用身份為自己謀私利的空間，比如和私人股東串通舞弊，將價值較高的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)入私人企業(yè)，或者讓私人企業(yè)壟斷國企的原材料采購和產(chǎn)成品銷出，先用高價賣給國企原材料，等國企完成生產(chǎn)以后再以低價買入，牟取暴利（楊波，2014）；再比如讓混改中的國企為低質(zhì)量公司違規(guī)提供擔(dān)保，從而造成國有資產(chǎn)流失；再比如國有參股企業(yè)負責(zé)人為了規(guī)避監(jiān)管，把參股企業(yè)變成謀取私利的“自留地”，通過關(guān)聯(lián)交易造成國有資產(chǎn)流失。這種關(guān)聯(lián)交易不符合市場價值規(guī)律，直接將國企利益輸送給關(guān)聯(lián)方嚴(yán)重時會危害國企的可持續(xù)發(fā)展能力；再或者以企業(yè)改革、市場開拓等名義，通過向混改政策執(zhí)行者、決策者、審批人等相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)輸送利益，換取監(jiān)管力度的放松或者政策的傾斜。

第三，公司治理結(jié)構(gòu)不合理產(chǎn)生的風(fēng)險。如果外部董事沒有超過半數(shù)，公司治理主體之間缺乏有效制衡，公司內(nèi)部監(jiān)督機制失靈，就會造成投資決策失誤從而導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失（張繼德，2015）；或者企業(yè)內(nèi)部沒有形成制衡有效的法人治理結(jié)構(gòu)，公司章程未明確約定各方股東權(quán)責(zé)和議事規(guī)則，股東會不能有效制衡各股東權(quán)力。如果一家企業(yè)失去了各方共同建立、相互制約的董事會，少數(shù)股東的代表就無法參與到公司治理的過程當(dāng)中；再或者法人治理結(jié)構(gòu)不完善，國有資本占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，代表非公有資本的股東得不到提名并且不能委派相關(guān)董事、監(jiān)事。在重大投資決策時違反決策程序，未經(jīng)過黨委會決策前置程序，少數(shù)經(jīng)營層越權(quán)決策也會致使重大投資項目效益損失；再或者國有股東投資以后對企業(yè)的管理不上心，“只投不管”，不積極行使股東權(quán)利，這也容易造成國有資產(chǎn)的流失。

第四，不正當(dāng)激勵政策的風(fēng)險。員工持股政策執(zhí)行不合規(guī)，在員工持股政策執(zhí)行過程中，違規(guī)編造在冊人員、將股權(quán)折價發(fā)行、違規(guī)分發(fā)紅利甚至將股權(quán)變相轉(zhuǎn)給個人等均會造成國有資產(chǎn)流失。不正當(dāng)激勵政策還體現(xiàn)在薪酬和福利的發(fā)放明顯超標(biāo)準(zhǔn)，違規(guī)分配住房、額外發(fā)放獎金、補貼、重復(fù)發(fā)放補貼，企業(yè)的主要負責(zé)人在企業(yè)外利用職務(wù)之便進行兼職、持有股權(quán)、取得其他報酬，沒有建立中長期激勵機制，未發(fā)揮好非物質(zhì)激勵的積極作用等方面。

三、防范國企混改中的國有資產(chǎn)流失風(fēng)險的審計路徑

（一）以國有資產(chǎn)流動作為線索

加強混改全過程審計監(jiān)督應(yīng)以防范國有資產(chǎn)流失為目的，達到國有資產(chǎn)審計全覆蓋，對此要以國有資產(chǎn)流向為主線，跟蹤審計混改過程中國有資產(chǎn)的最終去向。防范國有資產(chǎn)流失需要科學(xué)區(qū)分國有資產(chǎn)流失和國有資產(chǎn)正常損失。國有資產(chǎn)流失強調(diào)的是人為和主觀故意，如果混改中存在國有資產(chǎn)損失的情況，但符合公開、公平、公正市場交換原則，就不應(yīng)認(rèn)定為國有資產(chǎn)流失（徐傳諶，2007）?；旄倪^程中對國有資產(chǎn)的審計需關(guān)注：國企混改中國有資產(chǎn)的管理、使用、評估、處置過程是否符合政策規(guī)定，是否存在國有資產(chǎn)流失情況；國有資產(chǎn)在融資并購的過程中是否完整，是否存在評估不規(guī)范現(xiàn)象；國有資本的投資決策是否具備合規(guī)性和效益性，購得的資產(chǎn)質(zhì)量是否得到保證，經(jīng)營風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險是否得到合理評估等。只有關(guān)注國有資產(chǎn)在混改各個環(huán)節(jié)的流向，對國有資產(chǎn)“一跟到底”，才能真正做到混改的全過程審計，切實防范國有資產(chǎn)流失。

（二）嚴(yán)審企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任

要重點關(guān)注企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員“不作為”和“亂作為”（高巖等，2015）。領(lǐng)導(dǎo)人員的“不作為”致使國有資產(chǎn)流失主要指國有企業(yè)上層人員消極承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，或因受賄舞弊等違法行為對職權(quán)內(nèi)的違規(guī)操作大開方便之門?！皝y作為”現(xiàn)象主要是盲目求快求發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，未根據(jù)“三因三宜三不”原則區(qū)分層次和類別進行決策，未能穩(wěn)步推動國企混改進程。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計中需要關(guān)注跟風(fēng)混改、盲目混改等問題，防止由于大面積、大規(guī)模、跨行業(yè)進行低效益混改。

（三）協(xié)調(diào)多方監(jiān)督力量

為加強混改全過程審計監(jiān)督，應(yīng)堅持國有資產(chǎn)不流失為底線，建立全面覆蓋的審計協(xié)同監(jiān)督體系，確保審計協(xié)同監(jiān)督。首先，要加強審計資源整合。充分利用地方審計局特派辦、社會審計和企業(yè)內(nèi)部審計成果，節(jié)約審計資源，充分發(fā)揮企業(yè)混改過程中內(nèi)外部監(jiān)督力量協(xié)同效應(yīng)，對決策審批、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)交易、職工安置等重點環(huán)節(jié)加強監(jiān)督。在混改全過程審計中加強人力資源、知識技術(shù)、信息資源和管理能力整合，形成從上到下、從內(nèi)到外全方位的混改審計監(jiān)督體系。其次，在混改審計過程中應(yīng)加強審計與出資人等其他監(jiān)管主體協(xié)同，充分利用出資人等其他監(jiān)管主體深入核查移交的線索，運用各部門監(jiān)管成果，完善混改監(jiān)管成果共享機制建設(shè)，強化違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究。要強化與國資監(jiān)管常態(tài)化溝通對接，形成混改企業(yè)審計問題整改工作閉環(huán)，進一步夯實審計問題整改成效，實現(xiàn)審計監(jiān)督與國資監(jiān)管良性互動，構(gòu)建全面覆蓋的國有資產(chǎn)監(jiān)督網(wǎng)。最后，在混改審計過程中要與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視協(xié)同監(jiān)督，通過與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視協(xié)同監(jiān)督，確保國企混改能全面落實相關(guān)政策和重大決策部署。

四、結(jié)論

要充分利用新技術(shù)、新方法，更有效率地加強混改全過程審計監(jiān)督：一是在保障網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、信息安全的前提下，積極參與全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，加快推進政務(wù)信息系統(tǒng)整合，不斷加強與有關(guān)部門共建、共享的聯(lián)動協(xié)同監(jiān)督，排查混改潛在風(fēng)險；二是充分利用信息化手段，甄別引入的戰(zhàn)略投資者以及每一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)是否存在不合規(guī)、不合法問題；三是以大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)推進審計數(shù)據(jù)全量分析和探索式分析，這有利于加強對國有資產(chǎn)的全過程追蹤；四是以物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提升混改企業(yè)審計過程中庫存盤點、產(chǎn)品去向追蹤的精準(zhǔn)度；五是以區(qū)塊鏈技術(shù)確?；旄膶徲嬤^程中數(shù)據(jù)和審計業(yè)務(wù)的可追溯、真實性和可靠性。