《政府會計制度》改革及其對事業(yè)單位財務管理的影響

張媛 青島海洋科學與技術國家實驗室發(fā)展中心

引言

經(jīng)過四年的經(jīng)驗積累，大部分的事業(yè)單位改革已經(jīng)取得了不小的進展。然而，依舊有不少的事業(yè)單位未能適應《政府會計制度》的改革。雖然頒布的改革條例已經(jīng)十分完備，但因為時間較短，本地化處理較差，所以也使得其無法顧及各個事業(yè)單位。為了保證改革條例能夠發(fā)揮其應有的作用，還需要對其進一步探討來制定相關的具體應對措施。

一、《政府會計制度》改革背景

自從改革開放以來，政府會計工作在政府的各項工作當中都占著較大的比例。也是深知會計在經(jīng)濟發(fā)展中的重要性，政府在1998年就頒布了相關的政府會計規(guī)范條例，以適應世界經(jīng)濟的發(fā)展。不過1998年頒布的條例主要以核算體系為主，所以導致了決策與核算出現(xiàn)割裂。這種會計系統(tǒng)可以清楚地表現(xiàn)出政府部門的相關收支情況，但由于缺少決策層以及數(shù)據(jù)分析的介入，所以該體系并不能對政府實際運轉(zhuǎn)成本以及資本負債情況進行深層次的反應。但隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國政府會計事務也不僅只限于國內(nèi)的經(jīng)濟合作，而且還需要將視野拓寬，以方便更好地融入世界經(jīng)濟市場當中[1]。也是為了適應世界經(jīng)濟的發(fā)展，我國在2017年正式頒布了適用于行使單位的《政府會計制度》，并決定在2019年起正式實行。

二、新會計制度改革中的創(chuàng)新內(nèi)容以及新舊對比

不同于傳統(tǒng)《政府會計制度》，新頒布的會計制度更加精細地規(guī)范了會計記錄流程，并對政府整體收支關系、過程、用途、數(shù)目、程序也有相應的分析記錄。其實不難發(fā)現(xiàn)，會計改革使政府會計工作更加系統(tǒng)、規(guī)范的同時，也提升了其服務性，這一點與傳統(tǒng)的會計核算差別極大。

（一）覆蓋更多的會計要素

新會計制度并非是推翻了原先的財務管理制度，而是在其基礎之上進行了大量修改，以適應新時代經(jīng)濟發(fā)展的要求。在此次改革中，政府確定了會計要素的“5+3”組成模式，并根據(jù)其職能區(qū)別為財務會計和預算會計，且覆蓋了會計核算中的整個流程。比起舊會計制度，新制度擁有更加完善的核算體系，并能夠?qū)⑹聵I(yè)單位的資產(chǎn)細化，也更能清晰直觀地展現(xiàn)出事業(yè)單位的資本運作情況。新會計改革的數(shù)據(jù)整理及分類習慣也更加偏向于現(xiàn)代處理方式，所以更加信息化、直觀化的會計報表處理也大大提高了政府經(jīng)濟審查的速率，也使得會計事務效率能夠成倍增加。

（二）更加完備的會計管理體系

傳統(tǒng)的政府會計管理體系較小，通常情況下只是以一種數(shù)字信息支持的方式出現(xiàn)在大眾的視野中。會計改革針對傳統(tǒng)會計管理體系的弱點提出了一系列的相關解決措施，比如增加報表體系的規(guī)模，使其不再僅僅限于數(shù)字信息支撐，而是擁有更多的政府事務參與度。另一方面，改革還進一步豐富了報表結(jié)構(gòu)和體系，并取消了單獨建賬，這也大大降低了報表設計中的人力損耗，也增強了財務信息的真實性和透明性，進一步縮小了傳統(tǒng)會計管理當中的灰色地帶，也使數(shù)字報表更能夠反映出事業(yè)單位的真實運營信息[2]。

（三）更加完善的會計核算路線

新會計改革提出了預算會計和財務會計兩種概念，分別針對會計活動的不同方面。比如說預算會計主要針對預算管理的管理工作，而財務會計傾向于財務管理。新概念的提出將傳統(tǒng)會計職能分離，從而起到了相互監(jiān)督的作用。另一方面會計改革當中進一步改善了會計個人與集體的資產(chǎn)核算方式，并更加注重于各機構(gòu)當中的隱形資產(chǎn)處理。在核算路線當中，政府擴大了核算概念，并取消了行業(yè)和行政事業(yè)單位的劃分。比起傳統(tǒng)的會計結(jié)構(gòu)，改革后的會計結(jié)構(gòu)更加獨立、透明，也會有足夠的能力應對一些較大的經(jīng)濟沖突。

（四）更加明確的財務管理理念

在新會計的改革當中，政府明確了會計的準則，即幫助企業(yè)進行合理合法的運營，以明確會計對于事業(yè)單位的具體價值。為了體現(xiàn)準則內(nèi)容，政府同時也提出了新財務概念中的五種理念，分別是導向的理念、約束理念、凝結(jié)理念、風險理念、統(tǒng)籌理念。這種會計理念的提出，進一步優(yōu)化了新會計的工作流程及工作內(nèi)容，也使傳統(tǒng)的會計計量方式更加趨于正規(guī)化。

三、《政府會計制度》改革中遇到的阻力

從頒布到執(zhí)行，即便已經(jīng)預留了兩年的準備時間，但依然有大量的事業(yè)單位因為各種各樣的原因而無法將會計改革落實在企業(yè)結(jié)構(gòu)當中。從人員結(jié)構(gòu)到制度管理，要想從傳統(tǒng)會計制度快進到會計改革，還需要有更多的時間來緩解兩者之間的矛盾。

（一）基礎會計人員的基礎素質(zhì)較差

改革當中遇到的最大阻力就是基礎會計人員的綜合素質(zhì)較差，無法達到國際行業(yè)當中所認證的標準。首先在傳統(tǒng)會計機構(gòu)當中，會計人員主要是以收付實現(xiàn)為主要宗旨來進行相關會計工作的開展。但新會計改革使得會計業(yè)務更加多元化，而并非單從一個角度上來考慮。也是因為這個原因，基層會計人員的思想無法迅速轉(zhuǎn)變，從而導致新改革措施的無法落實。其次，雖然80、90后已經(jīng)進入到社會的各個崗位當中，但由于缺少工作經(jīng)驗，一般都不會委以重任，所以也使得核算重心主要傾向于老一輩的會計人員[3]。老一輩的會計核算方式較為落后，且數(shù)據(jù)流通性較低，所以也無法快速配合政府機關的經(jīng)濟審查。除了數(shù)據(jù)流通性檢查，其核算模式也不夠規(guī)范，這也變相增加了項目交接的難度。

（二）會計系統(tǒng)中灰色地帶明顯

在新會計改革當中，國家對會計信息的公開性和完備性提出了更高的要求，從而以便于服務國家對事業(yè)單位的整體評定。但實際上，傳統(tǒng)會計模式當中灰色地帶較多，也導致了各種交接、經(jīng)濟審查當中的數(shù)據(jù)漏洞[4]。對于民事企業(yè)本身來講，他們可能需要更多的時間來處理自身經(jīng)濟管理當中的灰色地帶。小到會計人員的編入，大到整個企業(yè)當中的會計運行管理，都需要強有力的手段來對其灰色地帶進行介入，以保證政府實際上的收支平衡。

四、《政府會計制度》改革及其對事業(yè)單位財務管理的影響

（一）事業(yè)單位財務管理受到?jīng)_擊

大多數(shù)情況下，會計管理人員的重新洗牌會對事業(yè)單位的財務管理造成極其強大的財政沖擊。這次改革的范圍十分之廣，涉及全國110萬家事業(yè)單位，也使得將近1000 萬人左右的會計人員面臨培訓和整改[6]。如過去，因不夠重視資金管理，事業(yè)單位的財務數(shù)據(jù)利用率相對較低，而新會計制度權(quán)責更分明，相關部門對事業(yè)單位內(nèi)部財政數(shù)據(jù)信息能夠清楚查看，這能為財務預算制定提供數(shù)據(jù)支持，同時事業(yè)單位可以充分利用財務數(shù)據(jù)，指導自身的經(jīng)營活動。另一方面，新改革還要求會計人員要準備兩套核算模板，并詳細包括個人與集體、事業(yè)單位與國家之間的經(jīng)濟關系，這也大大增加了會計的工作量。受限于人員素質(zhì)，受到培訓整改的會計團隊還會受到更大的沖擊，從而降低整體開始改革的進度。

（二）促使資產(chǎn)配置更為合理

過去多數(shù)事業(yè)單位財務管理的工作流于表面化、形式化，且并無針對單位資產(chǎn)的規(guī)范性管理，這樣就容易造成資產(chǎn)的浪費、重復配置等問題，導致資產(chǎn)配置無法達到最優(yōu)的結(jié)果。單位資產(chǎn)應用不合理，或配置不公，就會對單位發(fā)展造成影響，同時導致單位財務管理面臨一些問題。在《政府會計制度》改革之后，過去的管理方式已經(jīng)無法滿足會計制度的要求，在新的管理模式下，事業(yè)單位的資產(chǎn)和資金能夠得到充分而合理的利用。尤其是在具體經(jīng)營過程中，新會計制度的推行，促使各事業(yè)單位內(nèi)的財務管理工作，能夠更為貼切地反映事業(yè)單位內(nèi)部的資產(chǎn)配置情況，并且可反映單位資金的應用情況，這樣能夠?qū)挝还芾磉\行的成本展開科學、準確的分析，可促使事業(yè)單位資產(chǎn)配置逐漸得到優(yōu)化。

（三）加強事業(yè)單位預算控制工作

預算控制是事業(yè)單位財務管理的重要內(nèi)容。新改革完成后將會進一步強化事業(yè)單位中的預算控制效果，以便于充分發(fā)揮事業(yè)單位預算管理本身的決策指導作用。更加公開透明的會計目標、方法標準及流程形式也會使項目決策更加準確，流程也更加可控，也可以大大降低企業(yè)資金管理中的灰色地帶，以便于增加國家信息庫中財政數(shù)據(jù)的真實性。過去因為技術的落后以及信息處理方式的不規(guī)范，國家大多數(shù)的財政信息都無法公開。不過隨著改革的不斷進行，國家的信息流量也更加豐富，信息質(zhì)量也更加準確，也能夠更好地將信息公開透明化，并服務于大眾。

（四）引導社會有序發(fā)展

隨著政府會計信息的透明化和公開化，社會的監(jiān)督體系也會更加精細化和常態(tài)化。隨著社會監(jiān)督的增強，政府的工作效率及質(zhì)量也會不斷增強，也將改變政府本身的運作機制，也主要體現(xiàn)在兩個方面：一是，隨著政府公布信息的精細以及多元化，社會可以對政府地做出更加公正客觀的判斷，從而能夠有效地避免外來經(jīng)濟事件的入侵。比如之前的新疆棉花事件，國家在第一時間出面來降低事件的惡劣影響的同時，還提高了民族的自我認同感。二是，隨著政府數(shù)據(jù)的公開，社會上各種經(jīng)濟灰色地帶也會變得更小，相反政府能夠干預的經(jīng)濟損失也會大大增加，這也將政府經(jīng)濟的抗逆能力提高到了一個新的水平。另外，當新會計制度改革完成后，社會也有更多的方式來對國家的經(jīng)濟行為進行監(jiān)督，并有能力進行干預。比如說在人民代表大會上，人大代表就可以通過議案的方式來對政府的不合理經(jīng)濟行為提出異議。如果票數(shù)通過，還可以對其進行積極性干預，以保證社會的有序發(fā)展。

五、如何降低《政府會計制度》改革及其對事業(yè)單位財務管理的影響

（一）加快會計人才的培養(yǎng)，并重視其基礎素質(zhì)

首先在人才培養(yǎng)方面，政府應該給予會計專業(yè)學生更多的資源管理條件。比如在類似的畢業(yè)設計當中，可以使其在具體的事業(yè)單位當中進行實際操作演練，以增加實際核算機會。在會計專業(yè)的課本編撰當中，應該緊跟事實，比如可以將政府新版的《政府會計制度》作為選修學習任務，以增加學生的政務處理能力。如果學生在學校期間表現(xiàn)良好，且基本素質(zhì)過關，則可以與事業(yè)單位簽訂培養(yǎng)協(xié)議，以便于為政府部門輸送優(yōu)秀的會計人才。另外需要注意的是，在會計政策培養(yǎng)當中應注重其職業(yè)道德的培養(yǎng)，而并非單單只是會計能力的審查。

在工作過程當中，單位可以嘗試為會計人才安排進修機會，從而深層次地改變其會計知識結(jié)構(gòu)，提升會計業(yè)務能力。除此之外，國家還應該建立專門的會計人才聯(lián)盟，并通過集中培養(yǎng)的方式來提高其專業(yè)能力，從而給社會留下較為完善的會計資源儲備。

（二）優(yōu)化會計結(jié)構(gòu)組成

在基礎事業(yè)單位的會計人員構(gòu)成當中，應分配好相應的人員比例。在年輕的血液融入的同時，也要對老一輩的會計人員進行挽留，以防備不時之需。在老一輩會計人員的處理當中，可以使其考慮退居二線，并以一種一帶一的方式來迅速提升年輕會計的業(yè)務能力。當出現(xiàn)復雜的經(jīng)濟核算情況時，可以將其臨時召回，這樣既減少了資源的浪費，也能夠有效利用其多年的核算經(jīng)驗。

在會計人員的編制過程中，應嚴格按照相關標準來對會計人員進行篩選，嚴禁走后門的情況出現(xiàn)。另外還要注意對會計人員的身份進行審核，當出現(xiàn)沖突的背景時，應與其簽訂更加復雜的保密協(xié)定，以保證社會資源不被竊取。另外需要注意的是，會計人員首先應該較為純粹，不應該牽扯到相關的經(jīng)濟活動，助長不正當?shù)慕?jīng)濟攻擊行為。

（三）加快相關的信息化工程建設

會計信息化是一個較為漫長的過程，也需要政府投入相當多的人力物力資源來輔助建設。從會計基層到政府的全面信息管理，都需要網(wǎng)絡作業(yè)進行支持。所以在會計的工作當中，要盡量使用統(tǒng)一的會計核算軟件，以避免數(shù)據(jù)出現(xiàn)不流通，從而導致各種經(jīng)濟活動的效率降低。如果條件允許，國家可以嘗試將會計人才集中培養(yǎng)，并收以國編。這樣既服務于所處的事業(yè)單位，也可以服務于國家政府，就可以大大降低傳統(tǒng)會計結(jié)構(gòu)當中的國家與企業(yè)分離所帶來的影響。除此之外，還要嘗試加大信息化技術的普及程度，從而在政府經(jīng)濟結(jié)構(gòu)當中形成一個數(shù)據(jù)流環(huán)，以便于保障信息化的數(shù)據(jù)資源管理。

要注意的是，同一軟件的使用也代表著軟件需要有更高的安全性，以保證數(shù)據(jù)不會被黑客侵入而造成數(shù)據(jù)流失。所以在軟件的設計當中應注意信息的權(quán)限結(jié)構(gòu)。在頂級權(quán)限信息的安全問題的處理上，可以考慮對其進行單向流入限制，從而保證國家經(jīng)濟信息不會被外泄。另外在訪問數(shù)據(jù)時，還要記錄訪問地址的IP并精確到人，以方便在危機出現(xiàn)時，可以第一時間解決。

結(jié)語

國家頒布的新型會計制度可以有效解決傳統(tǒng)會計當中出現(xiàn)的問題，并能夠改變會計行業(yè)與社會之間的關系。這對于社會的良性發(fā)展來講，是十分必要的。不過為了促進改革的進行，還是應該留夠足夠的緩沖期來保證行業(yè)內(nèi)部不會產(chǎn)生較大的沖擊。但陣痛是難免的，會計制度的改革確實也可以給社會帶來更美好的未來。