農(nóng)村公共事務(wù)治理中農(nóng)民“漠視”現(xiàn)象解構(gòu)及其破局
——以C市Y村公共池塘資源治理為例

陳 彪，賀 芒

（重慶大學(xué)公共管理學(xué)院，重慶 400044）

一、引言與文獻(xiàn)綜述

2020年，我國脫貧攻堅工作取得決定性勝利，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口的全部順利脫貧，農(nóng)村工作重心從精準(zhǔn)扶貧過渡到鄉(xiāng)村振興。從“扶貧”和“振興”兩個關(guān)鍵詞的轉(zhuǎn)變可以看出，精準(zhǔn)扶貧的“扶”注重資源的外部嵌入和扶貧資源、扶貧對象的“瞄準(zhǔn)”［1］，而鄉(xiāng)村振興卻很難通過依靠外部力量來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的長遠(yuǎn)高質(zhì)量發(fā)展，農(nóng)民內(nèi)生動能的增強(qiáng)將成為推動鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵［2］，因此，應(yīng)更加注重調(diào)動農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的積極性和主動性。未來農(nóng)村發(fā)展動力將從外生性輸入轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生性輸出的發(fā)展模式，鄉(xiāng)村振興對農(nóng)村治理體系和治理能力的要求越來越高，也對農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的作用發(fā)揮要求越來越高。然而，在此背景下，農(nóng)村基層公共事務(wù)治理中的農(nóng)民漠視和不參與現(xiàn)象仍大量存在，“政府埋頭干、百姓靠邊看”的現(xiàn)象屢見不鮮，這反映出農(nóng)民鄉(xiāng)村公共事務(wù)參與的動力不足和意愿不強(qiáng)。為何會呈現(xiàn)出農(nóng)民對鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理的“漠視”現(xiàn)象？其背后透視出什么樣的深層原因？如何有效破解農(nóng)民公共事務(wù)參與中的缺位難題？回答上述問題不但對完善鄉(xiāng)村治理體系和提升鄉(xiāng)村治理能力具有重要意義，而且對加快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興也有所裨益。

農(nóng)村公共事務(wù)治理中的村民“漠視”現(xiàn)象，其本質(zhì)是農(nóng)民鄉(xiāng)村治理參與問題。農(nóng)民參與作為基層治理研究中的重要議題，既有研究大致可以分為農(nóng)民參與的方式途徑、影響因素和參與困境等方面。農(nóng)民參與被視為通過正式規(guī)則或非正式規(guī)則介入公共事務(wù)決策和治理的過程［3］。按照參與的實(shí)質(zhì)性程度，農(nóng)民參與可分為無實(shí)質(zhì)性的參與（表面參與），如告知、引導(dǎo)、勸解型參與等；實(shí)質(zhì)性參與，則包括合作、授權(quán)、控制等［4］。按照參與的組織化程度，農(nóng)民參與可分為組織化參與和自主參與。其中，農(nóng)民組織化參與帶有一定組織特征，常見的如農(nóng)民合作社參與貧困治理［5］；自主參與則是指農(nóng)民在沒有外部強(qiáng)力作用的驅(qū)使，自發(fā)、主動形成參與社會生活事件的治理的行為［6］。既有研究還認(rèn)為，農(nóng)民參與程度呈現(xiàn)出從鄉(xiāng)村精英、普通農(nóng)民、弱勢農(nóng)民遞減的差序格局，并重點(diǎn)把視野聚焦于鄉(xiāng)村精英，認(rèn)為中國農(nóng)村社會是主要依靠鄉(xiāng)紳或地方能人進(jìn)行治理［7］。鄉(xiāng)村精英善于利用自身的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并借助其掌握的資源優(yōu)勢，構(gòu)建合法“話語”體系，取得民眾的信任［8］。與此同時，鄉(xiāng)村精英也可能利用其自我優(yōu)勢攫取更多資源［1］，并產(chǎn)生了“精英治理”與“精英俘獲”并行的鄉(xiāng)村治理研究熱詞。而對于弱勢農(nóng)民的參與，學(xué)者們關(guān)注其參與日常，主要聚焦其政治參與，如環(huán)境抗?fàn)?、農(nóng)民上訪，是農(nóng)民參與政治生活的一種特殊形式，即以對抗行為進(jìn)行參與意愿表達(dá)［9-10］。

農(nóng)民參與的影響因素研究，則可歸為三種視角。一是利益視角，認(rèn)為利益驅(qū)使可以調(diào)動農(nóng)民的參與積極性。閔師等［11］以鄉(xiāng)村旅游為例，證實(shí)開展鄉(xiāng)村旅游可以帶動農(nóng)民增收和激勵農(nóng)戶積極參與農(nóng)村環(huán)境治理，其內(nèi)在邏輯是與農(nóng)民利益掛鉤的收入提高會降低農(nóng)戶參與環(huán)境治理的成本。二是賦權(quán)視角，認(rèn)為農(nóng)民權(quán)力和權(quán)利意識的養(yǎng)成有助于調(diào)動其參與的積極性。經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利和社會治理權(quán)利等方面農(nóng)民權(quán)利意識的養(yǎng)成，有助于找回農(nóng)民鄉(xiāng)村治理“在場”，破解農(nóng)民主體性缺失的困境［12］。三是法制視角，即國家法律法規(guī)規(guī)定的農(nóng)民參與義務(wù)。主要表現(xiàn)在國家法律規(guī)定的農(nóng)民應(yīng)盡的公民義務(wù)，如“村委選舉”［13］等。

對于農(nóng)民參與不足的解釋，學(xué)界也形成了國家與社會兩個分析視角。國家分析視角主要有兩種競爭性話語體系：一種話語體系認(rèn)為，政府治理重心的下移和權(quán)力的延伸，極易形成農(nóng)村治理對政府權(quán)力的路徑依賴，導(dǎo)致農(nóng)民動員不足［14］；而另一種話語體系則認(rèn)為，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，基層政府財政汲取能力弱化，治理重心逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏蠣幦≠Y源，致使基層政權(quán)“懸浮化”［15］，導(dǎo)致動員能力不足。而社會分析視角認(rèn)為，農(nóng)村農(nóng)民進(jìn)城和勞動力外流導(dǎo)致農(nóng)村空心化和老齡化嚴(yán)重，制約了農(nóng)民參與能力［16］，農(nóng)村社會資本不足等因素加劇了農(nóng)民的參與困境［17］。此外，農(nóng)村公共事務(wù)的公共物品固有屬性也引發(fā)“搭便車”的集體行動困境［18］。

綜上所述，農(nóng)民鄉(xiāng)村治理的參與模式研究、“利益視角”“賦權(quán)視角”“法制視角”的影響因素研究以及“國家和社會”維度的農(nóng)民參與困境解釋等的諸多觀點(diǎn)，為本文提供了具有啟發(fā)的理論借鑒。然而現(xiàn)有研究也存在一定解釋不足，無論是國家還是社會維度的農(nóng)民參與困境研究，大多立足于“農(nóng)民主體”之外的要素，提出農(nóng)民參與不足的因素分析。即使立足農(nóng)民主體的研究，也大多從單一維度分析入手，難免“只見樹木、不見森林”，對農(nóng)民農(nóng)村公共事務(wù)治理的“漠視”現(xiàn)象的解釋也難以全面認(rèn)識。基于此，本文在借鑒既有研究的基礎(chǔ)上，嘗試構(gòu)建一個整合性分析框架，納入國家與社會分析維度，綜合利益、賦權(quán)與法制等要素，構(gòu)建“基層政府-農(nóng)村-農(nóng)民”情境分析框架，以求更好理解農(nóng)村公共事務(wù)治理中農(nóng)民參與漠視的實(shí)質(zhì)。

二、案例描述與分析框架

（一）案例引入與簡要評述

1.案例描述 Y 村位于C 市T 區(qū)西南部B 鎮(zhèn)，2019 年共計居民戶431 戶，戶籍人口為1 782 人。Y 村交通便利，國道319線貫穿而過，地形以丘陵為主，丘陵之間形成池塘與良田。2017年初，Y村實(shí)現(xiàn)整體土地流轉(zhuǎn)，以種植柑橘等水果經(jīng)濟(jì)作物為主，青壯年外出務(wù)工，流失嚴(yán)重，常住人口僅占戶籍人口的比例約30%，以留守婦女、未成年子女和老人為主。

Y村共有3口公共池塘（俗稱“堰塘”），總面積約0.5公頃。2017年，堰塘承包到期后，村委會決定對承包權(quán)進(jìn)行公開比選，承包費(fèi)由上一承包期（5 年）的2 萬元調(diào)整到2.6 萬元（上漲30%）。終因費(fèi)用上漲利潤微薄，前承包人放棄承包，其他意向承包人也因距離遠(yuǎn)、不便管理等放棄承包。Y 村池塘承包就此擱置，隨后村委會嘗試再次啟動承包“比選”，因村民不愿讓步價格和不愿推動承包而再次失敗。Y村池塘無人過問，擱置至今，成為三口“閑塘”。

2.簡要評述 Y 村公共池塘治理案例雖小，其背后映射出的治理意涵卻值得深思。筆者認(rèn)為公共池塘屬集體資源，村委理應(yīng)較為重視公池資源的治理，推動池塘的承包；村民也會認(rèn)真參與承包治理的推動，進(jìn)而盤活村集體資產(chǎn)。然而，在2017 年承包期滿后，按慣例進(jìn)行承包權(quán)公開比選失敗后，村民不參與，村委幾乎放棄了村池塘資源的治理，淪為“閑塘”。為何會形成農(nóng)民對農(nóng)村公共事務(wù)治理的漠視，并導(dǎo)致參與不足？其是否透視出深層次的內(nèi)在影響機(jī)理？能否通過對此進(jìn)行學(xué)理分析，找到農(nóng)民治理參與不足和參與“漠視”的破解之道？本文擬構(gòu)建研究分析框架，嘗試對上述問題進(jìn)行廓清回答。

（二）分析框架

要回答上述案例中農(nóng)村公共事務(wù)治理中的農(nóng)民“漠視”現(xiàn)象，顯然從某一維度解析難以令人信服。本文受學(xué)界已有研究觀點(diǎn)啟發(fā)，借鑒系統(tǒng)思維，從政府、農(nóng)村、農(nóng)民的全場景出發(fā)，基于基層政府層面、村莊層面和農(nóng)民個體層面構(gòu)建整合性分析框架，嘗試解釋農(nóng)村公共事務(wù)治理中的農(nóng)民“漠視”現(xiàn)象。

1.基層政府層面 主要表現(xiàn)為基層政權(quán)懸浮、功能缺位，導(dǎo)致其行政動員能力不足。我國是單一制國家，憲法規(guī)定地方行政系統(tǒng)按照省、縣、鄉(xiāng)進(jìn)行層級設(shè)置，高度發(fā)達(dá)的科層治理結(jié)構(gòu)保障了中央政令有效暢通。單一行政體制結(jié)構(gòu)下，上下級政府之間的行政隸屬關(guān)系使中央在提出目標(biāo)之余，還有權(quán)力要求地方貫徹實(shí)施中央政策與指令［19］，自上而下的科層組織結(jié)構(gòu)和政府回應(yīng)等特點(diǎn)決定了基層政府在農(nóng)村場域的行為邏輯，并最終影響到農(nóng)民參與行為［20］。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，基層政府向下的財政汲取能力極大弱化，轉(zhuǎn)而尋求上級政府的財政支付轉(zhuǎn)移，有學(xué)者用“汲取”型政權(quán)到“懸浮”型政權(quán)來形容這種變化［15］。治理資源來源的變化，影響基層理性政府行為，轉(zhuǎn)而向上“跑部錢進(jìn)”，導(dǎo)致其在農(nóng)村治理“不在場”和功能缺位，形成國家行政力量與基層自治需求在農(nóng)村場域的“不均衡”對接。一方面，農(nóng)村社會的發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)民公共服務(wù)需求不斷提升，要求政府的回應(yīng)性不斷提高；另一方面，基層政權(quán)的進(jìn)一步弱化，使得農(nóng)村基層治理陷入失序狀態(tài)［21］?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府疲于完成上級政府規(guī)定的各項“約束性”任務(wù)，以求得完成壓力型體制下的任務(wù)邏輯和贏得錦標(biāo)賽體系下的晉升邏輯，難以有效推動農(nóng)村公共事務(wù)治理的行政動員。

2.村莊層面 主要表現(xiàn)為農(nóng)村轉(zhuǎn)型期村莊空心化、治理機(jī)制（利益、情感和規(guī)則）不健全、治理能力不足。城市社會的快速變遷加劇了農(nóng)村社會的轉(zhuǎn)型，對農(nóng)村社會帶來最大的影響是流動性增強(qiáng)，農(nóng)民進(jìn)城致使農(nóng)村人口大量外流，農(nóng)村空心化和老齡化嚴(yán)重，這直接影響農(nóng)村治理能力、治理機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)。首先，治理能力的削弱。農(nóng)村大規(guī)模人口外流對農(nóng)村自治能力具有負(fù)面影響［16］，直接表現(xiàn)為對村莊公共領(lǐng)導(dǎo)力的削弱及農(nóng)民歸屬感的缺失。大量青壯年和能人進(jìn)城致使農(nóng)村常住人口不斷減少，留守老人和婦女因人力資本不足，治理參與效率低下［22］，導(dǎo)致農(nóng)村治理能力削弱。人口快速流動還會導(dǎo)致農(nóng)民與農(nóng)村之間的紐帶關(guān)系發(fā)生變化，歸屬感削弱，致使農(nóng)民參與農(nóng)村公共事務(wù)的意愿日益降低。其次，治理機(jī)制的不健全。農(nóng)村社會屬于強(qiáng)連接社會，村務(wù)內(nèi)部事務(wù)的治理表現(xiàn)為正式治理與非正式治理的結(jié)合［23］，正式治理指規(guī)則、制度等形成的村民約束，一般用來解決政策規(guī)定或村內(nèi)部重大事項；非正式治理則包括情感和利益等［24］，用來引導(dǎo)村內(nèi)部一般事務(wù)的治理。然而，在村治實(shí)踐中，農(nóng)民進(jìn)城，能人和精英的缺失直接導(dǎo)致治理機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)失衡，產(chǎn)生連接村務(wù)和村民的“結(jié)構(gòu)洞”［25］。最后，農(nóng)村規(guī)模擴(kuò)大帶來的影響。奧爾森［18］認(rèn)為，組織合作程度及其成本與集團(tuán)規(guī)模大小緊密相關(guān)，規(guī)模越大，達(dá)成目標(biāo)一致性及集體行動越困難（低）。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)帶來的農(nóng)村規(guī)模擴(kuò)大，并因此對村自治和服務(wù)供給能力提出更高要求［12］，而與管轄規(guī)模隨之?dāng)U大的農(nóng)村組織領(lǐng)導(dǎo)力并未實(shí)現(xiàn)同步提升［16］，導(dǎo)致農(nóng)村在村務(wù)公共事務(wù)治理中呈現(xiàn)能力不足。

3.村民層面 主要表現(xiàn)為農(nóng)民進(jìn)城、精英缺失、缺乏收益分配和利益關(guān)聯(lián)機(jī)制。整體而言，農(nóng)民參與村務(wù)治理存在差序結(jié)構(gòu)。農(nóng)村能人（或農(nóng)村精英）在農(nóng)村公共事務(wù)治理中發(fā)揮較大的帶動作用，這一點(diǎn)被已有研究文獻(xiàn)證實(shí)［7，26］。精英治村不僅表現(xiàn)出參與能力的優(yōu)勢，如掌握一定的權(quán)力、資源、擁有一定社會影響力和社會網(wǎng)絡(luò)［27］；還表現(xiàn)在精英的帶動作用，能充當(dāng)村務(wù)治理的協(xié)調(diào)和連接作用，能對村莊內(nèi)部其他成員乃至社區(qū)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響［28］。然而，農(nóng)民進(jìn)城、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英日益被城市吸納，農(nóng)村政治精英疲于應(yīng)對上級考核，呈現(xiàn)出農(nóng)村公共事務(wù)治理中的精英缺失情況。

圖1 農(nóng)村公共事務(wù)治理中的農(nóng)民“漠視”現(xiàn)象分析框架

另外，農(nóng)村公共事務(wù)的治理對象屬于公共物品，無論農(nóng)民是否參與集體公共事務(wù)的治理都不會或者很少影響其利益分享，這將導(dǎo)致村民彼此之間默契的“搭便車”行為，即奧爾森的“集體行動困境”。解決集體行動中“搭便車”現(xiàn)象，需要運(yùn)用選擇性激勵措施實(shí)現(xiàn)集體內(nèi)部成員之間權(quán)力、利益等方面的不平等［18］。農(nóng)村是人情社會，村民之間公共事務(wù)治理“搭便車”問題無法通過正式制度得以解決，通過地方性知識（如“村規(guī)民約”“地方習(xí)俗”）等非正式制度成為調(diào)整農(nóng)民行為成為重要手段。但處在社會結(jié)構(gòu)變遷過程中的農(nóng)村，流動性增強(qiáng)、農(nóng)民結(jié)構(gòu)變化等使得非正式制度的約束功能日漸式微。利益分配機(jī)制更是限于農(nóng)村資源汲取能力降低和集體經(jīng)濟(jì)退化，加之農(nóng)民自身經(jīng)濟(jì)收入的提高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)激勵措施逐漸喪失其激勵功能。因此，在約束和激勵不足的雙重條件下，農(nóng)民缺乏參與農(nóng)村公共事務(wù)治理的內(nèi)生動力，形成農(nóng)民治理參與的“漠視”現(xiàn)象。

三、“漠視”現(xiàn)象解構(gòu)：整合性分析

Y 村公池資源治理“漠視”現(xiàn)象透視出當(dāng)前農(nóng)村公共事務(wù)治理普遍存在治理參與不足和意愿不強(qiáng)問題。研究農(nóng)村公共事務(wù)治理中的農(nóng)民參與問題，有必要從農(nóng)民主體出發(fā)，圍繞基層政府、農(nóng)村村莊以及農(nóng)民本身行動邏輯分析，還原農(nóng)民治理參與場景。結(jié)合本文分析框架，從基層政府行動邏輯到農(nóng)村運(yùn)行邏輯再到農(nóng)民行為邏輯的層層深入，通過多維度的場景深描，揭示農(nóng)民公共事務(wù)參與治理不足問題的實(shí)質(zhì)。

（一）基層政府行動邏輯

1.汲取型政權(quán)到懸浮型政權(quán)轉(zhuǎn)變，基層政府治理重心轉(zhuǎn)向 農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革被視為研究我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)行為的重要分界點(diǎn)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為直接征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的主體，能從農(nóng)業(yè)稅費(fèi)中獲取相當(dāng)收入，成為支持和保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)運(yùn)行的關(guān)鍵［29］。后農(nóng)村稅費(fèi)改革時代，基層政府逐漸從對農(nóng)村社會的“財政汲取”轉(zhuǎn)向上級政府的“資源分配”，基層政府逐漸從汲取型政權(quán)到懸浮型政權(quán)轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變直接影響基層政府的行動邏輯，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時代基層政府形成財政汲取的治理路徑，從而讓基層政府重視農(nóng)村基層治理；“財政轉(zhuǎn)移”支付的后稅費(fèi)時代，直接將基層政權(quán)吸納進(jìn)入更為嚴(yán)格的科層治理體系，帶來基層政府治理重心的轉(zhuǎn)向。當(dāng)基層政府吸納進(jìn)入更為嚴(yán)格的科層治理體系，需按照縱向央地關(guān)系規(guī)則進(jìn)行互動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由之前的農(nóng)村工作重心，轉(zhuǎn)向壓力型體制的下任務(wù)完成邏輯和錦標(biāo)賽體制下的資源爭取和晉升邏輯［30-31］?？茖又频倪\(yùn)作依靠的是上下級之間的銜接和平級之間的協(xié)作，因而農(nóng)村基層治理被轉(zhuǎn)化為各“條塊”部門的外部化的技術(shù)行動，由農(nóng)村社會治理導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)槿蝿?wù)邏輯下的技術(shù)導(dǎo)向。

B 鎮(zhèn)辦公室工作人員直言，以前（農(nóng)業(yè)稅取消前）我們（政府）更注重農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村公共事務(wù)的治理指導(dǎo)工作，現(xiàn)在更多把精力用在上級下達(dá)的各項硬性指標(biāo)，如扶貧指標(biāo)、維穩(wěn)指標(biāo)等，這些都與上級對我們的考核掛鉤，實(shí)質(zhì)上就是與錢掛鉤，我們也沒辦法，上級考核什么我們就關(guān)注什么。

（訪談資料：20201130BZ）

如今，基層政府行動邏輯的轉(zhuǎn)變更為重視上級硬性指標(biāo)在鄉(xiāng)村的落實(shí)，比如精準(zhǔn)扶貧等，任務(wù)導(dǎo)向的技術(shù)治理，難免無法兼顧基層社會治理等軟服務(wù)項目的提升，更無法有效進(jìn)行農(nóng)村治理的行政動員。

2.基層政府職能回應(yīng)性與農(nóng)村需求匹配性的失衡，基層治理功能的缺失 農(nóng)村是鏈接國家與農(nóng)民的連接點(diǎn)，在農(nóng)村社會存在著國家權(quán)力與鄉(xiāng)村自治需求的交融交匯?；鶎诱菄覚?quán)力自上而下的延伸，是國家的基層代言人，中央各項政策在執(zhí)行的最后一公里，依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)的職能承擔(dān)，其職能是將國家意志傳遞到農(nóng)村。從這個意義上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責(zé)任和義務(wù)回應(yīng)農(nóng)村的治理需求。而村民自治是農(nóng)民在國家有關(guān)的法律法規(guī)范圍內(nèi)，通過公民自我管理、自我約束等方式進(jìn)行村務(wù)治理。伴隨著農(nóng)村社會的轉(zhuǎn)型和農(nóng)村發(fā)展水平的逐漸提高，農(nóng)民自治在公共物品配置、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善、社會公共服務(wù)提升等方面表現(xiàn)出日益增長的治理需求。而農(nóng)村作為農(nóng)民和基層政府的連接帶，基層政府治理重心轉(zhuǎn)變和科層體系吸納，對硬性指標(biāo)的技術(shù)治理邏輯增強(qiáng)，對農(nóng)民增長的公務(wù)服務(wù)需求的指導(dǎo)和回應(yīng)不足?；鶎诱霓r(nóng)村社會治理指導(dǎo)功能日漸式微，造成對農(nóng)民公共事務(wù)治理參與的動員能力不足。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了對我們政策性要求落實(shí)管理督導(dǎo)得嚴(yán)以外，如精準(zhǔn)扶貧任務(wù)、上訪任務(wù)等有強(qiáng)硬的考核要求，對于農(nóng)村事務(wù)治理幾乎不得過問。只要村民不鬧事就行了，哪管得了你那么多。

（訪談資料：20201127YC）

B鎮(zhèn)辦公室工作人員也坦言，我們現(xiàn)在完成上級的各種檢查考核是重點(diǎn)，對下面也主要是依據(jù)當(dāng)前的考核重點(diǎn)工作來抓。至于村內(nèi)部事務(wù)治理這些事項，哪有時間去指導(dǎo)嘛，而且你一去指導(dǎo)，下面就問到你要錢支持，本來現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)就有限，多一事不如少一事。（訪談資料：20201130BZ）

（二）農(nóng)村層面運(yùn)行邏輯

1.農(nóng)村治理空心化，農(nóng)村治理能力削弱 城市化和工業(yè)化的推進(jìn)帶來了農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)變遷，農(nóng)民進(jìn)城、農(nóng)民與土地分離，傳統(tǒng)的“熟人治村”“能人治村”特征在城市化工業(yè)化的背景下悄然消逝，人口流失、精英缺失帶來村落凋零等農(nóng)村“空心化”問題日益嚴(yán)重。具體而言，農(nóng)村空心化對農(nóng)村事務(wù)治理主要帶來三個方面的影響：一是治理主體的缺失。農(nóng)村依賴農(nóng)民為主體的自治力量，勞動力的大量涌入城市務(wù)工，帶來最直接的影響是農(nóng)村治理主體的缺失。在一定程度上，農(nóng)村已經(jīng)缺失了治村最重要的治理主體單位——農(nóng)民。二是治理結(jié)構(gòu)洞的產(chǎn)生。農(nóng)民進(jìn)城不僅帶來農(nóng)村勞動力的缺失，農(nóng)村精英也被城市吸納產(chǎn)生精英流失。正如前文分析，現(xiàn)在留在農(nóng)村大多是老人、婦女或未成年兒童，這部分群體大多缺乏直接參與農(nóng)村公共事務(wù)治理的能力，傳統(tǒng)依賴“精英治村”和“能人治村”，精英缺失難以發(fā)揮農(nóng)民與農(nóng)村連接功能，產(chǎn)生農(nóng)村治理的結(jié)構(gòu)洞。三是治村領(lǐng)導(dǎo)力的弱化。一方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英的流失削弱了治村動員能力和社會網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)；另一方面，農(nóng)村政治精英為上級政府行政所吸納，疲于完成上級完成的影響任務(wù)，治村領(lǐng)導(dǎo)力弱化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，Y村“空心化”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，是聞名的“打樁”村，在外出務(wù)工農(nóng)民中，不少農(nóng)民都選擇了自攬工程或成為打樁工人，村莊內(nèi)年輕勞動力缺失，經(jīng)濟(jì)精英外出謀業(yè)謀求城市更好生活條件，無心參與村務(wù)治理。現(xiàn)任村兩委等政治精英也長時間在職，且年齡也都接近60歲，無力推動村務(wù)的有效治理。農(nóng)民主體大量流失，經(jīng)濟(jì)精英缺失、政治精英乏力已成為Y村治理能力弱化的結(jié)構(gòu)性因素。

2.撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)調(diào)整帶來的治村規(guī)模擴(kuò)大治理任務(wù)的增加 管理幅度和管理層級的有效性問題是組織管理學(xué)的經(jīng)典問題。一般而言，管理幅度與管理層級成負(fù)相關(guān)關(guān)系，即管理幅度越大，管理的層級越少，反之亦然。2017年，T區(qū)啟動了撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作，將Y村原所在W 鄉(xiāng)并入B鎮(zhèn)，伴隨撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的是Y村行政區(qū)劃的調(diào)整，將原B鎮(zhèn)毗鄰地區(qū)的部分范圍和人口劃入Y村。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后，帶來Y村治理規(guī)模的擴(kuò)大，人口增加近400 人，范圍擴(kuò)展數(shù)平方公里。在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)帶來治村規(guī)模擴(kuò)大的情況下，Y 村的經(jīng)費(fèi)和人員班長并未得到有效增長，與之同步帶來的影響是，村兩委更加注重完成上級政府下達(dá)的硬性任務(wù)，治村能力和治村體系建設(shè)更是無力顧及，逐漸形成村兩委在村務(wù)治理牽引功能缺位。

前兩年的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，一方面我們的范圍擴(kuò)大了，覆蓋的人口多了，另一方面我們?nèi)耸趾唾Y金又沒有增加。這幾年，扶貧任務(wù)又重，我們能完成好上面規(guī)定的這些工作都已經(jīng)不錯，村務(wù)治理你說那個來管，這不是沒事找事嗎？（訪談資料：20201127YC）

3.治理體系不健全，正式制度和非正式制度難以發(fā)揮功能 在治理體系中，正式制度與非正式制度被視為是相對應(yīng)或相互補(bǔ)充的，對治理行為起到規(guī)范和約束作用的一系列顯性或隱性規(guī)則。一般人為設(shè)計的規(guī)則、制度等規(guī)范或程序性規(guī)則，被稱為正式制度；未經(jīng)人們設(shè)計而長期社會交往中形成的意識形態(tài)、價值觀念、道德觀念及風(fēng)俗習(xí)慣等情感規(guī)則，被稱為非正式制度［32］。在特定的鄉(xiāng)村歷史文化背景，正式制度與非正式制度共同制約著村民行為，調(diào)適著村民內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)關(guān)系，對村莊社會的意識形態(tài)和日常生活實(shí)踐起到重要的影響作用［33］。然而，農(nóng)村治理實(shí)踐顯示，正式制度治理主要用于國家政策規(guī)定或村內(nèi)重大事項，對于涉及村內(nèi)一般公共事務(wù)的治理主要依靠非正式制度。由于缺乏系統(tǒng)的治理體系和治理機(jī)制建設(shè)，正式制度和非正式制度對農(nóng)村公共事務(wù)治理發(fā)揮的功能有限。調(diào)研Y 村發(fā)現(xiàn)，Y村的治理體系不健全，除政策性很強(qiáng)的事項外，村務(wù)治理基本停留在傳統(tǒng)的口頭臨時溝通層面，正式制度或非正式制度治理機(jī)制都較為缺乏，功能發(fā)揮有限。

村上工作的開展，有政策規(guī)定的就按照政策辦，沒有規(guī)定的，都是口頭協(xié)商嘛，事情稍微大點(diǎn)的就開一個會，就像你剛才問那個集體資產(chǎn)管理等等，都是把大家召集起來投票表決就行了。本來這種事情也不多，一年也沒得幾次，村上基本沒得自己設(shè)計的管理制度和規(guī)范，都按照上頭的來嘛，不出問題就行。（訪談資料：20201127YC）

（三）農(nóng)民行為邏輯

1.農(nóng)民進(jìn)城、精英缺失，農(nóng)民參與自治內(nèi)生動能缺乏 農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的快速轉(zhuǎn)型，帶來農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)變遷，直接表現(xiàn)便是城市對農(nóng)村人口的吸納，大量農(nóng)民進(jìn)城。而農(nóng)村社會的鄉(xiāng)村自治，農(nóng)民是自治主體，其中農(nóng)民的大量流失，造成農(nóng)村公共事務(wù)與農(nóng)民治理主體的分離。農(nóng)民居住地與遠(yuǎn)離農(nóng)村戶籍地，導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民對原戶籍地村莊公共事務(wù)缺乏參與意愿和參與動力，因?yàn)檗r(nóng)民進(jìn)城降低了對農(nóng)村公共服務(wù)改善的需求強(qiáng)度。換句話說，農(nóng)民進(jìn)城讓農(nóng)民對農(nóng)村公共事務(wù)治理的依賴降低，造成農(nóng)民對農(nóng)村公共事務(wù)治理參與的回應(yīng)不足。農(nóng)民進(jìn)城不僅帶來農(nóng)村治理主體數(shù)量的流失，更帶來農(nóng)民治村能力的降低，造成農(nóng)民自治內(nèi)生動能不足。農(nóng)民進(jìn)城不僅僅是勞動力的輸出，也包括眾多農(nóng)村精英不安于農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，而謀求城市更好發(fā)展的改變。缺乏“能人治村”協(xié)調(diào)下的農(nóng)村基層治理，失去了農(nóng)民和農(nóng)村連接的重要紐帶，無法激活農(nóng)民的公共事務(wù)治理內(nèi)生動能。Y村作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)村，但交通便利，謀求經(jīng)濟(jì)利益成為Y村眾多農(nóng)民的理性選擇。

據(jù)Y 村村委會主任介紹，我們村沒有什么工業(yè)產(chǎn)業(yè)，但外出交通比較便利，到成都、重慶都非常方便，很多農(nóng)民都外出務(wù)工和自攬打樁工程，幾乎占到總?cè)丝诘?0%～70%。其中，自己做打樁生意的往往都是頭腦靈活和有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的，外出打工的也都是些青壯年。他們常年在外，屋頭只剩老年人、婦女等，他們哪有好多意愿和想法嘛，像堰塘的承包，他們根本不關(guān)心，這與他（她）有撒子關(guān)系嘛。

（訪談資料：20201127YC）

Y村與大多數(shù)農(nóng)村一樣，農(nóng)民的大量外流和農(nóng)民精英群體的外出自攬工程等現(xiàn)象十分嚴(yán)重，帶來的無外乎是農(nóng)民自治內(nèi)生動能的不足，其把更多的精力和希望寄托在了外出務(wù)工和攬工程的收入上，至于農(nóng)村的公共事務(wù)，往往是持“事不關(guān)己、高高掛起”的態(tài)度。

2.利益關(guān)聯(lián)機(jī)制缺乏，難以調(diào)動治理參與積極性 利益機(jī)制是激活農(nóng)民參與公共事務(wù)的重要因素，通過利益分配實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的行為激勵與約束。然而，利益關(guān)聯(lián)機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)的兩個基本條件是，一是具有激勵效應(yīng)的分配機(jī)制設(shè)計。分配機(jī)制設(shè)計應(yīng)體現(xiàn)差異化分配原則和激勵原則，否則就淪為“大鍋飯”，無法產(chǎn)生激勵效用。從Y 村的調(diào)研看，Y 村主要的利益分配，基本按照國家政策的規(guī)定進(jìn)行，如精準(zhǔn)扶貧資金，只有村內(nèi)符合條件的家庭才能按規(guī)定獲得。糧食直補(bǔ)款、低保金等也都有相應(yīng)的國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行政策執(zhí)行。Y村缺乏村內(nèi)的二次分配機(jī)制，究其原因，是Y村缺乏二次分配的資源和利益。二是具備可供分配的利益資本。充足的利益資本是實(shí)現(xiàn)利益分配激勵的必要基礎(chǔ)。否則利益機(jī)制只能是無米之炊。Y村經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，村集體資源也并不富裕，產(chǎn)生的收益也十分有限，甚至微乎其微，必要的資金運(yùn)轉(zhuǎn)大都靠上級政府的支持。在這種條件下，Y 村的利益機(jī)制失去了長期運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。在村支書的訪談記錄中，印證了上述觀點(diǎn)。

我們村的集體資源看得見，沒有村集體的產(chǎn)業(yè)，只有少量池塘、坡地，經(jīng)費(fèi)主要靠上級的專項資金補(bǔ)貼，而專項資金又不能用于其他事項，否則出了事情那個負(fù)責(zé)？用錢調(diào)動大家參與不是沒想過，但哪來錢呢？說到分紅，有撒子分紅嘛，除了國家每年發(fā)的種糧補(bǔ)貼，沒得其他任何一分錢的分紅，村頭估計也沒得撒子錢。（訪談資料：20201127YC）

村民也反應(yīng)，除了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼費(fèi)用外，基本沒有收到村集體的任何分紅，因此，村務(wù)治理基本對農(nóng)民沒有任何經(jīng)濟(jì)上的關(guān)聯(lián)關(guān)系。

3.公共事務(wù)治理公共性特點(diǎn)，導(dǎo)致的搭便車行為 農(nóng)村公共事務(wù)治理具有公共物品特點(diǎn)，農(nóng)民對公共產(chǎn)品有著不同的天生的樸素主義的看法，本著實(shí)用主義行事邏輯，對公共事務(wù)治理中自己有利則積極參與，對自己利益小或無利則不參與或不在乎，表現(xiàn)出漠視現(xiàn)象。事實(shí)上，農(nóng)村公共事務(wù)無論農(nóng)民參與多寡，都很難在分配機(jī)制上進(jìn)行充分體現(xiàn)，其具有公共屬性的一般特點(diǎn)，透露出農(nóng)村公共事務(wù)治理中存在的集體行動困境，導(dǎo)致村民公共事務(wù)治理的搭便車現(xiàn)象。

村里的事情，除了喊我們必須去投個票的，其他的管不管沒得撒子（什么）影響，又不得給你多分一分錢，有些事情還是費(fèi)力不討好。就像你說的我們這個堰塘，他包好多錢跟我有撒子（什么）關(guān)系？你積極參加了不給你多發(fā)錢，你不參加也不會有撒子損失。我出去打工（就近）還有30 多塊錢一天，有啥子不好的呢。（訪談資料：20201127YC）

通過農(nóng)民的訪談發(fā)現(xiàn)，對于農(nóng)村公共事務(wù)的治理，普遍存在“不是我的事，與我關(guān)系不大，干多干少一個樣”的認(rèn)識，認(rèn)為反正是公家的、集體的資源，多付出努力和積極參與治理，也沒有相應(yīng)的報酬，陷入集體行動困境。

四、治理路徑：農(nóng)村公共事務(wù)治理中農(nóng)民“漠視”現(xiàn)象的破解

農(nóng)村公共事務(wù)治理中農(nóng)民“漠視”現(xiàn)象，本質(zhì)上透露出農(nóng)民公共事務(wù)治理參與不足、意愿不強(qiáng)的問題。從可能影響農(nóng)民治理參與的政府行動邏輯、村莊運(yùn)行邏輯以農(nóng)民的行為邏輯出發(fā)，以政府-農(nóng)村-農(nóng)民的整合性分析框架，解構(gòu)農(nóng)民治理參與不足的深層原因?；鶎诱闹卫響腋?、功能缺位，導(dǎo)致其治理動員能力不足；農(nóng)村轉(zhuǎn)型期村莊空心化，治理機(jī)制（利益、情感和規(guī)則）不健全，導(dǎo)致治理能力不足；農(nóng)民進(jìn)城、精英缺失，缺乏收益分配和利益關(guān)聯(lián)機(jī)制，導(dǎo)致村民參與不足?；诖?，提出如下農(nóng)民公共事務(wù)治理參與“漠視”的治理路徑。

首先，夯實(shí)基層政權(quán)建設(shè)，提升政府權(quán)威及其行政動員能力。基層政府面臨權(quán)責(zé)的不對等，承擔(dān)無限責(zé)任，而擁有有限權(quán)力。尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，基層政權(quán)的資源汲取能力大大降低，而財政轉(zhuǎn)移支付被上級層層截留，基層政權(quán)資源與責(zé)任錯位，難以有效回應(yīng)農(nóng)村公共服務(wù)增長需求和完成上級政府下達(dá)任務(wù)。這也是農(nóng)村基層治理能力逐漸弱化，基層行政動員能力不足，農(nóng)民公共事務(wù)治理參與不強(qiáng)的重要原因。為此，國家應(yīng)更加重視基層政權(quán)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建設(shè)，在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，基層政權(quán)的能力和作用發(fā)揮直接關(guān)乎農(nóng)村治理體系的建設(shè)和農(nóng)村的發(fā)展水平的高低。要通過加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，推動“項目制治理”等形式，落實(shí)資源的下沉和治理重心下沉的“同節(jié)奏、同步調(diào)”。提升基層政權(quán)的行政權(quán)威和資源動員能力，推動農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展。

其次，健全鄉(xiāng)村自治體系，提升自治能力?！叭r(nóng)問題”重點(diǎn)在農(nóng)業(yè)，難點(diǎn)在農(nóng)村，關(guān)鍵在農(nóng)民。農(nóng)村作為農(nóng)民自治的具體場域，在農(nóng)村空心化的大背景下，如何健全鄉(xiāng)村自治體系，提升自治能力是關(guān)鍵。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村公共事務(wù)農(nóng)民參與不足的問題，關(guān)鍵在農(nóng)村空心化，治理體系和治理機(jī)制不完善，農(nóng)民動員能力弱。為此，要健全鄉(xiāng)村自治體系，夯實(shí)農(nóng)村自治能力，要以鄉(xiāng)村振興為抓手，通過產(chǎn)業(yè)興旺吸引人、生態(tài)宜居留住人、鄉(xiāng)風(fēng)文明熏陶人、治理有效鍛煉人、生活富裕滿足人為具體手段。通過農(nóng)村內(nèi)生能力的培育和鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)，改變農(nóng)村極弱的困局，并進(jìn)一步逐步構(gòu)建村民利益關(guān)聯(lián)機(jī)制，通過利益規(guī)則、情感規(guī)則和程序規(guī)則的引導(dǎo)，提升農(nóng)村調(diào)動農(nóng)民參與公共事務(wù)治理的積極性和主動性，提升農(nóng)村自治水平。

再次，著力推動鄉(xiāng)村振興，吸引農(nóng)民返鄉(xiāng)擇業(yè)創(chuàng)業(yè)。鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在人。農(nóng)民作為鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村基層治理的關(guān)鍵，要充分重視并解決農(nóng)民流失問題。要增加農(nóng)村對農(nóng)民的吸納能力，增強(qiáng)農(nóng)民返鄉(xiāng)就業(yè)的積極性，創(chuàng)造便利條件，引導(dǎo)農(nóng)民就近擇業(yè)，減少農(nóng)民的大量流失。要加強(qiáng)農(nóng)民能力提升培訓(xùn)，培養(yǎng)一批懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村的職業(yè)農(nóng)民，充當(dāng)振興鄉(xiāng)村的生力軍。具體而言，要以鄉(xiāng)村振興為抓手，加大惠農(nóng)政策扶持和資金支持力度，擴(kuò)寬鄉(xiāng)村金融信貸范圍和簡便信貸流程，為農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)等提供資金和技術(shù)支持，適度加大農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)副產(chǎn)品價格補(bǔ)貼力度，增加農(nóng)民收入。

最后，培育治村能人彌合治理結(jié)構(gòu)洞，完善農(nóng)民公共事務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)民進(jìn)城、治村能力缺失是當(dāng)前農(nóng)民公共事務(wù)治理參與不足的結(jié)構(gòu)性因素。研究表明，治村能人在農(nóng)村治理體系中發(fā)揮的資源動員和社會網(wǎng)絡(luò)連接紐帶的重要作用。回歸到農(nóng)民本身，要注重治村能人的培育，建立和健全農(nóng)村人才培養(yǎng)機(jī)制，人才合作與流通機(jī)制，積極組織開展農(nóng)民現(xiàn)代生產(chǎn)技能培訓(xùn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理知識培訓(xùn)，全面提高農(nóng)民業(yè)務(wù)能力素質(zhì)。繼續(xù)推行“第一書記”“大學(xué)生村官”“領(lǐng)導(dǎo)掛職幫扶”等基層領(lǐng)導(dǎo)能力幫扶行動，提升農(nóng)民政策理解和構(gòu)建政策網(wǎng)絡(luò)的能力，注重農(nóng)村政治精英培育。通過經(jīng)濟(jì)上的致富帶頭人、政治上的政治精英培育，發(fā)揮精英治村的紐帶連接作用，完善農(nóng)民公共事務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)，彌合農(nóng)民公共事務(wù)治理的結(jié)構(gòu)洞。