揚(yáng)州市生態(tài)公益林補(bǔ)償現(xiàn)狀及其機(jī)制研究

高 梅

（揚(yáng)州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州225127）

習(xí)近平同志在黨的十九大報告中指出，要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。生態(tài)公益林是具有公益性質(zhì)的森林類型，在維護(hù)生態(tài)環(huán)境、保持生物多樣性以及維持生態(tài)平衡方面具有重要作用。持續(xù)完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，經(jīng)營好、保護(hù)好生態(tài)公益林，是踐行“綠色發(fā)展”理念、建設(shè)“美麗揚(yáng)州”的內(nèi)在要求。2005年起，國家、省、市逐步建立起生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制，生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的建立一定程度上對保護(hù)和發(fā)展森林資源起到了積極作用，但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，主要由政府財政負(fù)擔(dān)的補(bǔ)償機(jī)制逐漸體現(xiàn)出不完善之處。

一、揚(yáng)州市生態(tài)公益林資源及補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀

（一）揚(yáng)州市生態(tài)公益林資源現(xiàn)狀

1.揚(yáng)州市生態(tài)公益林區(qū)位情況

揚(yáng)州市屬里下河和沿江沖積平原，區(qū)內(nèi)河湖密布，地形西高東低，從西向東呈扇形逐漸傾斜。根據(jù)資源稟賦特點(diǎn)，揚(yáng)州市生態(tài)公益林呈現(xiàn)網(wǎng)格化特征，除位于儀征市的部分低矮丘陵山區(qū)外，主要圍繞以滬寧高速、寧通高速、揚(yáng)溧高速、寧啟鐵路等重點(diǎn)交通道路“綠色通道”護(hù)路林以及長江、京杭大運(yùn)河、三陽河、新通揚(yáng)運(yùn)河、高郵湖、寶應(yīng)湖、邵伯湖等重要濕地和河湖護(hù)岸林分布，生態(tài)區(qū)位均較為重要，對保護(hù)濕地生物多樣性、涵養(yǎng)水源、構(gòu)建交通屏障、凈化空氣等方面起到了不可或缺的作用。

2.揚(yáng)州市生態(tài)公益林面積情況

根據(jù)揚(yáng)州市森林資源二類調(diào)查結(jié)果，揚(yáng)州市全市共有生態(tài)公益林面積為31523.22公頃，其中國家級生態(tài)公益林面積為445.65公頃、省級生態(tài)公益林面積為12757.04公頃、市級生態(tài)公益林面積為6004.50公頃、縣級生態(tài)公益林面積為12316.03公頃。從有林地面積來看，揚(yáng)州市全市生態(tài)公益林有林地面積為25683.17公頃，其中國家級生態(tài)公益林有林地面積為438.03公頃、省級生態(tài)公益林有林地面積為10916.68公頃、市級生態(tài)公益林有林地面積為5193.62公頃、縣級生態(tài)公益林有林地面積為9134.84公頃。總的來看，揚(yáng)州市森林資源面積總量為83636.11公頃，全市生態(tài)公益林占森林面積的比例為37.67%，其余部分為商品林面積。

3.揚(yáng)州市生態(tài)公益林蓄積量情況

從生態(tài)公益林蓄積量上看，25683.17公頃的有林地中，森林蓄積量大于等于150立方米/公頃的面積為11135.04公頃，50～149立方米/公頃的面積為5154.47公頃，小于50立方米/公頃的面積為9393.65公頃。

4.揚(yáng)州市生態(tài)公益林使用權(quán)屬情況

從生態(tài)公益林林地使用權(quán)屬上看，國有權(quán)屬公益林面積為2822.07公頃，占公益林面積比例為8.95%；集體權(quán)屬公益林面積為13600.50公頃，占公益林面積比例為43.14%；個人權(quán)屬公益林面積為14913.06公頃，占公益林面積比例為47.31%；其他權(quán)屬面積187.59公頃，占公益林面積比例為0.6%。由此可見，集體和個人使用的生態(tài)公益林地占有較大比例。

（二）揚(yáng)州市生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀

1.補(bǔ)償主體

從現(xiàn)行補(bǔ)償主體來看，主要是由國務(wù)院、江蘇省人民政府和揚(yáng)州市人民政府三級政府部門承擔(dān)了生態(tài)公益林的補(bǔ)償財政支出，縣區(qū)級政府暫未建立補(bǔ)償機(jī)制，除此之外也沒有其他的補(bǔ)償主體。

2.補(bǔ)償范圍

從補(bǔ)償范圍來看，當(dāng)前納入補(bǔ)償?shù)闹饕菄壹?、省級和市級生態(tài)公益林的有林地部分，縣級公益林并未納入補(bǔ)償范圍，納入補(bǔ)償?shù)拿娣e為17049.30公頃，占生態(tài)公益林總面積的54.08%。

3.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)省級以上生態(tài)公益林與市級公益林不盡相同，省級以上公益林為30元/畝（1畝≈666.67平方米，下同）。市級公益林市轄區(qū)25元/畝，寶應(yīng)縣、高郵市和儀征市10.8元/畝。

4.使用范圍

當(dāng)前生態(tài)公益林補(bǔ)償資金的使用需嚴(yán)格按照財政部門確定的資金使用辦法規(guī)定，只能用于生態(tài)公益林管護(hù)和保護(hù)等方面的支出。

二、揚(yáng)州生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制存在的問題分析

（一）補(bǔ)償范圍不科學(xué)

一方面是補(bǔ)償面積不足。目前納入補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)公益林并未包含所有的生態(tài)公益林面積，主要為市級以上生態(tài)公益林的有林地部分，面積為17049.30公頃，占生態(tài)公益林總面積的54.08%，占生態(tài)公益林有林地面積的66.38%。另一方面是界定的公益林范圍不科學(xué)。當(dāng)前揚(yáng)州市公益林主要范圍為大江大河兩岸以及高等級公路兩側(cè)，但由于公益林劃定時間較早，受規(guī)劃因素、人為因素及當(dāng)時科學(xué)技術(shù)手段的限制，出現(xiàn)了農(nóng)民耕地所有的林木、建設(shè)用地上的林木等部分不符合規(guī)劃或區(qū)位要求的林木被劃入生態(tài)公益林。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

生態(tài)公益林以發(fā)揮森林的生態(tài)效益為主要目的，一定程度上需要犧牲林木的經(jīng)濟(jì)效益，尤其是集體和個人所有的林木，納入生態(tài)公益林管理后，無論是采伐用于木材生產(chǎn)，還是改作其他生產(chǎn)經(jīng)營用途，都會受到一定程度的限制，帶來的經(jīng)濟(jì)損失也是必然的。從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)看，揚(yáng)州市目前省級以上公益林執(zhí)行30元/畝的標(biāo)準(zhǔn)，市級公益林市轄區(qū)部分執(zhí)行25元/畝的標(biāo)準(zhǔn)。橫向比較來看，省內(nèi)部分發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已提升至200元/畝以上，從實(shí)際來看，公益林經(jīng)營主體每年林木管護(hù)投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于30元/畝，因此揚(yáng)州市補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，更不用說寶應(yīng)縣、高郵市和儀征市的市級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅有10.8元/畝。

（三）補(bǔ)償資金使用難度偏大

當(dāng)前生態(tài)公益林補(bǔ)償資金的使用需嚴(yán)格按照國家、省、市制定的補(bǔ)償資金管理辦法。從管理辦法上看，補(bǔ)償資金僅能夠用于公益林管護(hù)方面，此外，領(lǐng)取補(bǔ)償資金需要與地方政府簽訂管護(hù)合同，明確護(hù)林員，并且留存資金使用明細(xì)和巡查記錄備查，程序較為復(fù)雜。這樣的程序要求下，很難將公益林補(bǔ)償資金發(fā)放至個人所有者手中，而集體所有者也積極性不足，多地出現(xiàn)了集體組織不愿意領(lǐng)用生態(tài)公益林補(bǔ)償資金的情況。此類現(xiàn)象的出現(xiàn)是與生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制建立的初衷相違背的。

（四）動態(tài)調(diào)整較為滯后

生態(tài)公益林的范圍并非一成不變的，因公益林調(diào)整、建設(shè)項(xiàng)目占用以及合規(guī)的林木采伐等行為，都會帶來公益林面積和位置的相對變化。生態(tài)公益林補(bǔ)償理應(yīng)跟隨公益林的變化而變化，但當(dāng)前，生態(tài)公益林的補(bǔ)償與日常管理未能完全接軌，動態(tài)監(jiān)測也未能完全到位，導(dǎo)致生態(tài)公益林的補(bǔ)償不能及時調(diào)整。

三、揚(yáng)州生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制存在問題的原因分析

（一）公益林規(guī)劃成果落后

現(xiàn)有生態(tài)公益林規(guī)劃和區(qū)劃小班仍是沿用2004年的規(guī)劃落界成果，2004年，一方面由于公益林界定由林業(yè)主管部門牽頭開展，在此期間與國土、規(guī)劃等部門的溝通協(xié)調(diào)不夠，會辦機(jī)制也不完善，導(dǎo)致規(guī)劃界定的生態(tài)公益林位置存在不合理之處，存在與基本農(nóng)田、一般耕地、水利用地、建設(shè)用地等重疊的區(qū)域。另一方面由于當(dāng)時調(diào)查技術(shù)相對落后，界定的生態(tài)公益林在圖斑面積和具體圖斑勾繪上存在一定誤差，導(dǎo)致區(qū)劃界定的公益林面積不夠準(zhǔn)確。這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)上的問題給公益林補(bǔ)償機(jī)制的建立帶來一定的不利影響。

（二）補(bǔ)償主體單一

公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，這與政府作為單一投入主體是相關(guān)的，政府財政具備一定的局限性，受財政收入的影響，不同地區(qū)對生態(tài)公益林標(biāo)準(zhǔn)的制定就不盡相同，如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定較高，則政府財政收入低的地區(qū)財政壓力就較大。從省內(nèi)來看，生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高的均為省內(nèi)經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)、財政收入較高的地區(qū)。同時，財政資金的支出和使用是必然需要滿足一定程序并且要嚴(yán)格監(jiān)管，防止出現(xiàn)一些不規(guī)范使用甚至違規(guī)使用補(bǔ)償資金的行為，保證生態(tài)公益林補(bǔ)償資金能夠真正地促進(jìn)生態(tài)公益林的建設(shè)和保護(hù)，達(dá)到資金績效目標(biāo)。

（三）信息化應(yīng)用不夠

從當(dāng)前信息化發(fā)展的水平看，生態(tài)公益林的界定、生長、變化和調(diào)整等基礎(chǔ)信息以及公益林補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等動態(tài)調(diào)整信息是能夠?qū)崿F(xiàn)互融互通的，但就現(xiàn)狀來看，生態(tài)公益林的營造、撫育等經(jīng)營行為與生態(tài)公益林的采伐、占用、調(diào)整等管理行為由林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，但都存在分條線管理情況。經(jīng)營管理都有不同的管理平臺，未形成一體化體系。補(bǔ)償資金的設(shè)立和下達(dá)則由財政主管部門負(fù)責(zé)，不同部門間信息共享機(jī)制不夠健全，生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)膭討B(tài)調(diào)整就很難滿足時效性。

（四）公益林動態(tài)監(jiān)測不到位

當(dāng)前公益林補(bǔ)償形式也呈現(xiàn)單一性特征，由基礎(chǔ)信息可以看出，揚(yáng)州市生態(tài)公益林蓄積量上有所不同，同時，公益林的樹種結(jié)構(gòu)、林下植被覆蓋度等情況也是不盡相同的，同時隨著公益林的生長，其蓄積量等各項(xiàng)植被也會產(chǎn)生變化，公益林所發(fā)揮的生態(tài)效益也就處于動態(tài)變化中，想要制定科學(xué)的動態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，就需要有一套成熟的動態(tài)監(jiān)測機(jī)制作為保證，但目前還未能實(shí)現(xiàn)這種程度上的動態(tài)監(jiān)測。

四、完善公益林補(bǔ)償機(jī)制建議

（一）更新公益林區(qū)劃界定成果

生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善，首先需要一套科學(xué)系統(tǒng)的生態(tài)公益林界定基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。2018年國家啟動機(jī)構(gòu)改革，揚(yáng)州市將國土、林業(yè)、規(guī)劃部門合為一體，形成“山水林田湖草”齊抓共管的自然資源系統(tǒng)。這給生態(tài)公益林的合理區(qū)劃帶來了一個新的契機(jī)，應(yīng)充分利用最新地理信息系統(tǒng)與最新遙感影像成果，充分結(jié)合即將完成的國土三調(diào)及國土空間規(guī)劃成果，開展新一輪的現(xiàn)狀調(diào)查，對原先的生態(tài)公益林界定成果進(jìn)行一次系統(tǒng)的更新，確保生態(tài)公益林真正落在“林地”上，保證更新過的生態(tài)公益林?jǐn)?shù)據(jù)具備準(zhǔn)確性和有效性。

（二）完善投入和使用機(jī)制

一方面，需要建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償投入機(jī)制，實(shí)現(xiàn)投入主體的多元化是完善生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的必要條件，政府投入的單一性決定了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很大程度上依賴于政府的財政狀況，其定價方式也就相對單一，從揚(yáng)州市財政收入狀況看，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍、提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)所帶來的財政負(fù)擔(dān)較大，短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)。因此要讓生態(tài)公益林的建設(shè)和保護(hù)從政府行為逐漸過渡到政府、社會及公眾的一體化行為，從市場領(lǐng)域、公益領(lǐng)域、金融領(lǐng)域等多方面提供投入渠道，才能保證補(bǔ)償資金的標(biāo)準(zhǔn)得以提升。另一方面，需要改革補(bǔ)償資金管理辦法，生態(tài)補(bǔ)償?shù)某踔允羌{入公益林管理后，對林木經(jīng)營者造成的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，當(dāng)前過多地使用限制給林木經(jīng)營者的資金使用帶來不利影響，容易降低林木經(jīng)營者的積極性，因此需要進(jìn)一步改革資金管理辦法，使補(bǔ)償資金的領(lǐng)取與使用更加簡便可行，做到真正意義上的生態(tài)補(bǔ)償。

（三）加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)測

生態(tài)公益林動態(tài)監(jiān)測的不足一定程度上影響了生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的完善。一是要及時調(diào)整變更，通過檔案處理、遙感監(jiān)測等手段及時掌握生態(tài)公益林的消長和變化情況，并及時變更到位。二是要開展精細(xì)化調(diào)查，根據(jù)生態(tài)公益林立地條件、樹種、生長年限的不同，測算其郁閉度、蓄積量、腐質(zhì)層厚度以及其附屬的生物多樣性等指標(biāo)，獲取基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以此核算不同林分發(fā)揮的生態(tài)效益程度。三是開展年度監(jiān)測。根據(jù)自然生長、森林撫育、病蟲害等因子變化，開展每年度的生態(tài)效益動態(tài)監(jiān)測，以科學(xué)的監(jiān)測體系為支撐，不斷完善并最終實(shí)現(xiàn)科學(xué)的補(bǔ)償機(jī)制。

（四）建立生態(tài)公益林信息化平臺

解決現(xiàn)有生態(tài)公益林從建設(shè)、使用到資金下達(dá)的脫節(jié)情況，需要政府各主管部門充分發(fā)揮職能，應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，依托地理信息系統(tǒng)開發(fā)建立生態(tài)公益林信息一體化平臺。通過該信息化平臺，既能夠反映現(xiàn)有生態(tài)公益林的區(qū)位、面積等基礎(chǔ)情況，又能夠及時反映生長變化、森林經(jīng)營等公益林發(fā)展情況。同時，生態(tài)公益林補(bǔ)償資金也能在此平臺落實(shí)到每一處小班地塊上，并根據(jù)公益林的動態(tài)變化數(shù)據(jù)動態(tài)調(diào)整。

生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的建立，在一段時期內(nèi)對于生態(tài)公益林的建設(shè)和保護(hù)起到了積極作用，促進(jìn)了生態(tài)公益林生態(tài)效益的提高。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)有生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制呈現(xiàn)出補(bǔ)償范圍不足、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償資金使用難度大以及動態(tài)調(diào)整不到位等諸多問題，這與生態(tài)公益林的規(guī)劃不科學(xué)、監(jiān)測不到位、信息化應(yīng)用不足以及投入主體單一等因素息息相關(guān)。因此，保證生態(tài)公益林的健康可持續(xù)發(fā)展就需要多措并舉，通過更新完善公益林區(qū)劃成果、完善投入和使用機(jī)制、加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)測以及建立生態(tài)公益林信息化平臺等多方面措施持續(xù)完善生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制。