“十四五”時(shí)期天津城鎮(zhèn)化進(jìn)程中村莊建設(shè)思路研究

◎文/穆瑞章

推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是我們黨著眼“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)做出的重大決策。黨的十九屆五中全會提出，實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動。2021年中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)，大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，重點(diǎn)聚焦加快推進(jìn)村莊規(guī)劃工作，積極有序推進(jìn)“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制。

“村莊建成什么樣？依靠誰來建？資金怎么來？”針對上述問題，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長唐仁健在《中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中村莊的命運(yùn)與守望》一文中明確指出，“鄉(xiāng)村建設(shè)，是為農(nóng)民而建的，一定要考慮他們的需要，照顧他們的感受，一定要從農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)”。目前，國家層面已出臺一系列支持政策，京津冀地區(qū)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中即將興起一批示范村莊建設(shè)。

一、“十三五”以來天津城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)工作

（一）明確新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)與路徑

印發(fā)《天津市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）編制工作方案》，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)施鄉(xiāng)村振興。以鄉(xiāng)村振興為核心，明確新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)與路徑。

天津常住人口城鎮(zhèn)化率位于全國前列。伴隨天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐年向好，及以“海河英才”為代表的人才政策實(shí)施，2019年天津常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到83.48%，僅排在上海、北京后，位居全國第三。

（二）各領(lǐng)域鄉(xiāng)村建設(shè)基礎(chǔ)工作齊頭并進(jìn)

天津市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委以《天津市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》和《天津市農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動實(shí)施方案》為依托，組織編制《天津市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)總體規(guī)劃》，強(qiáng)化城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)業(yè)融合、多規(guī)合一、整體推進(jìn)，確保規(guī)劃成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的“金規(guī)鐵律”。落實(shí)《天津市歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)規(guī)劃》，將薊州城區(qū)、楊柳青鎮(zhèn)、葛沽鎮(zhèn)、獨(dú)流鎮(zhèn)、西井峪村、陳家口村、大神堂村等歷史文化遺存比較豐富的名城、名鎮(zhèn)、名村，加以保護(hù)并配備相應(yīng)的保護(hù)措施。天津通過推進(jìn)特色鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中村莊建設(shè)打下了一定基礎(chǔ)。

天津涉農(nóng)區(qū)村鎮(zhèn)建設(shè)工作有序推進(jìn)。北辰區(qū)強(qiáng)化“七個(gè)堅(jiān)持”，加快推進(jìn)大都市近郊鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，成為全國首批鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)示范區(qū)。靜海區(qū)認(rèn)真落實(shí)中央環(huán)保督查要求，全面開展“散亂污”企業(yè)和鋼鐵圍城綜合整治、散煤和燃煤鍋爐“清零”治理等專項(xiàng)戰(zhàn)役，徹底治理滲坑，持續(xù)開展三街化工廠場地污染治理，為“十四五”期間推進(jìn)城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)城融合發(fā)展奠定基礎(chǔ)。武清區(qū)崔黃口鎮(zhèn)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)鎮(zhèn)、數(shù)字智慧強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)興旺帶動村民富裕。東麗區(qū)結(jié)合綠色屏障建設(shè)古海岸生態(tài)廊道新型生態(tài)綜合體驗(yàn)示范區(qū)運(yùn)營和服務(wù)基地，詹莊村古槐樹城保護(hù)留下了“三鄉(xiāng)（鄉(xiāng)情、鄉(xiāng)愁、鄉(xiāng)韻）”的記憶。

二、天津城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村建設(shè)的不足

在城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的同時(shí)，必然會給農(nóng)村帶來一種重構(gòu)過程，而近年來天津在城鎮(zhèn)化過程中進(jìn)行的鄉(xiāng)村建設(shè)，或多或少存在以下不足。

（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有待加強(qiáng)

一些村落由于前期規(guī)劃工作缺乏對城鄉(xiāng)關(guān)系統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，將規(guī)劃重心過多放在城市建設(shè)上，輕視了鄉(xiāng)村的內(nèi)在價(jià)值，導(dǎo)致城市用地?cái)D占農(nóng)村實(shí)體空間，城鄉(xiāng)間的文化、環(huán)境、設(shè)施等方面無法實(shí)現(xiàn)有效互通，人力、物力、財(cái)力等資源更多向城市集聚，導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)放緩。

（二）鄉(xiāng)村特色有待深挖

村莊建設(shè)中缺乏對鄉(xiāng)村特色的有效挖掘和提取，將城市建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和方法簡單復(fù)制到村莊建設(shè)上來，導(dǎo)致出現(xiàn)“千村一面”苗頭，鄉(xiāng)村建設(shè)趨于城市化、建筑的鄉(xiāng)村識別度降低等問題也時(shí)有發(fā)生，村莊格局與周圍環(huán)境缺乏一致性，鄉(xiāng)村風(fēng)貌處于不協(xié)調(diào)狀態(tài)，造成鄉(xiāng)村本土特色流失。

（三）村民參與度有待提高

在一些村民的觀念中，尚未將自家建設(shè)與鄉(xiāng)村建設(shè)融為一體，“等、靠、要”思想依然存在，缺乏自身積極主動謀劃，只是被動配合政府的政策措施，無法將村莊建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的價(jià)值最大化。從“被動接受”到“主動參與”鄉(xiāng)村建設(shè)理念轉(zhuǎn)變不是一個(gè)一蹴而就的過程。

三、“十四五”時(shí)期天津城鎮(zhèn)化進(jìn)程中村莊建設(shè)的基本思路

以城鎮(zhèn)化建設(shè)為依托，分類推進(jìn)村莊建設(shè)工作，推動城鄉(xiāng)共融，建設(shè)高品質(zhì)農(nóng)村，培育高素質(zhì)農(nóng)民，促進(jìn)人民群眾的生活質(zhì)量不斷提升，城市更幸福、鄉(xiāng)村更宜居。

（一）聚焦鄉(xiāng)村價(jià)值，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系

重新審視鄉(xiāng)村異于城市的獨(dú)特價(jià)值，包括生態(tài)價(jià)值、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價(jià)值和社會文化價(jià)值等。加強(qiáng)城鄉(xiāng)間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免為促進(jìn)城市發(fā)展而大面積拆并村莊，擠占鄉(xiāng)村用地。堅(jiān)持城鄉(xiāng)平等互利，以鄉(xiāng)村價(jià)值為根基，高起點(diǎn)謀劃城鄉(xiāng)新形態(tài)，在經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等方面，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間的有效互通與資源共享。充分發(fā)揮城鄉(xiāng)聯(lián)動綜合效益，推動先進(jìn)生產(chǎn)要素向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移、基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸、公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋、現(xiàn)代文明向鄉(xiāng)村傳播。

（二）把握鄉(xiāng)村特色，分類有序建設(shè)

第一，要在文化、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境等方面，充分挖掘鄉(xiāng)村內(nèi)涵與價(jià)值，尊重傳統(tǒng)村莊結(jié)構(gòu)、農(nóng)民生產(chǎn)生活方式和當(dāng)?shù)孛袼琢?xí)性，將低碳、生態(tài)理念與鄉(xiāng)土地域特色結(jié)合起來，因地制宜，打造一村一品，不能將城市建設(shè)的方式方法生搬硬套到鄉(xiāng)村，不能強(qiáng)求集中居住，更不能強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”，避免城鄉(xiāng)同質(zhì)化。第二，應(yīng)突出差異性，分類編制規(guī)劃。通過對村莊的差異化識別，有效分類推進(jìn)村莊建設(shè)，可將村莊按集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類、搬遷撤并類進(jìn)行分類建設(shè)。其中，老村的建設(shè)重在改，需要在理念、規(guī)劃、建房等方面借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，特別注重對歷史文化村要采取“修舊如故”方式加以保護(hù)，建議在《天津市歷史文化名城 保 護(hù) 規(guī) 劃（2020—2035年）》的基礎(chǔ)上，編制《天津歷史文化村保護(hù)規(guī)劃》，實(shí)現(xiàn)村落“修繕保護(hù)”與“傳承發(fā)展”的統(tǒng)一。第三，在農(nóng)村數(shù)量較多、距離中心城區(qū)較遠(yuǎn)的地區(qū)推動小集鎮(zhèn)建設(shè)。對于小集鎮(zhèn)，有產(chǎn)業(yè)的則圍繞產(chǎn)業(yè)做文章，有文化價(jià)值的則予以保護(hù)和資源開發(fā)，區(qū)位好、環(huán)境好但無特色產(chǎn)業(yè)和資源的，可作為農(nóng)民集中居住地來發(fā)展，把小集鎮(zhèn)建設(shè)成為服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的副中心。

（三）關(guān)切村民需求，實(shí)施精準(zhǔn)服務(wù)

明確鄉(xiāng)村群眾在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的主體地位，加大各類惠農(nóng)政策宣講，切實(shí)提高村民對鄉(xiāng)村振興工作的知曉度、滿意度和支持度。充分調(diào)動村民參與村莊建設(shè)的積極性，發(fā)揮其主動性，激發(fā)其創(chuàng)造性，使村民成為村莊建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的主要依靠力量。提高村民在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和政策制定等方面的話語權(quán)，推動村民需求表達(dá)機(jī)制的建立，最大程度體現(xiàn)并回應(yīng)村民需求。改變“自上而下”的供給方式，依照“按需制單、村民點(diǎn)單”模式，以群眾需求為基礎(chǔ)促成精準(zhǔn)供給，防止“一建了之”等現(xiàn)象發(fā)生。

（四）堅(jiān)持規(guī)劃先行，注重協(xié)同承接

樹立“城鄉(xiāng)融合、一體設(shè)計(jì)、多規(guī)合一”理念，高標(biāo)準(zhǔn)編制村莊建設(shè)相關(guān)規(guī)劃，做到村莊建設(shè)步步有規(guī)可循，層層有人把關(guān)。天津作為直轄市，在做好城鄉(xiāng)結(jié)合、產(chǎn)業(yè)融合、資源整合等方面更具優(yōu)勢，規(guī)劃中心城區(qū)、城郊區(qū)與遠(yuǎn)郊區(qū)融合發(fā)展。在充分考察村莊、廣泛聽取群眾意見、體現(xiàn)差異化特色發(fā)展基礎(chǔ)上，分類推進(jìn)天津“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制工作。同時(shí)，注重規(guī)劃的協(xié)同性，加強(qiáng)與上位規(guī)劃相銜接、與各類專項(xiàng)規(guī)劃相協(xié)同，特別是與土地利用規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、文化保護(hù)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)同性。

四、“十四五”時(shí)期天津村莊建設(shè)的配套措施

（一）加強(qiáng)鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍建設(shè)

人才缺乏是農(nóng)村發(fā)展最大的現(xiàn)實(shí)問題，必須讓更多人感到在天津農(nóng)村有奔頭、有前程、有獲得感。要用事業(yè)留人，用待遇留人，使更多人能在農(nóng)村有作為，才盡其用。提高鄉(xiāng)村的人口吸納能力，有序疏解中心城區(qū)部分功能，吸引富裕人群、中產(chǎn)階級到鄉(xiāng)村尋找新的居住之所和心靈歸宿。

（二）構(gòu)筑綠色生態(tài)屏障

鞏固和踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，以環(huán)境資源承載能力為基礎(chǔ)，建立環(huán)境影響評價(jià)長效機(jī)制，營造自然環(huán)境與村莊共生共融的生態(tài)格局，不應(yīng)以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村快速發(fā)展。

（三）推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革

加快農(nóng)村承包土地和宅基地“三權(quán)分置”改革，完善進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”自愿有償退出機(jī)制和資本化途徑，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，加快建設(shè)國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)。

（四）全力實(shí)施精準(zhǔn)招商

制造業(yè)立市，同樣體現(xiàn)到制造業(yè)興農(nóng)上。天津作為都市型農(nóng)業(yè)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，有提升空間。通過招商會、網(wǎng)絡(luò)宣傳、實(shí)地考察、以商引商等形式，配合有針對性的招商措施和優(yōu)惠政策，做優(yōu)做強(qiáng)“農(nóng)業(yè)+加工+科技”的都市農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。

（五）加大金融支持力度

推進(jìn)農(nóng)村金融綜合改革，建立健全機(jī)構(gòu)、信用、支付、保險(xiǎn)、擔(dān)保、村級服務(wù)“六大金融服務(wù)體系”，打造“產(chǎn)業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)+金融資本”的產(chǎn)業(yè)鏈整合服務(wù)平臺，推廣和完善“農(nóng)金村辦”“政銀擔(dān)”“政銀?！薄罢y企”等服務(wù)模式，大力發(fā)展鄉(xiāng)村普惠金融。