從大數(shù)據(jù)角度看天津市政府債務(wù)管理

◎文/李 娜

一、天津市政府債務(wù)管理的相關(guān)舉措

中央多次提出嚴格規(guī)范地方政府舉債融資，有效遏制隱性債務(wù)增量，堅持誰舉債、誰負責，嚴格落實地方政府屬地管理責任，債務(wù)人、債權(quán)人依法合理分擔風險，積極穩(wěn)妥處置隱性債務(wù)存量，防范化解重大風險。

天津市政府也陸續(xù)出臺政府債務(wù)風險管理辦法，其中提出規(guī)范政府債務(wù)管理，建立政府債務(wù)“借、用、還”全過程管理機制，要求規(guī)范政府投資計劃管理，加強政府投資項目審批、核準、備案；嚴格政府債務(wù)舉借管理，對政府債務(wù)實行統(tǒng)一歸口管理，審核各部門、各融資平臺申報的新增政府債務(wù)需求，綜合評估項目平衡方案、財政承受能力，擇優(yōu)納入政府債券項目儲備庫；建立債務(wù)風險監(jiān)測機制，搭建債務(wù)風險監(jiān)測平臺，統(tǒng)計分析債務(wù)變動情況，分級分類設(shè)置預(yù)警指標和風險區(qū)間，定期評估風險狀況等。

二、天津市政府性債務(wù)數(shù)據(jù)管理現(xiàn)狀

財政部門是數(shù)據(jù)密集型的綜合管理部門，隨著財政信息化工作的不斷推進，各類財政數(shù)據(jù)正變得越來越“大”。從財政部門來說，可以實時監(jiān)控到財政資金的具體運行情況，每一筆資金活動的詳細信息，都在財政部門的視野之內(nèi)。與財政改革相對應(yīng)，財政信息化建設(shè)同步發(fā)展，從部門預(yù)算編制到分配預(yù)算指標再到國庫集中支付、預(yù)算執(zhí)行以及年終決算，形成了一條完整閉合的信息流。而非稅收入收繳電子化管理也將非稅收入信息全部納入數(shù)據(jù)庫中。資產(chǎn)管理系統(tǒng)則包含了預(yù)算單位的所有資產(chǎn)信息。

對于政府性債務(wù)，財政部自2010年開始，通過信息系統(tǒng)采集各地方的政府性債務(wù)詳細信息，以項目為主線，進行立項管理、提款管理、支出管理以及還款管理，還包含政府性債務(wù)所對應(yīng)的資產(chǎn)管理。各地方財政部門也開發(fā)了具有本地個性化的政府性債務(wù)管理系統(tǒng)，將地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，將債務(wù)預(yù)算編制、新增債務(wù)審批、債務(wù)資金使用及監(jiān)控、融資成本控制等都納入信息系統(tǒng)中，以實現(xiàn)“借用管還”全過程的監(jiān)管，以及債務(wù)預(yù)警、風險提示、動態(tài)管理。同時，國土房管局的信息系統(tǒng)中存儲著儲備土地的信息，在非稅收入收繳管理系統(tǒng)中存儲著成交地塊的土地出讓金，這些信息都可以作為界定政府舉債能力以及還款能力的參考。自新預(yù)算法之后，要求地方政府直接發(fā)行債券，且地方政府舉債籌集的資金必須統(tǒng)一納入地方財政預(yù)算，地方政府舉債籌集的資金用于償還當前債務(wù)、相關(guān)的公共服務(wù)或項目的債務(wù)。因此，在編制部門預(yù)算時，要將當年計劃發(fā)行的政府債券以及往年政府性債務(wù)的還本付息全部納入進來。在政府債券發(fā)行后，銀行繳款進入國庫，通過國庫集中支付系統(tǒng)進行支出。因此，預(yù)算管理系統(tǒng)和國庫集中支付系統(tǒng)中的與債務(wù)相關(guān)的數(shù)據(jù)也成為實現(xiàn)地方政府性債務(wù)“借用還”一體化管理和風險動態(tài)監(jiān)控的因子。

由于政府性債務(wù)涉及面廣，不僅僅局限于財政部門，還需要進行跨部門聯(lián)合監(jiān)管。發(fā)改部門、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、審計部門等均應(yīng)參與到政府性債務(wù)的監(jiān)管中，將與政府性債務(wù)相關(guān)的數(shù)據(jù)共享，對政府中長期支出事項以及融資平臺債務(wù)等情況進行聯(lián)合監(jiān)管。因此以上各部門的信息系統(tǒng)也應(yīng)作為管理政府性債務(wù)風險的一部分。人民銀行具有融資平臺公司和企事業(yè)單位的中期票據(jù)、短期融資券、ABN、PPN等信息；發(fā)改部門具有融資平臺公司和企事業(yè)單位的建設(shè)項目、企業(yè)債券、專項建設(shè)基金信息；銀監(jiān)部門具有融資平臺公司和企事業(yè)單位的銀行貸款信息；證監(jiān)部門具有融資平臺公司和企事業(yè)單位的公司債券債券市場公開發(fā)行及交易信息；銀行具有由政府融資平臺與財政部門共同監(jiān)管的銀行賬戶收支信息；統(tǒng)計部門公開發(fā)布的宏觀財政及經(jīng)濟指標數(shù)據(jù)等；國土房管部門具有可用于抵押貸款的土地信息；融資平臺公司或企事業(yè)單位財務(wù)會計管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)；審計部門具有融資平臺公司及企事業(yè)單位政府性債務(wù)相關(guān)信息；互聯(lián)網(wǎng)公開的區(qū)域經(jīng)濟數(shù)據(jù)如GDP等宏觀數(shù)據(jù)；中債登、中國人民銀行、上海證券交易所、深圳證券交易所等網(wǎng)站公開的債券數(shù)據(jù)；主流媒體或政府網(wǎng)站發(fā)布的債務(wù)輿情數(shù)據(jù)等，均可用于評估政府性債務(wù)風險。

三、政府債務(wù)管理中存在的難點

信息不對稱導(dǎo)致對政府債務(wù)監(jiān)管困難。債務(wù)信息不對稱既有橫向信息不對稱，又有縱向信息不對稱。由于政府債務(wù)從項目審批、債券融資、開工建設(shè)、經(jīng)營運行到還本付息過程中涉及財政、人行、國資、發(fā)改、審計等多個部門的監(jiān)管，對于融資平臺、事業(yè)單位的存量債務(wù)，還涉及國土房管、證監(jiān)等部門。這些外部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)與政府債務(wù)管理系統(tǒng)之間并無關(guān)聯(lián)，各自成為信息孤島，且這些數(shù)據(jù)格式不一，口徑不一，很難直接與政府債務(wù)管理系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)進行比對分析。因此，部門之間信息不互通，即橫向信息不對稱，會導(dǎo)致無法對債務(wù)進行“借用還”全流程的監(jiān)管。

政府債務(wù)既有市本級債務(wù)，又有區(qū)縣債務(wù)，各級政府管各級債務(wù)，上下層級數(shù)據(jù)未集中，即縱向信息不對稱，這導(dǎo)致難以整體把握全市政府債務(wù)。另外，市區(qū)各級政府都存在隱性債務(wù)，若不能統(tǒng)計到財政體系中，將導(dǎo)致無法掌握全口徑的地方政府債務(wù)信息。這些問題都為政府債務(wù)的整體監(jiān)管工作造成很大困難，導(dǎo)致風險難以準確估算。

因此，要建立一個面向財政局、發(fā)改委、國資委、審計局、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、國土房管局等多部門的大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺，實現(xiàn)多部門、多機構(gòu)之間的信息共享、交叉互補和多維驗證，同時利用網(wǎng)絡(luò)爬蟲技術(shù)，主動收集統(tǒng)計局、證監(jiān)會等部門通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布的宏觀經(jīng)濟公開數(shù)據(jù)和金融市場相關(guān)信息，以及新聞輿論、調(diào)查數(shù)據(jù)等，形成具有多維度、綜合性、海量信息的大數(shù)據(jù)，并利用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)對獲取的債務(wù)大數(shù)據(jù)進行分析，找出政府性債務(wù)的風險點，進行重點管理。

四、國內(nèi)財政管理中大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用

由于國內(nèi)外并沒有專門應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進行地方政府性債務(wù)風險管理的案例，而地方政府性債務(wù)作為財政的一部分，由大及小，通過借鑒國內(nèi)外在財政管理中對大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用經(jīng)驗，得到在地方政府性債務(wù)風險管理中應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的啟示。

1999年，財政部開始規(guī)劃建設(shè)“政府財政管理信息系統(tǒng)”。2002年，國務(wù)院將該系統(tǒng)定名為“金財工程”，列為國家電子政務(wù)“十二金”之一?！笆稹笔敲嫦蛘k公業(yè)務(wù)建立的十二個重點信息應(yīng)用系統(tǒng)，金財工程在金融系統(tǒng)中排列第一，國家對于該項目重視程度可見一斑。

“金財工程”是以實現(xiàn)財政數(shù)據(jù)集中管理、集中利用的財政一體化為目標，支撐預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算等核心業(yè)務(wù)的財政綜合管理信息系統(tǒng)。

隨著金財工程不斷深入，逐步形成了以預(yù)算管理為源頭，國庫收支管理為主線的系統(tǒng)框架。雖然能夠支撐財政業(yè)務(wù)運行，但是這些業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)缺乏頂層設(shè)計，導(dǎo)致系統(tǒng)之間沒有統(tǒng)一標準，相互獨立，無法實現(xiàn)財政業(yè)務(wù)全流程閉環(huán)管理的要求。于是財政部在2006年正式啟動了“金財工程應(yīng)用支撐平臺1.0”的建設(shè)。平臺對財政業(yè)務(wù)和財政信息系統(tǒng)進行分析、歸納，把基礎(chǔ)的、公共的、較穩(wěn)定的部分剝離出來形成應(yīng)用支撐平臺，而把針對具體業(yè)務(wù)的個性化要求、易變的部分放在表層應(yīng)用系統(tǒng)。

天津市金財工程應(yīng)用支撐平臺1.0于2010年啟動，并于2011年1月1日正式上線使用。基于金財平臺，實現(xiàn)預(yù)算指標管理系統(tǒng)和國庫集中支付系統(tǒng)的貫通，健全了預(yù)算指標管理體系，加強了財政資金監(jiān)控，實現(xiàn)了以預(yù)算編制為源頭、以國庫收付為主體、以財政決算為結(jié)果的閉環(huán)管理，從根本上強化了預(yù)算的約束力，控制了超預(yù)算支出和無預(yù)算支出。

隨著近年來新一輪財稅體制改革的推進和信息技術(shù)的發(fā)展，平臺1.0在支撐能力上逐漸遇到了瓶頸，主要表現(xiàn)在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理應(yīng)用不到位、系統(tǒng)交互和數(shù)據(jù)共享手段較為單一、上下級間數(shù)據(jù)交換和業(yè)務(wù)協(xié)同功能尚需完善、平臺總賬承載的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)范圍有限等。于是，財政部推出了金財平臺2.0，以金財平臺2.0作為信息系統(tǒng)一體化建設(shè)整合的工具和手段，實現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一維護、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)集中共享、業(yè)務(wù)操作規(guī)范處理、上下級數(shù)據(jù)貫通，形成橫向一體化、縱向集中化、全國系統(tǒng)化的財政信息化發(fā)展格局。橫向一體化是通過建設(shè)核心業(yè)務(wù)一體化系統(tǒng)、建設(shè)貫穿全流程的內(nèi)控管理體系、整合專項業(yè)務(wù)系統(tǒng)、集成門戶網(wǎng)站以及統(tǒng)一對外交互機制，解決本級財政業(yè)務(wù)不銜接、系統(tǒng)碎片化、數(shù)據(jù)不共享的問題?？v向集中化是通過統(tǒng)一建設(shè)、集中部署，解決各層級財政部門系統(tǒng)碎片化，數(shù)據(jù)不共享的問題，實現(xiàn)縱向跨層級間系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的統(tǒng)一。全國系統(tǒng)化是通過統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范、統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準存儲、統(tǒng)一平臺總賬結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一縱向交換機制和統(tǒng)一信息安全體系，解決全國核心要素不統(tǒng)一、上下不銜接不貫通的問題。

金財平臺的建設(shè)，實現(xiàn)了財政數(shù)據(jù)的大集中。經(jīng)過多年數(shù)據(jù)積累，財政部門已經(jīng)沉淀了海量的數(shù)據(jù)資源，包括稅收數(shù)據(jù)、非稅數(shù)據(jù)、國庫集中支付數(shù)據(jù)、預(yù)算指標數(shù)據(jù)、部門決算數(shù)據(jù)、政府采購數(shù)據(jù)、預(yù)算執(zhí)行分析數(shù)據(jù)、政府性債務(wù)數(shù)據(jù)、資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)等，這些都是數(shù)據(jù)挖掘的重要數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。同時，財政外部數(shù)據(jù)收集渠道不斷拓寬，范圍不斷擴大，數(shù)據(jù)資源不斷豐富，數(shù)據(jù)分析利用已初見成效，為動態(tài)反映資金分配過程、緊密跟蹤資金使用去向，進而為評估政策實施效果、分析資金使用效益等提供了重要參考。

運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，資源豐富的云平臺和高速安全的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境是基礎(chǔ)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，天津已初步建成寬帶電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在全國率先使用骨干傳輸網(wǎng)，確保政務(wù)網(wǎng)絡(luò)安全，核心環(huán)網(wǎng)帶寬達到萬兆，骨干網(wǎng)帶寬達到千兆，桌面帶寬達到百兆，位居全國前列。政務(wù)云機房已投入運行兩年，獨立機房面積共500平方米、機柜共200個，集中網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)器等各類設(shè)備近700臺，共可部署服務(wù)器2000臺，目前已有審計局、公安局、工信委、民政局、財政局等十幾個部門幾十個業(yè)務(wù)系統(tǒng)部署在政務(wù)云上。建設(shè)天津市電子政務(wù)綜合性服務(wù)平臺，形成全市統(tǒng)一的資源共享、信息交互、應(yīng)用集成和安全保障中心。建設(shè)法人庫、人口庫、空間地理庫和宏觀經(jīng)濟庫，形成全市1400萬條人口基礎(chǔ)信息、四大類法人單位百萬條基礎(chǔ)信息、4T空間地理信息的共享。天津市還將建成統(tǒng)一的政務(wù)云計算中心，為全市政務(wù)部門提供統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)、計算和存儲資源服務(wù)，滿足其5至8年的計算和存儲需求。

2017年3月，天津“津云·中央廚房”上線運行，“云上系列”作為“津云·中央廚房”的第二階段，旨在打通政府部門間數(shù)據(jù)信息共享渠道，按照“融為一體、合而為一”的理念，推動大數(shù)據(jù)與網(wǎng)上政務(wù)大廳、社會公共服務(wù)平臺的應(yīng)用層面融合。

“金財工程”的建設(shè)，為如何建立債務(wù)大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺，實現(xiàn)債務(wù)相關(guān)全部數(shù)據(jù)的采集整合提供了良好的經(jīng)驗；寬帶電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和政務(wù)云計算中心的建設(shè)，為運用大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)債務(wù)風險管理提供了扎實的硬件基礎(chǔ)環(huán)境。