“十四五”時(shí)期天津財(cái)政落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略措施展望
——以天津財(cái)政服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展為例

◎文/徐德發(fā) 李 峰 于世明 閆自仁

一、“十三五”時(shí)期財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成效顯著

（一）財(cái)政服務(wù)“三農(nóng)”資金規(guī)模總體穩(wěn)定

“十三五”時(shí)期，天津財(cái)政緊緊圍繞推進(jìn)現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大任務(wù)、重大政策做好保障服務(wù)工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016—2020年全市財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略支出（依據(jù)213農(nóng)林水支出科目決算數(shù)，2020年為預(yù)算執(zhí)行數(shù)）達(dá)797.1億元（詳見圖1），其中：2016年161億元、2017年158.4億元、2018年165.7億元、2019年161.5億元、2020年150.5億元，反映了天津市財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興資金規(guī)?？傮w保持穩(wěn)定。雖然天津市一般公共預(yù)算收入趨緊，但農(nóng)林水支出資金規(guī)模穩(wěn)定在160億元左右，體現(xiàn)了天津市財(cái)政優(yōu)先保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的特點(diǎn)。

（二）財(cái)政服務(wù)“三農(nóng)”資金投入領(lǐng)域眾多

天津市財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興資金按農(nóng)業(yè)類、農(nóng)村類、水利類、扶貧類、林草類劃分（詳見圖2），其中：農(nóng)業(yè)類包括保障糧食安全省長責(zé)任制和“菜籃子”市長負(fù)責(zé)制，改善耕地質(zhì)量以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等工作；農(nóng)村類包括美麗村莊建設(shè)、農(nóng)村廁所革命、農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境示范村建設(shè)、特色小鎮(zhèn)等工作；水利類包括水務(wù)改革發(fā)展、水資源和水生態(tài)保護(hù)、南水北調(diào)工程建設(shè)等工作；林草類包括重點(diǎn)造林綠化和濕地保護(hù)等工作；扶貧類包括困難村基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)幫扶等工作?！笆濉睍r(shí)期，隨著國家和天津市“三農(nóng)”發(fā)展形勢(shì)變化，特別是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等重大決策部署陸續(xù)出臺(tái)，財(cái)政服務(wù)“三農(nóng)”工作支出結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整優(yōu)化，主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是農(nóng)業(yè)類投入呈現(xiàn)出逐年下降趨勢(shì)，農(nóng)村類投入呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)，“十三五”期間農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域支出規(guī)?？傮w穩(wěn)定，部分資金調(diào)整用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是水利類支出總體穩(wěn)定年度間略有波動(dòng)，主要是通過發(fā)行地方政府債券，解決南水北調(diào)等重大水利工程建設(shè)資金，有效補(bǔ)充了一般公共預(yù)算投入缺口。三是扶貧類支出呈現(xiàn)大幅增長態(tài)勢(shì)，天津市支持打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面開展新一輪結(jié)對(duì)幫扶困難村工作，市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政加大投入力度，確保全面建成高質(zhì)量小康社會(huì)不落一村一戶一人。四是林草類支出呈現(xiàn)一定下降趨勢(shì)，天津市重點(diǎn)打造綠色生態(tài)屏障，部分涉農(nóng)區(qū)造林綠化和濕地保護(hù)資金通過發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券解決，按照現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)口徑，無法納入農(nóng)林水支出科目。

圖1 “十三五”時(shí)期天津市財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資金投入規(guī)模

圖2 “十三五”時(shí)期農(nóng)林水分類支出變化趨勢(shì)

（三）財(cái)政服務(wù)“三農(nóng)”資金監(jiān)管效能增強(qiáng)

“十三五”時(shí)期，天津市財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興資金投入總量797.1億元（詳見圖3），較“十二五”時(shí)期同口徑相比增長190.3億元，增幅32%。資金投入大幅度增長帶來資金監(jiān)管挑戰(zhàn)逐漸增加。為切實(shí)管好用好寶貴的財(cái)政資金，保障“三農(nóng)”事業(yè)健康發(fā)展，采取兩方面措施提升資金監(jiān)管效能：一方面加強(qiáng)監(jiān)督?！笆濉睍r(shí)期天津市陸續(xù)開展了涉農(nóng)資金專項(xiàng)整治、農(nóng)村“微腐敗”專項(xiàng)整治、扶貧助困補(bǔ)助資金專項(xiàng)檢查、扶貧助困專項(xiàng)巡視等一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策監(jiān)督檢查和績效審計(jì)工作。審計(jì)署京津冀特派員辦事處、財(cái)政部天津監(jiān)管局、市紀(jì)檢監(jiān)察委、市審計(jì)局均將農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域財(cái)政資金監(jiān)管作為年度工作重點(diǎn)，形成監(jiān)督工作合力，為財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、確保資金安全“保駕護(hù)航”。另一方面加強(qiáng)管理?！笆濉睍r(shí)期天津市堅(jiān)持把涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合作為深化財(cái)稅體制改革和政府投資體制改革的重要內(nèi)容，優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)投入供給，加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)政策頂層設(shè)計(jì)，理順涉農(nóng)資金管理體系，創(chuàng)新涉農(nóng)資金使用管理機(jī)制，切實(shí)提升支農(nóng)政策效果和支農(nóng)資金使用效益。經(jīng)過努力，天津市將原100多個(gè)專項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金等五個(gè)“大專項(xiàng)”，并采取“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式。同時(shí)印發(fā)《天津市農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金績效管理實(shí)施細(xì)則》，在制度設(shè)計(jì)上對(duì)財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資金實(shí)施全覆蓋績效管理，提高財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資金管理效能。

圖3 “九五”期間至“十三五”期間天津市財(cái)政農(nóng)林水支出規(guī)模趨勢(shì)

（四）財(cái)政服務(wù)“三農(nóng)”資金發(fā)揮效益顯著

“十三五”時(shí)期，天津市財(cái)政資金投入為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)揮了重要支撐作用，效益顯著。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展水平顯著提高。市民“糧袋子”供給能力穩(wěn)定，全市劃定170萬畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)和40萬畝基本保障型蔬菜生產(chǎn)功能區(qū)，累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田336萬畝，糧食綜合生產(chǎn)能力每年保持在200萬噸以上。市民“菜籃子”保障水平提升，累計(jì)建成放心菜基地150余家，建成10個(gè)綠色循環(huán)畜產(chǎn)品養(yǎng)殖基地和50個(gè)優(yōu)質(zhì)高效漁業(yè)養(yǎng)殖生產(chǎn)基地。市民“舌尖上的安全”有效保障。4個(gè)區(qū)域公用品牌入選中國農(nóng)業(yè)品牌，地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品抽檢合格率達(dá)到99.75%。二是農(nóng)村生態(tài)資源環(huán)境明顯改善。種植業(yè)生產(chǎn)綠色度穩(wěn)步提升。主要農(nóng)作物測(cè)土配方施肥覆蓋率達(dá)到90%以上，綠色防控覆蓋率達(dá)到30%以上，化肥農(nóng)藥使用量逐年下降。畜牧業(yè)養(yǎng)殖綠色度逐步提升。完成2921家規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)糞污治理，規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)糞污處理設(shè)施裝備配套率達(dá)到100%，畜禽糞污綜合利用率達(dá)到99%。農(nóng)村生活宜居度明顯改善。建成1139個(gè)“六化六有”美麗村莊和150個(gè)農(nóng)村人居環(huán)境整治示范村，農(nóng)村生活垃圾無害化處理率達(dá)到95%以上，農(nóng)村生活污水處理設(shè)施實(shí)現(xiàn)全覆蓋。三是農(nóng)民收入生活質(zhì)量穩(wěn)步提升。全市農(nóng)村居民人均可支配收入年均增幅達(dá)到7.6%，從“十二五”末18482元增長到2019年24804元，位居全國前列。第一輪500個(gè)困難村集體經(jīng)濟(jì)收入全部達(dá)到20萬元以上，農(nóng)民人均可支配收入達(dá)到2.2萬元。第二輪結(jié)對(duì)幫扶1041個(gè)困難村集體經(jīng)營性收入全部達(dá)到20萬元以上，困難村農(nóng)民人均可支配收入達(dá)到全市平均水平。農(nóng)民基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)參保率分別達(dá)到96.2%和95%。

二、“十四五”時(shí)期財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨形勢(shì)與任務(wù)

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。天津市委、市政府高度重視實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確提出到2025年天津市鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、生態(tài)現(xiàn)代化、生活現(xiàn)代化、文化現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平顯著提升，力爭(zhēng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平走在全國前列。在“緊財(cái)政”條件下，有效提升財(cái)政服務(wù)鄉(xiāng)村振興水平，助力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，成為“十四五”時(shí)期財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興工作面臨的迫切任務(wù)。

（一）保持財(cái)政投入與鄉(xiāng)村振興資金平衡任務(wù)艱巨

預(yù)計(jì)“十四五”時(shí)期天津市宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)仍然面臨較大壓力，財(cái)政收入增長可持續(xù)性將受影響，財(cái)政收支平衡仍處于“緊平衡”狀態(tài)。與此同時(shí)，大力落實(shí)“糧袋子”“菜籃子”和鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)等一系列政策需要大量資金投入，保持財(cái)政投入與鄉(xiāng)村振興資金平衡任務(wù)艱巨。

（二）鄉(xiāng)村振興財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分迫在眉睫

全面落實(shí)鄉(xiāng)村振興需要重構(gòu)市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，構(gòu)建市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興資金投入?yún)f(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制十分緊迫，平衡市財(cái)政資金投入與區(qū)財(cái)政資金投入比重任務(wù)艱巨。

（三）鄉(xiāng)村振興資金統(tǒng)籌整合進(jìn)入攻堅(jiān)克難深水區(qū)

鄉(xiāng)村振興資金統(tǒng)籌整合進(jìn)入促進(jìn)內(nèi)部深度融合和實(shí)現(xiàn)政策有效銜接的深水區(qū)，鄉(xiāng)村振興五個(gè)“大專項(xiàng)”之間協(xié)同性和“大專項(xiàng)”內(nèi)部各個(gè)支出方向之間協(xié)調(diào)性均需深度磨合、系統(tǒng)重塑，特別是需要精細(xì)化統(tǒng)籌整合同一“大專項(xiàng)”內(nèi)部各個(gè)支出方向。

（四）鄉(xiāng)村振興財(cái)政資金績效監(jiān)督效能提升挑戰(zhàn)大

“十四五”期間，要轉(zhuǎn)變“重資金分配、輕資金監(jiān)管”的慣性思維，適應(yīng)新發(fā)展理念新格局之需，加強(qiáng)資金監(jiān)管，加快構(gòu)建形成“誰負(fù)責(zé)分配、誰具體監(jiān)管”的監(jiān)管格局。同時(shí)運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)管理手段加強(qiáng)全過程、全方位、全覆蓋資金監(jiān)管。此外，鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域部門行業(yè)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系需加快建立，著力解決績效評(píng)價(jià)指標(biāo)規(guī)范性、量化程度、科學(xué)性等問題。

三、“十四五”時(shí)期財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)策

（一）建立健全財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興多元投入機(jī)制，實(shí)現(xiàn)總量有所增加

一是堅(jiān)持把鄉(xiāng)村振興作為財(cái)政優(yōu)先保障領(lǐng)域，公共財(cái)政更大力度向“三農(nóng)”傾斜，逐步形成財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會(huì)積極參與的多元投入格局，確保力度不斷增強(qiáng)、總量持續(xù)增加，確保財(cái)政投入與鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)任務(wù)相適應(yīng)。二是全面貫徹落實(shí)中辦國辦關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興決策部署，穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例，集中支持鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)任務(wù)，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供財(cái)力支撐。三是切實(shí)推動(dòng)完善農(nóng)村金融服務(wù)，健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，支持農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)擴(kuò)大擔(dān)保覆蓋面，構(gòu)建“財(cái)政+金融”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體貸款的可得性。四是在繼續(xù)利用一般債券支持鄉(xiāng)村振興重大項(xiàng)目基礎(chǔ)上，探索在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目發(fā)行專項(xiàng)債券，進(jìn)一步拓寬“三農(nóng)”投入資金渠道。五是結(jié)合國家層面正在研究的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略投入統(tǒng)計(jì)制度改革，研究完善天津市財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略投入統(tǒng)計(jì)口徑，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)口徑準(zhǔn)確、權(quán)威，為科學(xué)決策提供數(shù)據(jù)支撐。

（二）調(diào)整完善財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興事權(quán)和支出責(zé)任，實(shí)現(xiàn)投入結(jié)構(gòu)優(yōu)化

一是按照國家出臺(tái)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革實(shí)施方案要求，系統(tǒng)重塑天津市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領(lǐng)域市、區(qū)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，結(jié)合天津市財(cái)力分配格局變化和涉農(nóng)區(qū)困難系數(shù)，調(diào)整完善市對(duì)區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略投入補(bǔ)助比例，實(shí)現(xiàn)差異化分配，促進(jìn)財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資金投入結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，理順市區(qū)資金投入和資金監(jiān)管權(quán)責(zé)。二是探索統(tǒng)籌各涉農(nóng)區(qū)土地出讓收益一定比例資金的實(shí)現(xiàn)路徑，解決鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大項(xiàng)目、重大工程和重大政策實(shí)施資金來源，提高市財(cái)政資金統(tǒng)籌調(diào)度和平衡保障能力。三是持續(xù)抓好財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資金投入考核工作，繼續(xù)將“三農(nóng)”投入預(yù)決算情況納入各涉農(nóng)區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績考核指標(biāo)體系，提高涉農(nóng)區(qū)對(duì)全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資金投入重視程度。

（三）探索建立財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興支出標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制科學(xué)

“十四五”時(shí)期，鄉(xiāng)村振興資金整合工作重心是推動(dòng)政策整合和管理整合，實(shí)現(xiàn)“大專項(xiàng)”之間和“大專項(xiàng)”內(nèi)部各支出方向之間政策協(xié)同。工作抓手是探索建立“大專項(xiàng)”資金支出標(biāo)準(zhǔn)體系，更大范圍、更大力度推動(dòng)財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興資金采取因素法分配，最大限度減少項(xiàng)目法分配資金，提高財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興政策科學(xué)化水平，加快構(gòu)建財(cái)政支持農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、鄉(xiāng)村綠色發(fā)展、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的政策體系，努力保障天津市“十四五”時(shí)期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)。

（四）優(yōu)化提升財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興資金監(jiān)管效能，實(shí)現(xiàn)資金管理規(guī)范

“十四五”時(shí)期可結(jié)合財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)部署，運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”思維理念和技術(shù)手段，選擇覆蓋面廣、涉及人口多的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼政策，借鑒直達(dá)資金監(jiān)管模式，探索建立財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資金智慧監(jiān)管平臺(tái)，摸清財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興資金流向，對(duì)違規(guī)使用、擠占挪用等行為進(jìn)行實(shí)時(shí)在線預(yù)警管理，實(shí)現(xiàn)被動(dòng)整改式監(jiān)管向主動(dòng)出擊式監(jiān)管轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)通過財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興資金投入智慧監(jiān)管平臺(tái)積累“大數(shù)據(jù)”資源，為找準(zhǔn)財(cái)政資金支持方向和關(guān)鍵環(huán)節(jié)提供數(shù)據(jù)支撐，為優(yōu)化和完善財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系提高決策參考。

（五）全面實(shí)施財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興資金績效管理，實(shí)現(xiàn)資金有效使用

“十四五”時(shí)期，要推動(dòng)建立全過程、全方位、全覆蓋績效管理工作機(jī)制，將績效管理涵蓋所有鄉(xiāng)村振興資金項(xiàng)目。推進(jìn)績效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督有機(jī)融合，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)明確績效目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)強(qiáng)化績效監(jiān)控，預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)開展績效評(píng)價(jià)，特別是研究建立財(cái)政落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將財(cái)政資金的分配和使用管理與支持鄉(xiāng)村振興工作的實(shí)際成效緊密結(jié)合起來，強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，切實(shí)將評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排、政策調(diào)整和改進(jìn)管理的重要依據(jù)，努力使財(cái)政資金發(fā)揮出最大效益。

綜上，“十四五”時(shí)期天津市財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要聚焦重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，集中力量“啃下”支出標(biāo)準(zhǔn)體系和智慧監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)等“硬骨頭”，開動(dòng)腦筋淌過提升資金監(jiān)管效能和全面績效管理等“深水區(qū)”，推動(dòng)天津市財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興工作實(shí)現(xiàn)新發(fā)展和新突破，為加快補(bǔ)齊天津市“三農(nóng)”發(fā)展短板，開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代大都市新征程貢獻(xiàn)財(cái)政力量。