完善上海公共租賃住房融資模式的對策建議

文/李錢斐

上海人才高峰工程和國際人才“蓄水池”工程的大力實施，以及五大新城、臨港新片區(qū)等的建設(shè)發(fā)展，將吸引大量就業(yè)人口和居住人口。公租房對滿足上海青年職工、引進人才和來滬務(wù)工人員等常住人口的階段性住房需求發(fā)揮著重要作用。因此，上海需求將有所增加，今后將繼續(xù)大力發(fā)展公租房。為保障公租房可持續(xù)發(fā)展，減輕政府財政壓力，亟需拓展融資渠道，建立多元化的公租房融資體系。

一、上海公租房發(fā)展現(xiàn)狀和融資情況

自2010年《本市發(fā)展公共租賃住房的實施意見（征求意見稿）》頒布實施以來，上海公租房歷經(jīng)十年發(fā)展，實現(xiàn)了解決階段性住房困難和房源循環(huán)使用的目標(biāo)。但公租房仍以政府財政資金為主要資金來源，融資方式和融資渠道有待拓展。

（一）上海公租房發(fā)展概況

上海公租房采取市場機制、公司化運營，大部分項目出租率和租金收繳率較高，流動資金充裕，經(jīng)濟效益良好。上海在2010年公租房發(fā)展初期，就明確了由政府提供政策支持、由專業(yè)機構(gòu)采用市場機制運營的基本思路，成立了市區(qū)兩級公租房運營公司，分別負(fù)責(zé)全市范圍和本區(qū)范圍內(nèi)公租房的投資、建設(shè)和籌措、配租供應(yīng)以及運營管理，“運營機構(gòu)按公司法有關(guān)規(guī)定組建，具有法人資格，采取市場機制進行運作，實行自主經(jīng)營、統(tǒng)籌收支，以保本微利為營運目標(biāo)，著重體現(xiàn)公共服務(wù)的功能”（《上海市發(fā)展公共租賃住房的實施意見》）。

經(jīng)過十年發(fā)展，上海公租房已從大規(guī)模建設(shè)籌措時期進入較為穩(wěn)定的運營管理時期。根據(jù)上海市房產(chǎn)經(jīng)濟學(xué)會報告《上海市公共租賃住房投入產(chǎn)出研究》的公租房項目案例，在有效緩解青年職工、各類人才和來滬務(wù)工人員的階段性居住困難的前提下，大部分公租房項目出租率在80%以上，租金收繳率在95%以上，流動資金充裕，年租金收入扣除當(dāng)年經(jīng)營成本外尚有大量資金留存，經(jīng)濟效益良好，大部分項目初始投資回收期能達(dá)到30年左右，少數(shù)項目甚至能達(dá)到15年左右。

（二）上海公租房資金主要來源渠道

上海公租房資金來源以政府財政資金為主，此外還有住房公積金增值收益和少量銀行貸款，融資渠道較為單一，社會資金參與度低。從政府財政投入來看，2010年市政府撥款100億元，市區(qū)兩級政府按照1:2的出資比例，向各區(qū)公租房公司注入資本金，推動公租房建設(shè)、供應(yīng)和運營。中央、市政府保障性安居工程專項資金也可定向用于公租房的配套建設(shè)。從住房公積金支持來看，根據(jù)歷年上海市住房公積金年度報告，截至2020年6月，住房公積金增值收益中的廉租（公租）住房建設(shè)補充資金已收購公租房約30萬平方米。從銀行貸款情況來看，多數(shù)公租房項目銀行貸款利率高于2020年五年以上中長期貸款利率4.90%和市場LPR五年以上貸款利率4.65%。此外，符合條件的企業(yè)可以通過發(fā)行中長期債券等方式籌集資金，但該籌集資金的方式門檻高、難度大，較難實現(xiàn)。

二、發(fā)達(dá)國家公共住房融資情況

多數(shù)發(fā)達(dá)國家公共住房建設(shè)在起步階段，資金來源以政府財政撥款為主，公共住房主要歸政府所有。發(fā)展到一定階段后，私人部門逐步占據(jù)公共住房項目融資核心地位，較高比例的公共住房由住房協(xié)會、注冊社會房主和社會住房公司等非營利組織所有和管理。

（一）美國公共住房資金來源

美國早期公共住房項目的資金來源以單一的政府直接撥款為主，1935年出臺的《緊急救濟撥款法》中規(guī)定了約4.5億美元的款項專門用于公共住房建設(shè)，且沒有引入民間資本。各州政府通過成立住房信托基金為本地公共住房項目建設(shè)融資，住房信托基金的來源主要包括地區(qū)房屋買賣收益、償還的貸款、政府經(jīng)費資金等。由于通貨膨脹因素和公共住房運營支出不斷增長，在20世紀(jì)60年代后，美國聯(lián)邦住房局鼓勵私人房地產(chǎn)開發(fā)商參與，由此逐步形成以私人房地產(chǎn)開發(fā)商為主建設(shè)公共住房，政府減少公共住房實物供給，而是通過制定融資擔(dān)保、貨幣補貼政策來支持公共住房項目的美國模式。

（二）英國社會住房資金來源

英國的社會住房最初由非營利的慈善機構(gòu)提供。從19世紀(jì)末開始，英國地方政府向社會住房提供補貼。至1979年，英國社會住房規(guī)模達(dá)到峰值，占英國住房存量的31%，其中93%的社會租賃住房由地方政府和新城鎮(zhèn)公司所有（閆妍，2016）。政府重建對地方政府和住房協(xié)會的補貼體系，1988年后幾乎所有的社會租賃住房都由住房協(xié)會和注冊社會房主提供。社會租賃住房的住戶通過住房補貼來支付租金，住房補貼成本的累積增長加重了財政壓力，政府不得不削減社會租賃住房補貼福利，社會住房規(guī)?？焖贉p小。

（三）德國公共住房資金來源

德國公共住房最初為政府直接投資，之后鼓勵地方政府和私人部門介入，后又引導(dǎo)開發(fā)商和非營利團體等資本積極參與，政府則退居后臺扮演調(diào)控住房市場的角色。由于在二戰(zhàn)中住房大量損壞，德國從1950年開始借助政府提供的資金補貼和低息貸款大規(guī)模建設(shè)公共住房。單一的實物配租在一定程度上阻礙了德國社會經(jīng)濟的發(fā)展。為了減少國家財政投入，1980年以后，德國開始推行住房保障市場化，終止低息貸款和稅收減免政策，減少住房供給補貼，同時將國有市政住房公司和住房合作社轉(zhuǎn)歸私人運營（王陽 等，2021）。

三、發(fā)達(dá)國家公共住房融資模式分析

發(fā)達(dá)國家公共住房融資渠道多樣，政府弱化直接建設(shè)主導(dǎo)作用，強化土地、稅收、財政撥款、租金補貼等政策對市場的調(diào)控作用，引導(dǎo)各類資本參與公共住房建設(shè)運營，建立起多元化的融資體系。

（一）實施特別計劃吸引民間資本投資

美國為解決公共住房融資問題，于1993年開始正式實施HOPE VI計劃，通過約50億美元的聯(lián)邦撥款帶動了其他公共、私人和慈善資金等投資公共住房。美國住房和城市發(fā)展部鼓勵開發(fā)商通過私人部門債務(wù)融資、私人部門權(quán)益融資、其他聯(lián)邦撥款、地方資金和慈善資金啟用HOPE VI資金，在原先的公共住房位置創(chuàng)建新的經(jīng)濟融合社區(qū)，其中的公共住房必須按照市場化的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計、建設(shè)和管理。如果公共住房單元繼續(xù)作為公共住房運作，則可由私人部門所有。隨著HOPE VI計劃的發(fā)展，私人部門開始積極參與公房投資。據(jù)統(tǒng)計，2001年1美元的HOPE VI資金可以啟動1.85美元的資金投入公共住房（閆妍，2016）。另外，HOPE VI實行資產(chǎn)管理和以項目為基礎(chǔ)的獨立賬戶管理，住房管理部門詳細(xì)記錄每一項資產(chǎn)融資的可行性和經(jīng)濟潛能，作為管理和投資決策的基礎(chǔ)，同時，要求運營成本保持獨立的賬戶，為每一項資產(chǎn)分別制定運行計劃，進而提升對整個組合資產(chǎn)的管理能力。HOPE VI計劃已經(jīng)擴展到住房建設(shè)以外的更大范疇，包括設(shè)施建設(shè)維護、環(huán)境改造和提供社區(qū)服務(wù)，大大增加了引入外界資本的機會。

（二）通過政府補貼、稅收優(yōu)惠等吸引市場主體參與

美國稅收優(yōu)惠證（Low-income housing tax credit, LIHTC）計劃規(guī)定，住房建設(shè)項目將至少20%的單元提供給不高于當(dāng)?shù)刂械仁杖胨?0%的家庭，或者將至少40%的單元提供給低于當(dāng)?shù)刂械仁杖胨?0%的家庭，并且這部分住房的租金不高于租戶家庭收入的30%，出租年限大于30年的，可以獲得稅收優(yōu)惠證。住房所有者可以用稅收優(yōu)惠證抵扣其他稅負(fù)，也可以將其出售給其他投資者進行項目融資（Novogradac et al.，2011）。此外，美國城市和住房發(fā)展局還通過出售最低收入家庭稅收優(yōu)惠證進行權(quán)益投資，使企業(yè)基金、社會投資市政公司、援助性住房公司和開發(fā)商、投資者共同參與援助性住房的開發(fā)建設(shè)。安永2009年的一項研究估計,稅收優(yōu)惠證交易投資在1987年至2008年間超過750億美元，絕大多數(shù)房產(chǎn)獲得了超過100 萬美元的稅收抵免股權(quán)。

德國沒有特定的公共住房提供者，但是向低收入家庭居住的低租金住房提供補貼，用補助或稅收減免等公共補貼覆蓋實際租金和成本租金之間的差額。德國為新建公共住房提供20-40年的補貼，為改造公共住房提供12-20年的補貼。此后，曾得到公共住房補貼的住宅可以在市場上以市價銷售。另外，德國開發(fā)銀行還向所有建設(shè)和更新符合特殊住房政策的建筑發(fā)放低息貸款。

（三）成立專門機構(gòu)開展融資

英國在各地成立住房協(xié)會以加強資金籌措能力。1988年住房協(xié)會的社會住房融資主要是債務(wù)融資和中央政府補貼，最初補貼率超過90%，隨著租金的增長和住房協(xié)會之間對補貼的競爭，20世紀(jì)90年代，補貼率下降到60%以下。同時，英國政府成立專門金融機構(gòu)，鼓勵民間資本參與保障性住房項目，降低融資成本，提升資金的連續(xù)性。英國政府為向可負(fù)擔(dān)住房項目提供充分的貸款支持，分別成立英國住房與社區(qū)署（Homes & Community Agency）和英國住房金融公司（The Housing Finance Corporation），前者專門向中低收入住房困難家庭提供貸款，貸款資金來源是社會住房基金，后者以發(fā)行債券或提供低利率、長期限的貸款方式，吸引民間資本參與可負(fù)擔(dān)住房項目的建設(shè)。民間資本和其他資金相比，享有保障房項目的第一清償權(quán)，有效保證了資金的安全性。

（四）建立住房儲蓄制度提供低息貸款

法國新建社會住房資金主要來源于Livret A賬戶提供的資金，該賬戶資金是實行管制利率的儲蓄資金，不需納稅。每個法國家庭都有權(quán)利在地方銀行開一個免稅的Livret A賬戶，他們的儲蓄存款由CDC匯集，CDC向銀行支付一定費用收集這些資金并給定利率。法國2009年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，社會住房融資的76.5%來自Livret A。

德國的住房儲蓄貸款制度是一種互助性質(zhì)的金融體系，主要是為了緩解戰(zhàn)后住房緊缺帶來的融資困難，其主要特點是?？顚Ｓ谩⒗使潭?、以存定貸，貸款利率低于其他同期貸款利率，貸款期限較長，還可以獲得國家儲蓄獎勵。截至2008年，平均每3個德國成年人中就有1人履行住房儲蓄貸款合同（陳鈺，2013）。

新加坡住房公積金制度是保障居民住房問題得到有效解決的重要途徑，所有新加坡公民和永久居民都必須參加公積金儲蓄。住房公積金儲蓄資金比商業(yè)貸款利息低，且資金流穩(wěn)定。政府使用住房公積金向建屋發(fā)展局提供建設(shè)資金貸款，資助其開發(fā)建設(shè)組屋。

四、完善上海公租房融資渠道及投融資機制

上海公租房資本運行水平已達(dá)到吸引社會資本進入的程度，其發(fā)展階段已具備市場化融資的條件，有待轉(zhuǎn)變政府補貼方式，調(diào)動市場化主體的投資積極性，構(gòu)建和完善公租房融資體系，以更好地滿足未來擴大公租房房源規(guī)模、實施公租房更新改造、優(yōu)化公租房配套設(shè)施和社區(qū)環(huán)境等需要。建議上海公租房資金來源從內(nèi)部資金和外部資金兩個方面進行拓展和優(yōu)化（表1）。

表1 上海公租房融資渠道探索

（一）提高公租房運營管理水平以擴大內(nèi)部資金規(guī)模

社會專業(yè)分工的不斷深化，鼓勵公租房企業(yè)更好地運用市場機制和社會資源提高管理效率和經(jīng)營效益，增強公租房內(nèi)源融資能力。首先，選擇合適的公租房定價模式，實行差別化租金，以提高公租房租金收入。其次，積極拓展公租房增值服務(wù)以提高增值服務(wù)收益，經(jīng)營好公租房配套商業(yè)用房提高商業(yè)用房租金收入。最后，優(yōu)化流動資金使用，合理規(guī)劃運作，在保證安全性的前提下使流動資金收益最大化。

（二）轉(zhuǎn)變政府補貼方式，逐步建立覆蓋建設(shè)運營全過程的低成本融資機制

減少政府財政直接補貼，通過土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等方式，降低公租房建設(shè)和運營成本，吸引住房公積金、保險基金、慈善基金等社會資金作為長期資本投入公租房領(lǐng)域。通過政府向公租房運營機構(gòu)提供增信擔(dān)保，提高公租房項目信用評級，暢通符合條件的企業(yè)發(fā)行中長期票據(jù)的渠道，提升企業(yè)參與建設(shè)運營的積極性。鼓勵商業(yè)銀行以利率低于LPR五年期利率的貸款支持公租房建設(shè)，低于LPR五年期利率部分由政府財政貼息。

（三）建立住房儲蓄銀行體系

以財政撥款、部分住房公積金、土地出讓金和社會資本作為資本金，吸引個人儲蓄資金以及貨幣市場的投資者和各類基金，支持公租房籌建和運營。針對個人儲蓄用戶，儲蓄銀行存款合同可以創(chuàng)新加入租賃優(yōu)惠條款，如果存款達(dá)到一定年限或者一定金額，在租賃公租房或者購房時可以獲得租金減免或購房優(yōu)惠，以此鼓勵租房者和購房者共同將資金儲存到儲蓄銀行。

（四）探索新型融資模式

目前上海公租房房源籌集基本采取BT模式，由房地產(chǎn)開發(fā)商建設(shè)好后，無償移交給政府來配租供應(yīng)。建議拓展融資思維，創(chuàng)新融資模式，建立方便投資者退出機制，暢通低成本資金參與公租房建設(shè)項目融資的合法渠道，建立公租房金融創(chuàng)新產(chǎn)品及創(chuàng)新制度。通過創(chuàng)新運用債券投資計劃、股權(quán)投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等支持公租房項目建設(shè)運營，并積極探索并推廣BOT模式、TOT模式、PPP模式、ABS模式和REITs等新型融資模式（胡吉亞，2020）。