北京市老舊小區(qū)更新改造面臨的障礙及對(duì)策研究
——基于扎根理論的分析

文/張麗 劉紫檀

一、引言

2015年12月，習(xí)近平總書記在中央城市工作會(huì)議上明確提出，要有序推進(jìn)老舊小區(qū)綜合整治，徹底改變粗放型管理方式，老舊小區(qū)綜合整治上升到更高關(guān)注層面。2020年4月，中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要積極擴(kuò)大有效投資，實(shí)施老舊小區(qū)改造。2020年5月，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出，2020年全國新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬個(gè)。2020年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕23號(hào)），明確提出對(duì)建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)，各地要結(jié)合實(shí)際，合理界定本地區(qū)改造對(duì)象范圍，重點(diǎn)改造2000年底前建成的老舊小區(qū)。2020年10月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出，加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)。為改善人居環(huán)境和居住條件，提升城市形象和城市品質(zhì)，全國各地都在積極開展老舊小區(qū)更新改造工作。2020年4月，北京市印發(fā)《北京市老舊小區(qū)綜合整治工作手冊(cè)》，規(guī)定了老舊小區(qū)綜合整治的工作流程。2020年5月，北京市印發(fā)《2020年老舊小區(qū)綜合整治工作方案》，明確規(guī)定2020年全市實(shí)現(xiàn)80個(gè)老舊小區(qū)綜合整治項(xiàng)目開工，完成50個(gè)老舊小區(qū)綜合整治項(xiàng)目。2020年6月，北京市印發(fā)《關(guān)于開展北京危舊樓房改建試點(diǎn)工作的意見》（京建發(fā)〔2020〕178號(hào)），規(guī)定經(jīng)房屋管理部門認(rèn)定的簡(jiǎn)易住宅樓和危舊樓房，可通過翻建、改建或適當(dāng)擴(kuò)建方式進(jìn)行改造，排除居住危險(xiǎn)和安全隱患，并完善公共服務(wù)設(shè)施配套、健全物業(yè)管理制度、改善居民居住環(huán)境、提升城市發(fā)展質(zhì)量。2020年8月，國務(wù)院審核通過由北京市人民政府組織編制的《首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）（2018年—2035年）》，將東城區(qū)和西城區(qū)列入首都功能核心區(qū)，規(guī)定要重點(diǎn)推進(jìn)危舊住宅樓改建和簡(jiǎn)易住宅樓成套化改造、抗震加固與外墻保溫、水電氣路改造、市政設(shè)施提標(biāo)升級(jí)、社區(qū)智能化門禁加裝、電梯加裝、自行車及機(jī)動(dòng)車停車空間挖潛與日常管理、社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施補(bǔ)足提升、小區(qū)環(huán)境整治等方面工作，從而使北京市老舊小區(qū)改造進(jìn)入新的戰(zhàn)略高度。

二、基于扎根理論的老舊小區(qū)更新改造因素分析

扎根理論是運(yùn)用系統(tǒng)化的程序，針對(duì)某一現(xiàn)象發(fā)展并歸納式地引導(dǎo)出扎根的理論的一種定性研究方法[1]。扎根理論的研究邏輯是在收集研究所需要的原始資料的基礎(chǔ)上，對(duì)原始資料進(jìn)行多次抽象化與概念化的操作，對(duì)核心概念、范疇進(jìn)行提煉，明晰它們之間的脈絡(luò)，厘清范疇與范疇之間的關(guān)系，從而構(gòu)建理論模型。

（一）數(shù)據(jù)收集

課題組走訪調(diào)研了北京市7個(gè)街道18個(gè)社區(qū)的居民，對(duì)政府工作人員、社區(qū)居委會(huì)工作人員、物業(yè)服務(wù)人員、居民等進(jìn)行訪談32次，向居民發(fā)放調(diào)研問卷376份。

（二）開放編碼

將原始資料進(jìn)行語義分類，抽出主題，再將概念進(jìn)行分類，提出更加精煉的概念。課題組通過對(duì)老舊小區(qū)進(jìn)行問卷調(diào)查得到的原始資料進(jìn)行開放編碼，共得到40個(gè)概念、13個(gè)范疇（表1）。

表1 開放編碼

（三）主軸編碼和選擇編碼

在開放編碼的基礎(chǔ)上，應(yīng)用主軸編碼將開放式編碼再進(jìn)行提煉，可以歸納出五個(gè)主范疇，包括基礎(chǔ)設(shè)施、居民安全、資金運(yùn)作、組織模式、管理規(guī)范，然后再進(jìn)行選擇編碼，分析五個(gè)主范疇之間的內(nèi)在關(guān)系，構(gòu)建老舊小區(qū)更新改造影響因素模型（圖1）。

圖1 老舊小區(qū)更新改造影響因素模型

三、北京市老舊小區(qū)更新改造面臨的障礙分析

（一）客觀因素分析

1．基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。

（1）建筑結(jié)構(gòu)老化。北京市老舊小區(qū)房屋經(jīng)過多年的風(fēng)吹、日曬、雨淋，又缺乏系統(tǒng)保養(yǎng)與維修，建筑基礎(chǔ)設(shè)施陳舊老化，出現(xiàn)外立面破舊、部分墻面脫落、門窗損壞等現(xiàn)象。小區(qū)建筑物屋頂及其吊頂年久失修，導(dǎo)致住宅屋面的防水層遭到破壞，出現(xiàn)屋頂漏水現(xiàn)象，給住戶正常生活造成不便。

（2）管道設(shè)施陳舊。老舊小區(qū)居民家中給水管道多為鍍鋅鋼管，普遍存在腐蝕、穿孔、漏水現(xiàn)象，多處可見水管“補(bǔ)丁”。室內(nèi)外污水管道采用普通鑄鐵管，因污水腐蝕性強(qiáng)，管道腐蝕的情況較給水管而言更為嚴(yán)重。由于許多管道銹化，排水管道經(jīng)常堵塞，給居民生活帶來較大不便。

（3）停車場(chǎng)地不足。調(diào)研中走訪的老舊小區(qū)均沒有正規(guī)的地上或地下停車場(chǎng)，77%的受訪者反映小區(qū)停車位較少，無法滿足使用需求。由于前期規(guī)劃不合理，后期難以增設(shè)停車位，又缺乏停車管理設(shè)施，周邊路側(cè)經(jīng)常停放車輛，既影響居民出行，又破壞小區(qū)環(huán)境。居民們會(huì)為爭(zhēng)搶車位產(chǎn)生矛盾，影響鄰里關(guān)系。部分老舊小區(qū)為開放式社區(qū)，難進(jìn)行封閉式管理，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)周邊的企事業(yè)單位在工作時(shí)間占用小區(qū)車位，或者非小區(qū)居民占用小區(qū)車位的現(xiàn)象，引發(fā)居民強(qiáng)烈不滿。

2．居民安全存在較大隱患。許多老舊小區(qū)存在消防通道堵塞、樓道內(nèi)線纜不規(guī)范、缺乏專業(yè)治安管理等安全隱患。在實(shí)地走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，疏散通道、消防通道經(jīng)常被私家汽車占用，救護(hù)車、消防車等難以進(jìn)入的情況比比皆是。部分建筑物雖配有消防栓、滅火器等防火設(shè)備，但存在配備數(shù)量不足、設(shè)備不能正常使用等問題。老舊小區(qū)內(nèi)線路長(zhǎng)期風(fēng)吹日曬，居民家中電線年久老化，大功率家用電器無法大量使用，部分住戶私自接線，線路混亂且無穿管保護(hù)，容易引起火災(zāi)；電力設(shè)施接地系統(tǒng)未設(shè)置或者不完善，容易造成家電漏電。以上安全隱患十分突出。

此外，在調(diào)研中，部分老舊住宅小區(qū)缺少物業(yè)管理，大多數(shù)缺少專業(yè)的治安組織與治安設(shè)備，缺少治安管理設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，由于小區(qū)居民多數(shù)為老年人，安全意識(shí)薄弱，安全問題時(shí)有發(fā)生。

3．資金運(yùn)作不科學(xué)。

（1）融資渠道單一。老舊小區(qū)改造尚未建立健全完善可持續(xù)的融資機(jī)制?！笆濉?、“十三五”時(shí)期的老舊城區(qū)更新改造主要依靠財(cái)政資金撥款。然而，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)日趨復(fù)雜，受到當(dāng)前減稅降費(fèi)、基建投資加大、房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫、新冠病毒疫情爆發(fā)、全球經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩等因素的影響，中央和地方財(cái)政都面臨巨大的資金壓力，僅僅依靠政府的力量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足老舊城區(qū)更新改造所需的大額資金支出需求。由于老舊城區(qū)的居民長(zhǎng)期缺乏繳費(fèi)習(xí)慣，居民想當(dāng)然地認(rèn)為老舊城區(qū)更新改造應(yīng)該由政府出錢。此外，老舊城區(qū)住戶多為老年人，對(duì)改造后所獲得的價(jià)值提升難以有效感知，因此缺乏出資的意愿。[2]老舊城區(qū)更新改造投入大、周期長(zhǎng)、收益不確定性高，社會(huì)資本參與的積極性也普遍不強(qiáng)。如果資金收支無法平衡或贏利模式無法突破，則社會(huì)資本參與意愿將顯著降低。

（2）資金利用低效。資金少、趕進(jìn)度導(dǎo)致改造工程質(zhì)量較差。以前開展的老舊城區(qū)更新改造都以政府項(xiàng)目形式完成。由于政府投入的財(cái)政資金有限且使用時(shí)受到投資年限的限制，部分老舊小區(qū)改造出現(xiàn)建筑材料質(zhì)量差、施工工藝不科學(xué)、施工過程不規(guī)范等現(xiàn)象，導(dǎo)致改造后出現(xiàn)較多工程質(zhì)量問題。在對(duì)已經(jīng)改造的老舊小區(qū)居民進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，70%的受訪者表示已改造的小區(qū)仍存在尚未解決的問題。資金支出結(jié)構(gòu)也不合理，個(gè)別項(xiàng)目投入大量管理成本，造成后期資金不足，出現(xiàn)爛尾現(xiàn)象。[3]北京市老舊小區(qū)改造無法建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，資金投入缺乏公平性，政府立項(xiàng)時(shí)缺乏科學(xué)合理的選擇依據(jù)，全靠街道辦、社區(qū)居委會(huì)等基層組織向上級(jí)主管部門申請(qǐng)，再由主管部門審批以確定立項(xiàng)項(xiàng)目，與實(shí)際需求存在差異，資金也無法得到充分利用。

（二）主觀因素分析

1．組織模式不合理。

（1）物業(yè)管理混亂。老舊城區(qū)的房屋建筑多建于福利分房時(shí)期，小區(qū)的維護(hù)費(fèi)用長(zhǎng)期以來都由企業(yè)承擔(dān)，居民普遍缺乏繳納物業(yè)費(fèi)的習(xí)慣，但“三供一業(yè)”分離移交以后，物業(yè)費(fèi)的收繳問題并沒有得到妥善處理，小區(qū)居民習(xí)慣了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代單位全包式的服務(wù)模式，尚未形成花錢買服務(wù)的意識(shí)。如果居民無法持續(xù)繳費(fèi)，則即使更新改造工作完成，后續(xù)的維護(hù)工作也難以推進(jìn)。這些均導(dǎo)致物業(yè)管理公司無法提供正常的物業(yè)服務(wù)，在入不敷出的情況下，只能通過削減服務(wù)人員、減少服務(wù)內(nèi)容、降低服務(wù)質(zhì)量以維持公司運(yùn)營，使老舊小區(qū)物業(yè)管理水平降低，并且造成小區(qū)居民與物業(yè)公司矛盾突出，部分老舊小區(qū)沒有物業(yè)公司或者雖然設(shè)有物業(yè)公司但處于名存實(shí)亡狀態(tài)。此外，老舊小區(qū)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜也給物業(yè)費(fèi)的收取造成了障礙。[4]

（2）居委會(huì)負(fù)擔(dān)重。小區(qū)改造周期長(zhǎng)，必須按照“民生工程，民意立項(xiàng)”工作原則，在居民對(duì)改造工作達(dá)成一致意見后，才可實(shí)施改造工作。然而，小區(qū)群眾對(duì)改造的要求高，各家各戶的需求多樣，難以達(dá)成一致意見。同時(shí)，在老舊小區(qū)更新改造過程中，居民不愿意承擔(dān)改造費(fèi)用，不愿意破壞室內(nèi)裝修，不愿意忍受改造期間生活的不便等，需反復(fù)與居民對(duì)改造方式與改造成本分擔(dān)進(jìn)行溝通。這些工作都需要居委會(huì)承擔(dān)，而居委會(huì)任務(wù)繁重，還負(fù)責(zé)社區(qū)協(xié)調(diào)糾紛、公共衛(wèi)生維護(hù)治安等，在處理此類問題上往往力不從心，在執(zhí)行任務(wù)方面面臨較大困難。

（3）社區(qū)組織形同虛設(shè)。小區(qū)居民對(duì)業(yè)主委員會(huì)缺乏了解，信任程度低，使業(yè)主委員會(huì)在履行職責(zé)時(shí)缺乏群眾支持。老舊小區(qū)業(yè)主委員會(huì)運(yùn)作缺乏專業(yè)性，難以對(duì)物業(yè)工作進(jìn)行監(jiān)管。社區(qū)社會(huì)組織工作效率低下，作用有限，服務(wù)動(dòng)力不足。

2．管理規(guī)范不完善。

（1）社區(qū)文化匱乏。老舊城區(qū)缺乏專業(yè)的文化專員對(duì)小區(qū)文化活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)與管理，社區(qū)文化人才斷檔，限制了社區(qū)文化的發(fā)展與創(chuàng)新。老舊小區(qū)投入文化建設(shè)的經(jīng)費(fèi)不足，因此文化活動(dòng)開展較少。由于社區(qū)的宣傳教育不到位，居民對(duì)社區(qū)文化認(rèn)識(shí)不足，缺乏社區(qū)歸屬感，對(duì)文化活動(dòng)參與的積極性有限。

（2）制度規(guī)范缺乏。老舊小區(qū)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)過渡不徹底，缺乏相應(yīng)的制度。因此，在對(duì)建筑本體與社區(qū)環(huán)境進(jìn)行改造完善時(shí)，涉及公共部分的整治權(quán)責(zé)不清晰，易互相推卸責(zé)任。同一棟樓多個(gè)產(chǎn)權(quán)單位并存的現(xiàn)象更使得改造過程中的協(xié)商共建工作難以推行。在老舊小區(qū)改造中，相關(guān)行政制度不夠明確，對(duì)行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)也沒有明確的規(guī)定。老舊小區(qū)的管理十分松散，缺乏具體的、被居民所認(rèn)可的制度規(guī)范。

四、北京市老舊小區(qū)更新改造對(duì)策建議

（一）完善基礎(chǔ)設(shè)施工作

建立老舊小區(qū)更新改造項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，將所有老舊小區(qū)的基本信息登記在庫，特別是給排水系統(tǒng)改造、線路管網(wǎng)更新等信息應(yīng)及時(shí)在項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫中登記，改造后可依據(jù)建筑使用壽命周期定期對(duì)老舊小區(qū)進(jìn)行房屋安全檢測(cè)、設(shè)施設(shè)備檢查等，并依據(jù)建筑使用壽命、線路管網(wǎng)使用壽命和定期檢測(cè)結(jié)果，有計(jì)劃地推動(dòng)老舊小區(qū)周期性更新改造，將專項(xiàng)改造變成常態(tài)化改造。在小區(qū)環(huán)境治理上，對(duì)小區(qū)內(nèi)樓道堆積物進(jìn)行集中處理，并清除占用公共空間的雜物，對(duì)小區(qū)的綠化進(jìn)行管理與維護(hù)，改善小區(qū)環(huán)境。在停車問題上，充分利用現(xiàn)代化技術(shù)，建立停車信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)停車實(shí)時(shí)監(jiān)控，從而改進(jìn)亂停車現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)停車位共享。

（二）提供居民安全保障

成立專項(xiàng)排查小組開展老舊小區(qū)安全檢查，對(duì)老樓、危樓等安全隱患進(jìn)行“拉網(wǎng)式、全方位、全覆蓋”的大排查，在排查的同時(shí)進(jìn)行整改。根據(jù)改造標(biāo)準(zhǔn)，按照檢查結(jié)果、評(píng)估結(jié)果與鑒定等級(jí)，判斷危險(xiǎn)房屋與建筑物的危險(xiǎn)程度、影響范圍，開展老舊小區(qū)安全整治工作。同時(shí)，組建小區(qū)治安隊(duì)伍，舉辦小區(qū)安全演習(xí)，進(jìn)行小區(qū)安全宣講，加強(qiáng)小區(qū)安全建設(shè)。

（三）創(chuàng)新資金運(yùn)作機(jī)制

亟需建立政府與居民、社會(huì)力量合理共擔(dān)改造資金的機(jī)制。首先，政府資金應(yīng)重點(diǎn)支持基本類改造需求，如小區(qū)道路改造，建筑結(jié)構(gòu)加固，給排水、供熱供氣等管道改造，小區(qū)公共空間環(huán)境整治[5]。對(duì)于條件成熟的小區(qū)，鼓勵(lì)自來水公司、燃?xì)夤?、供暖公司等直接參與小區(qū)建筑內(nèi)外的管道設(shè)備更新改造，并制定合理的投資回收機(jī)制。其次，對(duì)于老舊小區(qū)改造中加裝電梯、停車設(shè)施升級(jí)改造、物業(yè)服務(wù)規(guī)范化等內(nèi)容，居民可以按照一定比例出資，并成立業(yè)主委員會(huì)以積極參與后期物業(yè)管理。再次，對(duì)于養(yǎng)老、托幼、助餐、快遞物流、便民店等社區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)品，需要探索合理方式吸引社會(huì)資本參與。因此，需拓展老舊城區(qū)更新改造資金的融資渠道，吸納政府補(bǔ)貼資金、銀行貸款、小區(qū)專項(xiàng)維修資金、社會(huì)資本投資等各類資金投入，構(gòu)建合理的投融資管理平臺(tái)，將項(xiàng)目改造資金統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌使用，并探索新的融資方案。

（四）構(gòu)建多元共治體系

老舊小區(qū)更新改造工作涉及各個(gè)部門、多個(gè)主體，需要貫徹整體性思維和多元參與、共同締造的理念。在總體目標(biāo)統(tǒng)籌下，將自上而下的政府引導(dǎo)與自下而上的社區(qū)治理有機(jī)結(jié)合，由點(diǎn)及面地推動(dòng)老舊小區(qū)更新改造工作可持續(xù)發(fā)展。重視社區(qū)營造，使社區(qū)更富有認(rèn)同感和凝聚力，[6]培養(yǎng)社區(qū)居民的主體意識(shí)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)共治共建共享。搭建多方參與平臺(tái)，由政府部門指導(dǎo)，成立由社區(qū)居民代表、專業(yè)人員等構(gòu)成的小組，進(jìn)行老舊小區(qū)更新改造規(guī)劃。建立線上信息公布欄，對(duì)老舊小區(qū)更新改造項(xiàng)目完成進(jìn)度進(jìn)行實(shí)時(shí)更新，保證項(xiàng)目的公正透明，并提供問題咨詢、意見反饋等服務(wù)，保障居民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，增進(jìn)居民參與社區(qū)治理的熱情。

（五）健全管理規(guī)范制度

完善社區(qū)文化建設(shè)，通過宣傳教育欄、社區(qū)圖書館、社區(qū)活動(dòng)中心等，提高居民對(duì)社區(qū)文化的認(rèn)知水平，定期開展文化活動(dòng)，組織小區(qū)居民參加小區(qū)活動(dòng)，促進(jìn)小區(qū)居民間的溝通，提升小區(qū)居民的歸屬感與責(zé)任感，完善有關(guān)老舊小區(qū)更新改造的法律與政策，從而保障多方參與的合法性與有效性。建議盡快出臺(tái)老舊小區(qū)綜合治理相關(guān)法律法規(guī)，明確各部門的職能任務(wù)，列出老舊小區(qū)更新改造的內(nèi)容清單，簡(jiǎn)化更新改造的流程，并對(duì)更新改造的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作嚴(yán)格規(guī)定。此外，應(yīng)制定配套的老舊小區(qū)更新改造政策體系，包括土地規(guī)劃與環(huán)境治理體系，確保社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)同步建設(shè)。小區(qū)可以根據(jù)實(shí)際情況，制定小區(qū)文明公約，從道德與法律角度改善老舊小區(qū)秩序。

五、結(jié)論

北京市老舊小區(qū)更新改造現(xiàn)狀的影響因素是多層次的，對(duì)這些因素進(jìn)行歸納總結(jié)，提出能夠切實(shí)解決北京市老舊小區(qū)更新改造面臨問題的對(duì)策建議，有利于北京市老舊小區(qū)更新改造工作的有效開展，從而實(shí)現(xiàn)北京市老舊小區(qū)整體生活水平的改善。