首次土地“兩集中”出讓結(jié)果分析與政策展望

文/李嘉珣

一、土地“兩集中”出讓政策出臺(tái)的背景

2020年，突發(fā)的新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟(jì)造成較大沖擊。為緩解上述沖擊對經(jīng)濟(jì)造成的影響，各地第一時(shí)間采取了積極的復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策，大部分城市從第二季度起，加大優(yōu)質(zhì)土地供應(yīng)力度，土地市場熱度顯著升溫。2020年全國土地成交建筑面積約29億平方米，較2019年增加7%，平均地價(jià)同比上漲8%。進(jìn)入2021年，財(cái)政與貨幣政策沒有明顯轉(zhuǎn)向，房地產(chǎn)市場與土地市場熱度慣性猶存，長三角、珠三角城市大量優(yōu)質(zhì)土地高溢價(jià)拍出，一線城市住房價(jià)格出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性上漲。在此背景下，為繼續(xù)做好住宅用地供應(yīng)分類調(diào)控工作，自然資源部實(shí)行住宅用地集中出讓政策。政策主要內(nèi)容是：在全國范圍內(nèi)，各地主動(dòng)采取包括制定溢價(jià)率、競價(jià)輪次與最高限價(jià)等要素的穩(wěn)控預(yù)案；在22個(gè)重點(diǎn)城市，實(shí)行“兩集中”公開出讓模式。所謂“兩集中”，即“集中發(fā)布出讓公告、集中組織出讓活動(dòng)”。其中，集中發(fā)布公告全年不超過3次。首次公告時(shí)，應(yīng)公告本年度發(fā)布時(shí)序，并保持時(shí)間間隔和地塊數(shù)量的平衡。在集中出讓活動(dòng)中，以掛牌方式出讓的土地，需要確定掛牌起止時(shí)間，以拍賣方式出讓的土地，應(yīng)連續(xù)集中完成拍賣活動(dòng)。2021年2月，青島、天津、鄭州等多地發(fā)文表示將推行住宅用地“兩集中”模式，標(biāo)志著22個(gè)城市開始試行新的土地出讓模式。4月15日，長春首先推出40宗土地，拉開“兩集中”模式實(shí)施序幕。隨著武漢在6月底完成最后一塊土地的出讓，22個(gè)重點(diǎn)城市已經(jīng)全部完成第一輪“兩集中”土地出讓活動(dòng)。本研究通過梳理22個(gè)重點(diǎn)城市“兩集中”試點(diǎn)的結(jié)果與特征，針對試點(diǎn)中存在的問題，提出下一步的政策建議，向?qū)W界和業(yè)界提供參考。

二、“兩集中”的結(jié)果與分析

根據(jù)《北京商報(bào)》等媒體統(tǒng)計(jì)，22個(gè)城市首批“兩集中”共出讓地塊867宗，成交用地面積4958公頃，規(guī)劃建筑面積1.09億平方米，土地價(jià)款總結(jié)1.05萬億元，綜合溢價(jià)率為14%。具體而言，本輪土地拍賣呈現(xiàn)較為鮮明的特點(diǎn)。

（一）城市間分化嚴(yán)重，南方城市熱度較高

縱觀22個(gè)重點(diǎn)城市第一輪土地拍賣結(jié)果，最顯著的特點(diǎn)是分化嚴(yán)重，既包括城市間的分化，也包括城市內(nèi)地塊之間的分化。在城市中，四個(gè)一線城市及長三角、粵港澳等南方地區(qū)熱度較高，而天津、沈陽、長春、青島等北方地區(qū)熱度一般。按溢價(jià)率計(jì)算，平均溢價(jià)率超過15%的城市大多集中在南方（表1），其中重慶、深圳的平均溢價(jià)率超過30%，重慶60%地塊溢價(jià)率超過40%，合肥超過50%的地塊達(dá)競自持紅線進(jìn)入搖號模式，杭州72%的地塊進(jìn)入競自持環(huán)節(jié)，有12宗地塊競自持比例超過20%。相較而言，北方城市溢價(jià)率大多在15%以下，青島地塊基本均為底價(jià)成交，長春40宗土地中有32宗土地底價(jià)成交。由于設(shè)置了特殊的土地拍賣規(guī)則，北京、上海、成都、長沙等地雖然溢價(jià)率較低，但部分地塊競拍熱度空前，北京33%的出讓土地實(shí)施最終的競高品質(zhì)方案；成都天府新區(qū)、高新區(qū)、成華區(qū)地塊自持面積占總面積的比例高達(dá)37.6%、32.4%和23%。

表1 第一輪“兩集中”土地拍賣各城市溢價(jià)率排行

此外，城市板塊內(nèi)的分化也比較嚴(yán)重。位于城市中心、基礎(chǔ)設(shè)施相對完備、學(xué)校資源豐富的地塊競爭激烈，即使設(shè)置溢價(jià)率上限等規(guī)則，也難以阻擋房企對上述地塊的追逐。例如，杭州未來科技城地鐵綜合體地塊競拍輪次高達(dá)136輪，南京玄武區(qū)G24號地塊競拍歷時(shí)4小時(shí)、158輪后才成交。而部分遠(yuǎn)郊地塊、定向地塊、大量配建人才住房的地塊競爭遠(yuǎn)不及中心地塊競爭激烈，部分熱門城市的地塊甚至以底價(jià)成交。

（二）各地土地拍賣政策迥異，“雙限”規(guī)則成主流

由于這是新土地拍賣規(guī)則后的首次試水，早在2月，各地就結(jié)合自身房地產(chǎn)市場發(fā)展、人口流入、土地出讓等情況，因地制宜地制定了地塊出讓方式、出讓規(guī)則、保證金標(biāo)準(zhǔn)等，房企也在資金籌措、成本測算、高品質(zhì)建設(shè)等方面下足功夫。22個(gè)城市中，20個(gè)城市設(shè)置了“限地價(jià)”規(guī)則，13個(gè)城市設(shè)置了“限房價(jià)、限地價(jià)”規(guī)則，10個(gè)城市設(shè)置了“競自持”規(guī)則，4個(gè)城市設(shè)置了“競?cè)瞬抛》俊币?guī)則。其中，北京市的土地規(guī)則最為復(fù)雜和嚴(yán)苛，不僅在土地出讓環(huán)節(jié)根據(jù)每宗地的情況逐一確定競買條件和交易方式，還施行“雙限”規(guī)則：達(dá)到地價(jià)上限后競建公租房和政府持有共有產(chǎn)權(quán)份額，待份額觸頂后轉(zhuǎn)為投報(bào)高品質(zhì)商品住宅建設(shè)方案（首次出讓的30宗地，10宗進(jìn)入高品質(zhì)住宅建設(shè)投標(biāo)階段）。上海和蘇州對土地拍賣規(guī)則進(jìn)行優(yōu)化，以更高門檻引導(dǎo)需求端降溫，在地塊出讓時(shí)設(shè)置起始價(jià)、中止價(jià)與最高報(bào)價(jià)。在中止價(jià)以下的地塊，實(shí)行價(jià)高者得，競價(jià)超過中止價(jià)的，進(jìn)行一次書面報(bào)價(jià)，最接近平均價(jià)者拍得土地。廣州、長沙等地采用更多元的土地拍賣規(guī)則，有“限房價(jià)+競配建+搖號”，也有“限房價(jià)+競自持+搖號”，但總體依然延續(xù)“價(jià)高者得”的競拍方式。相較而言，重慶的土地拍賣規(guī)則最為寬松，僅要求溢價(jià)率超過50%的地塊在90天內(nèi)付清地價(jià)款，這也間接導(dǎo)致重慶近五成的地塊溢價(jià)率超過50%，甚至還拍出130%的超高溢價(jià)土地。武漢也沒有設(shè)置嚴(yán)格的土地拍賣政策，在對數(shù)宗地塊出讓計(jì)劃進(jìn)行修改完善后，歷經(jīng)多次延期，終于完成土地拍賣活動(dòng)。

（三）首輪供地面積占比較高，部分城市地價(jià)上漲明顯

盡管“兩集中”出讓政策要求各城市每年公告次數(shù)不超過3次，但是各城市在實(shí)踐與探索中均把整年土地拍賣次數(shù)定為3次，各地根據(jù)實(shí)際情況確定每輪出讓比例與面積。在第一輪土地拍賣中，各地供應(yīng)比例有所差異。根據(jù)貝殼研究院數(shù)據(jù)，廣州、北京、上海三地首次出讓土地面積占全年總供應(yīng)量的62.6%、56%和40%。其中，廣州市首批集中出讓住宅用地面積為其歷史上單次出讓的最大規(guī)模，出讓住宅用地的宗數(shù)與用地面積創(chuàng)歷史新高，分別為2020年全年的53%和42%。相較而言，廈門、深圳、鄭州、青島等地首批供地不及全年計(jì)劃的20%，其中廈門市僅出讓5宗地，占全年計(jì)劃的9.74%。根據(jù)中金研究院數(shù)據(jù)，首輪土地拍賣名義樓面均價(jià)為9426元/平方米，同比增長18%，剔除配建及自持等因素，樓面均價(jià)為9911元/平方米。此外，在首輪“兩集中”土地拍賣中，部分地塊的樓面價(jià)創(chuàng)新高，“面粉貴過面包”現(xiàn)象突出。廣州市白云區(qū)金沙洲地塊成交總價(jià)為21.3億元，剔除配建后，實(shí)際樓面價(jià)為4.2萬元/平方米，刷新區(qū)域紀(jì)錄；廈門地價(jià)同比增長71%，其中湖里區(qū)五緣灣片區(qū)地塊剔除配建面積后樓面價(jià)高達(dá)為6.8萬元/平方米，刷新了廈門地價(jià)天花板；長沙市天心區(qū)火車頭地塊樓面價(jià)為1.42萬元/平方米，也刷新了當(dāng)?shù)貥敲鎯r(jià)紀(jì)錄；最后舉辦出讓活動(dòng)的武漢市，位于東西湖區(qū)金銀湖板塊土地以1.3萬元/平方米刷新區(qū)域紀(jì)錄。由此可見，“兩集中”政策并沒有完全解決土地市場過熱問題。

（四）龍頭房企優(yōu)勢明顯，聯(lián)合拿地漸成趨勢

由于我國經(jīng)濟(jì)尚未完全走出疫情陰影，各類復(fù)產(chǎn)復(fù)工政策尚未完全退出，資金面相對寬松，融資渠道相對暢通。同時(shí)，第一季度22個(gè)城市基本沒有出讓土地，房企亟需補(bǔ)充土地儲(chǔ)備。因此，在本輪土地拍賣中，房企拿地積極性普遍較高。在“三道紅線”融資新規(guī)下，資金儲(chǔ)備雄厚、融資成本低廉、運(yùn)營優(yōu)勢突出的國企、央企、龍頭房企能夠參與更多的土地競拍，并能承受更多的單個(gè)項(xiàng)目自持面積或配建面積，所以在本輪土地拍賣中，高價(jià)地塊與熱門地塊基本均被上述房企競得，中小房企基本沒有機(jī)會(huì)單獨(dú)競得土地（表2）。一線城市由于地價(jià)較高，一宗土地成交價(jià)動(dòng)輒數(shù)十億元，龍頭企業(yè)優(yōu)勢顯著。在北京、廣州、杭州、重慶等地土地拍賣中，龍頭房企拿地比例均超過五成。與此同時(shí)，集中出讓土地對房地產(chǎn)投拓、規(guī)劃、招標(biāo)、品牌等提出了更高要求，在區(qū)域與城市深耕的房企此次拿地更為積極。融信、濱江等長三角房企在杭州競得土地超過90億元，越秀耗資143億元在廣州競得9宗土地，首開股份在北京以超50億元斬獲5宗土地。同時(shí)，土地集中出讓，一方面需要籌集土地保證金，另一方面競得土地后還需繳納高額的土地出讓金，既考驗(yàn)房企的資金實(shí)力，又考驗(yàn)房企對項(xiàng)目的判斷能力。為減少后期運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、降低管理成本，房企聯(lián)合拿地的情況日益凸顯。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，“北廣深”三個(gè)一線城市合作拿地占比分別為46.6%、26.3%和33.3%。隨著二線城市土地價(jià)格不斷上漲，合作拿地?cái)?shù)量也呈上升趨勢。成都、杭州、重慶等城市在本次土地拍賣中合作拿地的地塊分別為17宗、9宗和6宗。

表2 第一輪“兩集中”土地出讓活動(dòng)各房企競地占比統(tǒng)計(jì)

三、針對土地“兩集中”出讓政策的建議

（一）打擊“馬甲”拿地，嚴(yán)控不合規(guī)資金進(jìn)入購地端

由于多個(gè)“兩集中”出讓城市采取“限地價(jià)+搖號”的方式進(jìn)行土地出讓，為了在搖號階段增加拿地概率，部分房企會(huì)提前注冊多家空殼公司或者參股部分項(xiàng)目公司參與競拍同一塊地，導(dǎo)致眾多地塊有數(shù)十家房企參與競拍，但實(shí)際控股公司僅不到十家，即所謂“馬甲”拿地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，出現(xiàn)“馬甲”拿地的城市多設(shè)置了明顯的限價(jià)政策，達(dá)到設(shè)置的溢價(jià)率后即進(jìn)行搖號，這大大激發(fā)了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)設(shè)置“馬甲”的積極性。例如：廣州黃埔區(qū)A-6地塊競拍中，34家房企累計(jì)出動(dòng)320組“馬甲”參與搖號，部分房企甚至設(shè)置了60個(gè)“馬甲”參與搖號；蘇州土地拍賣前，眾多房企密集設(shè)立項(xiàng)目公司，一天成立10家公司的現(xiàn)象屢見不鮮。盡管設(shè)立“馬甲”搖號本身與土地拍賣規(guī)則并不沖突，但由于參與搖號的企業(yè)需要繳納一定數(shù)量的保證金，資金實(shí)力雄厚的企業(yè)可以設(shè)立更多“馬甲”參與競拍，會(huì)影響土地拍賣的公平性與公正性。更為嚴(yán)重的是，部分企業(yè)的保證金來自融資成本高昂的民間借貸和地下錢莊，如果放任“馬甲”肆意拿地，容易導(dǎo)致局部金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，各地應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)政策措施，禁止新注冊的空殼公司參與土地拍賣，保證當(dāng)?shù)赝恋嘏馁u市場的穩(wěn)定性與健康運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，各地還應(yīng)加強(qiáng)投標(biāo)保證金與購地資金來源的合規(guī)性審查，嚴(yán)控不合規(guī)資金進(jìn)入購地端。盡管早在2017年住建部和原國土資源部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)近期住房及用地供應(yīng)管理和調(diào)控有關(guān)工作的通知》中就明確要求房企購地資金必須為自有資金，但由于各地對自有資金定義不一，非合規(guī)資金流入前融端拿地問題依然突出。由于“兩集中”土地拍賣政策實(shí)施后，房企需要在短期內(nèi)籌措更多資金，信托資金、資管配資、民間借貸、住房預(yù)收款、合作項(xiàng)目股東借款等資金大量涌入，這既增加了土地拍賣的激烈程度，也容易聚集地方的金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，人民銀行、自然資源部、住建部等相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)購地資金審慎性管理，嚴(yán)控不合規(guī)資金流入購地端。

（二）完善涉宅用地招拍掛規(guī)則，封堵土地拍賣規(guī)則漏洞

盡管22個(gè)試點(diǎn)城市在本次土地拍賣前，房地產(chǎn)市場已經(jīng)出現(xiàn)熱度不均的情況，但不同城市土地拍賣政策的差異一定程度上強(qiáng)化了市場預(yù)期，也間接導(dǎo)致某些地塊的激烈競爭。因此，建議各地在客觀分析本地土地拍賣結(jié)果的基礎(chǔ)上，完善城市涉宅用地的招拍掛規(guī)則，制定更多有助于穩(wěn)定預(yù)期的政策，并封堵目前土地拍賣政策中的規(guī)則漏洞。對于人口流入較多及房價(jià)上漲較快的城市，建議實(shí)行“限地價(jià)、限房價(jià)”的土地拍賣規(guī)則，嚴(yán)格審查土地來源資金，大幅提高競拍保證金，設(shè)定溢價(jià)率上限，并引入房屋價(jià)格引導(dǎo)機(jī)制，在房企拍地前提交房屋銷售價(jià)格承諾書，將過去預(yù)售環(huán)節(jié)的“價(jià)格備案”前置于土地出讓環(huán)節(jié)，以便減少房企非理性拿地現(xiàn)象。對于房地產(chǎn)市場平穩(wěn)的城市，建議根據(jù)出讓地塊的情況實(shí)行“一地一策”，參照周圍二手房價(jià)格合理確定最高報(bào)價(jià)、中止價(jià)等，對熱門地塊增加搖號環(huán)節(jié)，對冷門地塊可放寬部分出讓條件。例如，可以將70/90政策中的“建筑面積”放寬至“套內(nèi)面積”，以增加住房產(chǎn)品的靈活性。對于土地流拍嚴(yán)重的城市，建議科學(xué)合理規(guī)劃土地?cái)?shù)量與面積，減少“競配建”或“競自持”等土地規(guī)則。同時(shí)，利用窗口期加快完善房地產(chǎn)長效機(jī)制，適當(dāng)提升供應(yīng)土地的質(zhì)量，合理定價(jià)。

（三）增加土地集中出讓次數(shù)，完善房地聯(lián)動(dòng)機(jī)制

盡管“兩集中”出讓土地的初衷是好的，但也存在一些副作用。集中出讓帶來開發(fā)上下游節(jié)奏的變化，在部分地塊出讓較多的城市，集中供地打破了多年來建立的產(chǎn)業(yè)鏈平衡，造成行業(yè)資源階段性供給不足或供給過剩。因此，建議有關(guān)部門在“兩集中”的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善土地出讓政策，“因城施策、一城一策”，根據(jù)城市前三年土地出讓和本地土地競拍情況，適當(dāng)增加土地出讓次數(shù)，以熨平各地集中出讓帶來的行業(yè)資源供給波動(dòng)。同時(shí)，完善房地聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對于人口流入較多的城市，精準(zhǔn)測算住宅用地缺口，增加住宅用地有效供給規(guī)模，將“競自持”改成“競配建保障性租賃住房或人才住房”，通過多種渠道增加住宅供給，緩解房屋供需矛盾。在土地出讓價(jià)格方面，改變過去“以地價(jià)定房價(jià)”的方式，而是先根據(jù)土地周邊房價(jià)確定本宗地塊房屋預(yù)售價(jià)格上限，再測算稅費(fèi)、建安成本等，最終確定出讓地價(jià)上限。“以房價(jià)定地價(jià)”的方式，能夠有效緩解“一、二手房倒掛”、“全民打新”的狀況，客觀上有助于房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)發(fā)展。

（四）強(qiáng)化信息公開力度，正確引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期

根據(jù)自然資源部對“兩集中”政策初衷的解讀，住宅用地信息公開是房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機(jī)制的重要基礎(chǔ)。除涉密信息外，住宅用地信息公開應(yīng)該及時(shí)、準(zhǔn)確、全面?！皟杉小蓖恋爻鲎屨咴黾恿送恋厥袌龅耐该鞫?，有利于房企掌握地塊信息，從而合理安排競拍時(shí)序，這對規(guī)范房地產(chǎn)開發(fā)流程能夠起到重要作用。盡管在土地出讓前，地塊信息、土地拍賣流程等都已作公告，但各地普遍缺乏對土地拍賣的官方解讀與分析，大部分信息由專業(yè)機(jī)構(gòu)與自媒體匯總發(fā)布。統(tǒng)計(jì)口徑與統(tǒng)計(jì)目的不盡相同，導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)結(jié)果存在差異，更有自媒體為吸引眼球而過分夸大個(gè)例信息，擾亂社會(huì)預(yù)期。因此，官方應(yīng)該在土地出讓活動(dòng)后，及時(shí)、準(zhǔn)確發(fā)布出讓結(jié)果信息，對高溢價(jià)地塊進(jìn)行合理解讀，對當(dāng)?shù)赝恋厥袌雠c房地產(chǎn)市場進(jìn)行前置預(yù)判，引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期。

四、結(jié)語

歷經(jīng)近2個(gè)月，22個(gè)試點(diǎn)城市均已完成第一輪土地“兩集中”出讓活動(dòng)。該政策的實(shí)施，向房企與市場提供了透明而詳實(shí)的土地出讓信息，穩(wěn)定了市場預(yù)期，同時(shí)探索建立了房地聯(lián)動(dòng)機(jī)制，避免了“地王”的出現(xiàn)。然而，由于不同城市房地產(chǎn)熱度及土地拍賣規(guī)則不同，各地土地拍賣市場分化嚴(yán)重。本次土地拍賣是一次全新的探索，為下一次土地拍賣提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。預(yù)計(jì)本次土地市場較熱的城市將會(huì)出臺(tái)更為完善的政策，“試水”不理想的政策將逐漸退出，“限地價(jià)、限房價(jià)、競配建、一次性報(bào)價(jià)、搖號”等政策將會(huì)延續(xù)且被更多城市借鑒，房地聯(lián)動(dòng)機(jī)制也將愈發(fā)完善，土地市場也將保持平穩(wěn)。