對進一步推進上海農(nóng)村人居環(huán)境建設的思考和建議

文/楊靖 郭戈 錢昭羽

一、引言

“十三五”時期，鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)良好開局，農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，農(nóng)村社會保持和諧發(fā)展，農(nóng)村逐步實現(xiàn)全面建成小康社會的目標。實踐證明，黨的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民工作得到億萬農(nóng)民衷心擁護，以習近平同志為核心的黨中央重農(nóng)強農(nóng)戰(zhàn)略決策完全正確。

2021年中央一號文件《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》指出：“十四五”時期，是乘勢而上開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。民族要復興，鄉(xiāng)村必振興。全面實現(xiàn)中華民族偉大復興，最艱巨最繁重的任務依然在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎依然在農(nóng)村。①

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務，就是改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設美麗宜居鄉(xiāng)村。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略事關全面建成小康社會、農(nóng)村社會的文明和諧以及廣大農(nóng)民的根本福祉。近年來，上海市認真實施黨中央、國務院決策和部署，改善農(nóng)村人居環(huán)境，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。農(nóng)村基礎設施建設日益完善，城鄉(xiāng)基本公共服務呈現(xiàn)均等化趨勢，加強農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治，推進建設美麗鄉(xiāng)村，農(nóng)村人居環(huán)境建設得到顯著提升。改善農(nóng)村人居環(huán)境是新農(nóng)村建設的重要內(nèi)容，但農(nóng)村人居環(huán)境建設狀況不平衡，與全面建成小康社會的要求和農(nóng)民群眾的期盼還有差距，這仍然是農(nóng)村發(fā)展的短板。

二、上海市農(nóng)房建設及鄉(xiāng)村振興工作進展

（一）典型農(nóng)房時代特征明顯，住房條件差異大

從上海市范圍來看，上海郊區(qū)農(nóng)民在1949年后的幾十年中，已經(jīng)幾次更新和建造住宅。1960年代中期，普遍拆除草房，改建磚瓦平房。1970年代，新建住宅由平房向行列式的二層樓房發(fā)展。隨著近年來上海市經(jīng)濟快速發(fā)展及鄉(xiāng)村振興實施，居民生活水平顯著提升，大部分建于1960-1970年代的農(nóng)村房屋已經(jīng)改建翻建為新房，按照建造年代分類，現(xiàn)存的農(nóng)房主要分為三類：第一類農(nóng)房多建于1980-1990年代，一般是磚混結(jié)構，外墻為淺色涂料墻面，屋頂為兩坡頂，青色或紅色平瓦覆蓋，少數(shù)采用平頂，外窗多為木窗或鋼窗。第二類農(nóng)房多建于1990-2000年代初，一般是磚混結(jié)構，外墻為水刷石、馬賽克或彩色面磚墻面，屋頂以紅色系平瓦四坡頂為多，外窗多為鋼窗或塑鋼窗，一般外裝潢比較美觀，屋內(nèi)的設施檔次不一。第三類農(nóng)房多建于2005年以后，一般是鋼筋混凝土結(jié)構，外墻貼淺色面磚或干掛石材，部分以歐式山花裝飾，屋面多為紅色系平瓦多脊造型，外窗多為塑鋼窗或鋁合金窗，基本上具有別墅水準。

表1 第一類農(nóng)房典型示例(建造年代1980-1990)

表2 第二類農(nóng)房典型示例(建造年代1990-2000年代初)

（二）鄉(xiāng)村振興成效初顯，各項工作取得進展

2019年，上海市將美麗家園、綠色田園、幸福樂園“三園”工程作為推進鄉(xiāng)村振興的重要抓手，制定了15大類77項重點任務，鄉(xiāng)村振興取得初步成效，各項工作取得了新的進展。一是實施“掛圖作戰(zhàn)”：市農(nóng)委利用信息化手段，以“掛圖作戰(zhàn)”的方式，創(chuàng)新開發(fā)了上海市鄉(xiāng)村振興目標管理系統(tǒng)，自動提醒實施進度滯后的單位，實現(xiàn)動態(tài)化監(jiān)督檢查。二是完成首批鄉(xiāng)村振興示范村建設：本市2018年6月啟動首批鄉(xiāng)村振興示范村建設，2019年7月已完成既定的目標任務。三是全面啟動農(nóng)民相對集中居住：上海市將農(nóng)民相對集中居住作為全市鄉(xiāng)村振興的“牛鼻子”工作加以推進，總結(jié)農(nóng)民相對集中居住可推廣的經(jīng)驗和操作流程，首批9個示范村、近400戶農(nóng)民實現(xiàn)相對集中居住。四是開展農(nóng)村人居環(huán)境整治：按照“整鎮(zhèn)推進、成片實施”的原則，用更高的標準，在更大范圍內(nèi)開展整治工作，年度整治857個農(nóng)村。2018年度完成7萬戶農(nóng)戶改造，推進2019年度7萬戶農(nóng)戶改造。②

表3 第三類農(nóng)房典型示例(建造年代2005年以后)

圖1 典型鄉(xiāng)村振興示范村

（三）全面實施鄉(xiāng)村建設行動，形成可推廣、可示范的鄉(xiāng)村建設發(fā)展模式

2021年2月發(fā)布的《上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出：（1）全面實施鄉(xiāng)村建設行動。統(tǒng)籌農(nóng)村“三生融合”，提高鄉(xiāng)村基礎設施水平，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境，補齊鄉(xiāng)村民生短板。（2）提升優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境。落實鄉(xiāng)村規(guī)劃，有序推進農(nóng)民相對集中居住，切實改善農(nóng)民生活居住條件和鄉(xiāng)村風貌。（3）持續(xù)推進美麗鄉(xiāng)村建設。培育示范村特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提升鄉(xiāng)村整體風貌，建設旅游休閑等公共服務設施，結(jié)合鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理，推進高質(zhì)量的美麗鄉(xiāng)村示范村和鄉(xiāng)村振興示范村建設。預計到2025年，全市規(guī)劃的保留村、美麗鄉(xiāng)村建設將實現(xiàn)全覆蓋，建設市級美麗鄉(xiāng)村示范村300個、鄉(xiāng)村振興示范村150個，形成可推廣可示范的鄉(xiāng)村建設模式。③

三、上海市農(nóng)村人居環(huán)境建設存在的問題

（一）部分農(nóng)村住戶改善性剛需建房

隨著生活條件的改善，農(nóng)民對房屋質(zhì)量和居住品質(zhì)有了更高的要求，部分農(nóng)村住戶存在剛需建房的要求。一是一些上世紀八十年代初期建造的房屋較為破舊，墻體、屋頂滲水嚴重，存在一定的安全隱患，急需翻建。二是有些家庭多戶合住一幢農(nóng)房，戶均占地面積小，隨著物質(zhì)條件的改善，住房條件已無法滿足目前的生活需求。三是一些農(nóng)村家庭子女已長大成人，急需結(jié)婚用房。

（二）部分農(nóng)村房屋存在安全隱患

早期農(nóng)村房屋基本由村民根據(jù)自身居住需要委托施工隊建造，未經(jīng)過正規(guī)設計，使用材料、建造質(zhì)量可能存在缺陷。上海市農(nóng)村房屋中存在一定數(shù)量的空斗墻承重磚混結(jié)構房屋，因其自身結(jié)構特征的原因，存在結(jié)構承載力不足、房屋整體性差、抗震性能弱等問題，易發(fā)生房屋坍塌事故。目前這類房屋使用已超過30年，普遍出現(xiàn)自然老化、材料性能退化情況，房屋出現(xiàn)諸如墻體開裂、外墻粉刷脫落、砌筑砂漿風化、外墻滲漏水、預制樓板開裂、陽臺欄板銹脹開裂與局部損壞、門窗變形等現(xiàn)象，存在一定的安全隱患。

圖2 典型的農(nóng)村空斗墻房屋

（三）農(nóng)村需改善的基礎建設項目多、成本高

近些年，農(nóng)民改善居住生活條件的需求日益增加，國家也提出了大力改善農(nóng)村人居環(huán)境的目標，但很多地方村莊小而分散、存在道路建設質(zhì)量較差、農(nóng)村電網(wǎng)設備差、集中式供水比例低等基礎設施問題。公路要“村村通”，燃氣要連到每家每戶，要建設排水排污管網(wǎng)和垃圾處理系統(tǒng)，還要通網(wǎng)絡、通快遞、通公交等，要改善的基礎設施很多，基礎設施建設投入成本高。

（四）缺乏有力指引，宣傳科普亟待加強

近年來，上海市住建委、規(guī)資局等單位陸續(xù)編制了《上海市郊野鄉(xiāng)村風貌規(guī)劃設計和建設導則》、《上海市鄉(xiāng)村規(guī)劃導則》、《上海市村民住房方案圖集》等一系列鄉(xiāng)村規(guī)劃建設導則與圖集，鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設和鄉(xiāng)村風貌改善成為推進鄉(xiāng)村振興的著力點。但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)民不知道有農(nóng)房建設導則或方案圖集可以參考，農(nóng)房建設時較少依據(jù)現(xiàn)行標準規(guī)范，主要憑借施工方的經(jīng)驗、業(yè)主自身喜好來建造房屋，個別新建農(nóng)房的風貌與具有江南水鄉(xiāng)特征和國際大都市特色的上海農(nóng)村新風貌不協(xié)調(diào)，影響整體村容村貌。因此，需要在農(nóng)村進一步加強對導則、方案圖集等的宣傳。

圖3 本市已發(fā)布的鄉(xiāng)村規(guī)劃設計和建設導則、方案圖集

四、進一步推進上海農(nóng)村人居環(huán)境建設的建議

（一）強化黨建引領，抓實基層支部的凝聚力戰(zhàn)斗力

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是實現(xiàn)富起來的有力抓手，農(nóng)村基層黨組織是黨的組織體系的基層單元，是團結(jié)帶領群眾建設美好生活的領導核心，是黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。堅持以黨建為引領，努力提升黨支部的凝聚力和戰(zhàn)斗力，增強黨員干部的“帶富”能力，堅持以“抓好黨建促發(fā)展，檢驗黨建看效益”為導向，使美麗鄉(xiāng)村成為城里人的“香饃饃”，使“綠水青山”產(chǎn)生持續(xù)的社會效益和經(jīng)濟效益。

（二）強化政策研究，探索農(nóng)房建設的“留改拆”策略

目前，上海城市更新進入攻堅期，“保留保護”成為新一輪舊區(qū)改造主旋律。上海的農(nóng)房建設也需要探索符合“留改拆”政策的模式，進一步加強配套政策研究。對暫未實施的撤并村，及時制定留改方案，明確推進計劃，切實改善農(nóng)民的居住條件。對“三高兩區(qū)”周邊農(nóng)民以及規(guī)劃農(nóng)村居民點范圍外的分散戶，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎上，進一步加大政策支持力度，鼓勵和引導農(nóng)民相對集中居住，節(jié)約利用土地資源。

（三）強化規(guī)劃編制實施，確保規(guī)劃的連續(xù)性

根據(jù)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，加強國土空間規(guī)劃引領，進一步優(yōu)化鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，按照集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護、規(guī)劃新建的總體思路，因地制宜、分類推進鄉(xiāng)村建設整治，持續(xù)優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局。依據(jù)國土空間規(guī)劃、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，根據(jù)需要組織編制多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃，切實加強村莊規(guī)劃建設管理。村莊規(guī)劃編制時，應充分考慮農(nóng)民建房需求，明確宅基地調(diào)整優(yōu)化方案，增強可操作性和可落地性。農(nóng)房建設應嚴格依據(jù)經(jīng)批準的村莊規(guī)劃實施，確保規(guī)劃的嚴肅性和連續(xù)性。

（四）強化風貌規(guī)劃引導，塑造自然生態(tài)的鄉(xiāng)村居住區(qū)風貌

根據(jù)本市鄉(xiāng)村風貌導則，保留鄉(xiāng)村自然肌理，提煉當?shù)匚幕胤?，傳承傳統(tǒng)營建技藝，積極利用自然地形地貌和歷史文化資源，塑造富有鄉(xiāng)土特色的鄉(xiāng)村居住區(qū)風貌。統(tǒng)一建筑屋頂形式、山墻特征、立面肌理、色彩傾向、組團天際線等，突出清新悅目、穩(wěn)重舒適的鄉(xiāng)村建筑風貌。將風貌管控要求納入鄉(xiāng)規(guī)民約，通過風貌規(guī)劃引導村民建房，展示地域特色，體現(xiàn)江南水鄉(xiāng)風情，提升當代鄉(xiāng)村風貌的價值和生命力，塑造既傳承歷史文脈又具有時代特色的國際化大都市鄉(xiāng)村新面貌。

（五）強化農(nóng)房設計引導，滿足農(nóng)民現(xiàn)代生產(chǎn)生活需求

農(nóng)房設計應遵循“綠色、經(jīng)濟、適用、美觀”的原則，在滿足相關建筑設計規(guī)范和抗震設防要求的基礎上，科學合理設置功能空間，滿足農(nóng)民現(xiàn)代生產(chǎn)生活需求。同時，應積極借鑒傳統(tǒng)鄉(xiāng)村營建智慧，吸取傳統(tǒng)建筑元素和文化符號，確保新建農(nóng)房、建筑與鄉(xiāng)村環(huán)境相適應，體現(xiàn)地域文化特色和時代特征，探索形成具有地方特色的新時代民居范式。注重綠色節(jié)能技術、設施與農(nóng)房的一體化設計，加強對傳統(tǒng)建造方式的傳承和創(chuàng)新，逐步引導形成具有地域特點、鄉(xiāng)土特色、時代特征的高品質(zhì)農(nóng)房和鄉(xiāng)村特色風貌。

（六）建立評估監(jiān)督機制, 推動農(nóng)村人居環(huán)境整治

建立農(nóng)村人居環(huán)境整治的評估和監(jiān)督機制,對農(nóng)村人居環(huán)境整治的治理效果利益相關者、滿意度、存在的問題進行全面科學的評估, 以尋求完善農(nóng)村人居環(huán)境整治的途徑與措施。建立有效的參與機制，通過提高農(nóng)村居民的認知水平，使他們逐步產(chǎn)生相應的責任意識，進而增強農(nóng)村居民的參與意識，使其積極、主動、全面參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的全過程。

（七）加大科普宣傳力度，建立綠色農(nóng)房建設試點

一是加強對政府已發(fā)布的標準和圖集的宣傳工作。通過舉辦多種宣講活動，分發(fā)相關宣傳資料，讓更多的村民認識到科學合理的圖紙可作為農(nóng)房建設的依據(jù)和參考。二是設計簡單的科普讀物，加強對綠色技術應用和選型的引導。例如：不同型材、中空間隙、開啟方式，會對門窗的保溫隔熱性能產(chǎn)生不同的影響；太陽能熱水系統(tǒng)的選擇則需要考慮家庭用水量、輔助加熱、集熱器面積和傾角等性能；太陽能光伏板的選擇需要考慮屋面造型、角度以及光電轉(zhuǎn)換效率等因素。三是建立綠色農(nóng)房試點，選取適宜的農(nóng)房項目應用被動式設計、圍護結(jié)構（屋面、外墻、門窗等）保溫隔熱措施、可再生能源（太陽能熱水、太陽能光伏）等綠色技術，為今后在農(nóng)房中推廣應用綠色技術提供良好示范。

注釋

①參見2021年中央一號文件《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》。

②參見上海市人民政府發(fā)展研究中心發(fā)布的《2020上海經(jīng)濟年鑒》第362-363頁。

③參見上海市人民政府2021年2月發(fā)布的《上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》。