論土地征收中公益目的界定與審查

文/羅曦

一、引言

征收是政府以行使行政命令的方式取得自然人與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，土地征收更對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)及其他基本權(quán)利構(gòu)成嚴(yán)重的限制或剝奪。因此，各國(guó)基本都將公益目的與公正補(bǔ)償作為土地征收的基本要件，要求土地征收必須出于公共利益。然而，以“公共利益”作為征收目的較為抽象，存在定義不明、范圍不清的問(wèn)題。目前，國(guó)內(nèi)也沒(méi)有一套普遍適用的審查標(biāo)準(zhǔn)，從而造成了實(shí)踐中對(duì)公共利益判斷混亂、征收糾紛頻發(fā)的現(xiàn)象。我國(guó)當(dāng)前對(duì)于征收制度中公共利益的界定采取的是“概括+列舉”的方式?！稇椃ā贰段餀?quán)法》《土地管理法》等法律中都對(duì)征收應(yīng)當(dāng)出于公共利益的需要作出了規(guī)定。2019年出臺(tái)的新《土地管理法》第四十五條以及《國(guó)有土地上征收和補(bǔ)償條例》第八條對(duì)于征收公益進(jìn)行了更加詳細(xì)的規(guī)定，具體規(guī)定了

可以被認(rèn)為具有征收所要求的公共利益的幾種情形。新《土地管理法》的出臺(tái)，促進(jìn)了征收公益的類(lèi)型化，但在具體情形下如何判斷征收是否符合公共利益，如何對(duì)公共利益進(jìn)行審查，還需要進(jìn)行具體的研究。本文將結(jié)合不同國(guó)家與地區(qū)的相關(guān)規(guī)定，對(duì)土地征收中公益目的的界定與審查進(jìn)行探討與研究。

二、征收公益的界定

（一）征收公益的位階——加重公益

“公共利益”是一個(gè)廣泛的概念，常作為對(duì)公民基本權(quán)利進(jìn)行限制的前提條件。我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家對(duì)于土地以及公民私有財(cái)產(chǎn)的征收征用都應(yīng)當(dāng)出于公共利益的需要，這明確了公共利益是征收這種限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為的目的要件。公民基本權(quán)利的行使，不得違反國(guó)家、社會(huì)、集體的利益。而在《合同法》等民事法律中，也常有“社會(huì)公共利益”的說(shuō)法，要求民事法律活動(dòng)不得違反社會(huì)公共利益。在“公共利益”這一框架下，對(duì)于不同的基本權(quán)利，其限制程度以及相應(yīng)的公共利益應(yīng)當(dāng)達(dá)到的水平應(yīng)如何區(qū)別？

由前文征收的概念可知，征收制度實(shí)質(zhì)上是對(duì)于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重限制乃至剝奪，而不動(dòng)產(chǎn)征收更是可能影響公民的居住自由，對(duì)于人民生活產(chǎn)生極大的影響。因此，在我國(guó)土地征收與房屋拆遷中的沖突糾紛甚至群體事件屢見(jiàn)不鮮?；谶@種現(xiàn)實(shí)狀況，有必要對(duì)作為土地征收的前提和目的的公共利益與其他公益做出區(qū)分，將征收公益的位階確定為“加重公益”，并較一般公益進(jìn)行更加嚴(yán)格的要求。

我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者陳新民認(rèn)為，對(duì)于基本權(quán)利的限制存在不同的規(guī)范密度，應(yīng)視規(guī)范對(duì)象、內(nèi)容或法益本身及限制程度而容許合理的差異。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的有關(guān)法案也體現(xiàn)了這一點(diǎn)。其中提到的階層化法律保留制度，實(shí)際上肯定了對(duì)于基本權(quán)利限制的不同規(guī)范密度。就憲法保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)而言，其最主要的防御對(duì)象是國(guó)家的征收公權(quán)力，且“公益”一詞范圍寬泛，不加以限制會(huì)造成任意理由都可形成征收的狀況，使公民財(cái)產(chǎn)陷于高度的不安定狀態(tài)中。因此，征收公益并非一般公益，而應(yīng)當(dāng)將其視為最高的公益，稱(chēng)為“加重公益”。

對(duì)于征收公益屬于加重公益而與一般公益相區(qū)別的理念，德國(guó)法中也有所體現(xiàn)。德國(guó)《基本法》第十四條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)之征收，必須為公共福祉始得為之?！魇罩a(bǔ)償須公正地斟酌公共利益與參加人的利益?！痹摋l涉及“公共福祉”與“公共利益”兩個(gè)概念，兩者存在區(qū)分。相對(duì)于進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)需要考慮的“公共利益”而言，“公共福祉”應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過(guò)選擇的、特別的、重大的公益。在探討何為“重大”的公益方面，德國(guó)的“利益衡量論”認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)多方面考慮每種法律所追求的公共利益的份量及其對(duì)人民權(quán)利侵害的程度，若征收公益明顯高于一般的私使用性，即可認(rèn)為該征收具有重大公益。

參照德國(guó)對(duì) “公共福祉”的定義以及對(duì)于“重大”公益的衡量方法，我國(guó)在對(duì)征收公益進(jìn)行界定與判斷時(shí)，應(yīng)當(dāng)將其與一般公益進(jìn)行區(qū)分，僅在征收公益與私人利益相比具有明顯優(yōu)勢(shì)時(shí)，才確定其滿(mǎn)足征收所應(yīng)具備的公共利益要求。

（二）征收公益的范圍

1．從“公用征收”到“公益征收”。欲對(duì)征收公益進(jìn)行界定，應(yīng)當(dāng)明確其界限與范圍。從各國(guó)征收公益的發(fā)展歷史看，征收公益的范圍經(jīng)歷了逐步擴(kuò)大的過(guò)程，從征收私人財(cái)產(chǎn)僅供公共企業(yè)之用的“公用征收”，逐步發(fā)展到更為廣泛的“公益征收”。

歐洲大陸關(guān)于征收的理論經(jīng)歷了征收高權(quán)理論、古典征收、擴(kuò)張的征收概念等階段。在征收高權(quán)理論中，征收的目的限于公用事業(yè)的需要；在古典征收階段，要求必須有公共事業(yè)存在；而在擴(kuò)張的征收概念中，征收不再以有利于公共福利的公共事業(yè)的存在為必要，也可以為了其他更廣泛的公共利益而征收。

美國(guó)憲法主要是從第五修正案的公正補(bǔ)償與第十四修正案的正當(dāng)程序這兩方面規(guī)制征收的。在第五修正案中，明確規(guī)定了征收應(yīng)當(dāng)出于“公共使用”的目的，這似乎將征收公益限定在 “公用”的范圍內(nèi)，與德國(guó)的古典征收類(lèi)似。但在聯(lián)邦最高法院1954年判決的伯曼案中，征收公益的概念發(fā)生了改變。在該案中，哥倫比亞特區(qū)頒布《市區(qū)整建法》，對(duì)老舊城區(qū)進(jìn)行征收，拍賣(mài)給私人公司進(jìn)行重建。原告質(zhì)疑該征收不符合第五修正案規(guī)定的“公共使用”目的。聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，維持公共安全、健康、道德、和平、安寧，屬于公共福祉的范疇。在該案中，大法官對(duì)“公用”進(jìn)行了擴(kuò)張解釋?zhuān)J(rèn)為只要立法者立法是為了達(dá)成“公共目的”，即屬合憲。從該案可以看出，美國(guó)對(duì)于征收公益的規(guī)定，已經(jīng)不限于“公用”，而是放寬到更廣泛的公益。

2．有益私人征收。征收公益范圍的擴(kuò)大也帶來(lái)了新的問(wèn)題：“公益挾帶私益”的有益私人征收是否符合征收的公共利益要求？有益私人征收，指的是政府實(shí)施土地征收，私人得到征收益處。此種有益私人征收與公用征收相對(duì)，土地被征收后由私人實(shí)際支配，且并非提供給公眾實(shí)際使用。即使這種征收帶有促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供就業(yè)崗位等公益目的，也能否認(rèn)為其符合征收公益此種“加重公益”的要求？

德國(guó)早在古典征收時(shí)代即存在有益私人征收的問(wèn)題。二戰(zhàn)后，出于對(duì)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，有益私人征收問(wèn)題引起了學(xué)界討論。從德國(guó)學(xué)者觀(guān)點(diǎn)來(lái)看，德國(guó)基本肯定有益私人征收的公益目的，但強(qiáng)調(diào)要有一定的限制。德國(guó)學(xué)者布爾格認(rèn)為，有益私人征收固然可行，但也僅限于有最重大與優(yōu)勢(shì)的公共利益存在時(shí)。布爾格提出“三層公益理念”，認(rèn)為公共利益應(yīng)當(dāng)分成三種：第一種為一般的公益，可用于普通基本人權(quán)限制；第二種為加重公益，亦為重大公益，即上文所提到的“征收公益”，德國(guó)憲法學(xué)經(jīng)常以“公共福祉”與一般公共利益區(qū)分；第三種為公共利益，即比一般征收公益更為強(qiáng)烈與重大，方可作為有益私人征收的正當(dāng)性來(lái)源。此三種不同分量的公共利益，在限制可能性與審查密度上也存在區(qū)別，應(yīng)對(duì)有益私人征收的公共利益進(jìn)行嚴(yán)格的審查。

美國(guó)在該問(wèn)題上采取更加寬松的態(tài)度。在上文提到的伯曼案中，聯(lián)邦最高法院認(rèn)可了為改建城區(qū)、消除原城區(qū)衰敗建筑對(duì)于社會(huì)的不良影響，而將土地征收后轉(zhuǎn)移給私人公司進(jìn)行開(kāi)發(fā)的有益私人征收。在米德基夫案中，法院也承認(rèn)為消除土地壟斷帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)弊端，將出租人的財(cái)產(chǎn)征收，轉(zhuǎn)移給承租人的合憲性。而凱洛案更是擴(kuò)展到只要有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，即可認(rèn)為構(gòu)成土地征收的公益目的。法院一方面堅(jiān)持了米德基夫案中的觀(guān)點(diǎn)，即純粹為了私人利益的征收無(wú)法通過(guò)公益目的審查，但另一方面，法院承認(rèn)即使不向公眾開(kāi)放，不符合嚴(yán)格意義上的“公用”，也能夠因其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而符合征收的公益要求。從這些判例可以看出，美國(guó)對(duì)于有益私人征收的公益目的的審查持較為寬松的態(tài)度。然而，該標(biāo)準(zhǔn)也存在爭(zhēng)議。凱洛案判決后，在美國(guó)引起巨大反響，許多州對(duì)于該判決確立的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了相反的立法，主要有以下三種模式：一是將征收目的限定在“公共使用”范疇；二是禁止為私人使用而征收，并設(shè)定有限的例外；三是禁止為經(jīng)濟(jì)發(fā)展而征收，并界定緊急發(fā)展之概念?？梢钥闯?，美國(guó)在有益私人征收方面基本持寬松態(tài)度，但也存在廣泛爭(zhēng)議。

我國(guó)早期對(duì)于征收公益缺乏具體的規(guī)定，僅概括性地規(guī)定征收應(yīng)出于公共利益的目的。新《土地管理法》出臺(tái)后，對(duì)征收公益進(jìn)行了更加詳細(xì)的規(guī)定，其中第四十五條列舉了六種可對(duì)集體土地進(jìn)行征收的情形，包括經(jīng)批準(zhǔn)由政府組織實(shí)施的成片開(kāi)發(fā)用地的情形。可以看出，在我國(guó)，除公用或公共事業(yè)需要外，也可以為開(kāi)發(fā)建設(shè)而進(jìn)行征收，這意味著私人主體可能成為征收土地的實(shí)際使用者，體現(xiàn)出征收公益范圍的逐步擴(kuò)大。此外，在2010年原國(guó)務(wù)院法制辦公室出臺(tái)的《關(guān)于〈國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（第二次公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）〉的說(shuō)明》中也提到：“公共利益的界定，必須考慮我國(guó)的國(guó)情……在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，建立公共服務(wù)供給的社會(huì)和市場(chǎng)參與機(jī)制是必然趨勢(shì)，不能以是否采用市場(chǎng)化的運(yùn)作模式作為界定公共利益的標(biāo)準(zhǔn)?！笨傮w而言，我國(guó)對(duì)于征收公益的界定較為寬泛，并未對(duì)市場(chǎng)化的運(yùn)作與私人主體的加入進(jìn)行“一刀切”的排斥，而是主張結(jié)合具體國(guó)情綜合考量。不可否認(rèn)，成片開(kāi)發(fā)在我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。然而，在當(dāng)前的城鎮(zhèn)化背景與城鄉(xiāng)二元機(jī)制下，成片開(kāi)發(fā)已淪為政府土地財(cái)政的助推器。這種口子開(kāi)得過(guò)大，容易使地方“土地財(cái)政”泛濫，損害人民利益。因此，本文認(rèn)為，對(duì)于成片開(kāi)發(fā)此種類(lèi)似于有益私人征收的形式，應(yīng)當(dāng)持審慎的態(tài)度，在審查方面應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格。

三、征收公益的審查模式

“公共利益”一詞本身的不確定性，使對(duì)征收公益的審查也存在標(biāo)準(zhǔn)不明的問(wèn)題，在實(shí)踐中對(duì)于征收公益的審查通常也被弱化，而將重點(diǎn)放在手段審查方面。然而，這并不意味著對(duì)于征收公益的審查并不重要，實(shí)際上，其作為目的的審查，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于手段必要性、均衡性的審查，否則容易忽略目的審查而陷于單純的均衡性比較，使相對(duì)處于弱勢(shì)的個(gè)人的權(quán)利難以得到保障。各國(guó)對(duì)于征收公益的審查規(guī)定各有其特色，審查模式及其程序也各不相同，對(duì)其進(jìn)行對(duì)比研究，有利于學(xué)習(xí)各種模式的優(yōu)點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)其可能存在的弊端，這更有利于我國(guó)征收公益審查制度的完善。

（一）德國(guó)

如上文所述，德國(guó)對(duì)于征收公益是以“公共福祉”一詞進(jìn)行規(guī)制的，但該詞同樣存在過(guò)于抽象、范圍不明的問(wèn)題。為解決這一問(wèn)題，德國(guó)通常采用利益衡量的方式。在具體的操作中，德國(guó)將征收分為計(jì)劃決定與征收決定兩個(gè)階段。在這兩個(gè)階段中，都必須進(jìn)行利益衡量。首先，在計(jì)劃決定階段，立法者需將各種公益與私益進(jìn)行綜合考量，立法者的考量不限于征收所欲實(shí)現(xiàn)的各項(xiàng)公共利益，也包括被征收者財(cái)產(chǎn)的存續(xù)保障，對(duì)這些利益進(jìn)行綜合考量后再作計(jì)劃。此處需要注意的是，對(duì)于有益私人征收的問(wèn)題，立法者應(yīng)當(dāng)在計(jì)劃決定階段即明確規(guī)范其情形。而在征收決定階段，行政機(jī)關(guān)針對(duì)個(gè)案情形，僅對(duì)征收所欲實(shí)現(xiàn)的利益與征收影響的人民利益兩者進(jìn)行衡量。在此過(guò)程中，必須符合比例原則的要求?？梢钥闯?，德國(guó)對(duì)于公共福祉的具體化存在一個(gè)過(guò)程。對(duì)于公共福祉的界定，首先需要由立法者進(jìn)行形塑，而后再在個(gè)案中對(duì)征收決定進(jìn)行具體化。

針對(duì)征收的兩個(gè)階段，德國(guó)對(duì)于征收公益的司法審查也分為兩個(gè)層次。在憲法層次上，由憲法法院審查規(guī)定征收公益類(lèi)型的相關(guān)法律；在行政法層次上，由行政法院對(duì)行政機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律進(jìn)行的具體征收決定進(jìn)行審查。在憲法層次上，立法者綜合考量后的價(jià)值選擇并非毫無(wú)限制，如應(yīng)對(duì)征收的種類(lèi)、范圍、補(bǔ)償?shù)葘?shí)體及程序要件進(jìn)行具體的規(guī)定。在波克斯堡征收案中，奔馳公司計(jì)劃在博克斯貝格鎮(zhèn)附近興建汽車(chē)測(cè)試場(chǎng)，預(yù)計(jì)十年內(nèi)可以提供900個(gè)工作機(jī)會(huì)。奔馳公司申請(qǐng)地方政府配合城市規(guī)劃進(jìn)行征收。盡管最高行政法院認(rèn)為該征收能夠帶來(lái)公共利益，聯(lián)邦憲法法院卻宣布此征收計(jì)劃違憲，認(rèn)定其為私用征收，而征收必須以公共利益作為前提。立法者未在立法中具體規(guī)定此種征收的公益性，因此其無(wú)法通過(guò)公益目的的審查。但總體而言，在多數(shù)案例的具體審查上，一般認(rèn)為，如確定公共福祉的法律規(guī)范并無(wú)顯然可反駁之處或明顯錯(cuò)誤，且已窮盡可能的認(rèn)知來(lái)源，所為公共福祉的評(píng)估即可獲得支持。可以看出，在該項(xiàng)審查中，基本采用的是審查密度理論中的明顯性審查。在行政法層次上，由行政法院具體審查征收公益是否存在。且有無(wú)必要，并運(yùn)用比例原則進(jìn)行判斷。然而，有學(xué)者認(rèn)為，行政法院在公益目的的判斷上存在極限，沒(méi)有能力就該問(wèn)題作出完整的論斷。因此，在實(shí)踐中，通常也會(huì)選擇遵循行政機(jī)構(gòu)在計(jì)劃內(nèi)的決定，而對(duì)征收手段、程序以及征收的公正補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題進(jìn)行更加嚴(yán)格的審查。

（二）美國(guó)

美國(guó)作為一個(gè)判例法國(guó)家，對(duì)于征收公益的規(guī)定顯得更加模糊與抽象。有學(xué)者對(duì)不同判例進(jìn)行總結(jié)，認(rèn)為美國(guó)對(duì)于征收公益的審查總體存在受益人群的數(shù)量范圍、“使用”的含義、產(chǎn)品的公共性、征收的手段等思路。然而，就以上提及的伯曼案、凱洛案以及米德基夫案看，以上幾種界定思路也并非普遍適用，其本身存在不明確的問(wèn)題，且在歷史發(fā)展中其適用性已部分發(fā)生變化。如“公眾”一詞，在1896 年密蘇里太平洋鐵路公司對(duì)內(nèi)布拉斯加州案中，法院認(rèn)為應(yīng)將其定義為“不特定的所有人”，但在實(shí)際操作過(guò)程中難以適用?！笆褂谩币辉~，從凱洛案也可看出，其已擴(kuò)展到廣泛的“公共目的”?？傮w而言，美國(guó)對(duì)于征收公益的實(shí)質(zhì)審查并不存在一套可以普遍適用的標(biāo)準(zhǔn)，其對(duì)“公共使用”條款以及征收公益，可能遠(yuǎn)不如其對(duì)于“公正補(bǔ)償”條款的重視。

因此，與其考慮美國(guó)法律對(duì)征收公益的具體界定，不如將問(wèn)題轉(zhuǎn)化為“誰(shuí)對(duì)公共利益進(jìn)行界定”。征收問(wèn)題在美國(guó)基本已經(jīng)成為由議會(huì)獨(dú)斷的政治問(wèn)題，而法院對(duì)議會(huì)作出的征收決定，基本不會(huì)加以否定。法院認(rèn)為，法官不應(yīng)該用自己對(duì)“公共用途”的主觀(guān)判斷去替代人民代表的判斷，法院的任務(wù)是對(duì)公正補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)制，而征收本身是否符合公共利益應(yīng)當(dāng)由議會(huì)決定。這在司法審查中，體現(xiàn)為對(duì)征收公益極為寬松的審查。如米德基夫案確立的審查標(biāo)準(zhǔn)：只要征收權(quán)的形式與可見(jiàn)的公共理性相關(guān)，處于立法明確規(guī)定的“公共用途”下，法院就必須判決其符合公用目的。正如肯尼迪大法官在凱洛案的協(xié)同意見(jiàn)中所言，美國(guó)對(duì)于征收公益的審查，采用的是寬松的合理審查標(biāo)準(zhǔn)，尊重立法與政府的決定。

（三）法國(guó)

法國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)征收程序獨(dú)具特色，具有行政權(quán)與司法權(quán)分離的特點(diǎn)。正因如此，相對(duì)其他國(guó)家而言，法國(guó)的司法機(jī)關(guān)在征收公益的決定方面能夠發(fā)揮其獨(dú)特的作用。法國(guó)征收工作的開(kāi)展首先需進(jìn)行公益調(diào)查與宣告。調(diào)查由專(zhuān)門(mén)的調(diào)查委員會(huì)實(shí)行，公益宣告則視情況由省長(zhǎng)或最高行政法院作出，若宣告不符合調(diào)查的結(jié)果，最高行政法院也可對(duì)該宣告進(jìn)行撤銷(xiāo)。法國(guó)對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)征收的程序規(guī)定強(qiáng)調(diào)了對(duì)征收公益的事前控制，在征收公益的判斷階段發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的控制作用，相較于行政機(jī)關(guān)單獨(dú)作出征收決定的模式，這種程序更有利于對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，防止公權(quán)濫用。

在事后的征收公益審查方面，法國(guó)采用的損益對(duì)比方法也值得研究。在1971年的新東城案中，法國(guó)行政法院初步確立了損益對(duì)比方法，將抽象的公共利益問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)橹庇^(guān)的數(shù)字對(duì)比。法國(guó)行政法院認(rèn)為，判斷土地征收公益性時(shí),不應(yīng)簡(jiǎn)單陳述其抽象的公益目的，而應(yīng)深入分析, 比較項(xiàng)目的優(yōu)點(diǎn)與不足，綜合考察項(xiàng)目的投入與回報(bào)，簡(jiǎn)而言之,應(yīng)當(dāng)如經(jīng)濟(jì)學(xué)家般進(jìn)行成本效益比較分析。在新東城案中,最高行政法院比較了政府征收項(xiàng)目的公用性與拆除房屋的數(shù)量，對(duì)其進(jìn)行利弊分析，認(rèn)為為了幾千戶(hù)居民的落戶(hù)而拆除近一百戶(hù)房屋，此種做法應(yīng)屬合理，最終支持了該項(xiàng)征收決定。在此后的圣瑪利私立醫(yī)院案中，損益對(duì)比方法進(jìn)一步得到發(fā)展,引入了“損害其他公共利益”的考量機(jī)制。在該案中，除有公共利益與私人利益的對(duì)立外,還存在兩種公共利益的沖突。法院對(duì)于這兩種公益進(jìn)行了細(xì)致的判斷，發(fā)展出了更加完備的土地征收公用目的合法性的審查標(biāo)準(zhǔn),即 “一項(xiàng)工程只有在對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的損害、工程造價(jià)和可能存在的社會(huì)不利因素或?qū)ζ渌怖嬖斐傻膿p害不超過(guò)其帶來(lái)的利益時(shí),才能被宣告為具有公用目的”。

由上述兩個(gè)案件可以看出，法國(guó)在征收公益的判斷上，主要秉承個(gè)案判斷與利益衡量的原則。與德國(guó)、美國(guó)不同，法國(guó)在進(jìn)行審查時(shí)并未強(qiáng)調(diào)對(duì)于立法者決定的遵循。然而，在實(shí)踐中，其判定征收目的違憲的比例非常低。這并不意味著法國(guó)的損益對(duì)比方法在實(shí)踐中收效甚微，而應(yīng)認(rèn)為該方法不僅被運(yùn)用在司法審查中，也在作出征收決定時(shí)得到了充分的運(yùn)用。

四、對(duì)我國(guó)征收公益審查的完善建議

我國(guó)對(duì)于征收公益的判斷主要由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，其程序存在不公開(kāi)與不透明的問(wèn)題，被征收人難以對(duì)征收決定中的公共利益目的提出質(zhì)疑。這也導(dǎo)致我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)征收中可能出現(xiàn)行政權(quán)力濫用、土地財(cái)政泛濫、征收與拆遷引發(fā)社會(huì)矛盾等問(wèn)題?；诖朔N情況，更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)于行政機(jī)關(guān)征收決定中公共利益目的的審查。

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)于征收公益的審查基本采取寬松的態(tài)度，且有流于形式之虞。只要符合《土地管理法》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中關(guān)于征收公益的要求，法院基本都會(huì)尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)于征收公益的判斷。以涉及成片開(kāi)發(fā)的城中村改造案件為例，法院對(duì)于原告主張的不符合征收公益要求的訴求主要有以下裁判路徑：一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等于符合公共利益；二是符合規(guī)劃等于符合公共利益；三是符合法定程序等于符合公共利益。

此種過(guò)于寬松的審查，也使我國(guó)征收公益的相關(guān)法律規(guī)定難以真正發(fā)揮其作用，而行政機(jī)關(guān)在征收工作中“既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員”，其權(quán)力可能會(huì)過(guò)度膨脹，使公民權(quán)利無(wú)法得到充分保護(hù)。因此，有必要加強(qiáng)對(duì)征收公益目的的審查。結(jié)合上文提到的征收公益審查制度，本文給出如下建議。

（一）確立利益衡量規(guī)則

無(wú)論從德國(guó)、美國(guó)還是法國(guó)的相關(guān)制度看，雖然各國(guó)具體的審查程序與操作模式不同，但在對(duì)于征收的公益目的進(jìn)行審查時(shí)，基本都會(huì)進(jìn)行公益與私益的衡量。若征收行為所能實(shí)現(xiàn)的公共利益大于其所侵害的公益及被征收人的私益，則該征收行為具有法律所要求的公益目的，即上文所說(shuō)的“加重公益”。具體而言，雖然我國(guó)《土地管理法》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)于征收公益作出了一定的限定，但在實(shí)踐中仍存在一定的范圍過(guò)大、界限不明的問(wèn)題。若在審查時(shí)一味以抽象概括的方式對(duì)公共利益進(jìn)行判斷，難免存在過(guò)于主觀(guān)與缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。因此，在對(duì)征收公益進(jìn)行審查時(shí)，可借鑒法國(guó)的損益對(duì)比方法，或采用德國(guó)的比例原則，對(duì)于征收公益與征收所損害的利益進(jìn)行對(duì)比，從適當(dāng)性、必要性與狹義比例原則等方面對(duì)具體的征收行為進(jìn)行個(gè)案判斷，防止行政機(jī)關(guān)征收權(quán)力的濫用。

（二）發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)在公益評(píng)斷方面的作用

在對(duì)征收公益的審查中，行政機(jī)關(guān)作為征收過(guò)程的主導(dǎo)者，難以對(duì)其自身行為作出客觀(guān)公正的判斷與監(jiān)督。從各國(guó)實(shí)踐看，由于法院的專(zhuān)業(yè)技術(shù)局限以及對(duì)于行政機(jī)關(guān)的尊重，法院難以對(duì)行政機(jī)關(guān)征收決定中的公益目的部分作出實(shí)質(zhì)性的審查以及否定，這也決定了法院對(duì)于公益目的的審查，確實(shí)存在一定的極限，難以完全發(fā)揮作用。對(duì)征收公益進(jìn)行審查，本質(zhì)上是對(duì)公益與私益進(jìn)行平衡，在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)多數(shù)人權(quán)益的同時(shí)，也注重對(duì)于私人權(quán)益的保護(hù)。但若直接將作為征收對(duì)象的人民引入公益評(píng)判的過(guò)程，使被征收者自決，則可能加劇雙方的沖突，使征收過(guò)程無(wú)法推進(jìn)。

美國(guó)將該問(wèn)題更多地交給議會(huì)決定的思路帶給我們一定的啟示。有學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力機(jī)關(guān)作為多數(shù)人利益的代表，是公民權(quán)利的最可靠保障，能夠更加直接地反映公民的需求。且權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民對(duì)征收公益進(jìn)行考量的模式，可以避免被征收者自決的局面，防止征收帶來(lái)的矛盾沖突進(jìn)一步擴(kuò)大，也可防止征收陷入困境，無(wú)法推進(jìn)。將征收公益的評(píng)斷交給權(quán)力機(jī)關(guān)，能夠更好地在公共利益與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中找到平衡。若權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要征收土地以利社會(huì)改革，也不應(yīng)過(guò)于機(jī)械地以公共利益作出限制。

在具體的構(gòu)造上，可以在全國(guó)人民代表大會(huì)以及省一級(jí)的人民代表大會(huì)設(shè)立公共利益審查專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，吸納專(zhuān)家學(xué)者、民間團(tuán)體與相關(guān)機(jī)關(guān)代表，對(duì)具體的征收公益進(jìn)行討論與研究，并進(jìn)行類(lèi)型化，指導(dǎo)征收工作的開(kāi)展與公益目的的評(píng)斷。在此基礎(chǔ)上，在全國(guó)人大和地方各級(jí)人大會(huì)議期間，由人大代表參照專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的建議與指導(dǎo)，對(duì)涉及社會(huì)發(fā)展的重大征收動(dòng)議的公益性進(jìn)行表決；在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，由專(zhuān)門(mén)委員會(huì)對(duì)于征收的公益性進(jìn)行評(píng)斷，并給人大常委會(huì)提供相應(yīng)的建議，交由人大常委會(huì)進(jìn)行審議。有學(xué)者提出，由權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)征收公益進(jìn)行評(píng)斷的模式可能造成地區(qū)差異化，對(duì)此，可以由全國(guó)人大的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)定期對(duì)實(shí)踐中遇到的問(wèn)題進(jìn)行分析總結(jié)，向地方人大的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提供指導(dǎo)，保證不同地區(qū)對(duì)于征收公益評(píng)斷的一致性。

總而言之，發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)在征收公益評(píng)斷方面的作用，可以更好地協(xié)調(diào)公共利益與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，更好地在征收過(guò)程中保護(hù)人民的基本權(quán)利，促進(jìn)征收制度的完善。