何謂“公有”？
——土地產(chǎn)權(quán)制度改革的政治經(jīng)濟(jì)邏輯再認(rèn)識(shí)

□陳 明

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所，北京100732）

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)前，加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革方向已經(jīng)明確，但質(zhì)疑改革的聲音一直未曾中斷?！巴恋爻邪P(guān)系長(zhǎng)久不變”“增人不增地、減人不減地”“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”等政策早已被實(shí)踐所證明、為中央所認(rèn)可，但有學(xué)者一再提出質(zhì)疑，指陳其不符合傳統(tǒng)公有制的規(guī)定性特征。比如，有觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)民集體土地所有制既是農(nóng)民集體享有土地所有權(quán)的法權(quán)制度，又是農(nóng)民的社會(huì)保障制度，為了保障每個(gè)集體成員的生存就必須允許在承包期內(nèi)進(jìn)行土地調(diào)整①參見(jiàn)韓松：《農(nóng)地社保功能與農(nóng)村社保制度的配套建設(shè)》，《法學(xué)》2010年第6期。。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，集體產(chǎn)權(quán)的股份合作制改革是把“公有制”變成了“共有制”，而后者遵循的是私有產(chǎn)權(quán)規(guī)則①參見(jiàn)桂華：《產(chǎn)權(quán)秩序與農(nóng)村基層治理：類(lèi)型與比較——農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政治分析》，《開(kāi)放時(shí)代》2019年第2期。。還有觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革解構(gòu)了這一制度背后的社會(huì)主義公有制意識(shí)形態(tài)，使人們對(duì)于集體土地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)知與界定發(fā)生了混亂，從而導(dǎo)致農(nóng)村地權(quán)沖突的大規(guī)模爆發(fā)②參見(jiàn)黃鵬進(jìn)：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的意識(shí)形態(tài)邏輯及其解構(gòu)——兼析當(dāng)前農(nóng)村地權(quán)沖突的深層原因》，《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》2018年第2期。。凡此種種，不一而足。這些質(zhì)疑之聲反映了人們對(duì)公有制的理解存在一系列認(rèn)識(shí)上的舛誤。這些舛誤可以歸納為一套公式化的認(rèn)識(shí)，即：（1）社會(huì)主義=公有制；（2）公有制=共同所有權(quán)；（3）共同所有權(quán)=國(guó)家所有權(quán)+集體所有權(quán)；（4）國(guó)家所有權(quán)/集體所有權(quán)都不能改變制度初創(chuàng)時(shí)的范圍和內(nèi)涵。

所有制是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的特有概念，與傳統(tǒng)的法律理論、經(jīng)濟(jì)理論無(wú)法直接通約。將所有制與產(chǎn)權(quán)、公有制與共同所有權(quán)混為一談是帶來(lái)上述錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的理論根源。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革走向“深水區(qū)”，改革實(shí)踐與原有的制度體系、話語(yǔ)體系發(fā)生了激烈碰撞，概念范疇模糊和話語(yǔ)體系混亂已經(jīng)成為阻滯改革深化的重要原因。當(dāng)前，從理論上闡釋清楚公有制的本質(zhì)內(nèi)涵和現(xiàn)代公有制的本質(zhì)特征，從而建立一種所有制與產(chǎn)權(quán)在法律層面、經(jīng)濟(jì)層面通約的合理方式，對(duì)于改革全局而言都是十分必要的。本文的出發(fā)點(diǎn)即在于從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的公私之辨入手，對(duì)上述問(wèn)題做出回應(yīng)與討論。這里所說(shuō)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革是為探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式，從廣義上對(duì)土地等各類(lèi)農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)構(gòu)造進(jìn)行的系統(tǒng)性變革。這一定義包含目前正在開(kāi)展的農(nóng)村土地確權(quán)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村權(quán)益退出等內(nèi)容，但不局限于已經(jīng)部署的改革事項(xiàng)。

二、馬克思主義公有制的概念廓清

（一）所有制理論的基本輪廓

所有制問(wèn)題貫穿馬克思主義的始終，《資本論》中的論述可以視作馬克思主義所有制理論的成熟形態(tài)。在《資本論》中，馬克思為所有制變遷所勘定的基本輪廓包含“兩個(gè)否定”：個(gè)人的、以自己勞動(dòng)為基礎(chǔ)的分散的私有制轉(zhuǎn)化為資本主義私有制，這是第一個(gè)否定；以社會(huì)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的資本主義所有制轉(zhuǎn)化為社會(huì)所有制，是否定的否定[1](p874)。分散私有制對(duì)應(yīng)的是傳統(tǒng)的小生產(chǎn)，既排斥生產(chǎn)資料的積累，也排斥協(xié)作，排斥生產(chǎn)過(guò)程的分工，排斥社會(huì)生產(chǎn)力的自由發(fā)展[1](p872)。這其實(shí)就是我們通常說(shuō)的傳統(tǒng)小農(nóng)社會(huì)的主要特征。而社會(huì)所有制是在資本主義成就的基礎(chǔ)上，在協(xié)作和對(duì)土地等生產(chǎn)資料共同占有的基礎(chǔ)上，重新建立個(gè)人所有制[1](p874)。

如此一來(lái)，準(zhǔn)確理解馬克思所說(shuō)的社會(huì)所有制和個(gè)人所有制就成了科學(xué)認(rèn)識(shí)所有制理論的關(guān)鍵?？吹健皞€(gè)人”二字，很多人不免就會(huì)望文生義，將個(gè)人所有制與私有制混為一談。很多人只注意到馬克思在《共產(chǎn)黨宣言》中所說(shuō)“消滅私有制”，但并沒(méi)有注意到他同時(shí)強(qiáng)調(diào)“共產(chǎn)主義的特征并不是要廢除一般的所有制，而是要廢除資產(chǎn)階級(jí)的所有制”[2](p286)。實(shí)際上，馬克思說(shuō)的個(gè)人所有制是在生產(chǎn)力和人的能力高度發(fā)展條件下個(gè)人既能同時(shí)占有勞動(dòng)和資本，又能夠根據(jù)自己的意志對(duì)各種生產(chǎn)要素進(jìn)行自由組合的生產(chǎn)方式，是對(duì)資本主義私有制的否定和揚(yáng)棄。而所謂社會(huì)所有制，是以重新建立的個(gè)人所有制為起點(diǎn)，進(jìn)而在社會(huì)生產(chǎn)和交往的整體構(gòu)造中得到規(guī)定的所有制形式。

進(jìn)一步講，所有制并非是個(gè)別的財(cái)產(chǎn)關(guān)系的反映，也不是所有權(quán)或者產(chǎn)權(quán)制度的集合，而是在社會(huì)生產(chǎn)與交往的整體性構(gòu)造中得到規(guī)定的、居于一個(gè)社會(huì)主導(dǎo)地位的政治經(jīng)濟(jì)安排。它反映了特定歷史階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的本質(zhì)。正如馬克思所說(shuō)，“把資本變?yōu)楣驳?、屬于社?huì)全體成員的財(cái)產(chǎn)，這并不是把個(gè)人財(cái)產(chǎn)變?yōu)樯鐣?huì)財(cái)產(chǎn)。這里所改變的只是財(cái)產(chǎn)的社會(huì)性質(zhì)。它將失掉它的階級(jí)性質(zhì)”[2](p287)。而在實(shí)際運(yùn)用中，馬克思主要是希望以此為基點(diǎn)來(lái)分析總體性的社會(huì)關(guān)系和政治關(guān)系，而非著眼于具體的權(quán)利關(guān)系、財(cái)產(chǎn)關(guān)系[3](p85)。這就是為什么蒲魯東高喊著“所有權(quán)就是盜竊！”[4](p40)來(lái)批判資產(chǎn)階級(jí)的私有權(quán)，而馬克思仍舊要批判他的原因。

（二）現(xiàn)代公有制的再認(rèn)識(shí)

西方經(jīng)濟(jì)理論中認(rèn)為公有制就是在一個(gè)組織或合作關(guān)系中，財(cái)產(chǎn)權(quán)利沒(méi)有界定到任何成員，而歸屬于特定的組織或者集團(tuán)所有；成員沒(méi)有財(cái)產(chǎn)的排他性使用權(quán)，沒(méi)有轉(zhuǎn)讓權(quán)，在有限定的情況下，不可能從使用公共財(cái)產(chǎn)中獲得凈收入[5](p548-550)。傳統(tǒng)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論又認(rèn)為生產(chǎn)資料公有了，勞動(dòng)者就自然而然地成了生產(chǎn)資料的所有者，也就成為生產(chǎn)過(guò)程的主人，在經(jīng)濟(jì)上獲得了自由和解放。但是如果從公有制條件下勞動(dòng)與生產(chǎn)資料兩要素財(cái)產(chǎn)權(quán)利相互關(guān)系的實(shí)際情況去分析觀察，這樣的認(rèn)識(shí)同樣站不住腳[6](p99)。顯然，上述兩種認(rèn)識(shí)都不符合經(jīng)典馬克思主義的設(shè)想，其認(rèn)識(shí)上的舛誤是由于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)不能與馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)很好地通約所造成的。其中的根本問(wèn)題在于將所有制直接等同于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，并進(jìn)而將公有制等同于固化的共同所有權(quán)。如果這些認(rèn)識(shí)是正確的，那么馬克思關(guān)于“社會(huì)所有制”“重建個(gè)人所有制”等問(wèn)題的論述將變得全然沒(méi)有意義。

所有制就其現(xiàn)實(shí)形態(tài)而言是指生產(chǎn)關(guān)系的總和，在人與人關(guān)系上表現(xiàn)為對(duì)他人勞動(dòng)的支配。馬克思認(rèn)為，資本主義私有制條件下，勞動(dòng)者不但失去生產(chǎn)資料，勞動(dòng)本身也成為商品，進(jìn)而服從于資本的統(tǒng)治和支配，這種資本統(tǒng)治勞動(dòng)的所有制形態(tài)具有非公正性。但需注意，要改變私有制條件下的非公正性進(jìn)而建立公有制社會(huì)，并非簡(jiǎn)單地從制度上變資本雇傭勞動(dòng)為勞動(dòng)雇傭資本，變私人財(cái)產(chǎn)權(quán)為共同所有權(quán)就能夠?qū)崿F(xiàn)的。

在生產(chǎn)力不夠發(fā)達(dá)的時(shí)候，勞動(dòng)者的勞動(dòng)并非均質(zhì)的存在，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中為了降低交易成本，必然要對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行區(qū)分。這是由經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自然技術(shù)性質(zhì)決定的，也就意味著在生產(chǎn)力不夠發(fā)達(dá)時(shí)資本統(tǒng)治勞動(dòng)有其必然性。隨著生產(chǎn)力的結(jié)構(gòu)性變遷，勞動(dòng)要素的專(zhuān)用性得到加強(qiáng)，勞動(dòng)相對(duì)資本的質(zhì)量和地位上升，將逐步實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者對(duì)自身勞動(dòng)的掌握，并借此實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)對(duì)資本的支配，從而重建個(gè)人所有制。當(dāng)上述過(guò)程接近理論上的極值時(shí)，各種生產(chǎn)要素就可以實(shí)現(xiàn)自由組合，真正意義上的公有制——社會(huì)所有制——也就成為現(xiàn)實(shí)。

（三）社會(huì)所有制的實(shí)現(xiàn)路徑

如果把資本主義私有制視作走向現(xiàn)代公有制的起點(diǎn)，把重建個(gè)人所有制基礎(chǔ)上的社會(huì)所有制視作現(xiàn)代公有制的目標(biāo)，這二者之間的規(guī)范性路徑大致包含以下方面：（1）生產(chǎn)過(guò)程方面，恢復(fù)勞動(dòng)者對(duì)自己勞動(dòng)的所有權(quán)，不斷擴(kuò)大勞動(dòng)者對(duì)于資本的控制權(quán)，變資本雇傭勞動(dòng)為勞動(dòng)支配資本；（2）產(chǎn)權(quán)關(guān)系方面，變資本主義的私有制為勞動(dòng)者所有制，也就契合了馬克思所說(shuō)的“共產(chǎn)主義并不剝奪任何人占有社會(huì)產(chǎn)品的權(quán)力，它只剝奪利用這種占有去奴役他人勞動(dòng)的權(quán)力”[2](p288)；（3）人的發(fā)展方面，在社會(huì)化大生產(chǎn)中通過(guò)分工的揚(yáng)棄不斷供給自由、建構(gòu)平等，從而實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展。

馬克思所勘定的所有制演化路徑是在資本主義生產(chǎn)力高度發(fā)展的基礎(chǔ)上向社會(huì)主義過(guò)渡。他未能預(yù)料到的一個(gè)重大歷史關(guān)節(jié)是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨率先在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的國(guó)家掌握政權(quán)，并建立了公有制的經(jīng)濟(jì)體制。從建立方式上講，現(xiàn)行的公有制形式不同于過(guò)去一切所有制形式：在此之前，居于主導(dǎo)地位的所有制都是生產(chǎn)力發(fā)展向生產(chǎn)關(guān)系映射的一個(gè)客觀結(jié)果，而現(xiàn)行公有制形式是在憲制層面確立下來(lái)的一套政治經(jīng)濟(jì)安排，這一形式建立時(shí)其背后的生產(chǎn)力支撐是不夠的。這也就是鄧小平同志為什么會(huì)說(shuō)“現(xiàn)在雖說(shuō)我們也在搞社會(huì)主義，但事實(shí)上不夠格”[7](p225)。在這種情況下，就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)公有制的憲制安排（共同所有權(quán)）條件下發(fā)展公有制生產(chǎn)關(guān)系（社會(huì)所有制）的命題。憲制安排層面的公有制的意義在于發(fā)揮對(duì)于生產(chǎn)關(guān)系塑造的能動(dòng)作用，不斷擴(kuò)大和強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的社會(huì)所有制范疇，促進(jìn)社會(huì)形態(tài)更快地朝著正確方向演進(jìn)。

在這一體制下，國(guó)家所有制只是社會(huì)主義初級(jí)階段的一種過(guò)渡性安排，集體所有制更是國(guó)家所有制的一種例外性安排①1982年制定《憲法》時(shí)一些委員提議規(guī)定城鄉(xiāng)土地一律為國(guó)家所有，當(dāng)時(shí)主持此事的彭真、胡喬木等人表示贊成全部土地國(guó)有，但農(nóng)村土地國(guó)有“震動(dòng)太大”且“沒(méi)有實(shí)際意義”，最后全國(guó)人大決定先規(guī)定城市土地屬于國(guó)家所有，再用漸進(jìn)辦法解決農(nóng)村土地國(guó)有化問(wèn)題。參見(jiàn)許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社2003年版，第665—666頁(yè)。。二者都不是公有制的必然形式，更不代表社會(huì)主義公有制本身。因此，現(xiàn)代公有制所對(duì)應(yīng)的法律形態(tài)也就不局限于特定形式的、固化的國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)，一切具有平等聯(lián)合、勞動(dòng)解放、共同所有、利益共享特征的經(jīng)濟(jì)形式都符合現(xiàn)代公有制的標(biāo)準(zhǔn)，甚至更貼近經(jīng)典馬克思主義中社會(huì)所有制的本質(zhì)特征。

三、法理上的“共同所有”：總有、合有與共有

當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)制度改革爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是多種不同形式的共同所有權(quán)是否符合集體所有制的制度規(guī)定性。破除產(chǎn)權(quán)制度改革理論上的迷思，有必要深入分析不同形式的共同所有權(quán)的法理意義，并對(duì)其政治經(jīng)濟(jì)含義進(jìn)行延伸討論。

廣義的共同所有存在三種制度形態(tài)，分別是總有、合有與共有。三種制度形態(tài)在制度內(nèi)涵、設(shè)立方式、共有人關(guān)系、份額規(guī)定和財(cái)產(chǎn)繼承方面具有一系列區(qū)別（見(jiàn)表1）。表中列舉的制度特征只是該制度的抽象特征或者說(shuō)“理想型”。現(xiàn)實(shí)中，一項(xiàng)制度可能會(huì)兼具不同制度形態(tài)的多項(xiàng)特征，這時(shí)對(duì)其制度類(lèi)型的界定需要抓住其本質(zhì)特征，不可能追求面面俱到。

表1 ：總有、合有、共有制度的比較②在中國(guó)大陸的法律實(shí)踐中，通常把合有稱(chēng)作共同共有，把共有稱(chēng)作按份共有，本文敘述中為了照顧到三種制度形態(tài)比較的方便，采用法律理論中總有、合有與共有的說(shuō)法?？傆兄贫仍诖蠖鄶?shù)國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)消失，隨著合有與共有轉(zhuǎn)換機(jī)制的確立，二者的區(qū)別在很多國(guó)家和地區(qū)也已經(jīng)不太重要。但由于中國(guó)土地制度的特殊性，對(duì)這種區(qū)分的刻畫(huà)仍然具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.總有制度。總有制導(dǎo)源于中世紀(jì)的日耳曼村落共同體，這種制度在傳統(tǒng)社會(huì)中普遍存在，但近代已經(jīng)比較少見(jiàn)，包括其起源的德國(guó)也已不再沿用。古典的總有制度中存在成員對(duì)所有權(quán)的“雙重分割”：一方面是所有權(quán)的質(zhì)性分割，管理、處分等支配權(quán)在團(tuán)體和個(gè)體間分割，完全歸于作為“實(shí)在綜合人”的團(tuán)體；另一方面是所有權(quán)的量性分割，使用、收益等經(jīng)濟(jì)權(quán)能在個(gè)體成員之間按約定進(jìn)行分享[8](p103)。在后來(lái)的發(fā)展中，這一制度出現(xiàn)了兩個(gè)分支：其一，隨著日耳曼人入侵羅馬，日耳曼法為羅馬法所吸納，總有團(tuán)體在概念上轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄈ?，總有在法理上轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄈ怂衃9](p174-175)。其二，由于總有制度與日本傳統(tǒng)村落共同體中的入會(huì)權(quán)非常相似，日本學(xué)者在引介后以此作為入會(huì)權(quán)的一個(gè)法律淵源。

2.合有制度。合有制來(lái)自日耳曼家族共同體。按照日耳曼家族法，遺產(chǎn)是一個(gè)獨(dú)立的特別財(cái)產(chǎn)，屬于繼承人全體所有，繼承人不得自行分割，是為合有，或稱(chēng)“合手共有”。這一制度隨著諾曼征服進(jìn)入英格蘭，為后來(lái)的普通法所繼承吸納。在英國(guó)封建制度中，合有制度在防止騎士保有地產(chǎn)分割方面發(fā)揮了很大作用。合有制度在基本法理上被解釋為“生存者的聯(lián)合所有權(quán)”，其規(guī)定合有者中的生者對(duì)死者名下地產(chǎn)享有權(quán)利，不因繼承、轉(zhuǎn)讓等而被分割[10](p42-43)。但這一解釋并非是一成不變的。到了現(xiàn)代，合有的核心內(nèi)涵主要是單個(gè)成員不能自行分割，在全體成員達(dá)成一致的情況下可以解體重組。正因?yàn)橛辛伺c時(shí)俱進(jìn)的變革，合有制度才沒(méi)有像總有制度那樣走向衰落，而是在現(xiàn)代社會(huì)開(kāi)出了新枝。由繼承關(guān)系而來(lái)的制度形態(tài)爾后擴(kuò)展到婚姻關(guān)系，夫妻之間的共同財(cái)產(chǎn)也被視為合有；后來(lái)，并無(wú)身份關(guān)系的個(gè)人也可通過(guò)合同契約創(chuàng)設(shè)合有財(cái)產(chǎn)關(guān)系，比如合伙制法人。

3.共有制度。共有制是最為常見(jiàn)的一種共同所有制度形態(tài)。這一制度下，多數(shù)人依據(jù)所持有的份額共同享有對(duì)某物的所有權(quán)，每人的份額可以理解為“部分的所有權(quán)”，與完整的所有權(quán)只有量的區(qū)別而無(wú)質(zhì)的不同，共同所有人可以任意處分自己持有的那部分份額。比如，股份有限公司就是典型的共有制組織，一部分綜合了股份制和合作制特征的股份合作組織也可以視作是共有制。

建立什么樣的共同所有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是由團(tuán)體成員投入產(chǎn)出核算的難易程度決定的。早期的簡(jiǎn)單社會(huì)中，個(gè)體離開(kāi)集體則不具有獨(dú)立生存能力，集體成員的投入產(chǎn)出完全是混合的，因此只能建立總有關(guān)系；在律師事務(wù)所、私募基金等機(jī)構(gòu)中，不同類(lèi)型投入產(chǎn)出不易核算，于是要建立合有關(guān)系；在股份公司或者現(xiàn)代社區(qū)中，投入產(chǎn)出可以明確核算，則可以建立共有關(guān)系。從本質(zhì)上講，物品的產(chǎn)權(quán)屬性是由其自然技術(shù)性質(zhì)決定的，物品的法律規(guī)定性要以其自然技術(shù)性質(zhì)為基準(zhǔn)，而不能人為強(qiáng)制設(shè)立。從總有、合有到共有，共同所有人之間的團(tuán)體結(jié)合性逐步減弱，個(gè)人自主性逐步增強(qiáng)?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下，在需要設(shè)立共同所有權(quán)的情況下，為了減少制度摩擦，一般會(huì)優(yōu)先選擇建立共有制度。

從法理意義上講，國(guó)家所有（各級(jí)政府法人所有）和共同所有（包含總有、合有與共有）都可以視作公有制的范疇。而在早期的社會(huì)主義探索中，通常只承認(rèn)國(guó)家所有和集體所有（總有）是公有制的經(jīng)濟(jì)形式，除此之外一概視作私有制。這種做法不但混淆了政治經(jīng)濟(jì)意義和法理意義上的公私關(guān)系，而且直接無(wú)視物品的自然技術(shù)性質(zhì)，給經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)了一系列麻煩。始建于20世紀(jì)60年代的農(nóng)村土地集體所有制，是以總有制為制度范本的，要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下探索土地集體所有制更為合理的實(shí)現(xiàn)形式，就面臨著從總有制向合有和共有轉(zhuǎn)型的一系列法理認(rèn)識(shí)的更新。

四、從總有走向共有：構(gòu)建開(kāi)放性的土地產(chǎn)權(quán)秩序

人類(lèi)社會(huì)進(jìn)步的過(guò)程中，逐步發(fā)生了從封閉性土地產(chǎn)權(quán)秩序向開(kāi)放性土地產(chǎn)權(quán)秩序的演變①此處借用了諾思等人提出的“權(quán)利封閉秩序”到“權(quán)利開(kāi)放秩序”的概念。參見(jiàn)[美]諾思、瓦利斯、溫格斯特著：《暴力與社會(huì)秩序：詮釋有文字記載的人類(lèi)歷史的一個(gè)概念性框架》，杭行、王亮譯，格致出版社、上海人民出版社2013年版。。于中國(guó)而言，開(kāi)放性的土地產(chǎn)權(quán)秩序就是指在堅(jiān)持公有制不動(dòng)搖的前提下，產(chǎn)權(quán)制度的安排既有利于不同類(lèi)型土地專(zhuān)屬社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，又能夠靈活適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的條件變化，不僅規(guī)定產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)屬性，而且關(guān)照產(chǎn)權(quán)的實(shí)踐后果，從而實(shí)現(xiàn)降低產(chǎn)權(quán)實(shí)施的制度成本，增加人們行為的確定性，提升社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力等目標(biāo)的一套制度運(yùn)行機(jī)制。

（一）集體所有制的制度形態(tài)演化

中國(guó)的土地集體所有制對(duì)應(yīng)的法律形態(tài)究竟是什么，一直是一個(gè)爭(zhēng)論不休的話題。比較一致的認(rèn)識(shí)是，集體化時(shí)代的農(nóng)村土地集體所有制對(duì)應(yīng)的法律形態(tài)是總有制。但這種總有制與日耳曼村社制、日本入會(huì)制又存在顯著區(qū)別。后面兩種制度都是在社會(huì)生產(chǎn)能力和組織能力十分低下的時(shí)代，通過(guò)自然結(jié)社形成的“村社總有制”。而集體化時(shí)期的集體所有制雖然也具有“村社總有制”的表現(xiàn)特征，但卻也具有一些本質(zhì)的不同：（1）村社總有制的共同財(cái)產(chǎn)通常是一種在特定歷史條件下不可分割的實(shí)體；而集體化時(shí)代的所謂共同財(cái)產(chǎn)，是農(nóng)戶(hù)“帶產(chǎn)入社”形成的，經(jīng)歷了一個(gè)“化私為公”的過(guò)程。（2）村社總有制的控制范圍止步于村社邊界，走出村社后服從外部世界的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制；集體化時(shí)代，整個(gè)國(guó)家形成了一種總體性社會(huì)下的“再分配秩序”，通過(guò)“集體所有制+命令經(jīng)濟(jì)”，鄉(xiāng)村社會(huì)被劃分成了再分配秩序中的一個(gè)個(gè)執(zhí)行單元。（3）村社總有制是不反對(duì)甚至可以說(shuō)是保護(hù)成員權(quán)的，而在集體化時(shí)代，作為總有制根基的成員權(quán)也很難得到實(shí)現(xiàn)，陷入了一種“人人所有而又無(wú)人所有”[11](p75)的狀態(tài)。從這個(gè)意義上講，集體化時(shí)代的集體所有制的控制力大大超過(guò)了傳統(tǒng)的村社總有制。如果超越制度的法律形態(tài)本身，就其政治含義而言，可以說(shuō)實(shí)際是“政府控制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)利的一種形式”[12](p27)。

總有制是一種封閉性極強(qiáng)的制度形態(tài)，其維持通常要具備下述條件：（1）血緣或者擬制的血緣關(guān)系；（2）共同的勞動(dòng)投入；（3）長(zhǎng)期的生存壓力；（4）缺少外部牽引力（比如城市化）。很明顯，這些條件在現(xiàn)代社會(huì)中通通不存在，加之集體化時(shí)期維系這一制度的成本十分高昂，因此改革開(kāi)放之后很快就催生了制度層面的變革。

改革開(kāi)放之后的四十余年里，集體所有的制度形態(tài)在持續(xù)發(fā)生著“構(gòu)造之變”。這包括：（1）“農(nóng)民集體”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)村集體”。最初定義的“集體所有”是勞動(dòng)群眾集體所有，這實(shí)際上是一個(gè)虛置的主體；后來(lái)的集體所有權(quán)逐步轉(zhuǎn)移到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，這就是一個(gè)實(shí)體的特別法人了。（2）“無(wú)限擴(kuò)張的集體”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺秶袒募w”。早期的“集體”理論上包含未來(lái)全部出生人口，也就是存在無(wú)限擴(kuò)張的可能。近年的集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，通過(guò)成員“資格認(rèn)定”，將“集體”范圍固化到了某個(gè)特定時(shí)點(diǎn)上的現(xiàn)有成員。固化并不意味著封閉。反之，這恰恰代表農(nóng)村集體組織正在從一個(gè)人際關(guān)系化的組織向非人際關(guān)系化轉(zhuǎn)變，而這正是權(quán)利開(kāi)放秩序的核心[13](p32-33)。（3）“總有的集體”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂嫌械募w”。總有制度下，集體非但不能解體、不可分割，土地等集體資產(chǎn)也無(wú)法劃分份額。改革開(kāi)放以后，經(jīng)由農(nóng)村土地確權(quán)和集體產(chǎn)權(quán)制度改革，集體所有制的性質(zhì)發(fā)生了從總有向合有的轉(zhuǎn)變，并且已經(jīng)出現(xiàn)了一部分共有特征。

這個(gè)變化還在繼續(xù)。當(dāng)前，集體土地制度變遷的一個(gè)主要特征是人們對(duì)不同類(lèi)型的土地開(kāi)始出現(xiàn)不同的制度需求。首先，對(duì)于農(nóng)地而言人們更看重的是耕作權(quán)。耕作權(quán)的歸屬是一個(gè)歷史范疇：由于植根于一個(gè)人口高度密集的小農(nóng)社會(huì)，傳統(tǒng)中國(guó)的法律更加保護(hù)小農(nóng)的耕作權(quán)；而在現(xiàn)代化大生產(chǎn)中，小農(nóng)則與小手工業(yè)者一樣，成為“一種屬于過(guò)去的生產(chǎn)方式的殘余”[14](p568)。在商品化家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件下，耕作權(quán)保護(hù)就轉(zhuǎn)換為真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何能夠長(zhǎng)期化的問(wèn)題。其次，對(duì)宅基地而言最重要的是居住權(quán)。在城市化背景下，宅基地的居住權(quán)不是一個(gè)靜態(tài)權(quán)利，不但要能保障農(nóng)村居民的居住權(quán)，同時(shí)要能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)之間居住權(quán)的融通，使宅基地和農(nóng)房從居所轉(zhuǎn)變?yōu)榭闪鲃?dòng)、可配置的資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、貨幣化流通。再次，對(duì)集體建設(shè)用地而言最重要的則是收益分配權(quán)。當(dāng)前的關(guān)鍵問(wèn)題是，如何讓集體收益能夠經(jīng)受住市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的考驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期可持續(xù)。

這只是一個(gè)歸納性的認(rèn)識(shí)，具體到不同類(lèi)型的鄉(xiāng)村和土地，實(shí)踐問(wèn)題更加復(fù)雜。在這一背景下，構(gòu)建開(kāi)放性土地產(chǎn)權(quán)秩序的重點(diǎn)就是從制度上實(shí)現(xiàn)土地集體所有制在總有、合有、共有的法律制度之間靈活轉(zhuǎn)換，讓農(nóng)民及其組成的“集體”能夠在法律規(guī)定框架下依據(jù)自身實(shí)際選擇公有制的實(shí)現(xiàn)形式。相關(guān)改革事實(shí)上已經(jīng)在進(jìn)行，但尚不徹底；要掃除改革的干擾和阻力，必須把構(gòu)建開(kāi)放性土地產(chǎn)權(quán)秩序的法理基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)講清楚。

（二）構(gòu)建開(kāi)放性產(chǎn)權(quán)秩序的法理基礎(chǔ)

審視當(dāng)代中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的正當(dāng)性，需要兼顧政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、法理學(xué)和產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的平衡，這幾個(gè)方面共同構(gòu)成了土地產(chǎn)權(quán)秩序構(gòu)建的法理基礎(chǔ)。

1.所有制與產(chǎn)權(quán)之間的范式區(qū)分逐步確立。改革開(kāi)放之前，受傳統(tǒng)知識(shí)體系和經(jīng)濟(jì)形態(tài)的局限，我們基本上只談所有制不談產(chǎn)權(quán)。這時(shí)實(shí)現(xiàn)集體所有制似乎只有確立集體所有權(quán)這一條路。改革開(kāi)放之后，人們逐步從理論上廓清了所有制、產(chǎn)權(quán)、股份制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這些概念范疇之間的邊界，從而為改革奠定了重要的法理基礎(chǔ)。一般來(lái)說(shuō)，所有制是生產(chǎn)關(guān)系概念，產(chǎn)權(quán)是權(quán)屬制度概念，股份制是資本組織方式概念，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是資源配置方式概念。這些概念本身并不屬于同一范疇、同一層次、同一理論體系，可以理論通約，不能簡(jiǎn)單等同。如前所述，在馬克思主義理論中，社會(huì)所有制才是公有制的本質(zhì)，實(shí)踐中的國(guó)家所有制、集體所有制等都只是公有制的一種具體形態(tài)、過(guò)渡形態(tài)，而不是唯一形態(tài)，更不是終極形態(tài)。所有制并不是一項(xiàng)具體的產(chǎn)權(quán)安排，占有、使用、收益、抵押、擔(dān)保等產(chǎn)權(quán)范疇的內(nèi)容是建立在市場(chǎng)交易邏輯基礎(chǔ)上的，而所有制并不是市場(chǎng)交易邏輯的產(chǎn)物。

2.公有制對(duì)應(yīng)的若干法律形態(tài)是一個(gè)連續(xù)的制度譜系。在現(xiàn)階段，公有制包容了國(guó)家所有和集體的總有、合有、共有等多種法律形態(tài)。不同的法律形態(tài)實(shí)際上是一個(gè)連續(xù)的制度譜系，這些制度可以理解為不同范圍和規(guī)則下的共同所有，實(shí)際運(yùn)行中共同所有權(quán)可能在不同制度形態(tài)之間轉(zhuǎn)化。比如，國(guó)家所有本質(zhì)上是各級(jí)政府法人所有，所有權(quán)在不同層級(jí)政府間的調(diào)整就是一種范圍轉(zhuǎn)換；一家私募股權(quán)投資基金從有限合伙制轉(zhuǎn)制為公司制，便從合有轉(zhuǎn)變?yōu)楣灿?。集體資產(chǎn)股份合作制改革，將資產(chǎn)量化到人、按戶(hù)實(shí)現(xiàn)、戶(hù)內(nèi)繼承，相當(dāng)于在一般性合有中增加了“戶(hù)”這樣一個(gè)中間性的產(chǎn)權(quán)單元；同時(shí)，改革允許股份的轉(zhuǎn)讓和退出，這已經(jīng)打破了傳統(tǒng)的合有規(guī)則而帶有了共有特征。有些人說(shuō)因?yàn)楣灿幸馕吨梢苑指?，因此這就把公有變?yōu)樗接?。?shí)際上，選擇總有作為集體所有制的法律形態(tài)，只是特定歷史階段和認(rèn)識(shí)前提的產(chǎn)物，并無(wú)無(wú)可置疑的正當(dāng)性?？傆?、合有與共有的原初規(guī)定性受到制度創(chuàng)制時(shí)社會(huì)發(fā)展階段的約束，制度發(fā)展中出現(xiàn)變化是再正常不過(guò)的事。而且，根據(jù)現(xiàn)有法律，如果要限制共有物的分割，完全可以進(jìn)行約定；區(qū)分公私的標(biāo)準(zhǔn)不在于能不能分割，而在于實(shí)際上有沒(méi)有分割。從公有制作為社會(huì)所有制的本質(zhì)而言，現(xiàn)階段必須在動(dòng)態(tài)中發(fā)展，不可能依賴(lài)一種形式一站到底。

3.現(xiàn)代社會(huì)中總有制的式微具有歷史必然性。絕大部分國(guó)家的民法體系中都已經(jīng)取消了總有這一共同所有形態(tài)，只在韓國(guó)、日本的民法典中還有所保留，但也嚴(yán)格限制了應(yīng)用范圍。一個(gè)重要原因是，總有制度雖然有強(qiáng)烈的團(tuán)體主義色彩，政治上易契合集體所有制要求之表象，但其卻具有與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制要求格格不入之實(shí)質(zhì)[10](p45)。日本學(xué)者認(rèn)為，“總有論雖然在民法解釋學(xué)上被作為共同所有的一種類(lèi)型來(lái)討論，但是從實(shí)質(zhì)上來(lái)看，它實(shí)際上是一種為了確保主體封閉一體性的小法人論。……它是為了保證村落共同體的小公法人性而由所有人制定的一種法律措施”[15](p109-110)。此外，羅馬法學(xué)家彭梵得提出了“所有權(quán)的集體與政治性理論”。根據(jù)這一理論，總有制度下的土地所有權(quán)帶有了“地域主權(quán)”性質(zhì)，在土地上體現(xiàn)出了公法權(quán)力（主權(quán)）與私法權(quán)力（所有權(quán)）的平行關(guān)系[16](p278)。上述兩種理論都意味著，實(shí)施總有制度通常并非基于經(jīng)濟(jì)考量，而是具有明顯的政治因素。從任何一個(gè)角度出發(fā)，總有制度實(shí)際都是與現(xiàn)代社會(huì)不相容的：一方面，通過(guò)權(quán)利封閉以強(qiáng)化小共同體來(lái)對(duì)抗外部世界的性質(zhì)與國(guó)家治理現(xiàn)代化不相容；另一方面，主權(quán)、治權(quán)與產(chǎn)權(quán)不分的所有權(quán)體系與土地制度現(xiàn)代化不相容。照此看來(lái)，總有制度的式微也是歷史的必然。同時(shí)，無(wú)論是在德國(guó)民法還是在我國(guó)民法中，共有也并非只有純粹的物權(quán)規(guī)定，而是因其相當(dāng)?shù)膱F(tuán)體色彩而呈現(xiàn)出組織法的構(gòu)造特征[17](p95-105)。

4.法律淵源融合與產(chǎn)權(quán)流變催生新的變革。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)是大陸法系國(guó)家，因此在法律權(quán)利的設(shè)定上必須遵循傳統(tǒng)上大陸法系（特別是德國(guó)民法體系）的規(guī)定性，而不能自行創(chuàng)設(shè)。其實(shí)，中國(guó)雖然是大陸法系國(guó)家，但這并不意味著我們不能借鑒英美普通法的一些有益元素。當(dāng)今世界，在很多方面體現(xiàn)出大陸法與普通法傳統(tǒng)的結(jié)合。比如，歐盟法并沒(méi)有完全照搬德國(guó)的大陸法體系，而是融合了英國(guó)和歐陸的法律傳統(tǒng)；中國(guó)香港的法制，自從《基本法》實(shí)施開(kāi)始，就已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榇箨懛ㄅc普通法的混合體；《物權(quán)法》的設(shè)立已經(jīng)突破了傳統(tǒng)大陸法系的一些約束，吸納了普通法元素進(jìn)入。具體到土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，一個(gè)經(jīng)典認(rèn)識(shí)是：羅馬法中有一個(gè)叫作所有權(quán)的盒子，里面裝有占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓等權(quán)利；而在普通法中沒(méi)有這個(gè)盒子而只有權(quán)利束，每項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利都是其中的一束[18](p927)。新近通過(guò)的《民法典》中仍然將集體所有作為一種與共有相區(qū)別的特殊形態(tài)，體現(xiàn)出兩種法律傳統(tǒng)的融合——集體所有的盒子里裝著權(quán)利束。然而，集體所有瞄準(zhǔn)的還是土地這一具體的“物”；而其他安排瞄準(zhǔn)的不是土地這一“物”本身，而是排他地使用土地某種屬性的權(quán)利。隨著土地權(quán)利的逐步分離和細(xì)化，作為“物”本身的土地實(shí)質(zhì)意義將趨近于零，集體所有這個(gè)盒子也就失去了意義。這時(shí)，僅僅強(qiáng)調(diào)所有權(quán)歸集體已經(jīng)不能從真正意義上保證社會(huì)主義公有制的基礎(chǔ)性地位，仍然要面對(duì)公有制的“再概念化”以及所有制與產(chǎn)權(quán)如何通約的問(wèn)題。

（三）構(gòu)建開(kāi)放性產(chǎn)權(quán)秩序的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

中央強(qiáng)調(diào)，要建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，確保集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民受益[19]。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，固守封閉性的產(chǎn)權(quán)秩序不但不可能實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值，既有的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)也正在面臨沖擊，同時(shí)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益亦無(wú)法得到實(shí)現(xiàn)。城鄉(xiāng)人口布局正處于大變動(dòng)、大調(diào)整的過(guò)程中，在符合上述法理基礎(chǔ)的條件下，依據(jù)城鄉(xiāng)人口布局變動(dòng)構(gòu)建開(kāi)放性的產(chǎn)權(quán)秩序，具有充分的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

1.以農(nóng)村居民的居住地劃定集體范圍的做法已經(jīng)走到了政策執(zhí)行的盡頭。我國(guó)初建集體所有制時(shí)，是以當(dāng)時(shí)農(nóng)村居民的居住地來(lái)劃定集體范圍的，一個(gè)個(gè)大小不一的村莊被劃定為生產(chǎn)隊(duì)，就成了集體所有制的基本單元。在傳統(tǒng)公有制認(rèn)識(shí)中，土地集體所有就要保持社區(qū)全體人口（包括未來(lái)出生人口）與耕地的權(quán)利關(guān)系天然平等。每個(gè)社區(qū)成員不需要任何代價(jià)（如出資購(gòu)買(mǎi)）就可以分享社區(qū)土地占有權(quán)和土地收益，其中就隱含著不斷變化的人口重新分配固有耕地的內(nèi)在邏輯[20](p11)。這一邏輯在不同時(shí)期會(huì)產(chǎn)生不同的操作難題：（1）集體化和承包制早期，家中人口越多就能從集體獲取更多的收益，因此形成了對(duì)生育的隱性刺激，造成人口快速增長(zhǎng)。（2）城市化大潮涌入后，大量農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，但進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村的各項(xiàng)權(quán)益難以隨之轉(zhuǎn)移，集體所有制的天然平等性失去了意義。（3）城市化進(jìn)一步推進(jìn)，農(nóng)村人口大幅減少后村莊空心化趨勢(shì)日漸突出，近一半土地流轉(zhuǎn)給專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)耕種，集體、農(nóng)民與地權(quán)日漸分離。這些問(wèn)題不是接續(xù)發(fā)生而是不斷疊加的。面對(duì)這個(gè)境況，有人發(fā)出了“集體都沒(méi)有了，集體所有制又在哪里？”的詰問(wèn)?；仡欉^(guò)去，最初把集體所有制直接落定為某個(gè)空間居民的集體所有權(quán)，其中并無(wú)多少道理可講，可一旦確定下來(lái)，也就照此運(yùn)行了。但在當(dāng)前的歷史條件下，以農(nóng)村居民的居住地劃定集體范圍的做法已經(jīng)走到了政策執(zhí)行的盡頭[21](p173)。要確保不把集體改垮了，同時(shí)又能發(fā)揮集體所有制的優(yōu)勢(shì)，就必須按照實(shí)際的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)調(diào)整集體經(jīng)濟(jì)組織的劃定范圍。在這一改革中，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)要與社區(qū)成員權(quán)區(qū)別開(kāi)來(lái)，產(chǎn)權(quán)單元與治理單元并不一定要重合，村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織可以分置并行、分開(kāi)運(yùn)作。

2.促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要破除城鄉(xiāng)資源雙向流動(dòng)的體制障礙。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵一招就是構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系。城鄉(xiāng)融合發(fā)展勢(shì)必要求打破制度藩籬，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間各類(lèi)要素的雙向流動(dòng)，其中最為關(guān)鍵的就是集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的進(jìn)入和退出問(wèn)題。關(guān)于成員權(quán)退出，過(guò)去中央農(nóng)辦曾經(jīng)小范圍組織過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出改革的試點(diǎn)，一些地方政府也進(jìn)行過(guò)小范圍探索，但都沒(méi)有成功。其根源在于，如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只能退歸村集體而不允許農(nóng)戶(hù)之間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?dǎo)致退地補(bǔ)償資金籌措困難。2020年，國(guó)家發(fā)展改革委制定的《國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革方案》重啟這一改革，并將范圍擴(kuò)大到了土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)等全部農(nóng)村權(quán)益。但遺憾的是，其退出范圍仍然局限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。依據(jù)過(guò)去的改革經(jīng)驗(yàn)，這一試驗(yàn)如果不調(diào)整思路，恐怕還是很難獲得突破。關(guān)于成員權(quán)加入，實(shí)際上面對(duì)貧困落后的村莊外部人才沒(méi)有加入的訴求，即便加入也沒(méi)有實(shí)際意義。外部人才真正希望加入的是那些有股份收益的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村，說(shuō)白了就是想獲得股權(quán)。而依據(jù)現(xiàn)階段農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的規(guī)定，股份合作不能突破農(nóng)村集體的范圍。綜合以上兩方面，成員權(quán)的進(jìn)入和退出都存在著諸多限制。堅(jiān)持集體所有制，并不必然要求集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)處于封閉狀態(tài)，消除成員權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)外流動(dòng)的體制障礙才能真正推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展[22](p2-11)。實(shí)際上，在過(guò)去一些年里，很多地方都已經(jīng)出現(xiàn)了突破既有體制障礙的做法，比如廣東佛山的出資購(gòu)股、浙江樂(lè)清的農(nóng)房流轉(zhuǎn)，都取得了很好的效果，并沒(méi)有影響穩(wěn)定大局。2019年以來(lái)的若干中央文件都強(qiáng)調(diào)探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員的退出和外部人才加入機(jī)制，集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)放流動(dòng)已提上改革日程。

3.各地的改革探索為全面構(gòu)建開(kāi)放性產(chǎn)權(quán)秩序蹚出了路子。（1）雄安新區(qū)的改革方案中已經(jīng)允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)和宅基地資格權(quán)，這是集體成員權(quán)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的一個(gè)重大契機(jī)[23]。（2）上海奉賢推出的宅基地?fù)Q商鋪股權(quán)等做法，體現(xiàn)的是開(kāi)放宅基地流轉(zhuǎn)的改革取向[24]。（3）北京允許在集體土地上建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)住房，這意味著城市人可以通過(guò)住房分享集體土地權(quán)利[25]。（4）廣東順德甚至已經(jīng)有20%的股份社發(fā)生解體，這就完全是共有的特征了[26](p45)。這一事件發(fā)生的大背景是部分城中村集體土地收歸國(guó)有之后，這些村莊的土地和房屋具有了完整的市場(chǎng)流通資格。從這個(gè)意義上講，不但集體所有制本身可以有多種實(shí)現(xiàn)方式，變集體所有為國(guó)家所有也是一種改革思路。

上述分析的一個(gè)總結(jié)性認(rèn)識(shí)是：所有制不同于產(chǎn)權(quán)，公有制可以通過(guò)多種法律形態(tài)得以實(shí)現(xiàn)，集體所有制的實(shí)現(xiàn)不是必須建立總有制的共同所有結(jié)構(gòu)，集體的范圍更不必然以固化的居住地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃定。那種認(rèn)為土地確權(quán)和集體產(chǎn)權(quán)制度改革將總有制轉(zhuǎn)變?yōu)楹嫌谢蛘吖灿兄贫?，就是變公有為私有的看法，并無(wú)任何理論依據(jù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下構(gòu)建開(kāi)放性的土地產(chǎn)權(quán)秩序，需要根據(jù)土地專(zhuān)屬社會(huì)價(jià)值和技術(shù)邊界的移動(dòng)來(lái)安排集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式，這一指向有著充分的法理基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

五、結(jié)論與政策含義

傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)中，公有制只包含國(guó)家所有和集體所有，而集體所有又只有總有制一種形式，不少人借此質(zhì)疑土地確權(quán)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度等改革的正當(dāng)性。實(shí)際上，馬克思所說(shuō)的公有制本質(zhì)上是社會(huì)所有制，其在社會(huì)主義初級(jí)階段的實(shí)現(xiàn)形式是處于不斷變動(dòng)之中的。改革開(kāi)放以來(lái)，集體所有制已經(jīng)發(fā)生了從總有向合有、共有的轉(zhuǎn)變與拓展，這些民法上的共同所有形式都屬于現(xiàn)代公有制的范疇。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下構(gòu)建開(kāi)放性的土地產(chǎn)權(quán)秩序，需要根據(jù)土地專(zhuān)屬社會(huì)價(jià)值和技術(shù)邊界的移動(dòng)來(lái)安排集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式。中國(guó)鄉(xiāng)村已經(jīng)發(fā)生了深刻的分化，深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，要依據(jù)不同的村莊類(lèi)型和土地類(lèi)型選取不同的理論支援和政策框架。

（一）城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村

這些村莊雖然還叫村，但從產(chǎn)業(yè)形態(tài)、土地利用、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系等各個(gè)方面看，都儼然是一個(gè)城市形態(tài)了。從這個(gè)意義上講，這些村莊土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向不是股份合作制，更不是一般的農(nóng)村土地確權(quán)，而是土地部分國(guó)有化。此前，為了給城市供應(yīng)土地，普遍采取的是土地征收的辦法；還有一些地區(qū)通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整的辦法擴(kuò)大城市范圍，從而將城郊村莊土地宣布為國(guó)有，也被稱(chēng)作“概括國(guó)有化”。關(guān)于上述做法的弊端已經(jīng)有很多討論，不必贅述。2020年新修訂實(shí)施的《土地管理法》中關(guān)于“成片開(kāi)發(fā)征收”的規(guī)定為解決城郊村、城中村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村的問(wèn)題提供了新的依據(jù)和路徑。

大部分的城中村、城郊村已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，而很多離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村自身已經(jīng)成為一個(gè)城鎮(zhèn)規(guī)模的居民點(diǎn)。這些村莊的農(nóng)業(yè)占比已經(jīng)很低，也沒(méi)有多少農(nóng)地；為數(shù)不多的農(nóng)地大多沒(méi)有承包，而是由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或租賃。這種情況正好適用新《土地管理法》中“成片開(kāi)發(fā)征收”的條款。具體操作程序包括：（1）區(qū)劃調(diào)整。城中村、城郊村從行政區(qū)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃上納入城鎮(zhèn)，人口達(dá)到一定規(guī)模的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村轉(zhuǎn)置為城鎮(zhèn)，設(shè)立正式的黨政組織和派出機(jī)構(gòu)，變鄉(xiāng)村治理體制為城市治理體制。（2）村莊的宅基地由集體所有轉(zhuǎn)制為國(guó)家所有，符合規(guī)劃和用途管制條件的給予辦理國(guó)有土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證。（3）農(nóng)地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可以保留集體所有權(quán)，也可以轉(zhuǎn)制為國(guó)有，尊重集體經(jīng)濟(jì)組織成員的意愿。無(wú)論轉(zhuǎn)制與否，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的收益權(quán)不改變。

這一改革思路不影響公有制的實(shí)現(xiàn)，反而讓廣大農(nóng)民的土地權(quán)利更加“硬核”。將集體土地轉(zhuǎn)置為國(guó)有，事實(shí)增加了土地和房屋的市場(chǎng)價(jià)值，因此可不進(jìn)行補(bǔ)償或只進(jìn)行象征性補(bǔ)償①我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的市地重劃和區(qū)段征收等土地開(kāi)發(fā)整理中，雖然原有的土地面積會(huì)減少，但剩余土地的市場(chǎng)價(jià)值會(huì)大幅提升，對(duì)土地業(yè)主而言總體是受益的。這種情況下不但不需要補(bǔ)償，土地業(yè)主還需要通過(guò)各種機(jī)制分擔(dān)公共設(shè)施投入。。需要注意的是，如此轉(zhuǎn)制之后需要賦予原集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員長(zhǎng)期的土地使用權(quán)，不能簡(jiǎn)單照搬現(xiàn)有城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓的年限標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，此前存在違法行為的“小產(chǎn)權(quán)房”，要專(zhuān)門(mén)研究制定政策，做到法內(nèi)法外有別。

（二）典型農(nóng)區(qū)村莊

典型農(nóng)區(qū)村莊的特點(diǎn)是：以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，集體資產(chǎn)比較少，集體經(jīng)濟(jì)組織可支配資源不多；主要?jiǎng)趧?dòng)力逐步轉(zhuǎn)移進(jìn)入城市，留在農(nóng)村的主要是專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)和老弱貧病群體。當(dāng)前面臨的主要問(wèn)題是：城市這一頭，進(jìn)城農(nóng)戶(hù)無(wú)法將農(nóng)村權(quán)益變現(xiàn)，也就無(wú)法將其作為進(jìn)城的啟動(dòng)資金；鄉(xiāng)村這一頭，真正從事農(nóng)業(yè)的專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地的交易成本高昂，制約了經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大和競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

典型農(nóng)區(qū)村莊的改革思路是逐步賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員農(nóng)村權(quán)益的“退出權(quán)”，允許通過(guò)空間重組和專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)再聯(lián)合建立現(xiàn)代公有制體系。具體操作程序包括：（1）建立農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等由集體成員權(quán)直接轉(zhuǎn)換來(lái)的農(nóng)村土地權(quán)益的“一攬子”退出計(jì)劃，鼓勵(lì)符合條件的進(jìn)城農(nóng)戶(hù)依法自愿有償退出上述權(quán)利。改革中，允許各項(xiàng)權(quán)益不退還村集體，而在符合條件的農(nóng)戶(hù)之間直接進(jìn)行流轉(zhuǎn)。（2）調(diào)整合作社發(fā)展思路，探索通過(guò)合作社等形式組建跨社區(qū)的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，原村莊集體所有權(quán)可轉(zhuǎn)移到新型集體經(jīng)濟(jì)組織。（3）引導(dǎo)農(nóng)村留守人群通過(guò)“合村并居”等形式逐步向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中，廢棄宅基地復(fù)墾為耕地，保留較好的農(nóng)房建設(shè)專(zhuān)業(yè)農(nóng)莊供專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)生活使用；分散居住在開(kāi)放式鄉(xiāng)村的專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)歸屬到附近的市（鎮(zhèn)）管轄。

經(jīng)過(guò)這一改革調(diào)整，進(jìn)城農(nóng)戶(hù)在農(nóng)村的權(quán)益得以變現(xiàn)，留守群體得以改善生活條件，并且獲得可以上市流通的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。而農(nóng)地歸于真正務(wù)農(nóng)的專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)集體所有，在不改變所有制的情況下實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整。由此建立起依據(jù)人口布局和農(nóng)民職業(yè)的耕種權(quán)調(diào)整路徑，有效構(gòu)建開(kāi)放的產(chǎn)權(quán)秩序。

（三）生態(tài)功能區(qū)村莊

生態(tài)功能區(qū)村莊與典型農(nóng)區(qū)村莊有較高的相似度，主要的不同點(diǎn)在于生態(tài)功能區(qū)大部分土地不適宜耕作。對(duì)這些地區(qū)而言，人口大規(guī)模流出和生態(tài)移民搬遷之后，原有集體經(jīng)濟(jì)組織成員通常希望退出各類(lèi)土地權(quán)利。但由于耕作和居住條件比較差，即便大幅擴(kuò)大退出承接范圍，很多土地可能也難以找到人接手，最終只能由政府兜底。這部分土地未必需要重新組建新型集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)承接土地所有權(quán)，而是可以考慮將騰退空間劃入生態(tài)保護(hù)或生態(tài)建設(shè)用地，合理補(bǔ)償后直接收歸國(guó)有。在支付方式上，可以考慮將土地產(chǎn)權(quán)置換為社保增益，即在基本社會(huì)保障基礎(chǔ)上再增加一些補(bǔ)充保障。這樣就將一次出清轉(zhuǎn)換為分期支付，從而有效分散政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。事實(shí)上，真正需要政府兜底的地方并不多，通過(guò)合理的政策設(shè)計(jì)，大部分地方政府都具備推動(dòng)這項(xiàng)改革的能力。