城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下中國農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新分析

李建麗

摘要：城市和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展需要在社會生產(chǎn)的各個組成部分之間進行最佳的資源分配。農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新有助于城市和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，并為解決三農(nóng)的問題提供了捷徑。在城鄉(xiāng)發(fā)展方面，農(nóng)村地區(qū)仍然存在許多土地問題，本文分析了農(nóng)村土地所有權(quán)、規(guī)劃和征用制度，并討論了與農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新有關(guān)的問題。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化;中國農(nóng)村土地管理制度;創(chuàng)新分析

黨的第十六次全國代表大會提出了城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟，黨的第十八次全國代表大會提出了促進城鄉(xiāng)發(fā)展的建議，這表明了國家對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重視。城鄉(xiāng)一體化是中國現(xiàn)代化和城市化的一個重要階段，要求農(nóng)業(yè)與工業(yè)相結(jié)合，城鄉(xiāng)結(jié)合，城鄉(xiāng)平等對待。城市和農(nóng)村發(fā)展還需要進行綜合國家規(guī)劃、政策調(diào)整和創(chuàng)新機構(gòu)改革，以適應(yīng)城市和農(nóng)村在貿(mào)易信息、發(fā)展公益社會服務(wù)、干預(yù)政策等方面的現(xiàn)實情況，以改變傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)。城市和農(nóng)村發(fā)展主要涉及實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和社會公平之間的一體化，逐步消除城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟差距和城市化帶來的矛盾。

1 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下中國農(nóng)村土地管理制度存在問題

國家現(xiàn)行的農(nóng)村土地管理制度包括土地使用規(guī)劃、征用、土地所有權(quán)、集體土地流轉(zhuǎn)等制度。由于目前的城鄉(xiāng)土地管理制度不同，農(nóng)村土地開發(fā)提出了許多挑戰(zhàn)，包括征用、管制和規(guī)劃農(nóng)村土地。

1.1 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的主體不清晰

我國農(nóng)村土地制度存在兩個重大缺陷：一方面，集體土地所有權(quán)的不確定性，另一方面，如何行使這一權(quán)利的不確定性。農(nóng)村土地所有權(quán)的不確定性和這一制度的缺陷可能直接導(dǎo)致許多行為者之間的爭議，盡管農(nóng)民本身也是農(nóng)村土地管理的一部分，但由于土地所有權(quán)問題含糊不清，他們對農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)實際上被剝奪，從而使他們難以有效行使權(quán)利。鑒于我國的農(nóng)村現(xiàn)實，農(nóng)村土地的開發(fā)權(quán)掌握在村主任手中，當(dāng)國家或開發(fā)商想要征用土地時，村主任必須與農(nóng)民協(xié)商，但在許多情況下，國家或開發(fā)商在協(xié)商中占據(jù)主導(dǎo)地位，與此同時，由于農(nóng)村土地保有權(quán)不明確，林業(yè)、漁業(yè)和畜牧業(yè)等許多政府部門管理農(nóng)村土地，直接造成農(nóng)村土地管理與土地權(quán)之間的混淆。這些是阻礙農(nóng)村和城市地區(qū)發(fā)展的土地問題，如果不解決農(nóng)村土地所有權(quán)方面的混亂和模糊問題，這些問題就更難以發(fā)展。

1.2 缺乏良好的農(nóng)村土地管理制度

隨著時間的推移，我國更加重視城市發(fā)展，而不是農(nóng)村地區(qū)的科學(xué)建設(shè)，這直接助長了城鄉(xiāng)分割和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)。我國農(nóng)村土地規(guī)劃的現(xiàn)狀仍然有效，但在農(nóng)村地區(qū)仍然如此，這直接導(dǎo)致許多農(nóng)村土地被剝奪了有效規(guī)劃和監(jiān)測、科學(xué)管理和有效利用的權(quán)利。目前，我國的土地管理制度主要側(cè)重于建設(shè)、管理和養(yǎng)護農(nóng)業(yè)用地，即耕地，以及其他類型的農(nóng)村土地，如建設(shè)用地、耕地等，而不是科學(xué)規(guī)劃。盡管我們的新的土地利用規(guī)劃已開始強調(diào)土地利用規(guī)劃，但土地利用規(guī)劃只側(cè)重于城市土地利用規(guī)劃，目前還沒有詳細(xì)的農(nóng)村土地利用規(guī)劃，因此，農(nóng)村土地利用和發(fā)展的科學(xué)方向仍然模糊不清。

1.3 強制實行農(nóng)村土地征用制度嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益

我們的城市化在不到10年的時間里取得了良好的成果，這主要是因為農(nóng)村土地被征用。我們目前的農(nóng)村土地征用制度是強制性的，農(nóng)民的土地權(quán)沒有得到充分保護。第一，征用農(nóng)民土地很少得到補償。在我們目前征用農(nóng)村土地的制度下，征用后對農(nóng)民的補償是根據(jù)從使用被征用土地中獲得的收入確定的，而不考慮被征用土地的成本。第二，我們的農(nóng)田被大規(guī)模征用，許多農(nóng)村土地被征用，無論其未來用途如何，然后由國家管理、開發(fā)、轉(zhuǎn)讓和其他方式。這些做法嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，嚴(yán)重?fù)p害了我們農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)，更不用說城鄉(xiāng)發(fā)展了。

1.4 規(guī)劃系統(tǒng)缺乏整合

目前，城市規(guī)劃和農(nóng)村規(guī)劃之間的分離在各地區(qū)十分普遍，同時有很大差異。城市土地使用規(guī)劃側(cè)重于控制土地增長和建設(shè)的規(guī)模，而農(nóng)村土地使用規(guī)劃側(cè)重于保護可耕地，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地使用規(guī)劃不一致。與此同時，城市和城市發(fā)展規(guī)劃是區(qū)域土地利用規(guī)劃的一個重要組成部分，只考慮到城市的獨特性，沒有充分考慮到城市和農(nóng)村地區(qū)的總體土地利用規(guī)劃需求，也沒有充分考慮到農(nóng)村土地利用的總體生產(chǎn)規(guī)劃 這直接影響到農(nóng)產(chǎn)工業(yè)的發(fā)展，使農(nóng)村地區(qū)面臨著被忽視和濫用的風(fēng)險。

1.5 征用制度過于嚴(yán)格

近年來，區(qū)域征用的土地越來越多，大部分被征用的農(nóng)田被用于建設(shè)項目。在征用土地的過程中，征用制度具有高度的強制性，這可能造成問題：第一，現(xiàn)行征用制度根據(jù)土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價值確定征用率，同時將征用土地作為對土地分配的補償與此同時，政府受益于低價格和高價格的土地特許權(quán)，而農(nóng)民則沒有;第二，政府在征用土地方面發(fā)揮主導(dǎo)和壟斷作用，農(nóng)村集體擁有權(quán)無權(quán)購買或購買土地，這使得市場流動性和土地資源開發(fā)價值難以實現(xiàn)。

1.6 流轉(zhuǎn)制度不規(guī)范

在我國目前的總體情況下，農(nóng)村土地流離失所制度不正常的問題已經(jīng)得到了一些關(guān)注，主要原因是相關(guān)法律不夠充分，缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)，使土地流離失所變得不切實際，更加困難;第二，土地流動的不穩(wěn)定和效率低下，分包合同的自發(fā)性質(zhì)即土地使用權(quán)合同和缺乏具有法律效力的私人協(xié)議;第三，沒有土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，大多數(shù)外包主要限于數(shù)量相對較少的交易，因為沒有中介機構(gòu)提供咨詢服務(wù)。

2 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下中國農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新策略

2.1 創(chuàng)新的農(nóng)村土地所有權(quán)制度

農(nóng)村土地所有權(quán)鮮為人知，這對落實農(nóng)村成果極為不利，農(nóng)村土地保有權(quán)需要改革和創(chuàng)新。農(nóng)村土地所有權(quán)改革必須包括土地所有權(quán)改革、住宅土地所有權(quán)改革和農(nóng)業(yè)土地所有權(quán)改革。當(dāng)然，農(nóng)村土地改革不是遲早的事，國家必須采取措施加以補充。具體而言，首先是澄清農(nóng)村土地的集體所有權(quán)問題，即每個農(nóng)民、村莊或社區(qū)的個人所有權(quán)。只有明確查明農(nóng)村土地所有者，農(nóng)村土地的利用才能得到改善，農(nóng)村土地的控制和管理才能有效。第二，關(guān)于某些農(nóng)村地區(qū)，國家應(yīng)賦予土地所有者轉(zhuǎn)讓或允許土地進入市場的權(quán)利，以便優(yōu)化農(nóng)村土地資源的分配，消除城鄉(xiāng)土地管理制度的雙重性質(zhì)。最后，為了促進城鄉(xiāng)發(fā)展，在改革農(nóng)村土地保有權(quán)的同時，必須將體制和政治傳統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)橛欣诔鞘械膫鹘y(tǒng)，并建立新的城鄉(xiāng)關(guān)系，使農(nóng)村地區(qū)享有與城市地區(qū)相同的發(fā)展權(quán)。

2.2 創(chuàng)新的農(nóng)村土地規(guī)劃系統(tǒng)

鑒于我們的特殊情況、市場經(jīng)濟的具體要求和現(xiàn)代土地資源管理的要求，我們的農(nóng)村土地管理制度應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新，以便在最佳資源分配的基礎(chǔ)上建立一個新的有效的土地管理制度。第一，在城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景下，我們的農(nóng)村土地所有權(quán)規(guī)劃必須強調(diào)城鄉(xiāng)一體化以及城鄉(xiāng)建設(shè)與工業(yè)用地建設(shè)和城市建設(shè)之間的協(xié)調(diào)。土地使用規(guī)劃必須適合當(dāng)?shù)厍闆r，并充分考慮到建筑區(qū)的區(qū)域特點和文化。此外，在規(guī)劃過程中，村主任、村代表等在這方面，鼓勵農(nóng)村地區(qū)參與規(guī)劃討論，并充分聽取農(nóng)民的意見。第二，在對農(nóng)村土地管理系統(tǒng)進行創(chuàng)新時，還必須確保這些系統(tǒng)的本地化，例如，開發(fā)商要征用農(nóng)村土地時，并確保為試點流離失所或傳統(tǒng)征用情況下的農(nóng)民制定補償計劃。

2.3 農(nóng)村土地征用制度的創(chuàng)新

隨著我們城市化戰(zhàn)略的發(fā)展，許多農(nóng)民面臨著土地被征用的問題，這意味著農(nóng)民的權(quán)利和利益可能得不到充分保護，因此需要改革和創(chuàng)新農(nóng)村土地征用制度。第一，關(guān)于為公共目的征用土地的問題，應(yīng)盡可能考慮農(nóng)民的意見，減少征用土地的數(shù)量。第二，為了改進對被征用土地的農(nóng)民的補償措施，必須確保被征用土地的農(nóng)民的未來，例如，讓他們參與城市生活或充分尊重農(nóng)民的意見。只有保證農(nóng)民的土地權(quán)，城鄉(xiāng)發(fā)展才能順利進行。

2.4 確定城鄉(xiāng)地區(qū)的土地目標(biāo)

在建立創(chuàng)新的農(nóng)村土地管理制度時，應(yīng)更好地界定農(nóng)村和城市土地利用目標(biāo)，特別是在城鄉(xiāng)差別方面，應(yīng)提出切實可行的改進建議，以最大限度地保護農(nóng)民的合法土地權(quán)利和利益，并適當(dāng)改善土地資源的利用，使之成為農(nóng)村發(fā)展的動力，從而通過以下方式改善農(nóng)民的經(jīng)濟狀況，已經(jīng)在農(nóng)村地區(qū)擁有城市住房的農(nóng)民可以獲得土地權(quán)的補償，并鼓勵他們放棄足夠的未占用土地，以便將其轉(zhuǎn)化為可開發(fā)的土地并提高經(jīng)濟價值。另一方面，可以清除過度占用農(nóng)村住房的土地，即鼓勵農(nóng)民自愿放棄土地供個人使用，并重新安排個人生活，以換取補償，從而避免過度占用土地用于住房，從而影響到可持續(xù)的開發(fā)。例如，在浙江省設(shè)立了監(jiān)察國土資源大隊，對農(nóng)民占用的土地進行核查，以便合理利用土地資源。

2.5 注重土地批準(zhǔn)程序條例

農(nóng)村集體土地開發(fā)項目是提高農(nóng)村經(jīng)濟水平的重要手段。雖然以前對集體土地的要求太多，但新的農(nóng)村土地管理制度可以減少集體土地的批準(zhǔn)程序，從而在建設(shè)集體土地的過程中有效地提高農(nóng)村經(jīng)濟的總體水平。在這方面，應(yīng)盡可能提高集體使用土地的目標(biāo)，及時為征用土地提供公平補償，鼓勵更多的農(nóng)民參與土地歸還項目，并在不損害其收入的情況下利用參與性土地開發(fā)。此外，農(nóng)村土地可以成為扶持性政策的對象，并與國有土地一起受益于國家提供的優(yōu)惠政策，從而使土地批準(zhǔn)程序在規(guī)范方面發(fā)生變化，以避免任何可能影響申請效率的復(fù)雜情況。

2.6 基于環(huán)境保護的土地利用規(guī)劃

土地利用和生態(tài)規(guī)劃是我們必須選擇的科學(xué)道路，綜合規(guī)劃必須納入城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、水利工程規(guī)劃、道路建設(shè)規(guī)劃等。為了滿足工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展需要，必須發(fā)展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，整合現(xiàn)有的農(nóng)田和社區(qū)景觀，并建立一個和諧的整體，這不僅有助于保護環(huán)境，而且有助于實現(xiàn)經(jīng)濟、環(huán)境和資源的有機融合以及實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的真正科學(xué)發(fā)展觀。

2.7 改善合同管理和土地流動

農(nóng)業(yè)用地的流離失所是農(nóng)村土地改革的一個重要組成部分，它產(chǎn)生了多重影響和制約因素，需要有一套系統(tǒng)和健全的進展加以補充。積極實施旨在克服制約因素和不利影響的補充改革，并建立強有力的支持系統(tǒng)，不僅是建立土地流動市場體系的一個關(guān)鍵要素，而且也是土地流動的一個重要前提和驅(qū)動力。

2.8 土地流動，由政府負(fù)責(zé)管理

小型分散的企業(yè)是土地開發(fā)的廣闊領(lǐng)域，如果沒有強有力的政府行動，它們就無法發(fā)展成大片土地。例如，陜西省山陽縣，一個極度貧困的縣，在土地、森林和山區(qū)的生產(chǎn)和開發(fā)過程中出現(xiàn)了不合理的矛盾，土地開發(fā)商和企業(yè)不斷開發(fā)，因此，在土地管理、移徙和合同領(lǐng)域，政府應(yīng)收回國有土地，單位和個人應(yīng)搬遷土地，并與國家談判多年合同，以確保農(nóng)民的合法利益不受侵犯。

2.9 加強農(nóng)村支持改革保護農(nóng)民利益

在這一階段，政府部門必須集中力量調(diào)整農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)發(fā)展，改革農(nóng)村金融制度，建立農(nóng)村社會保障制度，加強地方民主機構(gòu)。一些改革活動的實施為地方制度改革創(chuàng)造了更強有力的條件，而農(nóng)村土地制度改革則有助于深化發(fā)展。為了充分實施管理制度和體制改革，還必須努力改善農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有的金融制度、可耕地保護制度、家庭登記制度改革、可耕地保護政策的執(zhí)行和社會保障制度，具體做法是 為了向大多數(shù)農(nóng)民提供更多的平等就業(yè)機會，公平獲得社會福利和社會保障權(quán)。

2.10 保障農(nóng)村建設(shè)用地

日益城市化還提高了移徙到城市工作的農(nóng)民對農(nóng)村好處的認(rèn)識，一些青年人開始返回自己的家園種植和經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品，還有一些年輕人開始建造或翻修他們的房子，這導(dǎo)致對農(nóng)村土地建設(shè)的需求顯著增加。此外，農(nóng)業(yè)耕作技術(shù)的不斷發(fā)展增加了對建筑用地的需求，鑒于上述情況，有關(guān)當(dāng)局必須采取適當(dāng)政策，確保在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)土地。例如，為了有效滿足我們美麗的農(nóng)村建設(shè)需求，一些農(nóng)村地區(qū)優(yōu)化了其基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，不僅修復(fù)了現(xiàn)有的農(nóng)村道路，而且建造了各種無障礙設(shè)施，如鄉(xiāng)村廣場、幼兒園和超市，這些設(shè)施的建設(shè)取決于擴大規(guī)模因此，在對農(nóng)村地區(qū)進行嚴(yán)格規(guī)劃和審計的基礎(chǔ)上，可以適度增加農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)用地。

2.11 綜合土地管理

農(nóng)村土地資源的整合和優(yōu)化分配已成為建設(shè)和振興美麗村莊的重要途徑和手段。有鑒于此，農(nóng)民家庭的富裕必須伴隨著農(nóng)村土地資源的綜合開發(fā)。目前，農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃原則的基礎(chǔ)是山區(qū)森林道路村綜合規(guī)劃原則，這一原則要求在發(fā)展的基礎(chǔ)上建設(shè)農(nóng)村地區(qū)，提高農(nóng)村規(guī)劃質(zhì)量，包括擴大可耕地和優(yōu)化農(nóng)村結(jié)構(gòu)。該政策正在我國東部一些農(nóng)村地區(qū)實施，根據(jù)其結(jié)果，在我國西部農(nóng)村地區(qū)仍有相當(dāng)大的潛力。此外，可通過建設(shè)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田、優(yōu)化農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施和開發(fā)先進的科學(xué)儀器來提高土壤質(zhì)量。例如，可以通過推廣新的農(nóng)村肥料使用技術(shù)來優(yōu)化以前高度贊揚的土地，從而有效地防止荒漠化、和土壤鹽堿化，減輕農(nóng)村地區(qū)的土壤侵蝕。

3 結(jié)論

在城市和農(nóng)村發(fā)展的大背景下，農(nóng)村土地管理制度仍然是阻礙這種發(fā)展的挑戰(zhàn)。因此，必須改革和創(chuàng)新農(nóng)村土地所有權(quán)、規(guī)劃和征用制度，以適應(yīng)和促進這些制度。

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