日本在野黨智庫建設(shè)的探索及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)
——以民主黨智庫建設(shè)為例

民主黨的智庫網(wǎng)絡(luò)構(gòu)想及其實(shí)踐過程

日本民主黨的智庫建設(shè)與該黨的快速發(fā)展及其獲取政府權(quán)力可能性的增加密切相關(guān)。作為意欲取代自民黨上臺(tái)執(zhí)政的第一在野黨，當(dāng)政權(quán)輪替實(shí)現(xiàn)時(shí)，應(yīng)該如何運(yùn)行政府以及實(shí)施哪些有別于自民黨政府的政策成為其政權(quán)戰(zhàn)略必須回答的核心課題。從提高政策制定能力和儲(chǔ)備民主黨政府政策的角度出發(fā)，智庫被該黨視為“向政權(quán)擔(dān)當(dāng)型政黨進(jìn)化”可資利用的工具。

民主黨成為第一在野黨后很快認(rèn)識(shí)到確保政策制定能力和儲(chǔ)備專業(yè)人才的重要性。1998年12月民主黨發(fā)表了題為“實(shí)現(xiàn)新政府”的研究報(bào)告。報(bào)告指出，從對(duì)英國(guó)和德國(guó)的考察收獲最大的共同教訓(xùn)之一，就是所謂“有政權(quán)擔(dān)當(dāng)能力”的政黨，不僅是指執(zhí)掌政府權(quán)力的政黨或是企圖實(shí)現(xiàn)政權(quán)輪替改變政府的政黨，而是指政黨不僅要建立自己的政策生產(chǎn)機(jī)制，還要為管理內(nèi)閣以及行政機(jī)構(gòu)而建立發(fā)現(xiàn)并鍛煉人才的機(jī)制。民主黨認(rèn)識(shí)到要成為執(zhí)政黨，不僅要具備在選舉中戰(zhàn)勝執(zhí)政黨的選舉能力，還要具備政策制定能力和儲(chǔ)備各種專業(yè)人才。

1999年3月發(fā)表的“智庫網(wǎng)絡(luò)構(gòu)想”成為該黨智庫建設(shè)的基本指針，“智庫的網(wǎng)絡(luò)化即創(chuàng)建智庫網(wǎng)絡(luò)”成為該黨智庫建設(shè)的基本方向。民主黨要通過智庫網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)建自己的政策體系、信息收集機(jī)制以及市民政策參與機(jī)制?！爸菐炀W(wǎng)絡(luò)構(gòu)想”指出，民主黨必須加緊建設(shè)作為“政權(quán)擔(dān)當(dāng)政黨”的基礎(chǔ)設(shè)施。具體而言，“在加強(qiáng)政策調(diào)查會(huì)職能的同時(shí)，還要結(jié)合自由派學(xué)者、研究人員、研究機(jī)關(guān)、研究團(tuán)體的智慧和研究成果，構(gòu)建可以對(duì)抗自民黨和中央省廳行政官僚并具可行性的政策體系。同時(shí)，還要擁有能夠準(zhǔn)確應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化的獨(dú)自的信息收集能力，以及作為市民政黨建立準(zhǔn)確且迅速地掌握國(guó)民政策需求并反饋給民主黨政策制定過程的‘市民政策參與機(jī)制’”。

民主黨智庫網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，經(jīng)過1999年成立的“智庫網(wǎng)絡(luò)21研究所”和2000年成立的“智庫網(wǎng)絡(luò)中心21”的探索與實(shí)踐，于2005年建立正式冠以民主黨智庫之名的“公共政策平臺(tái)”。前兩者雖未冠以政黨智庫之名，但實(shí)質(zhì)上發(fā)揮了智庫作用。尤其是“智庫網(wǎng)絡(luò)中心21”開展活動(dòng)5年多，比公共政策平臺(tái)開展活動(dòng)的時(shí)間還長(zhǎng)。

民主黨的政策決定機(jī)制與智庫在政策制定過程中的定位

1998年新民主黨成立后，除民主黨代表大會(huì)和兩院議員大會(huì)等最高權(quán)力機(jī)關(guān)外，其他決策機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)經(jīng)歷了不斷改革和完善的過程。伴隨1999年9月黨代表選舉，民主黨實(shí)施了以快速?zèng)Q策為目標(biāo)的機(jī)構(gòu)改革，其目的是將黨務(wù)和政務(wù)大致分為兩個(gè)部門來負(fù)責(zé)民主黨的日常管理，在明確責(zé)任制的基礎(chǔ)上靈活并迅速地處理相關(guān)問題。鳩山由紀(jì)夫就任民主黨代表后，設(shè)置“政務(wù)役員會(huì)”和“下屆內(nèi)閣”兩個(gè)新機(jī)構(gòu)。“政務(wù)役員會(huì)”和“下屆內(nèi)閣”成為民主黨政策與國(guó)會(huì)對(duì)策等的決定機(jī)關(guān)，兩個(gè)機(jī)構(gòu)的構(gòu)成成員高度重合。民主黨的政策決定權(quán)集中于下屆內(nèi)閣。下屆內(nèi)閣會(huì)議決定的政策議案，也是政務(wù)役員會(huì)的結(jié)論并成為民主黨的最終共識(shí)。民主黨的基本路線和需要戰(zhàn)略判斷的重要議案由政務(wù)役員會(huì)決策。

民主黨內(nèi)政策事務(wù)支持部門主要有兩個(gè)，分別是政策調(diào)查會(huì)和政策審議會(huì)。工作人員人數(shù)不多，政策事務(wù)支持力量有限。民主黨政策調(diào)查會(huì)在眾議院第一議員會(huì)館和參議院院內(nèi)都設(shè)有辦公室，大約有20名工作人員。政策調(diào)查會(huì)的主要業(yè)務(wù)有日常部門會(huì)議的設(shè)定、管理，審查向國(guó)會(huì)提出的法律草案以及各政策課題的調(diào)查研究等。還參與民主黨所屬國(guó)會(huì)議員以該黨名義提出的有關(guān)議員立法的工作等。民主黨還在參議院設(shè)置了政策審議會(huì)。

民主黨在政策制定過程中能夠有效利用的公設(shè)立法輔助機(jī)關(guān)主要是國(guó)會(huì)，包括國(guó)會(huì)眾參兩院調(diào)查局（室），國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館的調(diào)查及立法審查局，以及國(guó)會(huì)眾參兩院法制局。眾參兩院調(diào)查局（室）主要是對(duì)國(guó)會(huì)委員會(huì)和國(guó)會(huì)議員的立法工作提供專業(yè)的調(diào)查支持。國(guó)會(huì)圖書館調(diào)查及立法審查局與眾參兩院調(diào)查局（室）一樣，其核心功能也是為國(guó)會(huì)委員會(huì)和國(guó)會(huì)議員的立法工作提供調(diào)查支持。不同的是，關(guān)于國(guó)家重要政策課題及中長(zhǎng)期政策課題，該局還進(jìn)行自主調(diào)查研究。國(guó)會(huì)眾參兩院法制局與國(guó)會(huì)眾參兩院事務(wù)局級(jí)別相同，是專門輔助國(guó)會(huì)議員立法活動(dòng)的國(guó)家機(jī)關(guān)，其主要職能是起草并審查國(guó)會(huì)議員委托的法律草案。

總之，上述立法輔助機(jī)關(guān)的主要職能是對(duì)已經(jīng)或即將進(jìn)入政策制定過程中的議案提供專業(yè)的調(diào)查和法律條文的起草、審查等支持，不能充分滿足民主黨要立足于中長(zhǎng)期視野提出具有獨(dú)創(chuàng)性和可行性的政策需求。換言之，民主黨為上臺(tái)執(zhí)政需要具有創(chuàng)造性的政策替代方案，可以提供這種政策支持的正是智庫。

民主黨智庫的研究活動(dòng)及其成果

民主黨智庫公共政策平臺(tái)，從2005年11月成立到2009年停止活動(dòng)、2010年1月被民主黨以“政策決定過程一元化”為由關(guān)閉，在4年多的活動(dòng)期間主要開展了以下活動(dòng)。（一）政策研究。政策研究涉及很多領(lǐng)域，不同的政策領(lǐng)域制定不同的研究項(xiàng)目。此外，還在2007年統(tǒng)一地方選舉為多個(gè)民主黨都道府縣聯(lián)合會(huì)制定“地方選舉公約”提供支持。（二）近現(xiàn)代史研究會(huì)。其前身是日本近現(xiàn)代史調(diào)查會(huì)，2006年4月該調(diào)查會(huì)被公共政策平臺(tái)接管并改稱為“近現(xiàn)代史研究會(huì)”。近現(xiàn)代史研究會(huì)的宗旨是“基于‘不學(xué)習(xí)歷史的人重復(fù)歷史’的教訓(xùn)，要重新學(xué)習(xí)戰(zhàn)前日本政治如政黨政治的發(fā)展和挫折等，并將其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)靈活運(yùn)用于現(xiàn)代政治”。（三）編制政策數(shù)據(jù)庫、調(diào)研報(bào)告。這項(xiàng)研究主要面向民主黨所屬國(guó)會(huì)議員、國(guó)政選舉公認(rèn)候選人、民主黨系統(tǒng)地方自治體議會(huì)議員，為他們提供“政策數(shù)據(jù)庫”以方便與選民交流或宣傳民主黨政策。此外，還撰寫“政策信息報(bào)告”和介紹地方議會(huì)改革等“調(diào)研報(bào)告”，開發(fā)支援民主黨所屬國(guó)會(huì)議員和民主黨系地方自治體議會(huì)議員立法活動(dòng)的工具。（四）組織學(xué)習(xí)會(huì)、專題研討會(huì)等。以日常學(xué)習(xí)為主的各種形式的學(xué)習(xí)會(huì)、專題研討會(huì)等活動(dòng)主要是公共政策平臺(tái)事務(wù)局主辦的。

從上述活動(dòng)來看，公共政策平臺(tái)主要圍繞民主黨的政策主張來開展工作，以智庫名義推進(jìn)的各種研究課題也是圍繞民主黨當(dāng)下的政策需求來進(jìn)行的。在公共政策平臺(tái)活動(dòng)期間，政策研究領(lǐng)域并未取得產(chǎn)生重要影響、引發(fā)各界廣泛關(guān)注的研究成果，立足于中長(zhǎng)期視角提供政策替代方案的政黨智庫建設(shè)的“初心”，被各種形式、各種細(xì)碎的座談會(huì)和學(xué)習(xí)會(huì)以及滿足民主黨當(dāng)前的政策需求等淹沒，政黨智庫的本職功能被本末倒置。公共政策平臺(tái)實(shí)質(zhì)上更接近兼有智庫性質(zhì)的民主黨的研究部門。

民主黨智庫建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

本文以民主黨智庫對(duì)民主黨上臺(tái)執(zhí)政發(fā)揮的作用為研究視角，總結(jié)民主黨智庫建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為政黨智庫的建設(shè)和發(fā)展提供可資借鑒的典型案例。

（一）建設(shè)智庫是意欲問鼎政權(quán)、政策資源不足的民主黨的正確選擇

從政策資源來看，長(zhǎng)期執(zhí)政的自民黨能夠有效地借用、利用被稱為日本最大智庫“霞關(guān)”（行政機(jī)構(gòu)）的智能、信息和技術(shù)，作為在野黨的民主黨卻很難有效利用“霞關(guān)”?！靶姓C(jī)構(gòu)是一個(gè)巨大的信息庫。它可以運(yùn)用龐大的組織力、巨額資金、最新的信息機(jī)器、優(yōu)秀的人才、專門的信息技術(shù)和精密的信息網(wǎng)收集、調(diào)查和研究信息”。關(guān)于行政官僚如何差異化對(duì)待在野黨與執(zhí)政黨，日本學(xué)者村松岐夫的證言可見一斑，“官僚要事先研究國(guó)會(huì)各個(gè)政黨的綱領(lǐng)。當(dāng)然，并不是所有政黨的政策計(jì)劃都要細(xì)心研究。一位官僚以新自由俱樂部為例予以說明，新自由俱樂部第1次進(jìn)入國(guó)會(huì)時(shí)，他僅僅認(rèn)真研究過該黨寫在一張紙上的政策綱領(lǐng)。在與自民黨的關(guān)系上，幾乎對(duì)于所有的問題，行政官僚都要與自民黨政務(wù)調(diào)查會(huì)各部會(huì)認(rèn)真地進(jìn)行事前協(xié)商是眾所周知的事實(shí)”。概言之，對(duì)政權(quán)追求型和資源制約型的民主黨來說，借用、利用“智庫網(wǎng)絡(luò)”來創(chuàng)造性地確保政策制定功能是一個(gè)正確的選擇。

（二）政黨智庫必須堅(jiān)持其為黨派利益服務(wù)的政治性

從智庫的法人性質(zhì)、經(jīng)費(fèi)來源、人事安排，以及研究方向的確定、政策課題和合作智庫的選擇等來看，民主黨智庫具有為其黨派利益服務(wù)的政治性。

政黨智庫，尤其是在野黨智庫的政治性與智庫的獨(dú)立性可以兼容。智庫主張政治中立，卻往往并不隱瞞自己的意識(shí)形態(tài)立場(chǎng)和倡導(dǎo)某些思想主張。“智庫不僅是研究機(jī)構(gòu)，還是在社會(huì)中開展與政策相關(guān)活動(dòng)的組織。從這個(gè)意義上講，它是一個(gè)有自己使命、致力于實(shí)現(xiàn)其所信奉的政治價(jià)值觀和理念的組織。智庫即使有獨(dú)立性，也不能成為一個(gè)中立的組織。制定政策是一項(xiàng)不立足于特定政治價(jià)值觀就無法完成的工作”。此外，智庫的思想獨(dú)立性容易受到權(quán)力的影響，“同決策者和掌權(quán)者進(jìn)行接觸的動(dòng)機(jī)也會(huì)對(duì)智庫的思想獨(dú)立性以及智庫分析家與建議對(duì)象之間的關(guān)系產(chǎn)生潛在的影響”。另一方面，智庫的獨(dú)立性，尤其是政策信息的獨(dú)立性很重要?！爸菐毂緛淼淖饔檬歉淖兩鐣?huì)并創(chuàng)造新的政策替代方案?？梢哉f是實(shí)現(xiàn)社會(huì)變革的一個(gè)象征性的工具。在這個(gè)意義上說，在與其他特定組織和部門，特別是參與政策制定的組織等建立關(guān)系的同時(shí)，能夠生成獨(dú)自的政策信息非常重要。從這個(gè)角度來看，‘獨(dú)立性’非常重要”。政黨是連接公民和議會(huì)、議會(huì)和權(quán)力的不可缺少的橋梁?！霸跈?quán)力—議會(huì)一級(jí)，人們期待政黨發(fā)揮創(chuàng)造價(jià)值的功能（掌握政權(quán)功能）和表達(dá)、登記對(duì)抗價(jià)值的功能（批判權(quán)力的功能）。前者是適應(yīng)‘大眾的挑剔’而選擇和實(shí)現(xiàn)建設(shè)性政策的功能，這種‘大眾的挑剔’通過選舉、大眾傳播、利益集團(tuán)以及忠告者的勸告來表達(dá)。后者是積極地向公民提示建設(shè)性的替代方案（政策替代方案和領(lǐng)導(dǎo)人替代方案）和逼近政權(quán)的功能，主要是人們期待在野黨發(fā)揮的作用?！币虼?，在野黨向公民提供政策替代方案的功能與智庫創(chuàng)造新的政策替代方案的作用可以兼容。

（三）除政策支持外，智庫還發(fā)揮了補(bǔ)充民主黨權(quán)力資源不足的作用

作為在野黨，民主黨問鼎政權(quán)的權(quán)力資源有限?！罢h為了獲得和維持權(quán)力所能運(yùn)用的資源叫作政黨的權(quán)力資源。在公民—選舉—議會(huì)—政權(quán)的各層次，如果權(quán)力資源不充足，則很難貫徹有效的戰(zhàn)略。不存在讓所有的人都平等地具有接近權(quán)力的可能性的政治系統(tǒng)。正如 D·特魯曼指出的那樣，參加政治過程的人們，其所擁有的政治資源各不相同。政黨也是同樣。有時(shí)由于某政黨及其黨員比其他政黨及其黨員有更豐富的政治資源。所以就有更大‘接近權(quán)力的可能性’”。民主黨智庫的各種活動(dòng)，除滿足該黨當(dāng)下政策需求外，還以新的方式發(fā)揮了補(bǔ)充民主黨權(quán)力資源不足的作用。

為民主黨政策信息的收集和積累提供新工具和新路徑。在“信息就是力量”的時(shí)代，信息資源具有重要作用。政策信息是開展各種政策研究活動(dòng)的基礎(chǔ)?！爸菐炜梢猿蔀檫M(jìn)行政策研究、提出政策替代方案以及積累政策信息和經(jīng)驗(yàn)的工具。這一工具還可以改變未來政策辯論的方式。第一線有很多實(shí)用數(shù)據(jù)、信息和案例。但是，只有在基于專業(yè)知識(shí)進(jìn)行分析和研究之后，才能將其作為政策信息進(jìn)行積累。在這個(gè)意義上，智庫開展這項(xiàng)工作并將其用于實(shí)際的政策制定是重要的”。因此，信息公開很重要，研究人員通過個(gè)人網(wǎng)絡(luò)獲得各種政策信息也很重要。從這個(gè)角度來看，來自智庫的“除霞關(guān)以外的政策信息收集活動(dòng)”，對(duì)民主黨具有重要意義。

為民主黨政策的宣傳和推介提供新路徑。“在不存在政權(quán)輪替的政黨系統(tǒng)，政權(quán)信息的滲透力非常強(qiáng)。這是由于宣傳媒介也一味效仿執(zhí)政黨的行動(dòng)的緣故。另一方面，為在野黨提供信息的機(jī)會(huì)肯定很少。而且，在野黨要邊批評(píng)現(xiàn)政權(quán)、邊向公民展示未來政權(quán)的情況，展開雙重活動(dòng)”。智庫頻繁地舉辦各種形式、各種規(guī)模的學(xué)習(xí)會(huì)、專題討論會(huì)等活動(dòng)，大量散發(fā)政策說明書，擴(kuò)大活動(dòng)范圍，宣傳民主黨當(dāng)前正著手研究的政策課題和接下來要研究的政策課題，引起人們對(duì)民主黨關(guān)心的政策課題的關(guān)注和討論，為民主黨政策的宣傳和推介提供了新的路徑。

為民主黨提供聚集和發(fā)現(xiàn)人才的新渠道。“政治資源中最重要的資源是人和錢，即‘人才資源’和‘財(cái)富及其他經(jīng)濟(jì)資源’。因?yàn)槿?、錢和權(quán)力向‘人才資源’及‘財(cái)政資源’豐富的組織自然地集中過來的傾向非常強(qiáng)”。公共政策平臺(tái)組織的各種活動(dòng)，還具有為民主黨提供聚集和發(fā)現(xiàn)人才的功能。尤其是智庫事務(wù)局主辦的午餐學(xué)習(xí)會(huì)提供了一個(gè)可以與一般公眾和參與政策制定的政策界人士一起學(xué)習(xí)的“平臺(tái)”。“對(duì)參加活動(dòng)的專家、學(xué)者、實(shí)際業(yè)務(wù)工作者以及政策研究者來說，能夠以新的形式參與在野黨的政策制定過程；對(duì)民主黨來說，可以通過新的渠道與專家、政策研究人員等建立聯(lián)系”。政黨需要各種人才，僅從政策人才角度來看，政策調(diào)查會(huì)和國(guó)會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以鍛煉并逐漸增加國(guó)會(huì)議員的政策能力，行政官僚進(jìn)入政界成為政治家是一種更直接而有效的方法?！?000年以后，民主黨眾議員大約有一成左右為官僚出身者，盡管實(shí)際人數(shù)并不多，如2009年有34人。但是，與中選舉區(qū)制下的在野黨相比，情況已經(jīng)有很大改善”。這是因?yàn)?，“?947年到1979年間中央省廳官僚（課長(zhǎng)以上）出身的國(guó)會(huì)議員有175人。屬于第一在野黨社會(huì)黨的大約30年間僅有8人（4.6%）”。智庫作為聚集和發(fā)現(xiàn)人才的新渠道對(duì)民主黨所具有的意義可見一斑。

（四）政黨智庫的興衰更容易被政黨領(lǐng)袖的政治理念所左右

與其他類型智庫一樣，資金和人才同樣是制約政黨智庫發(fā)展的重要因素。

與其他類型智庫不同的是，政黨智庫的發(fā)展更容易被政治因素，尤其是容易被政黨領(lǐng)袖的政治理念所左右。政黨領(lǐng)袖對(duì)政黨的政策能力和智庫重要性的認(rèn)識(shí)因人而異。2006年就任民主黨代表的小澤高度重視選舉，將政黨資金優(yōu)先分配給選舉活動(dòng)，導(dǎo)致公共政策平臺(tái)被迫大幅減少活動(dòng)。參與民主黨智庫建設(shè)、曾任民主黨政府文部科學(xué)副大臣的鈴木寬，在總結(jié)民主黨智庫建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí)指出：“在仙谷由人擔(dān)任政調(diào)會(huì)長(zhǎng)時(shí)期，民主黨執(zhí)行部也認(rèn)為政黨智庫是絕對(duì)必須的，公共政策平臺(tái)進(jìn)行了很多討論并認(rèn)真地積累了政權(quán)公約。然而，小澤就任干事長(zhǎng)后，公共政策平臺(tái)就被他摧毀了，因?yàn)?，小澤認(rèn)為‘建智庫也不能贏選舉’。小澤所說的一半正確、一半不正確，這是日本的現(xiàn)狀。當(dāng)我第一次被提名為民主黨公認(rèn)候選人時(shí)，就被忠告過‘搞教育不會(huì)帶來選票’。但是，作為一名政治家在教育領(lǐng)域拼命工作12年。借助非營(yíng)利組織以及在教育基層活動(dòng)的律師等各界人士的知識(shí)，開放性地制定政策并一直致力于教育改革。但是，在12年后還是輸?shù)袅诉x舉。換句話說，政治和選舉不能分開。這是事實(shí)。結(jié)果，很多政治家更多地關(guān)注選舉而不是政策。媒體在選舉中起著重要作用。因此，除非聯(lián)系政治家和選民之間的媒體發(fā)生變化，否則，我認(rèn)為像智庫這樣的政策研究難以壯大。”