居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐與思考以縉云為例

摘要：運(yùn)營主體能力不足、經(jīng)濟(jì)發(fā)展根本追不上老齡化速度、山區(qū)老人觀念守舊等因素已經(jīng)成為居家養(yǎng)老服務(wù)的制約因素，也造成了居家養(yǎng)老服務(wù)的巨大需求。通過對今年縉云縣總體居家養(yǎng)老服務(wù)情況以及對縉云縣仙都街道的部分?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)研究，通過加強(qiáng)布局規(guī)劃、實(shí)行公建民營、提升專業(yè)服務(wù)、加大政府資金投入等措施，來大力發(fā)展山區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老服務(wù);政府購買;老齡化

《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕13號）指出，“到2020年，老齡事業(yè)發(fā)展整體水平明顯提升，養(yǎng)老體系更加健全完善，及時(shí)應(yīng)對、科學(xué)應(yīng)對、綜合應(yīng)對人口老齡化的社會基礎(chǔ)更加牢固。居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系更加健全。養(yǎng)老服務(wù)供給能力大幅提高、質(zhì)量明顯改善、結(jié)構(gòu)更加合理，多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)更加方便可及，政府運(yùn)營的養(yǎng)老床位數(shù)占當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老床位總數(shù)的比例不超過50%，護(hù)理型床位占當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老床位總數(shù)的比例不低于30%，65歲以上老年人健康管理率達(dá)到70%?！?

縉云縣把居家養(yǎng)老服務(wù)工作納入全年工作考核體系，并連續(xù)四年把城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心建設(shè)列入“民生清單”重點(diǎn)抓，積極做好養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的落實(shí)，各級民政部門作為推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作高效高質(zhì)開展的主導(dǎo)力量2，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為責(zé)任部門，負(fù)責(zé)屬地內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。

一、居家養(yǎng)老服務(wù)在縉云的實(shí)踐情況

（一）居家養(yǎng)老服務(wù)在縉云的背景情況

截至2016年末縉云縣戶籍總?cè)丝?6.5萬， 60周歲及以上的老年人90866人，占總?cè)丝诘?9.48%;65周歲以上的老年人62563人，占總?cè)丝诘?3.45%。根據(jù)《縉云縣養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃》對老年人口的預(yù)測：至2020年末縉云縣戶籍總?cè)丝?8.85萬，60周歲及以上的老年人114600人，占總?cè)丝诘?3.46%。縉云縣高齡、失能基數(shù)非常大。截至2016年末縉云縣80周歲以上15409人，失能、半失能老年人10721人。能否高效提供養(yǎng)老服務(wù)成為了政府和整個(gè)社會所面臨的重大挑戰(zhàn)，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)億萬百姓福祉。據(jù)統(tǒng)計(jì)，縉云縣2016年65周歲以上的老年人占總?cè)丝诘?3.45%，與2012年的美國（13.5%）相近，但縉云縣人均生產(chǎn)總值（gdp）僅為56637元（按年平均匯率折算為8527美元），只有美國（2012年）的六分之一。雖然自改革開放以來，縉云縣經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，經(jīng)濟(jì)總量不斷提高，城鄉(xiāng)居民收入水平也大幅提高，但是由于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、戶籍限制、市場機(jī)制作用等因素，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷拉大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年縉云縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入35299元，比上年增長9.4%;農(nóng)村居民人均可支配收入16130元，比上年增長9.2%。很多農(nóng)村只留下“老弱病殘貧”，城鄉(xiāng)倒掛、“赤貧已老”極其凸顯，農(nóng)村養(yǎng)老問題觸目驚心3。

（二）居家養(yǎng)老服務(wù)在縉云實(shí)踐模式

1. 居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心建設(shè)。縉云縣位于浙南腹地、中南部丘陵山區(qū)，下轄3街道7鎮(zhèn)8鄉(xiāng)，包括6個(gè)城市社區(qū)，253個(gè)行政村，1351個(gè)自然村。自2012年開始逐步推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心建設(shè)，截至2018年3月，全縣已建成居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心242家，服務(wù)站14個(gè)（圖表1）。從居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心建設(shè)星級評定看，其中被評為三星級102家，占總數(shù)39.84%;二星級89家，占總數(shù)34.76%;一星級26家，占總數(shù)10.10%;居家服務(wù)站14家，占總數(shù)5.47%。

2. 居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心運(yùn)行。縉云縣出臺了《關(guān)于印發(fā)《城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心運(yùn)行考核辦法（試行）》的通知》，縣民政局抓審批、考核，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）抓監(jiān)督管理，各村（社區(qū)）抓建設(shè)運(yùn)營，層層落實(shí)責(zé)任，重點(diǎn)管好“人、物、財(cái)”三要素，確保居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心正常運(yùn)行。根據(jù)《浙江省社會養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》和《縉云縣人民政府關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見》（縉政發(fā)〔2014〕5號）文件精神出臺了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）養(yǎng)老服務(wù)中心專職工作人員管理工作的指導(dǎo)意見》（縉民〔2015〕121號），確定養(yǎng)老服務(wù)專職工作人員的保障體系。

3. 居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。2013年4月，縉云縣出臺了《縉云縣養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼實(shí)施細(xì)則》、《縉云縣養(yǎng)老服務(wù)需求評估辦法（試行）》，經(jīng)過兩年多的實(shí)踐后，于2015年12月進(jìn)行修訂，正式出臺了《縉云縣社會養(yǎng)老服務(wù)需求評估辦法》，評估和補(bǔ)貼制度逐步健全完善。2016年縉云縣累計(jì)享受養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼共2306人，占上年度老年人口的2.54%。其中一類對象（低保老年人）570人/次·年，二類對象（低保邊緣家庭老人）5人/次·年，三類對象（空巢、獨(dú)居、高齡老人）1731人/次·年。2016年共發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼296萬元。

（三）居家養(yǎng)老服務(wù)在仙都街道的背景及實(shí)踐情況

仙都街道管轄7個(gè)行政村，行政區(qū)域面積35.9平方公里，街道總?cè)丝?0134人。目前仙都街道的居家養(yǎng)老服務(wù)也僅僅停留在生活照料，也就是用餐休息以及簡單的問題娛樂服務(wù)如棋牌、閱覽等，精神慰藉、法律維權(quán)等服務(wù)只有很少一部分甚至沒有涉及（見圖表2）。

資金來源方面，主要靠政府、家庭和社會捐助三個(gè)方面。政府購買是補(bǔ)助是主要來源，主要手段是通過一次性補(bǔ)助、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼以及對各個(gè)養(yǎng)老服務(wù)照料中心以及服務(wù)站的評星獎勵，是主要資金來源。家庭資金也就是個(gè)人繳費(fèi)，通過老人每月按時(shí)繳納一定基礎(chǔ)費(fèi)用。社會捐助不多，主要靠鄉(xiāng)賢，志愿者以及社會好心人士捐助，分布不均勻，也基本上滿足不了支出（見圖表3）。

二、縉云縣居家養(yǎng)老服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)和困難

1.運(yùn)營主體能力不足。目前，縉云縣還沒有能承擔(dān)照料中心運(yùn)營管理的本地服務(wù)組織，也沒有能承擔(dān)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的第三方中介組織?，F(xiàn)有的居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心主要是由村（居）委員會負(fù)責(zé)運(yùn)營管理或者委托村老年協(xié)會負(fù)責(zé)運(yùn)營管理。從管理人員看，基本是本地老年協(xié)會的同志，他們年齡高、思想觀念保守，對新興的居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)認(rèn)識不足，其工作僅簡單的停留在燒飯和衛(wèi)生打掃上，應(yīng)急救助、精神慰藉、醫(yī)療康復(fù)嚴(yán)重缺失，不能滿足老年人的多樣性需求。

2.經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不夠堅(jiān)實(shí)。從目前居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心運(yùn)行資金來源看，主要有三處來源：一是政府補(bǔ)貼，即每名老年人2元/餐的餐費(fèi)補(bǔ)貼（每天最多4元/人，每年最多5萬元/家），及運(yùn)行補(bǔ)貼（根據(jù)年終考核結(jié)果補(bǔ)貼1萬-2萬）。二是向老年人收取伙食費(fèi)，但是每餐2元（每月120元），對部分的貧困農(nóng)村老年人來說也是一筆不小的開支。三是村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)，從集體經(jīng)濟(jì)中劃撥一部分作為本村（社區(qū)）居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心運(yùn)行資金，由于很多村集體經(jīng)濟(jì)非常薄弱，很多村集體根被背負(fù)不起這逼費(fèi)用。

3.服務(wù)能力有限?？N云縣各村（社區(qū)）居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心提供服務(wù)地域空間狹小、種類有限，一個(gè)行政村往往由好幾個(gè)分散較遠(yuǎn)的自然村組成，以仙都街道仙源村為例，仙源村分為兩個(gè)大的自然村，還有小村落，距離開車都要半個(gè)小時(shí)，對老人來說步行難度很大。

4.老年人觀念滯后?？N云縣地處山區(qū)，大部分老年人分布在農(nóng)村，艱苦樸素，他們的消費(fèi)觀遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上城鎮(zhèn)老年人，即使在低于成本收費(fèi)的情況下，也不愿意自己掏錢去居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心用餐。

三、縉云縣居家養(yǎng)老服務(wù)思考和展望

1.健全運(yùn)行機(jī)制，多方位多層次培育、提升居家養(yǎng)老服務(wù)主體。居家養(yǎng)老服務(wù)是社會養(yǎng)老服務(wù)體系中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是事關(guān)社會和諧穩(wěn)定的重大民生工程。各級政府應(yīng)把發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)放在更重要的位置，發(fā)揮主導(dǎo)作用，既著力解決當(dāng)前緊迫問題，又著眼于系統(tǒng)長遠(yuǎn)應(yīng)對人口老齡化，做好制度設(shè)計(jì)、謀劃，同時(shí)要努力引導(dǎo)社會各界參與居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中。

2.開源節(jié)流，加大資金投入，不斷夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定發(fā)展程度，資金是居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的根本因素。面對“未富先老”、“赤貧已老”，財(cái)政供給有限，集體經(jīng)濟(jì)薄弱的現(xiàn)狀，提高有限資金利用率，提高資金來源穩(wěn)定性刻不容緩。

3.因地制宜，加大設(shè)施投入，切實(shí)提高服務(wù)水平。目前，僅提供食堂服務(wù)和活動場地，無法匹配老年人真實(shí)需求，服務(wù)內(nèi)容及形式創(chuàng)新，也是居家養(yǎng)老服務(wù)生存和發(fā)展必須面對的挑戰(zhàn)。

結(jié)束語

政府的責(zé)任不單單是提升服務(wù)經(jīng)費(fèi)和支出，如何在政府重視情況下能夠進(jìn)一步提升養(yǎng)老服務(wù)水平，能夠真正的為民辦實(shí)事，通過建立健全居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)，加強(qiáng)布局規(guī)劃，實(shí)行公建民營，堅(jiān)持專業(yè)服務(wù)等，讓所有老年人真正都能老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安。本文通過對本地近期數(shù)據(jù)粗略分析發(fā)現(xiàn)了居家養(yǎng)老服務(wù)在縉云縣面臨的困境，通過分析仙都街道6月的資金情況和老年人養(yǎng)老服務(wù)中心運(yùn)營情況，以小見大，也對完善相對落后地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)提出了建議與意見。

作者簡介：

張健凱（1991-），男，漢族， 浙江麗水人，公共管理碩士，研究方向：綜合行政執(zhí)法改革.

注釋：

《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/06/content_5173930.htm

2馮文娟，《當(dāng)前中國居家養(yǎng)老方式的現(xiàn)狀、問題及對策》，《湖北師范學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2009年第2期.

3 《居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐與思考——以浙江省縉云縣為例》，http：//www.yanglaocn.com/shtml/20170803/1501743395111858.html