淺談南通市產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)考評

□南通市統(tǒng)計局、海安市統(tǒng)計局課題組

2016 年以來，南通市以產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)考評為抓手，發(fā)揮政府作用，使市場在資源配置中的決定性作用充分發(fā)揮，一批適應(yīng)市場需求的項目沉淀下優(yōu)質(zhì)成長型企業(yè)，一批不適應(yīng)市場需求的項目加快退出，全市整體供給水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升，邁出了推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的堅實步伐。本文介紹了南通市產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)考評體系建立過程，以及該考評在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮的作用、實施三年來取得的成績，分析了該考評體系存在的主要問題，建議繼續(xù)完善，并長期堅持。

2016 年1 月27 日中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第二十次會議研究供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案。三年多來，南通市以產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)考評為抓手，邁出了推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的堅實步伐。

南通市產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)考評體系建立過程

2016 年4 月12 日，南 通 市 委、市政府印發(fā)《全市產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)綜合考評辦法（試行）》，成立南通市項目建設(shè)協(xié)調(diào)督查辦公室，按季度對所轄九縣（市、區(qū)）新開工億元以上產(chǎn)業(yè)項目現(xiàn)場核查，實施考評。對排名前三位的縣（市、區(qū)）頒發(fā)流動紅旗，排名后三位的縣（市、區(qū)）主要負(fù)責(zé)人上臺表態(tài)發(fā)言，連續(xù)多次排名最后的縣（市、區(qū)）主要負(fù)責(zé)人要被約談、問責(zé)。

2017 年3 月，南通市委、市政府修訂考評辦法，在上年考評新開工億元產(chǎn)業(yè)項目的基礎(chǔ)上，對已確認(rèn)開工的項目考評竣工、轉(zhuǎn)化。所謂轉(zhuǎn)化就是項目竣工后，形成的工業(yè)、批發(fā)業(yè)企業(yè)年開票銷售達(dá)到2000 萬元、零售業(yè)企業(yè)年開票銷售達(dá)到500 萬元、住宿和餐飲業(yè)企業(yè)年營業(yè)額達(dá)到200 萬元。

2018 年3 月，南通市委、市政府再次修訂考評辦法，在前兩年考評開工、竣工、轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)上，考評達(dá)產(chǎn)。所謂達(dá)產(chǎn)就是項目竣工后企業(yè)的年開票銷售達(dá)到項目計劃總投資的60%，同時工業(yè)企業(yè)實繳增值稅達(dá)到開票銷售的1%，服務(wù)業(yè)企業(yè)實繳增值稅達(dá)到開票銷售的0.3%。

2019 年3 月，南通市委、市政府第三次修訂考評辦法，工業(yè)、服務(wù)業(yè)項目達(dá)產(chǎn)增值稅占比要求分別下調(diào)至0.8%和0.2%。在前三年考評開工、竣工、轉(zhuǎn)化、達(dá)產(chǎn)的基礎(chǔ)上，新增盤活考評。所謂盤活主要是盤活閑置或低效利用土地，分為四種類型：一是績效提升，要求年畝均稅收達(dá)到5 萬元以上；二是并購重組，要求追加設(shè)備投資不低于100 萬元/畝；三是二次開發(fā)，要求追加固定資產(chǎn)投資不低于350 萬元/畝；四是調(diào)整盤活，要求收回國有建設(shè)用地使用權(quán)重新掛牌或完成土地收儲手續(xù)。

2016 年以來，南通市產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)考評沿著開工、竣工、轉(zhuǎn)化、達(dá)產(chǎn)、盤活的脈絡(luò)循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)。

南通市產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)考評在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮的作用

南通市把產(chǎn)業(yè)項目界定為除住宅、交通基礎(chǔ)設(shè)施、政府社會事業(yè)項目外的其他項目。十九大報告指出，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，必須把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上，必須處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，優(yōu)化存量資源配置，擴大優(yōu)質(zhì)增量供給，增強供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，實現(xiàn)更高水平、更高質(zhì)量的供需動態(tài)平衡。遵循“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”的總原則，南通市在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中逐步建立起產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)考評體系。該考評體系通過考評開工、竣工，實現(xiàn)擴大供給的目的；通過考評轉(zhuǎn)化、達(dá)產(chǎn)（開票銷售、稅收達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)），檢驗項目建設(shè)是否符合市場需求；通過考評盤活，倒逼落后產(chǎn)能退出和低效利用土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)資源利用效率提高，穩(wěn)步推進(jìn)了全市經(jīng)濟供給水平和質(zhì)量的提升。

南通市產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)考評所取得的成績

（一）取得準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，客觀評估項目建設(shè)成果

南通市產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)考評嚴(yán)格執(zhí)行考評文件，專人現(xiàn)場核查，紀(jì)委監(jiān)委全程跟蹤，稅務(wù)資料、會計賬目、統(tǒng)計數(shù)據(jù)逐一比對，保證考評數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無誤、可復(fù)查、可驗證?？荚u結(jié)果客觀展示了各縣（市、區(qū)）產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)狀況?？荚u實施三年來，全市共認(rèn)定新開工億元以上產(chǎn)業(yè)項目2435 個；2017 年認(rèn)定轉(zhuǎn)化項目387 個，轉(zhuǎn)化率53.1%；2018 年認(rèn)定達(dá)產(chǎn)項目301 個，達(dá)產(chǎn)率18%，達(dá)產(chǎn)項目平均產(chǎn)出3.57 億元。項目分布、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建設(shè)進(jìn)展、銷售納稅情況等一目了然，為市委、市政府研判全市供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)展，科學(xué)確定下一步工作方向提供了可靠依據(jù)。

（二）督促履行協(xié)議，提高土地資源利用效率

市場在資源配置中決定性作用，通過價值規(guī)律決定資源配置，使資源流向市場需求大的企業(yè)。體現(xiàn)在項目建設(shè)中就是擴大投資，資源流向新建的產(chǎn)業(yè)項目。土地作為重要資源之一，隨市場需求流動。一般來說，土地資源的提供者是政府，通過招拍掛確認(rèn)50 年使用權(quán)。土地資源流入市場較容易，退出市場相對較難，也就是說土地資源配置容易出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象，特別土地資源退出時，需政府發(fā)揮作用，主動收回閑置或低效利用土地，才能使市場在資源配置中的決定性作用真正發(fā)揮出來。

在南通，項目落戶時，項目單位與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)均通過協(xié)議約定了項目投資建設(shè)周期和欲享受優(yōu)惠政策需達(dá)到的開票銷售和稅收最低標(biāo)準(zhǔn)。考評項目竣工、轉(zhuǎn)化、達(dá)產(chǎn)、盤活就是督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)倒逼項目單位履行落戶協(xié)議和承諾，如期完成約定的開票銷售和稅收，遏制空承諾騙取土地使用權(quán)或惡意圈地導(dǎo)致的土地利用效率低下等問題發(fā)生。通過產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)考評，一批適應(yīng)市場需求的項目沉淀下優(yōu)質(zhì)成長型企業(yè)，一批不適應(yīng)市場需求的項目加快退出，供給側(cè)適應(yīng)市場需求的能力穩(wěn)步提升。

（三）鍛煉檢驗干部，真正實現(xiàn)能者上庸者下

南通市產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)考評按季實施，嚴(yán)格排名，通過頒發(fā)流動紅旗實施激勵，通過約談負(fù)責(zé)人、表態(tài)發(fā)言，甚至問責(zé)等方式動真碰硬，實施懲處?？荚u實施三年多來，除海安市外，八縣（市、區(qū)）主要負(fù)責(zé)人均曾上臺表態(tài)發(fā)言。從項目建設(shè)工作組織看，海安市重視程度也最高，紀(jì)委監(jiān)委會同發(fā)改委項目辦、服務(wù)業(yè)辦每周深入項目建設(shè)現(xiàn)場督查建設(shè)進(jìn)展，市委主要負(fù)責(zé)人每周定期召開項目建設(shè)推進(jìn)會，聽取項目建設(shè)情況匯報，布置下周主要工作。公允的產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)考評結(jié)果是各級領(lǐng)導(dǎo)干部交出的成績單，也是各級領(lǐng)導(dǎo)干部能力和努力程度的體現(xiàn)。在項目建設(shè)推進(jìn)過程中，一批優(yōu)秀干部得到了很好的鍛煉，充分展示了自己解決問題、推進(jìn)工作的能力、水平以及干事創(chuàng)業(yè)的擔(dān)當(dāng)精神，被組織認(rèn)可并被提拔任用；少數(shù)工作推進(jìn)不力，不作為、慢作為的領(lǐng)導(dǎo)干部，得到鞭策，改進(jìn)了工作作風(fēng)，領(lǐng)導(dǎo)干部整體精氣神進(jìn)一步提振。

對南通市產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)考評的建議

南通市產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)考評是一個系統(tǒng)工程，涉及項目建設(shè)的前、中、后各個環(huán)節(jié)。作為具有開創(chuàng)性的綜合性宏觀考評，還需抓住重點環(huán)節(jié)、核心指標(biāo)，在實踐中不斷完善細(xì)則，有序?qū)嵤€(wěn)步推進(jìn)。

（一）科學(xué)修訂達(dá)產(chǎn)考評辦法

南通市達(dá)產(chǎn)考評2018 年初開始實施，開全國項目建設(shè)考評先河，沒有成例可鑒，沒有經(jīng)驗可循。實施一年來，全市共認(rèn)定達(dá)產(chǎn)項目301 個，達(dá)產(chǎn)率18%。達(dá)產(chǎn)率不高，原因是多方面的，其中很重要的原因是達(dá)產(chǎn)考評辦法還不夠完善，難以全面客觀評價所有項目生產(chǎn)經(jīng)營、銷售納稅情況，主要問題有以下兩個方面：

1.達(dá)產(chǎn)考評辦法沒有考慮行業(yè)特點。如發(fā)電類項目，一個10 兆瓦光伏發(fā)電項目，計劃投資1 億元，根據(jù)南通市年平均光照時間1200小時測算，年發(fā)電量1300 萬度左右，并網(wǎng)電價0.98 元/度，全年銷售收入1274 萬元左右。受設(shè)計產(chǎn)能限制，項目投產(chǎn)后發(fā)電量及銷售收入基本穩(wěn)定，肯定達(dá)不到達(dá)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。沼氣、生物質(zhì)、風(fēng)力發(fā)電項目都存在同樣的問題。年度開票銷售額÷計劃總投資不可能達(dá)到60%。產(chǎn)業(yè)項目涉及國民經(jīng)濟各大行業(yè)，增值稅征收標(biāo)準(zhǔn)也不相同，有的行業(yè)增值稅占開票銷售的比例高，有的比例低。按統(tǒng)一稅占比標(biāo)準(zhǔn)0.8%（服務(wù)業(yè)0.2%）認(rèn)定達(dá)產(chǎn)，對不同行業(yè)的項目來說并不公平，達(dá)產(chǎn)難度也不相同。達(dá)產(chǎn)認(rèn)定需考慮行業(yè)特點，區(qū)別項目所屬的不同行業(yè)，分別確定各自達(dá)產(chǎn)的開票銷售和增值稅標(biāo)準(zhǔn)更為合理。

2.達(dá)產(chǎn)考評辦法沒有考慮稅收留抵。項目建設(shè)一般包括建筑安裝工程、設(shè)備購置、土地使用權(quán)購置等。設(shè)備購置形成增值稅留抵額，按照國家稅收制度規(guī)定，項目投產(chǎn)，起初形成開票銷售需繳納的增值稅可用設(shè)備購置形成的留抵額抵扣，而且只有當(dāng)留抵額用完后才可繳納增值稅。南通市產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)考評辦法規(guī)定，計劃投資1 億元的項目，確認(rèn)竣工的條件之一是設(shè)備購置4000 萬元。設(shè)備購置4000 萬元形成增值稅留抵額460.18 萬元（4000÷1.13×0.13）。企業(yè)投產(chǎn)后，開票銷售需要達(dá)到3539.85 萬元（460.18÷0.13）將增值稅留抵額用完后才可繳納增值稅。若該項目購置設(shè)備8000 萬元，則開票銷售達(dá)到7079.65 萬元后方可繳納增值稅。因此，同樣的億元項目，投資構(gòu)成不同，達(dá)產(chǎn)對開票銷售和增值稅的要求并不同。設(shè)備投資較多，形成的增值稅留抵額就多，部分項目可能多年都不需要也無法繳納增值稅，也就是說增值稅占比達(dá)不到0.8%（服務(wù)業(yè)0.2%），造成設(shè)備購置較多的優(yōu)質(zhì)項目達(dá)產(chǎn)難度增大。事實上這些項目已經(jīng)達(dá)到了原先的規(guī)劃設(shè)計要求，正常生產(chǎn)、銷售、納稅，卻難以認(rèn)定達(dá)產(chǎn)。

2018 年初開始，稅務(wù)系統(tǒng)不再統(tǒng)計設(shè)備購置形成的增值稅留抵額，又難以取得大家公認(rèn)的數(shù)據(jù)，以剔除增值稅留抵額對達(dá)產(chǎn)認(rèn)定的影響。建議項目達(dá)產(chǎn)只考評開票銷售，不考評增值稅占比。項目竣工后一年內(nèi)開票銷售達(dá)到計劃總投資的60%就認(rèn)定達(dá)產(chǎn)，至于繳納多少增值稅，稅法已有明確規(guī)定，稅收占比達(dá)不達(dá)到0.8%（服務(wù)業(yè)0.2%），非項目單位所能決定，不宜作為達(dá)產(chǎn)考評項，否則很可能會干擾企業(yè)的正常開票和納稅。

（二）重點配合項目盤活考評

盤活作為2019 年南通市產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)考評的重要新增項，符合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，給投資失敗的項目盡快停建、退出提供了通道，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中的有益探索。產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)考評要注意系統(tǒng)性，其他考評項要與盤活考評相呼應(yīng)。盤活后，新項目開工、竣工、轉(zhuǎn)化、達(dá)產(chǎn)應(yīng)視同原項目實現(xiàn)了相應(yīng)考評目標(biāo)。

（三）長期堅持鞏固考評效果

產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)考評結(jié)果反映了政府從招商引資、到項目建設(shè)、到投產(chǎn)運營各個階段所付出的努力。項目建設(shè)能否順利推進(jìn)，盡早達(dá)產(chǎn)，最根本地取決于項目自身的質(zhì)量。南通市以產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)考評為抓手，用達(dá)產(chǎn)結(jié)果檢驗源頭，倒逼縣（市、區(qū)）從項目招引開始，注重項目質(zhì)量，考慮項目未來前景，為項目達(dá)產(chǎn)和社會供給水平提高奠定基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)考評對推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作用的大小取決于該考評能持續(xù)實施多久。若能不斷完善考評辦法，長期堅持嚴(yán)格考評，將對全市產(chǎn)業(yè)項目質(zhì)量及供給水平的提高產(chǎn)生根本性影響，反之，這種作用將大打折扣。

產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)考評不是目的，要通過考評，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)項目招引，實現(xiàn)簽約項目早開工、開工項目早竣工、竣工項目早轉(zhuǎn)化、轉(zhuǎn)化項目早達(dá)產(chǎn)、劣質(zhì)項目早退出、低效利用土地早盤活，沉淀優(yōu)質(zhì)企業(yè)，淘汰劣質(zhì)企業(yè)，推進(jìn)南通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高供給水平和質(zhì)量，最終實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展走在江蘇乃至全國前列。