縣域?qū)用嫒嫔罨母锏膶?shí)踐困境及其對(duì)策研究

劉林

[摘 要] 縣級(jí)政權(quán)是國家政權(quán)體系的基本構(gòu)成單位，縣域全面深化改革是國家改革發(fā)展大局中承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，縣域全面深化改革還存在諸多實(shí)踐困境，表現(xiàn)為改革基礎(chǔ)“參差不齊”，改革認(rèn)識(shí)“浮于表面”，改革制度“缺席失位”，改革成效“低于預(yù)期”?？h域改革困境的生成有其深層次原因：一是改革的革命性與既得利益者的自利性之間存在矛盾;二是改革主體的雙重二元性使其難以有效匹配縣域改革新要求;三是全面深化改革內(nèi)在邏輯使然;四是缺乏系統(tǒng)性的改革法律體系。突破縣域全面深化改革的困境是一項(xiàng)全局性工作，須做到：突破既得利益阻力與尋找各方利益最大公約數(shù)的有機(jī)耦合;黨對(duì)改革統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)揮人民群眾主體作用的有機(jī)耦合;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與重點(diǎn)突破的有機(jī)耦合;依法改革，建立健全科學(xué)有效的改革法律體系;以評(píng)促改，重視第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的改革評(píng)估。

[關(guān)鍵詞] 縣域;全面深化改革;實(shí)踐困境;有機(jī)耦合;第三方評(píng)估

[中圖分類號(hào)] D621? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ?[文章編號(hào)] 1673-8616（2021）05-0029-10

截至2019年底，國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，中國縣級(jí)行政單位數(shù)量已達(dá)2846個(gè)[1]。作為國家改革發(fā)展大局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，縣域?qū)用嫒嫔罨母铮ㄒ韵潞?jiǎn)稱縣域深改）是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。筆者所在評(píng)估團(tuán)隊(duì)受S省J市市委政策研究室（改革辦）的委托，對(duì)該市縣級(jí)行政單位開展全面深化改革評(píng)估，評(píng)估采取專題匯報(bào)、材料審核、個(gè)別談話、現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)、問卷調(diào)查等五種方法。其中，專題匯報(bào)涵蓋縣級(jí)承擔(dān)改革任務(wù)的主要負(fù)責(zé)人，包含一定比例的群眾和媒體代表;個(gè)別談話面向部分承擔(dān)具體改革任務(wù)的負(fù)責(zé)人;現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)面向縣級(jí)年度各類改革;問卷調(diào)查以二維碼形式面向該市人民群眾，實(shí)際回收問卷60075份，其中有效問卷56030份，問卷有效率93.3%。調(diào)研結(jié)果顯示，當(dāng)前縣域深改已取得了重大進(jìn)展，有效釋放了市場(chǎng)活力、激發(fā)了社會(huì)創(chuàng)造力、推動(dòng)了政府管理創(chuàng)新、提升了政府服務(wù)效能，打通了服務(wù)企業(yè)與群眾的“最后一公里”。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，縣域政務(wù)大廳辦事順利度達(dá)95.8%，群眾對(duì)窗口工作人員業(yè)務(wù)能力評(píng)價(jià)為“精通嫻熟”的比例達(dá)95.9%，群眾對(duì)窗口工作人員服務(wù)態(tài)度滿意度達(dá)95.0%，群眾對(duì)“放管服效”改革的總體滿意度達(dá)90.6%1。然而，調(diào)查結(jié)果同時(shí)也反映出目前縣域深化改革存在的實(shí)際問題，在改革基礎(chǔ)、改革認(rèn)識(shí)、制度建設(shè)、改革成效等方面仍存在短板，必須基于縣域深改困境及其深層根源的全面分析來探索應(yīng)對(duì)策略。

一、現(xiàn)實(shí)之題：縣域深改的實(shí)踐困境

黨的十八屆三中全會(huì)以來，縣域深改總體上取得突破性進(jìn)展，但若以其應(yīng)有使命為對(duì)照，仍存在很多實(shí)踐困境。改革關(guān)乎體制機(jī)制革新和社會(huì)利益結(jié)構(gòu)重塑，改革阻力生成有其必然性。根據(jù)第三方評(píng)估組實(shí)地調(diào)研，J市縣域深改實(shí)踐中仍存在著一些問題，解決這些問題對(duì)改革的全面深化具有至關(guān)重要的作用。

（一）改革基礎(chǔ)“參差不齊”

改革基礎(chǔ)是影響縣域深改的重要因素。因區(qū)位條件和發(fā)展程度差異，各縣改革基礎(chǔ)呈現(xiàn)非均衡性和總體上的薄弱性，表現(xiàn)為：第一，各縣實(shí)際可用于改革的財(cái)政資金數(shù)量差異較大，眾多縣域深改項(xiàng)目掣肘于資金匱乏而出現(xiàn)擱置或形式化，既未建立縣域可利用的自然資源和社會(huì)資源清單，也未對(duì)縣域潛在資源挖掘。第二，改革隊(duì)伍的能力和素質(zhì)不足，加之縣域深改內(nèi)容龐雜、牽涉面廣，部分縣域改革隊(duì)伍缺乏政治勇氣。第三，縣級(jí)改革者尚未用好用對(duì)改革方法論，呈現(xiàn)不系統(tǒng)、不全面和不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，表現(xiàn)為自創(chuàng)類改革不足;改革領(lǐng)域之間相對(duì)獨(dú)立，難以實(shí)現(xiàn)同頻共振;改革缺乏系統(tǒng)調(diào)研。新時(shí)代的新改革和深化改革需要新思維和新方法，須引導(dǎo)縣域深改向系統(tǒng)集成和整體推進(jìn)方向發(fā)展。

（二）改革認(rèn)識(shí)“浮于表面”

改革基礎(chǔ)薄弱和干部思維定式導(dǎo)致改革隊(duì)伍對(duì)縣域深改缺乏系統(tǒng)、全面和科學(xué)的認(rèn)識(shí)。在宏觀層面，縣域深改存在不敢改、不想改、不會(huì)改、改不動(dòng)、改不好的現(xiàn)象，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型尚未形成質(zhì)量發(fā)展意識(shí)，對(duì)原有經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式抱有幻想，對(duì)治理方式和經(jīng)濟(jì)管理方式尚未形成治理現(xiàn)代化理念與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理理念，仍按傳統(tǒng)管理模式辦事，政治上存在采取強(qiáng)力維穩(wěn)的慣性，經(jīng)濟(jì)上存在超越政府與市場(chǎng)邊界的慣性。此外，目前縣域改革多為承接類改革，自創(chuàng)類改革2比重較低，且在改革中二次創(chuàng)新不足，淺改現(xiàn)象明顯。在微觀層面，一是對(duì)改革認(rèn)知不足，尚未將其與日常事務(wù)區(qū)分開來，改革認(rèn)識(shí)流于表面;二是改革的橫向與縱向探索過度依賴頂層設(shè)計(jì)，“等靠要”思想和唯條件論觀念較為嚴(yán)重;三是對(duì)于改革中的過失及其責(zé)任相互推諉，避責(zé)思想在改革隊(duì)伍中普遍存在;四是對(duì)上級(jí)的改革規(guī)劃和舉措認(rèn)知不足，導(dǎo)致頂層設(shè)計(jì)無法完全落到實(shí)處。評(píng)估結(jié)果印證了上述部分問題，表現(xiàn)為深化改革隊(duì)伍會(huì)議的召開頻次有限、討論深度不足，專題匯報(bào)答非所問現(xiàn)象較為普遍。

（三）改革制度“缺席失位”

改革制度是實(shí)現(xiàn)縣域深改的規(guī)范性和長效性的重要保障。目前，縣域深改在隊(duì)伍編制、項(xiàng)目規(guī)劃、監(jiān)管監(jiān)督、成效評(píng)估、激勵(lì)機(jī)制、溝通機(jī)制等方面仍存在不足。在隊(duì)伍編制上，改革任務(wù)“重、大、難”與改革隊(duì)伍建設(shè)相對(duì)滯后存在矛盾，無正式編制、無辦事人員等問題影響了改革的落實(shí)，縣委辦人員身兼數(shù)職，導(dǎo)致其各項(xiàng)職能發(fā)揮受限。在項(xiàng)目規(guī)劃上，縣域深改規(guī)劃以上級(jí)安排為主，存在頂層設(shè)計(jì)的改革方案與實(shí)際問題未精準(zhǔn)匹配的問題，改革時(shí)有“流產(chǎn)”。在監(jiān)管監(jiān)督上，目前還存在監(jiān)督效率不高、監(jiān)督范圍較窄和監(jiān)督技術(shù)滯后的問題。在成效評(píng)估上，尚未建立深化改革成效系統(tǒng)性評(píng)估機(jī)制，缺乏對(duì)承接類、自創(chuàng)類、試點(diǎn)類改革的亮點(diǎn)、特色、短板以及不足的把握，缺乏對(duì)成果是否是由改革帶來的辨別力。在激勵(lì)機(jī)制上，不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)情況仍較多，導(dǎo)致各改革單位工作積極性不高，改革政策難以落地生根。在溝通機(jī)制上，尚未建立暢達(dá)有效的改革信息交流機(jī)制，在垂直溝通和平行溝通上都還存在不同程度的障礙。

（四）改革成效“低于預(yù)期”

習(xí)近平總書記在主持中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十一次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“把是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、是否給人民群眾帶來實(shí)實(shí)在在的獲得感，作為改革成效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?！盵2] J市縣域深改以此評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改革實(shí)踐，已完成眾多領(lǐng)域的改革任務(wù)，但與預(yù)期效果仍有差距，與人民群眾的期望仍有差距。調(diào)查結(jié)果顯示，10.1%的群眾認(rèn)為改革效果低于預(yù)期效果，7.5%的群眾對(duì)改革總體效果不滿意，70.3%的群眾反映對(duì)改革的最大期盼是更多地給老百姓帶來實(shí)惠和好處1。研究認(rèn)為，縣域深改成效乏力的原因可概括為以下幾點(diǎn)：第一，尚未脫離形式主義作風(fēng)。10.7%的群眾認(rèn)為改革停留在口號(hào)階段，未能真正做到真抓實(shí)干。第二，改革存在淺層次、不系統(tǒng)、不均衡問題。改革者對(duì)上級(jí)改革部署認(rèn)識(shí)不夠深入、對(duì)改革問題分析不夠靈活、對(duì)改革方案規(guī)劃不夠全面、對(duì)改革環(huán)境預(yù)判不夠準(zhǔn)確、對(duì)改革對(duì)象引導(dǎo)不夠充分，使改革在廣度和深度上都較為有限，改革成效乏力。調(diào)查結(jié)果顯示，10.2%的群眾認(rèn)為與上一年相比，改革仍在原地踏步，26.1%的群眾認(rèn)為縣域改革的廣度、深度不夠。第三，改革宣傳不充分，溢出效應(yīng)不足，群眾知曉度不高，改革品牌擴(kuò)散度不強(qiáng)。調(diào)查結(jié)果顯示，21.2%的群眾反映對(duì)改革不了解，10.3%的群眾認(rèn)為改革宣傳不夠。在信息多元與社會(huì)轉(zhuǎn)型的雙重背景下，改革宣傳信息在眾多網(wǎng)絡(luò)信息流中還不具備優(yōu)勢(shì)和特色，內(nèi)容和話語略顯老套。再加上宣傳形式較為單一，宣傳部門對(duì)融媒體時(shí)代各種媒介載體和技術(shù)的整合運(yùn)用不夠，尚未實(shí)現(xiàn)不同媒體宣傳手段的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。此外，縣域深改偏向性明顯，眾多領(lǐng)域痛點(diǎn)難點(diǎn)尚未打通，極大削減了改革紅利的惠及面和可持續(xù)性。

二、根源之思：縣域深改困境的深層原因

縣域深改并非單個(gè)要素或單個(gè)領(lǐng)域的變革，而是全方位、多層次的根本性和深刻性變革。當(dāng)前深改整體格局發(fā)生深刻變化，J市縣域深改困境的生成有其深層次原因。

（一）改革的革命性與既得利益者的自利性之間存在矛盾

基于馬克思主義革命學(xué)說和改革理論，縣域改革若要適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境變化以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，須從改革深度入手，但改革的革命性與既得利益者的自利性存在內(nèi)在深刻矛盾。既得利益者的自利性使其對(duì)全面深化改革懷有警惕心甚至是敵意，從體制轉(zhuǎn)軌和結(jié)構(gòu)調(diào)整來看，他們難以通過自身協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)換在經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、思想觀念、利益格局等方面的深刻調(diào)整變動(dòng)中擺脫改革對(duì)其構(gòu)成的威脅和風(fēng)險(xiǎn)。因此，既得利益者通過各種途徑阻撓或干預(yù)改革的發(fā)生或進(jìn)度。

改革是一場(chǎng)具有特殊性質(zhì)的深刻革命，涉及重大的利益調(diào)整和觀念轉(zhuǎn)變。習(xí)近平總書記在主持中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十六次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“改革是一場(chǎng)革命，必須有堅(jiān)忍不拔的毅力，以真抓促落實(shí)、以實(shí)干求實(shí)效?！盵3] 首先，隨意將改革與革命割裂開來是對(duì)馬克思主義革命觀的曲解和誤判，縣域改革的重要性、艱巨性、復(fù)雜性、徹底性和長期性印證了其革命性特征。其次，在廣度上，全面深化改革的“全面”也印證了其革命性特征，深化改革并非單個(gè)領(lǐng)域或某幾個(gè)領(lǐng)域的改革，它涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)和黨建等多個(gè)領(lǐng)域。最后，在深度上，全面深化改革的“深化”表明，改革并非對(duì)原有體制機(jī)制的修補(bǔ)，而是進(jìn)行深刻變革，改革不亞于一場(chǎng)革命。改革以尋找各方利益最大公約數(shù)為前提，進(jìn)而重組社會(huì)利益結(jié)構(gòu)，其目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)最廣大人民的公平正義、利益共享和共同富裕，因而既具有革命性，也具有正義性。

“中國改革有三大阻力，其中最大的阻力來自既得利益者。”[4]改革初期，改革對(duì)于眾多群體而言屬于“帕累托改進(jìn)”，獲得當(dāng)時(shí)包括既得利益者在內(nèi)的眾多群體的廣泛支持，同時(shí)改革造就了新的既得利益者。當(dāng)改革脫離“帕累托改進(jìn)”軌道，既得利益者受損面擴(kuò)大，不少人對(duì)改革則持“非樂觀”態(tài)度。在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下，社會(huì)成員間普遍存在利益沖突，多元利益群體的博弈將改革拖入利益沖突漩渦，潛在改革阻力被激發(fā)，改革共識(shí)難以形成。

（二）改革主體的雙重二元性使其難以有效匹配縣域改革新要求

在縣域深改中，改革主體具有雙重二元性，投射到具體實(shí)踐中即為雙重角色扮演，這在客觀上削弱了改革動(dòng)力，改革者難以擺脫整體與局部利益相沖突的現(xiàn)實(shí)困境，角色功用分化導(dǎo)致改革實(shí)施主體無法有效匹配縣域深改新要求。

從主客體視角出發(fā)，縣域黨和政府既是改革的領(lǐng)導(dǎo)者，也是被改革對(duì)象，雙重角色扮演使其深陷利益矛盾困局，極大地削弱了其改革的積極性、主動(dòng)性和領(lǐng)導(dǎo)力。其一，由集權(quán)到束權(quán)的改革邏輯強(qiáng)調(diào)權(quán)力的公共性、有限性和服務(wù)性，改革者必須面對(duì)改革新要求。改革意味權(quán)力和利益的重新分配，追逐權(quán)力的慣性和保有利益的惰性導(dǎo)致改革者因改革成本加大失去改革動(dòng)力。其二，我國社會(huì)主要矛盾已發(fā)生轉(zhuǎn)變，新時(shí)代人們對(duì)社會(huì)公平正義、利益共享的需求增加，且其無法依靠個(gè)人力量加以滿足，改革者的改革能力和動(dòng)力有限，改革成效難以滿足人們的改革需求，進(jìn)而影響其支持度和參與度，這反過來制約了改革的推進(jìn)。

從政府與市場(chǎng)關(guān)系視角出發(fā)，無論是國家宏觀層面還是縣域微觀層面，政府在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的雙重角色扮演與激發(fā)和維持經(jīng)濟(jì)主體活力之間具有一定的外部矛盾性。其一，政府對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控功能一定程度上削弱了眾多經(jīng)濟(jì)主體在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的活力和積極性。其二，基于國情，政府在市場(chǎng)中的角色扮演是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)健康運(yùn)轉(zhuǎn)的基本條件。政府與市場(chǎng)的外部矛盾長期滯存導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)型滯后，其雙重角色扮演或?qū)⒊掷m(xù)存在。政府職能轉(zhuǎn)型是推進(jìn)縣域深改的客觀要求，必須厘清政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。

（三）全面深化改革內(nèi)在邏輯使然

改革沒有完成時(shí)，只有進(jìn)行時(shí)。從歷史脈絡(luò)來看，中國改革邏輯正在且已經(jīng)發(fā)生深刻變化。

其一，由危機(jī)推動(dòng)型改革變?yōu)榘l(fā)展需求型改革，這使得中國改革的內(nèi)在動(dòng)力呈衰減趨勢(shì)。改革由問題倒逼產(chǎn)生，問題分為兩種，即由不利現(xiàn)狀引發(fā)改變現(xiàn)狀的問題和由發(fā)展需求萌生改變現(xiàn)狀的問題。改革開放之前，中國處于貧困落后的危機(jī)環(huán)境之中，窮則思變，全國人民利益高度一致，核心在于解決脫貧和溫飽問題，國家也亟待發(fā)展生產(chǎn)力，基于共同利益訴求，改革共識(shí)和改革合力形成，改革開放應(yīng)運(yùn)而生并有序推進(jìn)。改革的推進(jìn)緩解了生存危機(jī)，危機(jī)推動(dòng)型改革內(nèi)在動(dòng)力弱化，改革目標(biāo)發(fā)生轉(zhuǎn)向，開始轉(zhuǎn)變?yōu)橹\發(fā)展。與危機(jī)推動(dòng)型改革相比，以發(fā)展需求為導(dǎo)向的改革內(nèi)生動(dòng)力不足。從人民群眾的角度來說，守成慣性極大地影響了改革的全面深化?！邦A(yù)期收益基本或全部兌現(xiàn)，維持現(xiàn)狀的惰性即開始占據(jù)上風(fēng)，社會(huì)成員便不愿繼續(xù)承擔(dān)改革的風(fēng)險(xiǎn)或再支付改革的成本?！盵5]隨著改革的深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的收入水平得以提高，生存條件得以改善，溫飽問題得以解決，利益訴求開始分化，社會(huì)的組織形式、經(jīng)濟(jì)成分和利益分配趨于多元化，改革認(rèn)知各異甚至針鋒相對(duì)，改革機(jī)會(huì)成本的加大使得改革內(nèi)外部動(dòng)力不足。從改革成本擔(dān)負(fù)與改革惠及面的關(guān)系角度上來講，發(fā)展需求型變革側(cè)重社會(huì)公平、社會(huì)福利和利益共享，而改革帶來的有共享性質(zhì)的公共物品產(chǎn)權(quán)不明晰，且具有極強(qiáng)的正外部性，個(gè)人能獲得的改革紅利少于社會(huì)整體，導(dǎo)致改革責(zé)任虛化，個(gè)人分?jǐn)偢母锍杀镜姆e極性弱化，導(dǎo)致改革動(dòng)力進(jìn)一步弱化[6]。

其二，改革重難點(diǎn)由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革變?yōu)槿I(lǐng)域改革，這使得改革內(nèi)外阻力呈遞增趨勢(shì)。改革開放之初到黨的十八大以前，中國的改革以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)橹鳌⑵渌I(lǐng)域?yàn)檩o，改革總基調(diào)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展。對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革的認(rèn)知，個(gè)人與國家高度契合。對(duì)于個(gè)人，經(jīng)濟(jì)體制改革有助于改善自身生活條件;對(duì)于國家，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)體制改革為改善國家治理提供了物質(zhì)保障，因此改革的內(nèi)外阻力都相對(duì)較小。與經(jīng)濟(jì)體制改革相比，全面改革涉及各個(gè)方面，關(guān)涉改革發(fā)展全局，牽一發(fā)而動(dòng)全身，且改革逐漸步入深水區(qū)，困難阻力較大。

（四）缺乏系統(tǒng)性的改革法律體系

全面深化改革，新在全面，難在深化，需要專門性和科學(xué)性的法律為其保駕護(hù)航。然而，在當(dāng)前全面深化改革的具體實(shí)踐中，縣域普遍缺乏事關(guān)改革全局與改革細(xì)節(jié)的改革法，加之縣域改革人員缺乏有效處理日常改革工作與現(xiàn)有法律規(guī)章制度之間關(guān)系的能力，導(dǎo)致縣域深改普遍出現(xiàn)了前述改革基礎(chǔ)、改革認(rèn)識(shí)、改革制度與改革成效等方面的實(shí)踐困境。事實(shí)上，全面深化改革與現(xiàn)存政治體制和法律之間的關(guān)系具有巨大的張力，處理不好兩者間的關(guān)系將極大地影響改革的進(jìn)一步深化。

全面深化改革是對(duì)現(xiàn)存政治慣性的突破，是對(duì)黨政機(jī)關(guān)舊有工作習(xí)慣和工作機(jī)制的改變，但并非要將其凌駕于現(xiàn)有的憲法和法律之上。相反，在實(shí)施改革的過程中，要明晰哪些必須改、哪些不能改，判斷標(biāo)準(zhǔn)就是改革是否有助于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、是否能帶給人民群眾實(shí)實(shí)在在的獲得感，并以此為依據(jù)將改革納入全局性和系統(tǒng)性的法律體系之中，將憲法和法律作為改變舊有體制機(jī)制的武器，使改革有法可依，增強(qiáng)全面深化改革工作的公信力。

一直以來，無論是體制內(nèi)的公務(wù)人員還是體制外的普通群眾，很多人都尚未明晰體制與法制之間的區(qū)別，并產(chǎn)生了兩者完全等同的錯(cuò)誤認(rèn)知，表征為對(duì)違憲、違法的體制機(jī)制的忽視和漠視，這源自法制意識(shí)薄弱。此外，對(duì)于改革與法律的關(guān)系的認(rèn)識(shí)也存在誤解，認(rèn)為法律是改革的桎梏，束縛了改革的全面深化，只有突破法律，才能實(shí)現(xiàn)既定的改革目標(biāo)，這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。憲法和法律不僅不會(huì)束縛改革，而且為全面深化改革提供法律保障，使改革人員有法可依。然而，當(dāng)改革進(jìn)入深水區(qū)和關(guān)鍵期，全面深化改革、現(xiàn)存憲法和法律、舊有體制機(jī)制三者之間相互交織，眾多改革人員自身都混淆不清，如果不厘清其相互關(guān)系，將嚴(yán)重束縛改革人員的創(chuàng)新思維，難以制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的科學(xué)有效的改革政策。

三、破解之道：縣域深改的困境突破

在改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期的大背景下，如何將社會(huì)利益結(jié)構(gòu)進(jìn)行整合重構(gòu)，使得縣域深改形成全面、系統(tǒng)、有效的工作格局，已成為必須加以關(guān)注和研究的重點(diǎn)問題。

（一）突破既得利益阻力與尋找各方利益最大公約數(shù)的有機(jī)耦合

習(xí)近平總書記指出：“改革必然觸及利益，碰到各種復(fù)雜關(guān)系的羈絆，要有勇氣、有膽識(shí)、有擔(dān)當(dāng)，敢于出招、敢于得罪人、敢于突破既得利益，真正讓改革落地。”[7]改革關(guān)涉利益格局的調(diào)整與重構(gòu)，既得利益者、特殊利益者和相對(duì)受損者直接或間接給深改工作帶來極大挑戰(zhàn)。然而，不能忽略部分既得利益者推動(dòng)改革發(fā)展的可能性，既得利益者也可能變?yōu)楦母镎遊8]。不同利益群體對(duì)改革持有不同態(tài)度，須尋找各方利益最大公約數(shù)，實(shí)現(xiàn)突破既得利益阻力與尋找各方利益最大公約數(shù)的有機(jī)耦合，達(dá)成改革共識(shí)。

突破既得利益阻力，為縣域深改移除“絆腳石”。一是轉(zhuǎn)變政府職能，重視權(quán)力約束與規(guī)范，斬?cái)鄼?quán)力和資本的利益鏈條?！皠?dòng)力釋放取決于改革面對(duì)的問題所形成的阻力”[9]，突破固化的行政壟斷既得利益生態(tài)鏈條，縱深推進(jìn)改革。二是打破市場(chǎng)壟斷，優(yōu)化營商環(huán)境，凈化既得利益賴以存在的環(huán)境。三是強(qiáng)化多主體、多方法、多渠道監(jiān)督，全面監(jiān)控阻礙改革的不良行為。四是具體問題具體分析，區(qū)別對(duì)待持不同態(tài)度的既得利益者。對(duì)擁護(hù)改革的既得利益者，以不違背改革目標(biāo)為前提保障其合法利益并適當(dāng)補(bǔ)償其因改革而受損的合法利益。

尋找各方利益最大公約數(shù)，為縣域深改砌筑“墊腳石”。一是加大宣傳力度，既要宣傳改革的重要性和必要性，也要宣傳其緊迫性和好處，讓不同群體都正確認(rèn)識(shí)改革、積極支持改革、主動(dòng)參與改革和努力推進(jìn)改革。二是建立健全基于損益劃分的合理性的利益補(bǔ)償機(jī)制。縣域深改既會(huì)增進(jìn)人民群眾的整體福祉，但也會(huì)使部分利益既得者受損。為砌筑長效改革共識(shí)，應(yīng)適度對(duì)初次分配中的利益受損者進(jìn)行補(bǔ)償，不過這種補(bǔ)償機(jī)制具有相對(duì)性，僅在推進(jìn)改革遭遇強(qiáng)烈阻力進(jìn)而影響改革大局時(shí)有其必要。改革涉及利益格局的重構(gòu)，補(bǔ)償機(jī)制須滿足該前提，否則將失去改革意義。

（二）黨對(duì)改革統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)與人民群眾主體作用的有機(jī)耦合

實(shí)踐表明，黨的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)是全面深化改革的根本政治保證，只有堅(jiān)持黨對(duì)改革統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，才能擺脫干擾，化解各種矛盾，正確把握改革方向，使改革沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)?！案母镩_放是一場(chǎng)深刻革命，必須堅(jiān)持正確方向，沿著正確道路推進(jìn)。在方向問題上，我們頭腦必須十分清醒?！盵10] 改革越縱深推進(jìn)，矛盾和難題越多，形勢(shì)和環(huán)境越復(fù)雜，越需要堅(jiān)持黨對(duì)改革統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，須做到：一是強(qiáng)化黨自身組織建設(shè)和能力建設(shè)，增強(qiáng)改革內(nèi)聚力和引導(dǎo)力，基于新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革的部署，各級(jí)黨委應(yīng)建立與中央對(duì)應(yīng)的全面深化改革委員會(huì)，全面把握改革局勢(shì)，做好改革部署，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)各方改革力量，有序推進(jìn)改革全面深化。二是主要黨政領(lǐng)導(dǎo)要切實(shí)做好改革規(guī)劃部署，親力親為。在規(guī)劃部署上，要將改革擺在重要位置，列入黨政工作主要議程，正確解讀貫徹中央、省、市改革精神，并及時(shí)根據(jù)縣域?qū)嶋H規(guī)劃和部署改革任務(wù)。在親力親為上，要切實(shí)做到“四個(gè)親自”，親自抓思路、親自抓調(diào)研、親自抓推進(jìn)，重大改革和關(guān)鍵改革要親自抓推進(jìn)工作。

習(xí)近平總書記指出：“沒有人民支持和參與，任何改革都不可能取得成功。”[11]正因如此，縣域深改要充分發(fā)揮人民群眾的主體作用，聽人民之訴求，采人民之意見，集人民之智慧，最大限度地釋放改革紅利，惠及千家萬戶。切實(shí)有效地發(fā)揮人民群眾的主體作用應(yīng)該做到：一是正確認(rèn)識(shí)“人民群眾是改革的主體”這一命題。人民群眾的獲得感是評(píng)價(jià)改革成效的標(biāo)準(zhǔn)，人民高不高興，人民滿不滿意，人民答不答應(yīng)，人民是否擁有實(shí)實(shí)在在的獲得感，這都直接反映改革工作成效。因此，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)從人民群眾的根本利益出發(fā)進(jìn)行改革規(guī)劃。二是通過媒體宣傳和政策引導(dǎo)，擴(kuò)大改革群眾知曉度，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)人民群眾積極參與改革實(shí)踐，強(qiáng)化改革共識(shí)，增強(qiáng)改革動(dòng)力。

（三）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與重點(diǎn)突破的有機(jī)耦合

改革講究系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，應(yīng)將馬克思主義唯物辯證法合理運(yùn)用于改革實(shí)踐。改革越深入，越需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，再加上改革內(nèi)外部環(huán)境復(fù)雜多變，單兵突進(jìn)難以取得成功，統(tǒng)籌謀劃和協(xié)同推進(jìn)是必由之路。首先，要加強(qiáng)上級(jí)頂層設(shè)計(jì)與下級(jí)改革實(shí)踐的協(xié)同互構(gòu)。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十六次會(huì)議上明確地指出：“既抓改革方案協(xié)同，也抓改革落實(shí)協(xié)同，更抓改革效果協(xié)同，促進(jìn)各項(xiàng)改革舉措在政策取向上相互配合、在實(shí)施過程中相互促進(jìn)、在改革成效上相得益彰，朝著全面深化改革總目標(biāo)聚焦發(fā)力?！盵12]其次，保持縣域各項(xiàng)改革的動(dòng)態(tài)平衡。改革可劃分為自創(chuàng)類改革、承接類改革和試點(diǎn)類改革，相對(duì)而言，自創(chuàng)類改革占比較少。因此，必須解放思想，提升自主創(chuàng)新能力，開創(chuàng)更多符合縣域?qū)嶋H的自創(chuàng)類改革。同時(shí)，改革也可劃分為經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度等類型的改革。目前，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革，其他改革因牽涉面廣，所受改革阻力、改革成本和改革風(fēng)險(xiǎn)也更大，占比也相對(duì)較少。此外，縣域改革還可劃分為增量改革和存量改革。增量改革通過做大“蛋糕”即創(chuàng)造新的增量來滿足每個(gè)人的利益需求，從而使每個(gè)人的福利都能在改革中有所增進(jìn)，這是一種“帕累托”改進(jìn)。存量改革是對(duì)利益存量的重新分配，實(shí)質(zhì)是改革舊體制，創(chuàng)新制度，應(yīng)重視各項(xiàng)改革的動(dòng)態(tài)平衡。

習(xí)近平總書記指出：“改革需要整體推進(jìn)，但不能是平均用力、齊頭并進(jìn)，而是要注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面，注重抓重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！盵13]縣域改革環(huán)境復(fù)雜，改革基礎(chǔ)有限，將有限資源分散使用，易導(dǎo)致改革難以深化，通常形成淺層次和碎片化改革，改革成效不高且溢出效應(yīng)弱化。除此之外，泛化改革或?qū)⒃黾痈母锍杀竞蛯?dǎo)致信任危機(jī)。因此，縣域深改應(yīng)堅(jiān)持“整體布局、協(xié)同推進(jìn)”和“突破重點(diǎn)、抓住關(guān)鍵”相結(jié)合的原則。目前，縣域深改重難點(diǎn)在于設(shè)定合理改革議程，須系統(tǒng)考察各領(lǐng)域改革的重要性、緊迫性和可行性。一是補(bǔ)齊短板型改革，對(duì)于不敢改、淺改、改不好和亟待改的改革，應(yīng)兼顧全局，重點(diǎn)切入，靈活調(diào)整。二是夯實(shí)基礎(chǔ)性改革，基礎(chǔ)性改革在縣域深改起四梁八柱的作用，是改革全面深化的基礎(chǔ)和條件，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注，及時(shí)推進(jìn)。三是狠抓關(guān)鍵性改革。從整體與部分關(guān)系視角出發(fā)，部分改革或改革部分環(huán)節(jié)對(duì)縣域改革的整體起主導(dǎo)和關(guān)鍵作用，應(yīng)予以重視，重點(diǎn)突破。

總的說來，縣域深改既需要從宏觀上對(duì)改革進(jìn)行全局性規(guī)劃和整體性布局，也需要認(rèn)真厘清和合理安排改革的先后次序，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與重點(diǎn)突破的有機(jī)耦合。

（四）依法改革：建立健全科學(xué)有效的改革法律體系

習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)?！盵14]這意味著全面深化改革的思維轉(zhuǎn)換，要用法治思維和法治方式引領(lǐng)改革的全面深化，逐漸建立起具有系統(tǒng)性和科學(xué)性的改革法。

建立健全改革法有其現(xiàn)實(shí)依據(jù)。一是改革的合法性建構(gòu)。作為法治國家政治倫理的根基，《憲法》具有最高權(quán)威，為使改革不偏離《憲法》的根本規(guī)定，有必要基于《憲法》構(gòu)建改革法，以實(shí)現(xiàn)改革的革命性與改革的合法性之間的平衡，真正實(shí)現(xiàn)改革有法可依。二是改革的風(fēng)險(xiǎn)性防控。誠如前述，改革具有革命性，改革風(fēng)險(xiǎn)難以完全消除，越是進(jìn)入深水區(qū)，風(fēng)險(xiǎn)越呈倍增趨勢(shì)。因此，為確保改革順利進(jìn)行，為實(shí)現(xiàn)既定改革目標(biāo)，必須對(duì)改革風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防控，而制定改革法是構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的核心環(huán)節(jié)，必須加以重視并及時(shí)推進(jìn)。

建立健全改革法有其實(shí)踐路徑。加強(qiáng)改革立法，實(shí)現(xiàn)改革的有法可依，其根本目標(biāo)在于使改革走上制度化和法制化的道路，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性改革。要順利達(dá)成這一目標(biāo)，須做到：首先，從全面深化改革全局，系統(tǒng)規(guī)劃改革法。加強(qiáng)改革法的建構(gòu)與完善，能夠引領(lǐng)推動(dòng)改革，基于改革具有的復(fù)雜性特征，須從全面深化改革全局視角進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性。一是要關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域的改革立法，抓主要矛盾。全面深化改革，新在全面，改革領(lǐng)域眾多，須區(qū)分輕重緩急，尤其要重視那些人民群眾最關(guān)心、利益牽扯面最廣的改革領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域首先立法，為該領(lǐng)域改革的推進(jìn)提供法律保障。二是要甄別現(xiàn)有過時(shí)的法律規(guī)章制度，尤其是那些對(duì)改革起阻滯作用的，應(yīng)堅(jiān)決廢止，要勇于破除舊有體制機(jī)制，為改革掃清障礙。其次，以改革法為基本參照合理制定配套法。改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性的浩大工程，涉及方方面面，除了改革的核心領(lǐng)域的立法工作，還應(yīng)加強(qiáng)其相關(guān)領(lǐng)域的配套立法工作，細(xì)化改革立法工作，為改革的有效展開提供全方位的法律保障。只有建立健全改革法律體系，才能真正彰顯改革的合法性，這不僅有助于規(guī)范改革人員的行為，而且還為改革人員提供了相關(guān)法律支持，增強(qiáng)其改革的自覺性和自信心。

（五）以評(píng)促改：重視第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的改革評(píng)估

改革既需要頂層設(shè)計(jì)，也需要逐級(jí)貫徹落實(shí)。改革成效的大小就取決于改革的落實(shí)力度，評(píng)價(jià)改革有兩條標(biāo)準(zhǔn)，即是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是否給人民群眾帶來實(shí)實(shí)在在的獲得感。為使改革精準(zhǔn)有效，應(yīng)重視改革的系統(tǒng)評(píng)估，構(gòu)建倒逼機(jī)制，以評(píng)促改，進(jìn)而激發(fā)改革動(dòng)力，重點(diǎn)突破全面深化改革中的“中梗阻”難題，并不斷地?cái)U(kuò)大改革紅利的覆蓋面和溢出效應(yīng)。

此前，由于第三方參與全面深化改革評(píng)估的時(shí)間較短、經(jīng)驗(yàn)較淺、程序較雜、方法較少，在改革逐漸進(jìn)入深水區(qū)時(shí)遭遇了許多新難題，因此在新形勢(shì)下強(qiáng)化以新的改革理念為方向、以新的改革方法為指導(dǎo)的第三方評(píng)估十分必要。一是明晰第三方評(píng)估在改革中的角色定位，在新頒布的法律中充分突出其合法性和相對(duì)獨(dú)立性，為構(gòu)建第三方參與全面深化改革評(píng)估的長效機(jī)制和第三方公正、客觀地參與改革評(píng)估提供有效的法律保障。二是依法監(jiān)管和規(guī)范第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)評(píng)估工作。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)作為全面深化改革成效評(píng)估的嵌入機(jī)制，必須促使其走健康發(fā)展之路，增強(qiáng)評(píng)估的科學(xué)性、客觀性和可持續(xù)性。因此，必須對(duì)其進(jìn)行合理規(guī)范，提高準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)資質(zhì)審查。三是加強(qiáng)黨政部門接受改革評(píng)估的協(xié)同體系建設(shè)。要實(shí)現(xiàn)評(píng)估的客觀性和有效性，就要以客觀事實(shí)為依據(jù)，因此要明確黨政部門的責(zé)任與義務(wù)，實(shí)時(shí)公開相關(guān)信息，避免因信息不對(duì)稱而形成改革阻滯或形式主義改革。四是構(gòu)建評(píng)估結(jié)果科學(xué)運(yùn)用體系，在改革中發(fā)現(xiàn)新問題、開辟新思路、尋找新方法，加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)反思和思維轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)改革的可持續(xù)深化。構(gòu)建改革獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于行之有效的改革，要充分肯定與合理激勵(lì)，并總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn);對(duì)于鮮有裨益的改革，要嚴(yán)厲批評(píng)和有效懲罰，并認(rèn)真反思失敗的教訓(xùn)。

縣域深改，不僅要重視改革的宏觀部署，而且要厘清改革的目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向。建立健全科學(xué)的縣域深改評(píng)估機(jī)制，有助于夯實(shí)改革基礎(chǔ)、提高改革認(rèn)知、完善改革制度、把握改革成效，對(duì)改革的全面深化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

四、結(jié)語

改革有其現(xiàn)實(shí)邏輯、歷史邏輯和理論邏輯，拒斥改革將阻礙生產(chǎn)力發(fā)展并消解其原動(dòng)力作用，使得社會(huì)主義建設(shè)和發(fā)展喪失內(nèi)在動(dòng)力。縣域深改作為國家改革發(fā)展戰(zhàn)略的重要構(gòu)件和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，須以現(xiàn)實(shí)為依據(jù)、以歷史為參考、以理論為支撐，在變動(dòng)社會(huì)中保持動(dòng)態(tài)調(diào)整，夯實(shí)改革基礎(chǔ)，強(qiáng)化改革認(rèn)識(shí)，完善改革制度，提升改革成效，實(shí)現(xiàn)改革的目的性和規(guī)律性的耦合效應(yīng)。在破解縣域深改困境的同時(shí)，融合改革發(fā)展動(dòng)力機(jī)制，用改革的辦法推進(jìn)改革。

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[責(zé)任編輯：楊? 彧]

Research on Practical Dilemma and Countermeasures of Comprehensive Deepening Reform at the County Level

——A Case Study on Progress and Effectiveness Evaluation of Comprehensive

Deepening Reform in the City J in Province S

Liu Lin

Abstract： County government is a basic unit of the national political system. Comprehensive deepening reform at the county level is a key link in the overall national reform strategy. At present， there are still many practical dilemmas in the comprehensive deepening reform at the county level， which are manifested as： The foundation of reform remains “uneven”; the understanding of reform is “superficial”; the system for reform is “not yet fully in place”; and the effectiveness of reform is “l(fā)ower than expected”. There are deep-rooted reasons for these dilemmas in the reform at county level： First， the revolutionary nature of reform contradicts the selfishness of those with the vested interests. Second， the dual duality of the reform subject makes it difficult to effectively match the new requirements of county reform. Third， it is determined by the internal logic of comprehensive deepening reform. Fourth， there is a lack of a legal system to support systematic reform. It requires a holistic approach to get out of the dilemma of comprehensive deepening reform at the county level. For this purpose， we must realize the organic coupling between breaking through the resistance of those with vested interests and finding the greatest common interest of all parties， between the overall leadership of the Communist Party of China on reform and giving full play to the principal role of people， as well as between overall coordination and making key breakthroughs. In addition， we must reform in accordance with the law to establish and improve a scientific and effective legal system for reform; we also need to promote reform through evaluation and attach importance to the reform evaluation by the third-party evaluation agencies.

Key words： county-level; comprehensive deepening reform; practical dilemma; organic coupling; third-party evaluation