當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的觀察思考

郭一丁

[摘 要] 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是我國(guó)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵一環(huán)。做好和總結(jié)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，對(duì)新時(shí)代鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興非常重要。基于X省15市（州）的調(diào)研評(píng)估認(rèn)為，多層高階推進(jìn)，改革取得重大進(jìn)展與重大成效，主要表現(xiàn)為黨委、政府高度重視，改革任務(wù)穩(wěn)步有序推進(jìn);清產(chǎn)核資完成，農(nóng)村集體家底摸清;模式創(chuàng)新花開(kāi)滿(mǎn)地，產(chǎn)權(quán)交易激活農(nóng)村活力;“三變”融合制度改革，全力助推農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，這場(chǎng)改革依然還存在一些結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，如群眾參與熱情與能力有待進(jìn)一步提升、落地成效與精細(xì)程度有待進(jìn)一步提升、工作合力與主動(dòng)意識(shí)有待進(jìn)一步提升、宣傳成效與引領(lǐng)效應(yīng)有待進(jìn)一步提升。為深化改革和共享改革成果，建議按照系統(tǒng)性和整合化思維，疊式推進(jìn)改革，加強(qiáng)宣傳、示范引領(lǐng)、激發(fā)群眾參與熱情，加強(qiáng)研究、督查督導(dǎo)、推動(dòng)工作精準(zhǔn)精細(xì)，加強(qiáng)協(xié)同、堅(jiān)定信念、廣泛凝聚改革合力，高瞻遠(yuǎn)矚、精心謀劃、有效推廣經(jīng)驗(yàn)，等等。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村;集體產(chǎn)權(quán);制度改革;觀察思考

[中圖分類(lèi)號(hào)] D621? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ?[文章編號(hào)] 1673-8616（2021）05-0039-07

長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體缺位，集體資產(chǎn)、資源和資金監(jiān)管制度不完善，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員財(cái)產(chǎn)權(quán)益得到的保障有限。為探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的積極性，中共中央、國(guó)務(wù)院于2016年底印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》實(shí)施以來(lái)，其落實(shí)情況如何，改革到什么程度，廣大群眾的獲得感、滿(mǎn)意度如何，都需要我們進(jìn)行調(diào)查了解和科學(xué)評(píng)估。受X省委深化改革委員會(huì)辦公室委托，按照“公開(kāi)、公平、公正”的原則，筆者所在團(tuán)隊(duì)科學(xué)研發(fā)指標(biāo)體系、精心設(shè)計(jì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)線上佐證資料審核、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)查、聽(tīng)取部門(mén)匯報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)提問(wèn)答疑、翻閱工作臺(tái)賬、走訪現(xiàn)場(chǎng)看點(diǎn)、單位集體座談、主要負(fù)責(zé)人個(gè)別談話(huà)等方式，對(duì)全省15個(gè)市（州）進(jìn)行了調(diào)研評(píng)估1。調(diào)研評(píng)估發(fā)現(xiàn)，該省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作推進(jìn)以來(lái)，尤其是《意見(jiàn)》頒布以來(lái)，進(jìn)一步明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目的、意義、方法和政策措施后，全省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)有序落實(shí)，各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)，基層模式創(chuàng)新層出不窮，改革取得了很大進(jìn)展和成效。

一、多層高階推進(jìn)： 改革的進(jìn)展與成效

（一）各級(jí)黨委政府高度重視，改革任務(wù)穩(wěn)步有序推進(jìn)

通過(guò)深入推進(jìn)，逐步形成了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革系統(tǒng)化、全方位的支持體系，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革工作呈現(xiàn)出穩(wěn)中有進(jìn)、向好向優(yōu)的良好態(tài)勢(shì)。一是黨委、政府高度重視，全面部署、全力領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作。X省將產(chǎn)權(quán)制度改革與脫貧攻堅(jiān)深度融合，成立農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革專(zhuān)項(xiàng)工作組，出臺(tái)系列文件并赴先進(jìn)地區(qū)調(diào)研考察，多次召開(kāi)改革部署推進(jìn)會(huì)和改革業(yè)務(wù)培訓(xùn)會(huì)，深入指導(dǎo)、定期督察各市（州）開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，打出了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的組合拳。二是各市（州）高度重視，全面實(shí)施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作。X省各地相應(yīng)建立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，層層壓實(shí)改革責(zé)任，在市（州）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均成立了黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的協(xié)調(diào)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，確保黨政“一把手”親自抓、親自問(wèn)。三是制定相關(guān)政策和配套文件。X省及時(shí)出臺(tái)了《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作實(shí)施方案》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定辦法》等文件并層層下發(fā)，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村“三變”2改革和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

（二）清產(chǎn)核資完成，農(nóng)村集體家底摸清

全面啟動(dòng)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，逐步摸清了全省農(nóng)村集體的家底。一是清產(chǎn)核資工作全部完成。歷經(jīng)清理核實(shí)、價(jià)值評(píng)估、產(chǎn)權(quán)接定、公示確認(rèn)、審核備案、臺(tái)賬建立等環(huán)節(jié)，完成了對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的“三資”（資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)）進(jìn)行全面清理核實(shí)工作。二是農(nóng)村“三資”管理有序運(yùn)行。穩(wěn)妥推進(jìn)“三變”改革的同時(shí)，高瞻遠(yuǎn)矚，主動(dòng)跨前，探索建立起統(tǒng)一“三資”管理平臺(tái)，將所有鄉(xiāng)村納入監(jiān)管，并開(kāi)放查詢(xún)端口，努力做到讓群眾放心集體，讓干部清白離任。

（三）模式創(chuàng)新花開(kāi)滿(mǎn)地，產(chǎn)權(quán)交易激活農(nóng)村活力

一是模式創(chuàng)新花開(kāi)滿(mǎn)地?！包h組織+國(guó)有公司+專(zhuān)合組織+貧困群眾”模式、產(chǎn)業(yè)扶貧的“331+”模式、村辦合作社聯(lián)合抱團(tuán)發(fā)展主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)貧困戶(hù)脫貧致富模式、產(chǎn)業(yè)扶貧的“藍(lán)天模式”等創(chuàng)新發(fā)展，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革結(jié)出碩果。二是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易成效顯著。X省積極推動(dòng)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體林權(quán)、“四荒地”3使用權(quán)等流轉(zhuǎn)交易，不斷健全完善市場(chǎng)交易規(guī)則和運(yùn)行機(jī)制，極大地激發(fā)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易活力，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易成效顯著。

（四）“三變”融合制度改革，全力助推農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

實(shí)行“股份合作制”，大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的“三變”改革，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的拓展創(chuàng)新，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革則是“三變”的前提和基礎(chǔ)。X省將“三變”與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革充分融合，實(shí)現(xiàn)二次創(chuàng)新全力助推農(nóng)村發(fā)展。以“三變”改革為抓手，通過(guò)“資源變資產(chǎn)，資金變股金、農(nóng)民變股東”路徑，盤(pán)活集體資源，撬動(dòng)社會(huì)資本，壯大集體經(jīng)濟(jì)，達(dá)到了帶動(dòng)農(nóng)民致富增收、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的，也逐步實(shí)現(xiàn)了集體收益惠及全體農(nóng)民。

二、里表結(jié)構(gòu)的分化： 改革存在的主要問(wèn)題

（一）群眾參與熱情與能力有待進(jìn)一步提升

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)系千家萬(wàn)戶(hù)，直接觸碰到農(nóng)民的切身利益。但經(jīng)評(píng)估發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民群體對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的熱情及參與改革的群體參與能力還存在不足。一是群眾參與熱情不高。當(dāng)前，各村經(jīng)濟(jì)情況差異較大，城中村、城郊村等村集體資產(chǎn)相對(duì)較多，村民對(duì)改革期望度、參與的積極性較高，而在一些集體經(jīng)濟(jì)薄弱的農(nóng)村，本身就很少甚至沒(méi)有集體資產(chǎn)，改革對(duì)群眾吸引力不強(qiáng)。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，一些群眾的積極性沒(méi)有預(yù)期的高，有的村干部甚至認(rèn)為改與不改沒(méi)什么區(qū)別。二是群眾參與改革的能力不強(qiáng)。X省農(nóng)村地區(qū)外出務(wù)工的青壯年群體較多，導(dǎo)致參與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的老年人比例增高，受思想觀念、文化水平、知識(shí)素養(yǎng)等因素影響，老年人對(duì)政策的理解接受程度、改革工作的參與能力、民主協(xié)商議事能力明顯不足，甚至不知道自己的權(quán)益和權(quán)益保護(hù)，尤其是在貧困地區(qū)，這一現(xiàn)象更為突出。

（二）落地成效與精細(xì)程度有待進(jìn)一步提升

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)間緊、任務(wù)重，部分地區(qū)為了趕進(jìn)度，完成任務(wù)，在工作精細(xì)程度方面出現(xiàn)不同程度的問(wèn)題。一是配套方案欠成熟影響落地成效。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，各市（州）、縣（區(qū)）依靠省級(jí)文件層層轉(zhuǎn)發(fā)的較多，能夠結(jié)合本地區(qū)實(shí)際出臺(tái)細(xì)化實(shí)施方案的較少;各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一制定并直接下發(fā)成員身份確認(rèn)、清產(chǎn)核資辦法的較多，發(fā)動(dòng)人民群眾廣泛參與民主協(xié)商、自主決策的較少;各村、各組直接分發(fā)、宣讀鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求的較多，召開(kāi)村民大會(huì)民主協(xié)商的較少，加之督察考核力度不足，導(dǎo)致下級(jí)政府過(guò)度依賴(lài)上級(jí)政府，配套方案的實(shí)操性不強(qiáng)、政策落地的成效不足。二是臺(tái)賬記錄還摻有一定水分。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)或行政村的臺(tái)賬記錄存在明顯瑕疵，印證改革工作推進(jìn)不扎實(shí)、不精細(xì)。例如，身份確認(rèn)代為簽字且無(wú)相關(guān)委托依據(jù)，不同村組織出現(xiàn)相同公示照片;會(huì)議照片人物穿著與季節(jié)明顯不符，部分?jǐn)?shù)據(jù)前后不一致等問(wèn)題。上述現(xiàn)象表明，全面深化改革工作推進(jìn)不細(xì)致，督察考核工作有待進(jìn)一步增強(qiáng)。此外，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一些“硬骨頭”啃得還不夠，如個(gè)別農(nóng)村校舍等歷史遺留問(wèn)題、無(wú)書(shū)面形式的口頭租賃引發(fā)糾紛、非本人權(quán)屬指認(rèn)有瑕疵等問(wèn)題，在一定程度上影響了改革的落地成效。

（三）工作合力與主動(dòng)意識(shí)有待進(jìn)一步提升

X省各級(jí)政府基本建成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，成員單位數(shù)量較多，但在實(shí)際工作推進(jìn)中的運(yùn)作并不理想，受多種因素制約，普遍存在著配合不及時(shí)、指導(dǎo)不到位的情況。一是改革工作主要依靠單個(gè)部門(mén)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作涉及內(nèi)容廣、牽扯條線多，很多歷史遺留問(wèn)題難以解決，需要各部門(mén)大力支持配合，但落到各市（州）改革辦，因有大量改革事項(xiàng)要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，其他相關(guān)部門(mén)又有各自職責(zé)范圍內(nèi)的工作要做，致使該項(xiàng)改革工作基本都由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)、農(nóng)經(jīng)部門(mén)獨(dú)立組織實(shí)施，相關(guān)部門(mén)主要是參與研究討論，做好配合和指導(dǎo)工作，導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)改革的合力尚未形成。二是部分領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)意識(shí)不足。深化改革沒(méi)有直接經(jīng)驗(yàn)可以參考，必然會(huì)出現(xiàn)一些困難甚至是出現(xiàn)失誤，由于沒(méi)有很好的試錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制，全省農(nóng)村集體制度改革主要依靠國(guó)家和省級(jí)試點(diǎn)，市（州）改革主動(dòng)作為的經(jīng)驗(yàn)不多，導(dǎo)致進(jìn)度較慢、成效不顯著，這項(xiàng)改革在全省出現(xiàn)不平衡態(tài)勢(shì)。同時(shí)，受傳統(tǒng)觀念影響，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部怕深化改革影響社會(huì)穩(wěn)定和本地區(qū)安定，怕丟官問(wèn)責(zé)，深化改革的思想還有待進(jìn)一步解放。

（四）宣傳成效與引領(lǐng)效應(yīng)有待進(jìn)一步提升

通過(guò)多種途徑和群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的舉措加強(qiáng)宣傳，提高改革工作在廣大群眾的知曉度，引導(dǎo)更多村民參與到改革的熱潮中來(lái)，是促進(jìn)當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一項(xiàng)重要舉措。但在評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的宣傳工作尚不到位，深化改革成效的宣傳有待進(jìn)一步加強(qiáng)。一是群眾對(duì)此項(xiàng)改革的知曉度不高。雖然各市（州）、各縣（區(qū)）在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的政策宣傳方面做了大量的工作，印發(fā)了《簡(jiǎn)要政策問(wèn)答》《告村民的一封信》等宣傳材料，但其核心關(guān)注點(diǎn)是宣傳做沒(méi)做，并非群眾是不是真了解。從線上的調(diào)查結(jié)果來(lái)看，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的知曉度僅為62.31%1，整體知曉率不高;從現(xiàn)場(chǎng)的調(diào)研來(lái)看，參與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革座談會(huì)的村民對(duì)此內(nèi)容了解較多，參加其他改革座談會(huì)的村民對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革內(nèi)容了解甚少（為真實(shí)掌握該項(xiàng)改革工作知曉情況，評(píng)估組在其他工作座談會(huì)中穿插了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作內(nèi)容以檢驗(yàn)可信度）。二是改革引領(lǐng)效應(yīng)凸顯不夠。該省農(nóng)村頗具特色，一些想干、能干、肯干的村干部在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下立足本村的特點(diǎn)或資源稟賦，帶領(lǐng)村民脫貧攻堅(jiān)走上了致富路，對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有極高的參考價(jià)值。例如，有的地區(qū)發(fā)展旅游業(yè)帶動(dòng)村民脫貧，建起了農(nóng)村博物館;還有的地區(qū)土地流轉(zhuǎn)建市場(chǎng)、股份經(jīng)營(yíng)走上致富路。這些成功的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)驗(yàn)如何進(jìn)一步總結(jié)提煉，上升為改革推動(dòng)的方法論，再結(jié)合實(shí)際落地到各村，形成全面的引領(lǐng)示范效用，有待進(jìn)一步深入研究，值得省深化改革委員會(huì)辦公室重視。

三、疊式推進(jìn)： 深化改革的思考與對(duì)策

（一）對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的總體性觀察

第一，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵邏輯在于盤(pán)活鄉(xiāng)村“沉睡”的資源，在制度上打破城鄉(xiāng)兩元的壁壘，賦予其可以流動(dòng)、交易等價(jià)值從而進(jìn)入統(tǒng)一市場(chǎng)。盤(pán)活資源實(shí)際上就是對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的效率化、公共化的一次深刻變革，隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村集體資產(chǎn)必須要作為能夠競(jìng)爭(zhēng)的集體經(jīng)濟(jì)資本納入整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中。只有農(nóng)村集體資產(chǎn)才能夠觸動(dòng)農(nóng)民的切身利益，帶動(dòng)農(nóng)民大幅增收，才能調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性。而就目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)而言，第一問(wèn)題就是清查集體資產(chǎn)遇到了“無(wú)資可清”的情況，其自身的自然稟賦、可以利用的集體資源缺乏挖掘和梳理。因此，“無(wú)資可清”造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革成了無(wú)根之木、無(wú)源之水，農(nóng)民就根本缺乏參與經(jīng)營(yíng)的主體性。同時(shí)，在清資過(guò)程中，資產(chǎn)資源清查、價(jià)值評(píng)估、產(chǎn)權(quán)界定、結(jié)果公示、建立臺(tái)賬等工作開(kāi)展不夠扎實(shí)，如價(jià)值評(píng)估等工作缺乏標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)資源賬實(shí)不符、清查公示缺少民主監(jiān)督等問(wèn)題較為普遍。

第二，應(yīng)強(qiáng)化村集體經(jīng)濟(jì)組織或由村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)，以確保村集體及村民的合法權(quán)益與受益。但是，自農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，由于重塑村集體經(jīng)濟(jì)四梁八柱的相關(guān)制度還沒(méi)完全建牢建好，到今天如集體經(jīng)營(yíng)性土地入市等一些涉及農(nóng)民重大經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)決策及利益分配的問(wèn)題還缺乏有效的民主參與和民主監(jiān)督，一些集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的“明星村”本質(zhì)上還是傳統(tǒng)三五人決定的“能人村”，村落致富的原因大多是因?yàn)樯贁?shù)個(gè)人掌握了村集體經(jīng)濟(jì)和財(cái)產(chǎn)，從而快速實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的資本化過(guò)程。再加上經(jīng)營(yíng)主體的市場(chǎng)化、公司化等原因，村民民主權(quán)利尤其體現(xiàn)在對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)權(quán)利的行使上大打折扣[1]。在調(diào)研評(píng)估過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，某村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)主體在公司章程設(shè)立、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、民主監(jiān)督參與、財(cái)務(wù)制度管理等都存在著諸多問(wèn)題，因此也變相地?fù)p害了村民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。

第三，要想推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化的經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要想建立具有競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代企業(yè)并實(shí)現(xiàn)其蓬勃發(fā)展，必須形成與之相匹配的管理制度。然而，目前集體所有的性質(zhì)與專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的機(jī)制體制還未理順。因此，形成一定規(guī)模的經(jīng)營(yíng)主體對(duì)外投資或高薪聘任專(zhuān)業(yè)管理人員的期望與訴求與部分村民擔(dān)心投資風(fēng)險(xiǎn)高、聘任專(zhuān)業(yè)人員成本過(guò)高等思想理念有一定矛盾，在機(jī)制體制上還沒(méi)有形成既能保障民主權(quán)利又能充分管理有序的模式經(jīng)驗(yàn)，這兩者之間的關(guān)系在一定程度上制約了村集體經(jīng)濟(jì)的做大做強(qiáng)。

第四，必須加快推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活躍要素的放開(kāi)。如果說(shuō)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是鄉(xiāng)村振興工作的關(guān)鍵一步，那么其中“三變”就是基礎(chǔ)性工作，是為其第二個(gè)環(huán)節(jié)即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)參與到整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之中打下基礎(chǔ)。因此，我們可以清晰地看到從包括確權(quán)登記等前期工作到承包田流轉(zhuǎn)、宅基地流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營(yíng)性土地入市的背后，是有著一條內(nèi)在的、清晰的邏輯主線。而對(duì)于鄉(xiāng)村振興，其核心在于盤(pán)活土地資源。土地作為農(nóng)村最重要的資產(chǎn)，也是現(xiàn)代社會(huì)中重要的經(jīng)濟(jì)因素，隨著《中華人民共和國(guó)土地管理法》的修訂[2]，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性土地入市已經(jīng)沒(méi)有了法律障礙。但是，筆者近期調(diào)研某發(fā)達(dá)省份的國(guó)家城鄉(xiāng)融合試驗(yàn)區(qū)時(shí)發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)營(yíng)性土地入市出讓的探索還存在著有快有慢、步調(diào)不一的情況。在某實(shí)驗(yàn)區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性土地出讓只有一宗。同時(shí)，相關(guān)配套的具體政策、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、交易平臺(tái)、財(cái)稅制度等都尚未形成，阻礙了農(nóng)村集體資產(chǎn)制度改革最終的效能發(fā)揮[3]。

第五，應(yīng)正視農(nóng)村改革的目標(biāo)路徑，統(tǒng)一觀念。自開(kāi)展土地確權(quán)登記以來(lái)，學(xué)界多有關(guān)于“土地私有化”“農(nóng)地兼并化”的擔(dān)心，這種擔(dān)心有一定的道理，如土地流轉(zhuǎn)后，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響，土地種植出現(xiàn)了非口糧化的傾向，長(zhǎng)此以往對(duì)國(guó)家的戰(zhàn)略部署會(huì)造成一定影響。但是，如上文所述，其邏輯主線就是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源和資產(chǎn)的盤(pán)活，無(wú)論是集體資產(chǎn)還是個(gè)人資產(chǎn)都依賴(lài)于明確的權(quán)屬化、主體化和組織化，就農(nóng)業(yè)種植而言，機(jī)械化、規(guī)模化、集約化是農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，不能精準(zhǔn)確權(quán)，就無(wú)法進(jìn)行土地的集中流轉(zhuǎn)和二次組織。然而，不少人仍對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性土地入市存在著農(nóng)村土地兼并化的擔(dān)心。這也與對(duì)鄉(xiāng)村振興的認(rèn)識(shí)觀念有關(guān)。生產(chǎn)要素向城市聚集，鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)，是歷史趨勢(shì)。馬克思所提出的“城鄉(xiāng)差別”的消滅，也不是指未來(lái)雙方力量的相持、形式上的同質(zhì)。鄉(xiāng)村振興不是鄉(xiāng)村將像城市一樣具有一樣的高樓大廈、一樣的機(jī)場(chǎng)高鐵、一樣的生產(chǎn)生活方式……鄉(xiāng)村振興并不意味著鄉(xiāng)村的人口和規(guī)模的擴(kuò)大，鄉(xiāng)村在某一方面的減少是城鎮(zhèn)發(fā)展的必然，鄉(xiāng)村的振興離不開(kāi)城鎮(zhèn)的發(fā)展，兩者的有機(jī)融合和相對(duì)聯(lián)系是一定的。從宏觀歷史角度來(lái)看，城鎮(zhèn)化不但是歷史邏輯，也是現(xiàn)實(shí)邏輯，城鎮(zhèn)化依然是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“火車(chē)頭”，鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)后納入國(guó)家財(cái)稅、社保、公共服務(wù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系。因此，農(nóng)業(yè)人口向城市人口轉(zhuǎn)移是維護(hù)和發(fā)展現(xiàn)代國(guó)家及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，而我們理解鄉(xiāng)村振興不能以屬農(nóng)身份及其城鄉(xiāng)收入比作為核心指標(biāo)。在長(zhǎng)期的歷史趨勢(shì)中，我們的目標(biāo)仍然是在農(nóng)村人口不斷向城市人口轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元體系的統(tǒng)一，使得原來(lái)的農(nóng)村人在社會(huì)主義各項(xiàng)制度的保障下獲得一樣的就業(yè)、醫(yī)療、教育、收入、社保等一系列的城市權(quán)利。在這一過(guò)程城鄉(xiāng)差別逐漸消除，“城市人”以一種新的身份屬性回歸鄉(xiāng)村，建設(shè)鄉(xiāng)村。同時(shí)，這一過(guò)程也將孕育著巨大的消費(fèi)潛力、市場(chǎng)空間和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，從而帶動(dòng)中國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)水平的大幅提升[4]。這也就說(shuō)明了，鄉(xiāng)村振興與城市發(fā)展是辯證統(tǒng)一的[5]，鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)城市發(fā)展，而如果生產(chǎn)要素聚集的城市其現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不進(jìn)行進(jìn)一步升級(jí)、轉(zhuǎn)型和調(diào)整，那么也無(wú)法容納和支撐更多身份轉(zhuǎn)變的農(nóng)村人的美好新生活。因此，今天的“失地農(nóng)民”在明天要成為“城市主人”，就要不斷放開(kāi)落戶(hù)限制，推動(dòng)其身份轉(zhuǎn)變，也必須要推動(dòng)其原來(lái)土地等生產(chǎn)要素的性質(zhì)轉(zhuǎn)變和效能轉(zhuǎn)變。

（二）推進(jìn)系統(tǒng)性和整合化改革的建議

1.加強(qiáng)宣傳，示范引領(lǐng)，激發(fā)群眾參與熱情

專(zhuān)門(mén)研究制定農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作專(zhuān)題宣傳計(jì)劃，立足大眾化、通俗化特點(diǎn)，多聯(lián)系群眾身邊事例，多運(yùn)用大眾化語(yǔ)言，采取群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，使農(nóng)村集體改革工作更接地氣、更貼民心，在群眾間形成一批耳熟能詳?shù)母母锇咐纬梢I(lǐng)示范效應(yīng)。積極運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，適應(yīng)新媒體傳播特點(diǎn)，善于運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)傳播和“三微一端”創(chuàng)意表達(dá)，充分運(yùn)用網(wǎng)站專(zhuān)題、移動(dòng)終端推送、網(wǎng)上創(chuàng)意征集等新技術(shù)手段，全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具體計(jì)劃的實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要目標(biāo)，讓農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作在網(wǎng)絡(luò)空間傳遍。

2.加強(qiáng)研究，督查督導(dǎo)，推動(dòng)工作精準(zhǔn)精細(xì)

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革工作受多種條件制約，存在有先有后、成效不一等實(shí)際情況，建議省級(jí)層面建立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革工作專(zhuān)家委員會(huì)評(píng)審機(jī)制，邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疑疃葏⑴c，研究新現(xiàn)象、解決新問(wèn)題，服務(wù)全省專(zhuān)項(xiàng)改革工作發(fā)展。同時(shí)，建議探索建立日常督查與第三方評(píng)估結(jié)合的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)機(jī)制，在考評(píng)配套方案是不是出臺(tái)的同時(shí)，加強(qiáng)配套方案的可行性、科學(xué)性評(píng)估，真督真察、嚴(yán)督嚴(yán)察，對(duì)沒(méi)落實(shí)、不達(dá)標(biāo)的予以警告等方式處罰，將評(píng)估結(jié)果真正用起來(lái);進(jìn)一步建立并完善責(zé)任制度體系，落實(shí)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、各級(jí)改革辦和改革責(zé)任部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和主體責(zé)任;真正將督察評(píng)估作為助力改革落地的重要利器，推動(dòng)形成改革問(wèn)效、改革見(jiàn)效的考評(píng)方向。

3.加強(qiáng)協(xié)同，堅(jiān)定信念，廣泛凝聚改革合力

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作任務(wù)重、難度大，不能依靠責(zé)任單位“單打獨(dú)斗”，而應(yīng)各方協(xié)調(diào)、政社互動(dòng)多元參與。進(jìn)一步加強(qiáng)完善工作協(xié)同機(jī)制，如將各級(jí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組的工作考核列入“一把手”工程，在各成員單位廣泛參與的同時(shí)，推進(jìn)成員單位工作人員在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中的專(zhuān)任制，由專(zhuān)任人員具體負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作的實(shí)施;探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革成員單位劃片責(zé)任制;等等。同時(shí)，健全并做實(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革先行容錯(cuò)機(jī)制，進(jìn)一步堅(jiān)定廣大黨員、干部推動(dòng)此項(xiàng)改革的信心，出臺(tái)具體的試錯(cuò)容錯(cuò)的事項(xiàng)清單，樹(shù)立試錯(cuò)容錯(cuò)典型，強(qiáng)化改革者“想改革、敢改革、謀改革”的主觀意識(shí)，最大范圍內(nèi)激勵(lì)更多改革創(chuàng)新者投身火熱的改革實(shí)踐，最大限度調(diào)動(dòng)廣大干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，持續(xù)引導(dǎo)改革創(chuàng)新者把內(nèi)生動(dòng)力轉(zhuǎn)化為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革落地落實(shí)的具體行動(dòng)。

4.高瞻遠(yuǎn)矚，精心謀劃，有效推廣經(jīng)驗(yàn)

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革成效顯著的改革大都集中在試點(diǎn)地區(qū)的部分鄉(xiāng)村，從“一枝獨(dú)秀”到“遍地開(kāi)花”的轉(zhuǎn)變還未實(shí)現(xiàn)。建議繼續(xù)總結(jié)提煉改革試點(diǎn)地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，多維度分析改革的“絆腳石”，多層面探索改革的“潤(rùn)滑劑”，形成一套農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的“方法論”，通過(guò)培訓(xùn)、考試、督導(dǎo)、指導(dǎo)等方式，將工作思路、工作理念、工作方法全面鋪開(kāi)。同時(shí)，要進(jìn)一步凝練完善農(nóng)村改革的方法論，宣傳宣揚(yáng)農(nóng)村改革的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和工作成效，形成引領(lǐng)示范效應(yīng)。

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[責(zé)任編輯：楊 彧]

Observation and Reflection on the Reform of Rural Collective Property Rights System

—Based on Investigation and Evaluation of 15 Cities in Province X

Guo Yiding

Abstract： The reform of rural collective property rights system is an important component of rural revitalization in China. It is crucial to properly carry out and learn lessons from the reform of rural collective property rights system for rural development and rural revitalization in the new era. The investigation and evaluation on 15 cities （prefectures） in Province X come up with following conclusions： The multi-level and higher-level reforms have made great progress and achievements， which is mainly reflected in that the Party committees and the governments attach great importance to it and the reform tasks are advanced in a steady and orderly manner. The verification of property and capital was completed to get a full understanding on the rural collective property rights. The model innovation is made in different forms and the property rights transaction boosts the rural vitality. Integrated reforms to turn “resources into equity， capital into equity rights， farmers into shareholders” give full impetus to rural economic development. However， the reforms still face some structural problems， and more efforts are required to improve public participation and their capacity， the effect and quality of implementation， coordinated efforts and work initiatives， as well as the effect and leading role of publicity. To deepen the reform and share its achievements， it is suggested to adopt systematic and holistic approaches to push forward the reform， enhance publicity and demonstration to encourage public participation and strengthen research and supervision to improve the accuracy and quality of work. It also needs to improve coordination， keep firm belief， build synergy for reform as well as make careful and farsighted planning to promote its successful experience.

Key words： rural area; collective property rights; institutional reform; observation and reflection