良法視角下設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量提升困境與進路
——以山東省新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)市為分析樣本

秦叢叢

(中共濱州市委黨校(濱州行政學(xué)院)，山東 濱州 256600)

引言

2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議，明確將堅持建設(shè)中國特色社會主義法治體系作為習(xí)近平法治思想的核心要義之一，并對法治體系應(yīng)包含的內(nèi)容概括了五個方面①中國特色社會主義法治體系包含五大內(nèi)容:完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。，其中之一就是形成完備的法律規(guī)范體系，而這一目標的實現(xiàn)離不開科學(xué)立法、民主立法，離不開良法的支撐。早在2017年黨的十九大報告就從立良法的維度，提出立法要科學(xué)、民主、依法。當(dāng)前，在推進全面依法治國的新時代，改革發(fā)展的新形勢新任務(wù)對立法提出更高要求——以良法促發(fā)展、保善治。山東省十三個設(shè)區(qū)的市自2015年獲得地方立法權(quán)以來，雖然在立法數(shù)量上取得新突破，但是依據(jù)良法的標準評判，依然面臨法律條款粗疏、立法同質(zhì)化嚴重等亟待破解的難題，這表明立法主要問題已由數(shù)量的多寡向質(zhì)量的優(yōu)劣轉(zhuǎn)變。因此，在以良法促發(fā)展、保善治的新時代，設(shè)區(qū)的市立法應(yīng)更加關(guān)注立法的細節(jié)和精準度。本文擬以山東省十三個新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)市為例，從良法視角分析立法質(zhì)量提升面臨的困境，明晰提高立法質(zhì)量的邏輯理路，以期為推動設(shè)區(qū)的市地方立法提供參考建議。

一、良法的內(nèi)涵及標準

(一)何謂良法

在西方政治思想史上，首次提出良法理念的是古希臘的亞里士多德，他在其名著《政治學(xué)》中指出“法治應(yīng)包含兩重涵義:已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”①［古希臘］亞里士多德．政治學(xué)［M］．吳壽彭，譯．北京:商務(wù)印刷館，1965:202．。這其中就蘊含了亞里士多德的良法理念:良法應(yīng)該是體現(xiàn)人民利益的法，應(yīng)該是維護社會正義和善良道德的法。

在中國，最早提出良法概念的是毛澤東同志，他在《商鞅徙木立信論》一文中提出:“法令者，代謀幸福之具也。法令而善，其幸福吾民也必多，吾民方恐其不布此法令，或布而恐其不生效力，必竭全力以保障之，維持之，務(wù)使達到完善之目的而止。政府國民互相倚系，安有不信之理?法令而不善，則不惟無幸福之可言，且有危害之足懼，吾民又必竭全力以阻止此法令。雖欲吾信，又安有信之之理?”②中共中央文獻研究室，中共湖南省委《毛澤東早期文稿》編輯組．毛澤東早期文稿［M］．長沙:湖南人民出版社，1990:2．在此，毛澤東同志從歷史的角度分析了良法的必備要素:一是認為良法的根本宗旨應(yīng)是以人民為出發(fā)點，為人民謀取幸福;二是認為良法的內(nèi)容應(yīng)符合人民的意志，并且人民會竭盡全力保證其實施和不斷完善。

當(dāng)然，良法的內(nèi)涵和衡量標準不是一成不變的。在當(dāng)代中國，良法問題亦引起眾多學(xué)者關(guān)注，并提出自己的觀點。李步云教授認為:廣義的良法就是真、善、美的法，“真”是指法的內(nèi)容的合規(guī)律性，“善”是指法的價值的合目的性，“美”是指法的形式的合科學(xué)性。③李步云．良法之“真善美”［N］．人民日報，2015－05－25(16)．李龍教授認為:良法必須是體現(xiàn)廣大人民意志、保護人民利益的法，必須是順應(yīng)世界潮流、符合時代要求的法，必須是可以操作、聯(lián)系實際的法④李 龍，汪進元．良法的標準初探［J］．浙江大學(xué)學(xué)報(人文社科版)，2001(3):6－12．。李桂林教授認為:良法是符合法律的內(nèi)容、形式和價值的內(nèi)在性質(zhì)、特點和規(guī)律性的法律⑤李桂林．論良法的標準［J］．法學(xué)評論，2000(2):13－22．。綜觀以上論述，學(xué)者們均從不同視角分析概括良法的內(nèi)涵，盡管所持觀點不同，但基本上都認同良法必定是一部具備正當(dāng)性與合理性的法律。

那么何謂良法?筆者認為，“良法”應(yīng)是形式合理性與實質(zhì)合理性高度統(tǒng)一的法，是既合乎社會發(fā)展的客觀規(guī)律，體現(xiàn)廣大人民根本利益，又結(jié)構(gòu)嚴密、清晰、明確可行的法。

(二)良法的基本標準

如前文所述，良法的基本標準應(yīng)從科學(xué)性、民主性、正義性三個角度探究，并應(yīng)依良法內(nèi)涵，對基本標準的每個層面從內(nèi)容與形式兩個維度精準分析。

1．良法的科學(xué)性標準。一是，要求法的內(nèi)容反映社會發(fā)展實際。孟德斯鳩在其著作《論法的精神》中指出:“從最廣泛的意義來說，法是由事物的性質(zhì)產(chǎn)生出來的必然關(guān)系”⑥孟德斯鳩．論法的精祌［M］．張雁深，譯．北京:商務(wù)印書館，1996:78．。換言之，法律作為一種地方性知識⑦美國人類學(xué)家格爾茨在其《地方知識:比較視角下的事實與法律》一文中明確提出了“法律作為一種地方性知識”的觀點。，本質(zhì)上應(yīng)與地方的自然環(huán)境、風(fēng)土人情、生活習(xí)俗、經(jīng)濟等因素緊密相連，任何法律只有真實反映這些因素才能成為所謂的“良法”。因此，立法要符合本國具體國情或者本地具體實際，充分反映一個國家、一個地方的實際需求，而絕不能直接照搬照抄。二是，要求法的形式合乎邏輯性和自洽性。法律規(guī)范是由法律概念、法律原則、法律規(guī)則三要素聯(lián)結(jié)而成的有機整體，三者之間應(yīng)當(dāng)遵循邏輯上的結(jié)構(gòu)和順序進行組織、編排，必須合理表達相互之間的關(guān)系，實現(xiàn)自洽，不能矛盾與沖突。另外，由于法律規(guī)范自身的規(guī)范性、強制性效果，決定了法律語言亦必須嚴謹規(guī)范、沒有歧義，并且不能使用方言等人們不易理解的語言。拿破侖制定的《民法典》之所以在兩個多世紀以后仍是法國現(xiàn)行法律，根本原因就在于其以鄉(xiāng)下老太太都能看得懂的法律語言作為使用標準。

2．良法的民主性標準。一是，要求法的內(nèi)容體現(xiàn)民意。法律作為國家意志的體現(xiàn)，必須最大限度反映人民意志，維護人民利益，唯有如此才能獲得廣泛認同，進而獲得人民群眾的普遍服從，否則就會蛻變成代表少數(shù)部門、少數(shù)利益集團的惡法。因此，判斷和檢驗“良法”的關(guān)鍵在于其能否真正體現(xiàn)人民意愿，切實維護人民權(quán)益。二是，要求法的制定過程民主、公開。法的形式民主性直接決定民主性標準在立法中的貫徹程度，直接影響立法質(zhì)量的優(yōu)劣。因此，立法既要做到開門立法，充分聽取和匯集各方意見和智慧，最大限度地尊重和體現(xiàn)民眾的合理要求，提高公眾對法律的認同感;又要做到公開立法，讓公眾知曉立法信息，保障公眾享有平等參與立法的機會。因為，法只有被公布，才能被人們知曉，也只有被公布，才能被人們遵從。

3．良法的正義性標準。一是，要求法的內(nèi)容具備正義性價值?！胺斯秸x之術(shù)”，正義是法首要的、核心的價值，在法的整個價值體系中，處于最優(yōu)地位。法能否體現(xiàn)正義是衡量其是否為良法的關(guān)鍵，法的內(nèi)容只有內(nèi)含公平、正義價值時，才能被社會成員信任和認同。公平正義要求法保障人人享有平等的法律地位，平等保護法律賦予每個人的權(quán)利。所以，法律條文中的權(quán)利義務(wù)配置應(yīng)依公平正義的標準，并有效約束公權(quán)力的擴張。二是，要求法的創(chuàng)制程序具備正當(dāng)性。法作為體現(xiàn)人民意志和利益的行為規(guī)范，其創(chuàng)制程序必須具有正當(dāng)性，才能確保人民意志被真實反映，才能保證法律公正被最終實現(xiàn)。相反，如果法的創(chuàng)制程序不具正當(dāng)性，即使其內(nèi)容符合良法要素，也不是真正的良法。

二、山東省設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量提升面臨的困境

目前關(guān)于設(shè)區(qū)市立法的理論研究主要集中在如何行使立法權(quán)、提高立法能力、進行立法精細化等方面，這些研究既可幫助立法機關(guān)深入理解立法相關(guān)知識，又可以為繼續(xù)深入研究奠定基礎(chǔ)，良法視角下設(shè)區(qū)市立法質(zhì)量的提高就是在已有基礎(chǔ)上展開的。當(dāng)前，山東省新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)市立法面臨的困境已轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄙ|(zhì)量的優(yōu)劣和條款內(nèi)容的精細、精準。正如有的學(xué)者所言:“賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)雖然有利于促進地方法治建設(shè)、促進地方政治經(jīng)濟和社會的發(fā)展，但是實踐中也出現(xiàn)了立法數(shù)量驟增，立法活動攀比，立法質(zhì)量不高等問題，制約了設(shè)區(qū)的市立法的健康發(fā)展。”①王春業(yè)．論立法權(quán)擴容背景下地方立法的節(jié)制［J］．法學(xué)論壇，2018(1):100－102．因此，無論是基于理論研究的深入，還是實踐發(fā)展的需求，依據(jù)良法標準，設(shè)區(qū)的市立法在細節(jié)、精準度上都面臨困境，本文僅以山東省設(shè)區(qū)的市為例，分析討論其立法質(zhì)量提升所面臨的困境。

(一)立法內(nèi)容、體例結(jié)構(gòu)缺乏科學(xué)性

1．刻意追求立法政績導(dǎo)致立法內(nèi)容同質(zhì)化

法國啟蒙思想家孟德斯鳩說過:“法律應(yīng)該和國家的自然狀態(tài)有關(guān)系;和寒、熱、溫的氣候有關(guān)系;和土地的質(zhì)量、形態(tài)與面積有關(guān)系;和農(nóng)、獵、牧各種人民的生活方式有關(guān)系;和居民的宗教、性癖、財富、人口、貿(mào)易、風(fēng)俗、習(xí)慣相適應(yīng)。”②孟德斯鳩．論法的精神(下冊)［M］．張雁深，譯．北京:商務(wù)印書館，1963:298．由于我國地域遼闊，南北差異較大，所以設(shè)區(qū)的市立法應(yīng)緊貼地方實際，積極回應(yīng)地方差異化發(fā)展訴求和民眾正當(dāng)法權(quán)要求，以此提高地方立法的針對性和可操作性，有效回應(yīng)地方治理難題。但是，新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)市由于急于釋放積壓多年的立法沖動，刻意追求立法政績，完成立法指標，加之受立法權(quán)行使范圍、法律知識匱乏、以及特色立法怠惰等因素影響，導(dǎo)致立法在項目選擇、條文內(nèi)容、法規(guī)名稱等方面與上位法及其他地方立法具有一定程度的趨同性，較難制定出獨具地方特色的“人無我有”式立法。正如有的學(xué)者所指出的:“為了立法而立法，地方立法演變成了一場不同地區(qū)之間的立法競賽……對立法項目數(shù)量的關(guān)注遠遠超過了對解決本地區(qū)實際問題的追求。”③涂永珍．設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的運行現(xiàn)狀、制度困境與完善路徑［J］．學(xué)習(xí)論壇，2018(8):85－87．截止到2021年5月，山東省新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)市已制定了135件地方性法規(guī)，僅有27件屬于各地最具特色的立法④如濱州市制定的《濱州市工程建設(shè)項目并聯(lián)審批管理規(guī)定》《濰坊市禁用、限用劇毒高毒農(nóng)藥條例》《臨沂市蒙山保護條例》等都屬特色性式立法。，其余108件立法無論在立法項目選擇上還是條文內(nèi)容設(shè)計上，都與其他市存在一定的趨同性。如，制定“文明行為促進條例”的有12個市，制定“大氣(揚塵)污染防治條例”的10個市，制定“燃放煙花爆竹管理條例”的有7個市，制定“供熱條例”的有5個市。經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)各市在制定名稱相同的地方性法規(guī)時借鑒了其他市的立法經(jīng)驗，雖然具有一定的合理性，但也導(dǎo)致了立法內(nèi)容的同質(zhì)化。

2．片面追求體例結(jié)構(gòu)的完整性導(dǎo)致立法缺乏可操作性

中國特色社會主義法律體系建成之后，地方立法已基本達成共識:立法具備可操作性、可執(zhí)行性，能解決實際問題，就毋須一定追求立法體例的完整性，于是“有幾條立幾條”的小切口立法漸受歡迎。目前，山東省新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)市，立法體例大多采用章節(jié)條款都具備的完備體例形式，如“條例”，立法能力、立法理念、立法技術(shù)等方面體例結(jié)構(gòu)選擇仍然比較死板、缺乏靈活性。

截至2021年5月，十三個新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)市制定的135件地方性法規(guī)中，有129件以“條例”命名，占總數(shù)的95．6%。然而，由于設(shè)區(qū)的市立法是調(diào)整本地具體事務(wù)的行為規(guī)范，其法規(guī)內(nèi)容無法滿足條例所要求的結(jié)構(gòu)完整性標準。因此，為了達到條例所需之標準，立法機關(guān)不得不將上位法已規(guī)定的許多宣言性、倡導(dǎo)性條款填充進立法各部分，甚至直接引用、抄襲上位法或其他地方立法，最終導(dǎo)致所立之法缺乏可操作性，失去應(yīng)有價值。

另外，許多設(shè)區(qū)的市為追求法規(guī)內(nèi)容的全面性，較多關(guān)注立法的篇章結(jié)構(gòu)設(shè)計，追求立法項目數(shù)量，忽略對地方立法解決本地區(qū)實際問題的價值追求，導(dǎo)致一部法規(guī)中有實質(zhì)性內(nèi)容的條文寥寥無幾。通過對山東省新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)市已制定的135件地方性法規(guī)進行章節(jié)統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)采取五章以上結(jié)構(gòu)的地方性法規(guī)有114件，占法規(guī)總數(shù)的84．4%，其中《日照市城市管理條例》章節(jié)最多，共設(shè)置十一章，114條，總則、分則、附則齊備，章、節(jié)、條俱全。

(二)立法民主性程度亟待提升

1．行政部門在法規(guī)草案起草中發(fā)揮主導(dǎo)作用

立法具備民主性是其成為良法的關(guān)鍵前提。當(dāng)前，有少數(shù)設(shè)區(qū)的市為了彌補立法機關(guān)工作人員專業(yè)知識的短板，往往讓管理經(jīng)驗更豐富的政府行政部門主導(dǎo)法規(guī)草案起草工作，認為如此起草的法案會更具針對性和可操作性①王利明．法治:良法與善治［J］．中國人民大學(xué)學(xué)報，2015(4):114－115．。但是，由于受部門利益影響，政府部門主導(dǎo)法規(guī)草案起草，立法對人民意志和利益的準確反映勢必受到干預(yù)。正如有的學(xué)者所言:“由執(zhí)法部門起草的法規(guī)對于執(zhí)法部門來說有易操作、有實效的特點，但其在科學(xué)性、民主性上受到詬病也常常發(fā)生。”②黃建武．科學(xué)立法與民主立法的潛在張力及化解［J］．地方立法研究，2020(2):12－13．一是行政部門主導(dǎo)法規(guī)草案起草會導(dǎo)致立法部門化。因為，行政部門起草的法律草案一般與其部門利益息息相關(guān)，在草案起草過程中立法重心容易偏向部門職權(quán)及利益配置，對于本部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任往往采取規(guī)避態(tài)度，這勢必影響立法質(zhì)量。二是行政部門主導(dǎo)法規(guī)草案起草保障公民權(quán)利。從當(dāng)前的立法實踐看，部門立法的重點在于行政管理權(quán)的配置，而對公民權(quán)利的保障缺乏足夠動力，這樣本應(yīng)由人大通過立法限制公權(quán)力的功能會大大降低。三是行政部門主導(dǎo)法規(guī)草案起草影響法律體系的和諧。行政部門對行政管理事務(wù)熟悉了解，在法案起草過程中具有熟悉業(yè)務(wù)情況的特定優(yōu)勢，然而從法律專業(yè)背景分析，起草人員實際上很少具有法學(xué)專業(yè)背景，法律素養(yǎng)不高，由此會導(dǎo)致所立之法與其他法律規(guī)范發(fā)生沖突，影響法律體系的和諧。

2．公眾參與立法機制尚待完善

近年來，隨著各地開門立法的深度推進，公眾參與立法意識明顯增強，但對于如何深化和擴大公眾參與立法進程，仍然面臨掣肘，阻卻立法民主性的實現(xiàn)。一是亟待拓展公眾參與立法的深度、廣度。當(dāng)前，多數(shù)地方公眾參與立法的途徑依然是通過報紙、網(wǎng)站、座談會、討論會等方式進行，但是由于參與平臺缺失廣泛性、便捷性，導(dǎo)致公眾意見無法被真正吸納，最終征求意見范圍大多局限于機關(guān)部門、專家學(xué)者等人員，阻卻立法民主性的實現(xiàn)。二是公眾參與立法主動性不強。立法作為一項專業(yè)性極強的工作，其條文草案的撰寫需專業(yè)人士參與才能準確、深入地完成。然而一般公眾由于不具備法律專業(yè)知識，參與立法難度高，導(dǎo)致其參與立法的積極性、主動性受挫。同時，由于當(dāng)前公眾政治參與意識淡薄，對與自己切身利益無關(guān)、設(shè)計長遠利益規(guī)劃的立法草案缺乏參與興趣，對此給予的反饋較少。三是公眾意見的吸納和反饋機制尚不完善。由于立法工作要求嚴、標準高，程序多、過程長，立法機關(guān)對公眾參與立法活動中的建議是否予以采納，以及采納與否的理由沒有及時反饋給公眾，導(dǎo)致聽證會、座談會只是“公眾參與”的形式外殼，一定程度上遏制了立法中公眾參與的積極性。

(三)權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任設(shè)置缺失正義性

1．行政相對人的權(quán)利義務(wù)設(shè)置失衡

當(dāng)前，有的設(shè)區(qū)的市在立法實踐中，為了追求管理效率，往往忽略對公民個人權(quán)益的保護，從而出現(xiàn)設(shè)定公民義務(wù)的法律條文數(shù)量偏多，而保護公民權(quán)利的條文數(shù)量惜墨如金的局面。筆者選取山東省新獲立法權(quán)的十二市①截至2021年5月濰坊市尚未制定文明行為促進條例。制定的《文明行為促進條例》作為分析樣本，對行政相對人的權(quán)利義務(wù)條文數(shù)量進行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)十二個設(shè)區(qū)市制定的《文明行為促進條例》賦予行政相對人權(quán)利的條文寥寥無幾;條文最多的是聊城市制定的《文明行為促進條例》。有兩條關(guān)于相對人權(quán)利之條文，而《臨沂市文明行為促進條例》全文沒有一處保護行政相對人權(quán)利之條文;與之相反，科以行政相對人義務(wù)的條文數(shù)量卻相對較多，條文最少的也有五條，如《菏澤市文明行為促進條例》，條文最多的有十六條，如《威海市文明行為促進條例》，如此一來導(dǎo)致整部條例更像是一部公民應(yīng)當(dāng)遵守的行為守則。雖然研究選取樣本沒有涵蓋全部對象，但也一定程度反映出立法存在權(quán)利義務(wù)配置失衡問題。

2．行政主體法律責(zé)任條款設(shè)置虛化

法律責(zé)任條款是懲治違法行為、防卻違法的保障，是法律規(guī)范得以有效實施的關(guān)鍵。當(dāng)前設(shè)區(qū)的市立法在法律責(zé)任條款設(shè)置時，有時存在對行政相對人的法律責(zé)任規(guī)定明確具體，對行政主體的法律責(zé)任規(guī)定簡約含蓄的現(xiàn)象。有學(xué)者分析認為:“地方人大在立法過程中對權(quán)責(zé)設(shè)置有所偏向，對行政管理部門的權(quán)力規(guī)定較多，對其法律責(zé)任規(guī)定較少，體現(xiàn)的仍然是‘管理’思想，而非‘服務(wù)’思想，甚至有的地方出現(xiàn)過利用地方立法權(quán)擴張行政權(quán)的現(xiàn)象?！雹诠环訌娫O(shè)區(qū)的市地方立法能力建設(shè)的路徑探討——以山西省為例［J］．中共山西省委黨校學(xué)報，2020(2):84－86．筆者以山東省十三個新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)市制定的環(huán)境保護地方性法規(guī)為樣本，對法律責(zé)任條款進行統(tǒng)計，分析法律責(zé)任條款設(shè)置情況，如表1所示。

表1 環(huán)境保護地方性法規(guī)中法律責(zé)任條文數(shù)量統(tǒng)計

經(jīng)分析可知，十三個設(shè)區(qū)市制定的環(huán)境保護地方性法規(guī)，對于行政相對人的法律責(zé)任條款設(shè)置既多又精細，而針對行政主體的法律責(zé)任條款大部分僅有一條，并且設(shè)置亦較籠統(tǒng)，僅作概括性規(guī)定，很少對行政主體的不同違法行為應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任進行區(qū)分，最終容易導(dǎo)致行政責(zé)任的虛化及難以實現(xiàn)①郭秉貴．設(shè)區(qū)的市地方立法精細化問題研究［J］．河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2020(1):29－38．。如《日照市大氣污染防治條例》僅第五十三條規(guī)定行政主體的法律責(zé)任:生態(tài)環(huán)境主管部門和其他負有大氣環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、弄虛作假的，依法給予處分。該條款僅概括性表達行政主體的法律責(zé)任，并未具體列明責(zé)任的追究形式，極易導(dǎo)致行政主體法律責(zé)任的虛化。

三、設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量提升的路徑探討

關(guān)于設(shè)區(qū)的市制定良法的路徑，當(dāng)前的理論研究成果主要集中在:樹立科學(xué)的立法理念、遵循立法程序、明確立法權(quán)限、提高立法隊伍的法律素養(yǎng)、強化起草環(huán)節(jié)等方面。②鄧佑文，呂林靜．良法視角下設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的提升［J］．浙江師范大學(xué)學(xué)報，2018(6):44－46．筆者認為，設(shè)區(qū)的市如何提高立法質(zhì)量，還應(yīng)在深入分析當(dāng)前困境的前提下對癥下藥，精準施策。

(一)推進精細化立法，實現(xiàn)立法的科學(xué)性

1．精確設(shè)置立法內(nèi)容，凸顯特色性

馬克思在《哲學(xué)的貧困》中指出，“其實，只有毫無歷史知識的人才不知道:君主們在任何時候都不得不服從經(jīng)濟條件，并且從來不能向經(jīng)濟條件發(fā)號施令。無論是政治的立法或市民的立法都只是表明和記載經(jīng)濟關(guān)系的要求而已。”③馬克思．哲學(xué)的貧困——答蒲魯東先生的貧困的哲學(xué)［M］．北京:人民出版社，1962:21．因此，立法只有真實反映經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，才能制定出凸顯本地特色、符合社情民意的法。

一是堅持問題意識，合理選擇立法項目。法律作為反映社會的鏡像，是對特定社會情況的真實反映，并非人為有意設(shè)計之產(chǎn)物。為此，立法者應(yīng)堅持問題意識，盡量選擇小切口、易操作、反映本地經(jīng)濟社會發(fā)展突出問題的立法項目，如此既能突出地方特色，又能發(fā)揮地方立法的“拾遺補缺”之功。如，泰安市獲得地方立法權(quán)后制定的首部地方性法規(guī)《泰山風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)保護條例》，就是結(jié)合本地實際，經(jīng)過深度調(diào)研論證最終確定，確保了制定的法規(guī)可操作、有特色。

二是結(jié)合本地實際，精準確定條文內(nèi)容。精準設(shè)計條文內(nèi)容，可以保障立法發(fā)揮實際效用。④王利明．科學(xué)立法是確保立法質(zhì)量的關(guān)鍵［N］．北京日報，2014－09－15(18)．為實現(xiàn)這一目的，設(shè)區(qū)的市要聚焦本地具體問題，摒棄形象立法、景觀式立法的理念，深入研究關(guān)鍵條款，做到能具體的盡量具體、能明確的盡量明確，使所立之法既能精準反映本地政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的特殊性，又能精準體現(xiàn)人民群眾的利益、需求，以此規(guī)避機械援引和照搬其他地市立法的情形。

三是立法語言要準確、規(guī)范。準確、規(guī)范、通俗易懂的表述法律條文是實現(xiàn)精細化立法，制定良法的前提，否則，使用晦澀難懂、含混不清的語言表述法律條文不僅讓人民群眾在理解上產(chǎn)生歧義，也不利于法律規(guī)范的遵守和執(zhí)行。因此，在立法時，生僻的詞語、未定型的詞語和專業(yè)術(shù)語，應(yīng)不用、慎用、少用。

2．科學(xué)選擇立法體例結(jié)構(gòu)，增強法規(guī)的可操作性

在“后立法”時代，設(shè)區(qū)的市毋須完全追求貪大求全的完整立法體例，而應(yīng)針對本地實際情況，在體例安排、條款設(shè)置等方面精雕細琢。

一是合理選擇立法體例。設(shè)區(qū)的市立法是對上位法的拾遺補缺，其存在價值在于細化落實上位法，使其具備可操作性、可執(zhí)行性。因此，設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)大多是執(zhí)行性法規(guī)，更適合采用“有幾條立幾條、成熟幾條立幾條”的簡易立法體例，來真正解決本地存在的實際問題，提升地方治理法治化水平。

二是立法結(jié)構(gòu)要精干。結(jié)構(gòu)精是制定良法的形式特征。設(shè)區(qū)的市在結(jié)構(gòu)設(shè)計上，不應(yīng)復(fù)制上位法的篇章結(jié)構(gòu)，可以不設(shè)章節(jié)，針對需要解決的具體問題作出具體規(guī)范的“條款法案”形式。必要時，還可就上位法的一章、一節(jié)甚至個別條款作出符合地方實際的細化規(guī)定。如，濱州市制定的《濱州市揚塵污染防治條例》結(jié)合濱州實際情況，法規(guī)文本不設(shè)章節(jié)，采取靈活的“條款法案”形式，全文條款數(shù)量僅二十六條。

三是條款數(shù)目要適當(dāng)。當(dāng)前，設(shè)區(qū)的市立法尤其是細化落實上位法的執(zhí)行性立法，應(yīng)根據(jù)實際需求決定所立之法的規(guī)模，無須再盲目追求條文的數(shù)量，并且對于原則性、號召性、提倡性的條款，除立法所需之外，也應(yīng)盡量避免，如此制定的法規(guī)才能彰顯其“易操作”的特點。

(二)完善民主立法機制，提升立法的民主性

1．探索法規(guī)草案起草新機制

法規(guī)草案基本上已囊括一部法律法規(guī)的框架結(jié)構(gòu)、目標原則、主要內(nèi)容等，因此其起草工作是地方立法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是立法質(zhì)量得以提高的關(guān)鍵。在權(quán)力制衡原理中，行政機關(guān)作為執(zhí)法機關(guān)在地方性法規(guī)制定中不能發(fā)揮主導(dǎo)作用。所以，設(shè)區(qū)的市需改變傳統(tǒng)的政府部門主導(dǎo)法規(guī)草案起草的模式，創(chuàng)新起草新機制。

一是探索法案起草的“雙組長”模式。對于有的立法項目涉及部門多、立法難度大，可以探索成立由設(shè)區(qū)的市人民代表大會常務(wù)委員會副主任及政府分管負責(zé)人共同擔(dān)任法案起草小組組長的“雙組長”模式。由起草小組的“雙組長”共同負責(zé)法案起草工作，并對起草過程中遇到的重大問題共同協(xié)商解決，以此既能發(fā)揮各方優(yōu)勢，又能保障人大提前介入并全程參與起草工作，并對涉及公民權(quán)利、義務(wù)的配置，行政主體權(quán)力、法律責(zé)任設(shè)置等內(nèi)容的合法性、合理性、規(guī)范性進行指導(dǎo)，發(fā)揮立法主導(dǎo)作用。

二是建立委托第三方起草模式。對于專業(yè)性、技術(shù)性較強的立法項目，可以通過政府購買公共服務(wù)的形式將法案起草工作委托給高等院校、科研院所等中立的第三方起草，既發(fā)揮他們的法律專業(yè)優(yōu)勢，又確保立場的中立性，以此保證立法內(nèi)容的民主性。

三是完善立法協(xié)商制度。對于涉及民生、社會公共利益等的法案，負責(zé)起草的部門可以依托人民政協(xié)的平臺，組織利益相關(guān)群眾、團體就普遍關(guān)注的熱點、難點問題進行協(xié)商、對話，以此達成共識，提高立法的民主性。

2．完善公眾參與立法機制

民主立法離不開人民群眾的參與，只有參與其中，才能將其意愿和訴求如實反映到立法之中，也才能最大限度抑制立法重復(fù)、部門利益化等現(xiàn)象，這是制定良法的重要保證。

一是完善立法信息公開制度。公眾參與立法，首先應(yīng)知曉立法的相關(guān)信息，并且依良法本質(zhì)而論，立法公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括立法全過程以及相關(guān)的階段性成果。因此，立法機關(guān)應(yīng)完善立法信息公開制度，通過報紙、電視、網(wǎng)站、微信、微博等渠道及時公開法律草案、立法背景資料、審議意見、立法依據(jù)等內(nèi)容，推動公眾及時掌握和了解立法信息，為有效發(fā)表立法意見做好鋪墊。

二是拓寬公眾參與立法的渠道。修訂后的《立法法》僅明確規(guī)定公眾參與立法的方式，但對公眾通過何種渠道和程序參與立法尚未明確。因此，設(shè)區(qū)的市在地方性法規(guī)的制定過程中，既要通過召開座談會、討論會、報紙、微信、微博等傳統(tǒng)方式等途徑廣泛征求社會公眾的立法意見，也要在已建立的立法聯(lián)系點設(shè)立立法志愿者制度，派遣志愿者直接深入基層就立法項目征求公眾意見，以此既能避免公眾參與立法的盲目性，又能讓立法工作貼近實際。

三是建立公眾意見采納反饋機制。為避免公眾“象征性”的參與立法，需要建立意見反饋機制，及時將意見和建議的采納情況通過信件、微信、短信等方式反饋給公眾，讓公眾知曉，這既是對公眾參與立法行為的尊重和鼓勵，也是立法民主性的有力保障。

(三)合理設(shè)置權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，保障立法的正義性

1．平衡設(shè)置權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)條款

良法最重要的本質(zhì)是其作為規(guī)范體系本身必須具備正義性，必須確認和保障公民的基本權(quán)利。①周旺生．立法質(zhì)量與質(zhì)量立法［A］．立法研究(第1卷)［C］．北京:法律出版社，2000:514．在良法視角下設(shè)區(qū)的市立法，必須做到以下幾點:一是確立以權(quán)利保護為核心的法律體系。設(shè)區(qū)的市立法作為與群眾聯(lián)系密切的基層法律，應(yīng)將公民權(quán)利的確認和保護作為立法首要目的。為實現(xiàn)這一目的，必須破除傳統(tǒng)固有的立法理念，確立權(quán)利保障為核心的“權(quán)利本位”理念，明確闡明權(quán)利的范圍、界限，使所立之法成為邏輯嚴密、協(xié)調(diào)一致的以權(quán)利保護為核心的規(guī)范體系。二是合理設(shè)置權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)條款。任何國家權(quán)力的獲得無不是以民眾的權(quán)力(權(quán)利)讓渡與公眾認可為前提。但是，被讓渡出去的權(quán)力又極具濫用的可能性，稍有不慎會侵害公民權(quán)利，因此，需要對權(quán)力進行合理的限制與制約。設(shè)區(qū)的市在行使立法權(quán)時，應(yīng)遵循“法無授權(quán)不可為，法定職權(quán)必須為”的公私權(quán)平衡基本準則，合理配置權(quán)利義務(wù)、權(quán)力權(quán)利和職權(quán)職責(zé)。

2．細化設(shè)置法律責(zé)任條款

由于“義務(wù)是第一性的，責(zé)任是第二性的”，因此，法律責(zé)任是保障權(quán)利實現(xiàn)、義務(wù)履行的重要機制。法律規(guī)范如若缺失法律責(zé)任條款，就會變得軟弱無力、形同虛設(shè)。所以，設(shè)區(qū)的市若想提高立法質(zhì)量，必須合理設(shè)置法律責(zé)任條款。一要平衡設(shè)置法律責(zé)任。法律責(zé)任是由于行為主體實施了違法行為而應(yīng)承擔(dān)的不利法律后果，因此，法律責(zé)任應(yīng)針對違法行為設(shè)置，不應(yīng)針對行政相對人設(shè)置，任何人包括行政主體違反法定義務(wù)均應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。為此，設(shè)區(qū)的市在立法實踐中，不僅要明確規(guī)定行政主體的行政權(quán)力，而且也要明確并盡量細化、分情形設(shè)置行政主體違反法律規(guī)定時所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，做到權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的平衡。二要對應(yīng)設(shè)置法律責(zé)任。完整的法律規(guī)范理應(yīng)具備適用條件、行為模式及法律責(zé)任三要素，因此，法律規(guī)定的義務(wù)性條款必須有責(zé)任性條款與之匹配，也即義務(wù)性條款規(guī)定的法定情節(jié)、危害后果需要責(zé)任性條款作出對應(yīng)性規(guī)定，否則法律義務(wù)的存在毫無價值。②馬懷德．立法先行 質(zhì)量為本［J］．中國司法，2015(1):23－24．所以，設(shè)區(qū)的市立法機關(guān)在法案起草時，應(yīng)按照對應(yīng)原則認真梳理法定義務(wù)，弄清義務(wù)條款的分布情況，并為之設(shè)立相匹配的法律責(zé)任條款。三要明晰設(shè)置法律責(zé)任。設(shè)區(qū)的市立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)將法律責(zé)任的類別、幅度和承擔(dān)者明確、具體地作出規(guī)定，不能含糊不清，或用原則性、兜底性條款設(shè)置法律責(zé)任，否則會削弱法規(guī)、規(guī)章的實施效果。

總之，現(xiàn)代意義的法治不僅要求有法可依，更要求有良法可依，因此，設(shè)區(qū)的市立法應(yīng)逐漸從注重立法數(shù)量向提升立法質(zhì)量轉(zhuǎn)變。然而設(shè)區(qū)的市地方立法是一項專業(yè)性、技術(shù)性極強的長遠工程，需要付出較多的人力、物力、財力，不能苛求從有法可依到有良法可依一蹴而就，而應(yīng)在尊重客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，依據(jù)良法的標準積極探索。當(dāng)前在依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)背景下，設(shè)區(qū)的市制定良法適逢難得的良好環(huán)境和條件，雖然面臨科學(xué)性不足、民主性有待提升、正義性有所欠缺等各種困境與挑戰(zhàn)，但只要我們清晰認識這些問題，從法律條款結(jié)構(gòu)選擇、權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)條款設(shè)置、公眾參與立法機制、立法內(nèi)容的精細設(shè)置等方面下功夫，就能在制定更具針對性、可操作性、特色性的地方性法規(guī)方面取得長足進步，實現(xiàn)設(shè)區(qū)的市立法的有效供給。邁向全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，我們有理由相信，隨著良法理論研究的不斷深入和立法實踐經(jīng)驗的逐漸積累，設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量定將隨之提高，逐步走上為推進法治政府建設(shè)、實現(xiàn)地方治理法治化提供重要保障的立法道路。