中國地方政府債務(wù)率的影響因素研究

鄭 潔，劉丹玉

（中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073）

一、引 言

中國融資平臺的快速發(fā)展，極大緩解了地方市政建設(shè)資金缺口的問題，對拉動地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也有一定的作用。但是隨著我國債務(wù)規(guī)模的持續(xù)提高，其在GDP中所占比重也持續(xù)上升，地方政府的舉債規(guī)模似乎達(dá)到了令政府不得不正視的水平（Zou，2019）[1]。隨著地方政府債務(wù)的不斷積累，其面臨的債務(wù)風(fēng)險也在逐步加大，不僅會影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、地方財政的正常運(yùn)行，甚至可能引發(fā)財政金融風(fēng)險和社會風(fēng)險。鑒于此，中國政府自2018年提及“穩(wěn)妥處理地方政府債務(wù)風(fēng)險”后，2020年中央經(jīng)濟(jì)會議再次提及要在“新常態(tài)下抓實化解地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險工作”，對完善處置機(jī)制化解地方政府債務(wù)風(fēng)險給予高度關(guān)注。很多學(xué)者開始討論一個重要的問題：債務(wù)規(guī)模是否存在一個上限或一個適度規(guī)模？Wu et al.（2018）[2]認(rèn)為無論是在理論上還是在現(xiàn)實中我國地方政府融資規(guī)模都有一個適度的范圍；張英杰等（2015）[3]也發(fā)現(xiàn)存在適度規(guī)模，但各地方政府債務(wù)的實際規(guī)模都在不同程度上偏離了相應(yīng)的適度規(guī)模。

關(guān)于我國地方債務(wù)風(fēng)險是否存在或嚴(yán)重并未得出一致的觀點(diǎn)，但在近幾年，地方融資平臺的發(fā)展出現(xiàn)了一些不可忽視的問題。2010年，銀監(jiān)會統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)地方融資平臺中僅有27%的貸款可以用未來項目的收益償還，有23%的貸款屬于違規(guī)貸款，其余50%的貸款也都存在著償債問題；2013年，審計署公布的36個地方政府債務(wù)統(tǒng)計表明，有大約378.16億元的資金屬于違規(guī)使用，其中約71.85%的資金閑置時間超過兩年，有151家融資平臺更是無法償還本息；2018年有23款征信產(chǎn)品無法按時償還債務(wù)本息而違約，2019年為58款，2020年仍有21款；截至2019年底，地方融資平臺的帶息負(fù)債超過30萬億人民幣，占GDP的比例為34%。此外，地方政府融資規(guī)模的持續(xù)增長對宏觀經(jīng)濟(jì)帶來了一些負(fù)面影響，表現(xiàn)之一就是房地產(chǎn)市場的泡沫化。地方融資平臺主要是通過土地出讓收入進(jìn)行償債，土地價格的上漲能顯著提高地方政府融投資規(guī)模，由于土地總面積有限，這種融投資規(guī)模的擴(kuò)大會在短期內(nèi)資本化到土地價格中，土地價格將進(jìn)一步上漲（鄭思齊等，2015）[4]。這些問題不斷累積，很可能會導(dǎo)致金融風(fēng)險和財政風(fēng)險，進(jìn)而會對我國社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響。那該如何調(diào)整或調(diào)整哪些經(jīng)濟(jì)或者政策變量能夠控制相應(yīng)的風(fēng)險？這一問題的答案，對解決中國當(dāng)前地方政府債務(wù)問題，維持地方以及全國的經(jīng)濟(jì)和金融穩(wěn)定有重要意義（龐曉波，李丹，2015）[5]。

在有關(guān)中國地方債務(wù)風(fēng)險的可能來源以及控制措施的研究中，并且主要是以定性研究為主。比如，王周偉等（2019）[6]闡述了中國政府債務(wù)風(fēng)險的擴(kuò)大可能是由國際一體化的金融市場和國家職能的私有化導(dǎo)致；Chang et al.（2013）[7]認(rèn)為地方債務(wù)風(fēng)險的出現(xiàn)，可能是由于缺乏對地方政府借款行為的硬性約束所導(dǎo)致。而Wu et al.（2016）[8]提出房地產(chǎn)市場的波動可能是地方債務(wù)風(fēng)險出現(xiàn)的主要誘因，這是因為當(dāng)前地方融資平臺的發(fā)展主要依賴于銷售土地所得的收入，而房地產(chǎn)市場的不確定性將導(dǎo)致土地收入的波動，進(jìn)而對地方政府的償債來源帶來沖擊，這可能會大大提高地方政府無法償債的風(fēng)險。這一問題的定量研究相對較少，Mehl et al.（2010）[9]通過對公共債務(wù)風(fēng)險來源的分析，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模、投資基礎(chǔ)廣度、通貨膨脹和財政穩(wěn)健性都與國內(nèi)債務(wù)風(fēng)險相關(guān)。蒲丹琳等（2014）[10]從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計角度對地方政府債務(wù)風(fēng)險的來源進(jìn)行了定量研究，發(fā)現(xiàn)地方審計處罰力度對債務(wù)風(fēng)險具有一定的約束作用。郭敏、宋寒凝（2020）[11]采用熵值法計算加權(quán)債務(wù)總規(guī)模并指出在樣本考察期內(nèi)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)逐年攀升但風(fēng)險整體可控，風(fēng)險主要來源在于地方融資平臺的債務(wù)、借款以及PPP項目投資。

總體而言，現(xiàn)有文獻(xiàn)對中國地方政府債務(wù)規(guī)模和可能的債務(wù)風(fēng)險問題進(jìn)行了多角度研究，這些研究成果有助于加深對地方政府債務(wù)的了解，也為有效管理地方債務(wù)提出了有借鑒價值的建議。但現(xiàn)有文獻(xiàn)以定性分析為主，缺乏利用數(shù)據(jù)實施的定量研究；而在已有的定量分析中，對地方政府債務(wù)影響因素的選取不夠全面，忽略了當(dāng)前中國地方融資主要是以地融資的現(xiàn)狀，即未剔除或控制以地融資的擾動，這可能會導(dǎo)致估計結(jié)果的不準(zhǔn)確。為此，本文將從中國地方政府的融資現(xiàn)狀出發(fā)，整理30個省區(qū)市的地方融資平臺債務(wù)的相關(guān)數(shù)據(jù)，實證研究土地出讓收入等因素對我國地方政府債務(wù)率的影響，以期為控制中國地方債務(wù)風(fēng)險提供有益參考和借鑒。

二、數(shù)據(jù)和變量說明

（一）變量選取

1. 被解釋變量

本文以地方政府債務(wù)率為被解釋變量，該指標(biāo)等于地方政府債務(wù)除以地方政府財政收入與土地出讓金之和。即：

政府債務(wù)率=有息債務(wù)/(財政收入+土地出讓收入)

2. 解釋變量

參照Channa et al.（2019）[12]，陳菁、李建發(fā)（2015）[13]，關(guān)于地方政府債務(wù)的研究，選取解釋變量如下：

（1）當(dāng)?shù)刎斦杖耄℅R）。

（2）土地出讓金總額（TD），分稅制改革之后，我國地方政府的財政收入和土地出讓金成為地方債務(wù)的兩大還款來源。更多的財政收入和土地出讓金，意味著更多的收入可以用來償還債務(wù)，因此，二者的直接影響是降低地方政府債務(wù)率。動態(tài)來看，財政收入和土地出讓金二者之間具有一定的慣性，也就是說，如果某省的財政收入或土地出讓收入相對其他省份高，其接下來幾年的財政收入和土地出讓收入仍會保持在相對較高的水平上，這意味著該地方政府未來的償債能力也相對較高，在這種預(yù)期之下，作為資金提供方的金融機(jī)構(gòu)愿意滿足該地方政府更高的資金需求。因此，財政收入和土地出讓金對地方政府債務(wù)率還有間接影響—有提高地方政府債務(wù)率的傾向。凈效益應(yīng)取決于直接影響和間接影響孰大孰小。

（3）財政分權(quán)程度（FD），以人均地方財政支出與人均中央財政支出之比衡量。財政分權(quán)是指對財權(quán)和事權(quán)在中央和地方政府之間進(jìn)行劃分。當(dāng)財政分權(quán)程度提高時，地方政府在財權(quán)不變甚至是減少的情況下將承擔(dān)更多的事權(quán)，這意味著財政收入來源的相對減少及支出的增加。地方政府為填補(bǔ)增大的財政缺口，提高負(fù)債的動機(jī)和壓力都會明顯增強(qiáng)，最終表現(xiàn)為地方政府債務(wù)率的上升。另一方面，財政分權(quán)程度的提高也意味著地方政府能夠根據(jù)當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實狀況進(jìn)行更有針對性的管理，能夠更好地根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行合理的投融資決策，從而提高資金的使用效率，這可能有利于地方政府債務(wù)率的降低。

（4）政府官員激勵強(qiáng)度（GI），用地區(qū)GDP實際增長率表征。當(dāng)前我國的制度體制具有政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)的特點(diǎn)，中央政府在決定地方官員升遷過程中考慮的一個重要因素就是官員所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長速度。在地方政府“謀利性”特征影響下，過度投資于“看得見摸得著”的大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，采取擴(kuò)展性經(jīng)濟(jì)政策提高融資力度，力求在短期內(nèi)刺激經(jīng)濟(jì)快速增長。這種短期行為將引發(fā)地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模的無序擴(kuò)張、居高不下，從而會提高地方政府的債務(wù)率。

（5）地方審計處罰力度（AP），用一年內(nèi)某省所有被審計單位應(yīng)上繳處罰金額總和與該省被審單位數(shù)之比表示，由于審計處罰在后一年才會起作用，所以選用該變量滯后一期。這對規(guī)范官員的融資行為和提高資金使用效率有一定的積極影響，從而對地方債務(wù)率的上漲有一定抑制作用。

（6）人口數(shù)量（PP），指當(dāng)?shù)厝丝诳倲?shù)。

（7）城市化率（UR）即城市人口占總?cè)丝诒壤?，會從兩方面影響地方政府債?wù)率。一方面，更多的城市人口意味著高的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求，從而導(dǎo)致政府財政收支壓力加大和融資需求激增，可能進(jìn)而導(dǎo)致政府債務(wù)率的上升。另一方面，更高的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平意味著更豐富的財政資源，這可能會降低地方政府債務(wù)率。

（二）數(shù)據(jù)來源

本文以2009—2019年間中國大陸地區(qū)除西藏以外30個省區(qū)市的470多家主要融資平臺公司為樣本，匯總各省區(qū)市政府的債務(wù)數(shù)據(jù)，實證研究地方政府債務(wù)率的影響因素①債務(wù)規(guī)模、財政收入、土地出讓金、審計處罰力度的單位為億元，人口的單位為萬人，政府官員激勵和城市化率為百分比。1。選取的被解釋變量是地方政府債務(wù)率，其中地方政府的有息債務(wù)總額由長期借款和應(yīng)付債券兩部分組成，該數(shù)據(jù)主要來自于Wind數(shù)據(jù)庫和中國貨幣網(wǎng)。其他變量的數(shù)據(jù)主要來源于2010—2020年《中國統(tǒng)計年鑒》《中國審計年鑒》以及《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》。

三、我國地方債務(wù)率影響因素的實證分析

（一）面板門限模型構(gòu)建

對被解釋變量和解釋變量取對數(shù)后，各變量相應(yīng)變?yōu)閘nDR、lnGR、lnTD、lnFD、lnGI、lnAP、lnPP、lnUR。根據(jù)Seo et al.（2016）[14]建立的面板門限回歸模型，本文面板門限模型建立如下：

對面板數(shù)據(jù)進(jìn)行單位根檢驗，檢驗結(jié)果如表1所示，從表1可知，各變量的檢驗結(jié)果均顯示平穩(wěn)。

表1 各個變量的平穩(wěn)性檢驗

（二）全國地區(qū)面板門限回歸結(jié)果與分析

為確定模型（1）的門限數(shù)量，利用Hansen（1999）提出的門限自舉法進(jìn)行測算，結(jié)果如表2所示。從表2可以發(fā)現(xiàn)，單一門限、雙門限以及三門限的F統(tǒng)計量都顯著，根據(jù)門限數(shù)量的選取規(guī)則，本文確定的門限數(shù)量為3個，門限值分別為5.36、7.19以及8.6。為闡述方便，將三門限值劃分的四個區(qū)域依次稱為：“低債務(wù)水平”“中等債務(wù)水平”“較高債務(wù)水平”以及“高債務(wù)水平”。

表2 門限效應(yīng)檢驗

在門限數(shù)量和門限值確定的基礎(chǔ)上，現(xiàn)可對模型（1）進(jìn)行面板門限回歸分析，回歸結(jié)果如表3所示。

表3 三門限面板模型回歸結(jié)果

從表3門限回歸結(jié)果可知，在“低債務(wù)水平”下，作為償債來源的財政收入和土地出讓金的上升會伴隨著地方政府債務(wù)率的上升，但土地出讓金的影響在統(tǒng)計上不顯著。當(dāng)債務(wù)規(guī)模超過“低債務(wù)水平”時，財政收入和土地出讓金的上升會引起地方債務(wù)率的下降。進(jìn)一步分析可發(fā)現(xiàn)，財政收入對債務(wù)率的反向作用隨著債務(wù)規(guī)模的增大而增大，彈性系數(shù)的絕對值從0.886增至1.484；土地出讓金對債務(wù)率的影響情況相對復(fù)雜，在“較高債務(wù)水平”時其影響程度比其他債務(wù)水平下的影響要小。

有意思的是，不管債務(wù)規(guī)模處在哪個水平上，財政分權(quán)程度對政府債務(wù)率的影響總是正向顯著的，其影響程度的大小隨著債務(wù)水平的上升而下降，從3.451降至0.671。進(jìn)一步說明財政分權(quán)的上升會顯著地提高地方政府債務(wù)率，而隨著債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，財政分權(quán)程度的作用程度越來越弱。作為衡量官員激勵程度的經(jīng)濟(jì)增長率，與政府債務(wù)率同步變動。盡管在“中等債務(wù)水平”時，官員激勵的系數(shù)為負(fù)值，但是并不顯著。在“低債務(wù)水平”和“高債務(wù)水平”時系數(shù)估計值分別為8.320和0.832，在“高債務(wù)水平”時系數(shù)估計值為正但并不顯著。官員激勵的作用規(guī)律為：對地方政府債務(wù)率的正向激勵效應(yīng)隨著債務(wù)規(guī)模的上升而下降。審計處罰對地方債務(wù)率的影響稍微復(fù)雜，在債務(wù)規(guī)模低于“高債務(wù)水平”時，審計處罰對政府債務(wù)率率的影響為負(fù)，其中在“低債務(wù)水平”影響程度最大；在“高債務(wù)水平”時，審計處罰的影響變?yōu)椴伙@著。城市化率和人口數(shù)量對地方政府債務(wù)率的影響相似，在“低債務(wù)水平”時，二者為負(fù)向影響，在債務(wù)規(guī)模超過“低債務(wù)水平”時，二者為正向影響，并隨著債務(wù)規(guī)模的上升而增大。

四、結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論

本文建立面板門限模型并利用2009—2019年省區(qū)市面板數(shù)據(jù)實證研究了地方政府債務(wù)率的影響因素，得出以下主要結(jié)論：

第一，我國地方政府的債務(wù)率受到多種因素的影響，其中財政收入和土地出讓金的上升能顯著降低地方政府債務(wù)率。而且，二者的影響與債務(wù)規(guī)模有關(guān)系：當(dāng)債務(wù)規(guī)模超過最低水平時，對財政收入起到促增作用；當(dāng)債務(wù)規(guī)模處于較高水平時，土地出讓金對政府債務(wù)率的影響最?。划?dāng)債務(wù)規(guī)模處于最高水平時，土地出讓金的影響程度最大。第二，官員激勵程度對地方政府債務(wù)率的影響因債務(wù)規(guī)模的不同而不同。當(dāng)債務(wù)規(guī)模處于低水平時，更強(qiáng)的官員激勵會導(dǎo)致地方政府債務(wù)率大幅上升。整體而言，無論是在統(tǒng)計意義還是在經(jīng)濟(jì)意義上，審計處罰的影響相對較弱，只有債務(wù)規(guī)模處于低水平時，它對地方債務(wù)率的負(fù)向影響才比較顯著。第三，當(dāng)債務(wù)規(guī)模處于低水平時，人口數(shù)量和城市化率對地方政府債務(wù)率的影響都是負(fù)向的，但債務(wù)規(guī)模超過低水平時，二者的影響都是正向的，而且影響的程度都大致隨著債務(wù)規(guī)模的上升而提高。

（二）政策建議

如前文所述，當(dāng)前我國地方政府債務(wù)率整體而言已經(jīng)比較接近警戒線水平，個別地區(qū)政府債務(wù)率則已經(jīng)超過警戒線，形勢仍舊嚴(yán)峻，控制地方政府債務(wù)風(fēng)險刻不容緩。如果應(yīng)對不當(dāng)，一場新的金融危機(jī)就可能會出現(xiàn)，就像金融大鱷索羅斯所預(yù)言的那樣，控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的前提是了解地方債務(wù)形成的規(guī)律，因而本文所述有一定現(xiàn)實參考意義。本文的研究結(jié)果可以提供如下啟示。

第一，財政分權(quán)程度的提高會增加地方政府的舉債需求。為有效防范地方政府債務(wù)率以及債務(wù)風(fēng)險無序上漲，亟須加快財稅體制改革步伐，促使地方政府的財權(quán)和事權(quán)的均衡化發(fā)展。

第二，土地出讓金已經(jīng)成為地方政府收入的重要來源，二者顯著反向變動。因此，未來房地產(chǎn)市場拐點(diǎn)的出現(xiàn)，可能會導(dǎo)致地方政府土地出讓金的下降，進(jìn)而提高地方政府債務(wù)風(fēng)險。對此，一方面，中央和地方政府應(yīng)當(dāng)在房地產(chǎn)市場可能出現(xiàn)拐點(diǎn)之前做好相應(yīng)的預(yù)案；另一方面，在進(jìn)行土地使用權(quán)的出讓時，應(yīng)加強(qiáng)融資平臺的監(jiān)管，提高融資信息披露的質(zhì)量，從而杜絕變相融資，降低融資成本，提高融資效率。

第三，改變官員政績考核標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整官員激勵機(jī)制，加強(qiáng)對官員在任職期間所在單位財政財務(wù)收支的審計力度，削弱官員把融資所得資金盲目投入到短期能夠提速經(jīng)濟(jì)項目中的動機(jī)，并有效作用于優(yōu)化融資政治環(huán)境和降低地方政府債務(wù)風(fēng)險。但當(dāng)?shù)胤絺鶆?wù)規(guī)模很大時，這種作用的影響非常有限，增加財政收入對于化解地方債務(wù)危機(jī)更為有效。第四，城市化率的上升會提高對公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求，繼而提高地方政府債務(wù)率，而我國大部分地區(qū)的城市化率還處在上升趨勢中，這將對地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)造成持續(xù)壓力。