淺談我國社會保障體系中三支柱養(yǎng)老金的發(fā)展歷程、改革與對策

姚寧馨

（武漢科技大學文法與經濟學院，湖北 武漢 430081）

引言：

養(yǎng)老金制度作為國家社會保障體系的重要組成部分，對于國計民生、經濟社會長遠發(fā)展發(fā)揮著重要的作用。經過一系列的改革優(yōu)化，我國初步構建起三支柱養(yǎng)老金體系，為老年群體提供更多的退休保障。但是在老齡化程度不斷加劇的背景下，現(xiàn)有的制度體系仍然存在很多問題。為此，本文系統(tǒng)梳理了我國養(yǎng)老金制度的發(fā)展歷程和演變歷史，然后結合目前養(yǎng)老金制度的發(fā)展現(xiàn)狀深入分析了其中的問題和不足，最后經過深入的原因探索，提出了針對性的改進對策，以推動我國三支柱養(yǎng)老金制度的長遠發(fā)展、優(yōu)化完善。

一、我國養(yǎng)老金制度的發(fā)展歷程

（一）計劃經濟時期的養(yǎng)老金制度

自古以來，我國受到傳統(tǒng)孝道文化和小農經濟的深刻影響，始終遵循養(yǎng)兒防老理念來保障老年人的晚年生活。直到建國初期，我國基于計劃經濟體制建立了國家和集體統(tǒng)籌的養(yǎng)老金制度，為老年群體的生活待遇提供了系統(tǒng)全面的保障體系。在城鎮(zhèn)地區(qū)，企業(yè)采取城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金制度，必須按照法定的繳納比例依據(jù)職工工資額度向國家繳納一定的養(yǎng)老金；政府、事業(yè)單位等組織主要采取退休金制度，不需要自主繳納，而是由國家財政予以支付。退休金與工齡成正比，也會受到退休前一個月工資的影響。在農村地區(qū)，由于農村土地的所有權和承包權分離，農村養(yǎng)老采取家庭贍養(yǎng)為主、農村合作社兜底保障的模式。[1]

（二）改革開放時期的養(yǎng)老金制度

隨著經濟體制改革進程不斷加快，企業(yè)退休人員逐漸增多，退休金額度不足以負擔當下的養(yǎng)老需求，二者之間的矛盾日益凸顯。為此，國家開始推進養(yǎng)老金制度改革。改革初期，為加強養(yǎng)老金制度與經濟體制改革的適配度，我國在原有的國家兜底、企業(yè)補充式養(yǎng)老保險制度上進行創(chuàng)新拓展，將個人儲蓄資金納入養(yǎng)老金繳納范圍，初步形成三支柱養(yǎng)老金體系。[2]改革中期，雖然城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度逐步發(fā)展完善，但是農村家庭的非就業(yè)者仍然處于保障范圍之外，五保制度在脫離國家政策環(huán)境的土壤后也無法發(fā)揮兜底保障作用。為此，國家聚焦農村地區(qū)養(yǎng)老保障，采取與城鎮(zhèn)相同的模式開展試點改革，從而形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民養(yǎng)老保險制度。改革后期，為了加強養(yǎng)老金制度的公平性和可持續(xù)性，國家改革機關事業(yè)單位的“雙軌制”，適當增加社?；鹬袊匈Y產的占比；并且開始試點推行個人主體的第三支柱養(yǎng)老金。

（三）現(xiàn)階段的養(yǎng)老金制度

經過深層次的養(yǎng)老金制度改革，我國逐步構建起國家、企業(yè)、個人為主導的三支柱養(yǎng)老保障體系。其中，第一支柱是國家層面的基本養(yǎng)老保險制度，包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工、機關事業(yè)單位和城鄉(xiāng)居民等三種制度模式，前兩種制度雖然有著同樣的管理模式，但在運行過程中相互獨立；第二支柱是企業(yè)層面的職業(yè)養(yǎng)老金制度，主要由企業(yè)年金和職業(yè)年金兩部分構成；第三支柱是個人層面的稅延養(yǎng)老金，以個人意愿為前提、采取自主繳納、自主參與的模式。基于這一體系框架，我國目前已經基本實現(xiàn)了第一支柱養(yǎng)老金的全面覆蓋，并且不斷提升養(yǎng)老金待遇水平；同時，第二支柱養(yǎng)老金制度處于穩(wěn)步發(fā)展階段，相關的企事業(yè)單位主體數(shù)量和繳存人數(shù)逐年提升，賬戶規(guī)模顯著擴大；第三支柱養(yǎng)老金目前處于試點階段，開展個人稅延商業(yè)養(yǎng)老保險的試點推行，國家也出臺了相應的稅收優(yōu)惠政策，以保證試點工作的順利進行。[3]

二、我國三支柱養(yǎng)老金制度面臨的現(xiàn)實困境

（一）管理制度不完善

在我國社會主義市場經濟中，政府不僅是市場活動的組織者，也擁有公共資源的所有權和分配權。這樣的管理模式基于人民民主的需要而產生，但是卻容易滋生腐敗和管理低效問題。目前，政府部門作為三支柱養(yǎng)老金制度的主要管理者，采用傳統(tǒng)的體制化管理模式，將社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶混合在一起進行管理，使得第一支柱和第三支柱養(yǎng)老金之間的管理界限逐漸模糊，管理職責和權限不能明確劃分；而且缺乏相應的監(jiān)督機構，對于養(yǎng)老金的使用用途、管理責任、分配情況等無法準確監(jiān)管調控。針對上述問題，國家開始實行省級統(tǒng)籌的管理制度，即各省負責各區(qū)域的養(yǎng)老金調配、支付。[4]這一模式看似將管理權力進行了分散，但是卻無形中增加了管理層次，信息溝通成本和監(jiān)管難度也隨之增加，而且各省內部的可調配資金額度較低，養(yǎng)老金支付問題無法得到實質性解決。

（二）結構性不平衡矛盾突出

基于各國三支柱養(yǎng)老金制度的構成情況，第一支柱的基本養(yǎng)金主要發(fā)揮兜底保障作用，在總資產中所占比例應該是較低的，第二支柱的職業(yè)養(yǎng)老金制度以私營企業(yè)為繳納主體，其發(fā)揮的保障作用較高，從而資產額度在總資產中的比重也應較高。[4]然而，從我國現(xiàn)有的養(yǎng)老金制度發(fā)展情況來看，總資產規(guī)模較低，第一支柱養(yǎng)老金規(guī)模明顯高于第二支柱養(yǎng)老金，尤其第二支柱養(yǎng)老金中企業(yè)年金的繳存比例不到美國的四分之一，職業(yè)年金覆蓋人群較少；同時第三支柱養(yǎng)老金處于萌芽階段，尚未形成運作高效、成熟統(tǒng)一的資金制度，無法與第一和第二支柱的養(yǎng)老金賬戶形成互聯(lián)互通，資金給付調配不能有效保障。為此，目前大部分退休人員主要依靠公共養(yǎng)老金，養(yǎng)老金制度的內部結構出現(xiàn)嚴重失衡，而且隨著人口老齡化進程的加速，這一失衡問題會更加凸顯。

（三）養(yǎng)老需求攀升，資金缺口大

養(yǎng)老金制度建立之初，年輕人口在總人口中的比例較高，養(yǎng)老需求較低，養(yǎng)老金的供需可以保持短期的平衡狀態(tài)。在這樣的背景下，將在職人員繳費調配支付給退休人員的現(xiàn)收現(xiàn)付制可以有效維持下去。但是如今人口結構已經不再具備年輕化優(yōu)勢，老齡人口逐漸增加，集中支付的養(yǎng)老金數(shù)額也顯著提升，不堪重負的國家財政很難如期兌現(xiàn)養(yǎng)老金支付承諾。與此同時，改革開放的深入推進，我國與國際社會的合作緊密度增強，國家財政除了應對國內大型基礎設施的修建，還需要加大國際投資、發(fā)展國際合作伙伴，加之工資水平提高、養(yǎng)老金支付額度增加。如果要改變傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制，政府財政將會承擔巨額的轉制成本，從而加劇財政支出，導致更大的資金缺口。[5]

三、影響我國三支柱養(yǎng)老金制度改革的主要因素

（一）稅收優(yōu)惠政策空缺遲滯

稅收優(yōu)惠是推動養(yǎng)老金制度體系持續(xù)發(fā)展的重要因素，尤其是第二支柱的企業(yè)年金。然而在我國養(yǎng)老金制度的稅收減免政策始終處于較慢的發(fā)展速度。其中，第二支柱中的企業(yè)年金也在這一因素的影響下，無法持續(xù)擴大繳納規(guī)模。在稅收優(yōu)惠試點階段，試點地區(qū)的企業(yè)年金增長速度較快，其他地區(qū)的增長則十分緩慢；在稅收優(yōu)惠統(tǒng)一推行之后，企業(yè)年金的增幅顯著提升。[6]另外，由于國家沒有建立科學明確的稅收優(yōu)惠發(fā)展規(guī)劃，導致稅收政策出臺時間緩慢、覆蓋面低、力度較小，嚴重落后于企業(yè)年金的成長速度。在第三支柱的個人養(yǎng)老金上，國家尚未對這一層次養(yǎng)老金的購買金額、投資收益、領取數(shù)額等進行相應的稅收減免。

（二）養(yǎng)老金制度設計存在弊端

縱觀目前的三支柱養(yǎng)老金政策體系，可以發(fā)現(xiàn)國家更多的是從國企改革角度進行建設。在目標構建上，從理論層面看基本養(yǎng)老金制度應當以所有公民的養(yǎng)老生活保障為出發(fā)點，但是實際操作中，我國最初僅將國企員工作為保障對象，公共養(yǎng)老金覆蓋范圍相對小，之后雖然擴大了保障人群，但是忽視了不同群體的經濟承受力，導致保障層次差距大。[7]在方案設計上，試圖通過統(tǒng)賬結合的模式實現(xiàn)公平與效率、政府與個人的協(xié)調兼顧，但是這種混同管理的模式下職業(yè)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金制度出現(xiàn)定位模糊的現(xiàn)象，模糊了不同層次養(yǎng)老金的目標、職責。

四、推動我國三支柱養(yǎng)老金制度改革的解決對策

（一）優(yōu)化管理模式，保護個人賬戶

第一，在社會統(tǒng)籌賬戶中繼續(xù)采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，個人賬戶采取基金累計制和名義賬戶制進行管理，推動社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶之間實現(xiàn)優(yōu)勢互補、內在聯(lián)動。其中，名義賬戶通過將個人繳費資金計入個人賬戶，能夠有效減少基金累計制所帶來的投資風險和管理困難，并且實現(xiàn)對養(yǎng)老金的實時監(jiān)管，避免私自挪用、擠占個人養(yǎng)老金等問題發(fā)生；現(xiàn)收現(xiàn)付制作為基本養(yǎng)老保險的依托載體，能夠為個人賬戶提供最低支付保障，為老年人退休金的足額按時發(fā)放提供支撐。第二，政府應當針對目前養(yǎng)老金管理問題進行適當?shù)馗母?，明確各部門的管理職責和權限，轉變原有的混同管理模式，根據(jù)社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的特點采取針對性的管理模式，并且成立專門的養(yǎng)老金監(jiān)管機構，規(guī)范監(jiān)督政府管理行為，定期檢查養(yǎng)老金的使用、調配情況，防止貪腐現(xiàn)象。第三，從法律層面明確規(guī)定個人賬戶的財產權歸屬問題，詳細規(guī)定具體的侵權行為以及相應的法律后果，嚴禁私自挪用個人賬戶基金。[8]

（二）優(yōu)化制度設計，平衡結構不平衡矛盾

首先，第二支柱養(yǎng)老金應該擴大人群覆蓋率，激發(fā)企業(yè)的參與積極性?？梢酝ㄟ^引入自動加入模式完善職業(yè)養(yǎng)老金制度；并且擴大個人投資選擇權，增加養(yǎng)老金投資收益，對職業(yè)年金采取實賬管理辦法；另外加大稅收優(yōu)惠力度，以繳費額為限來分配退稅額度和匹配繳費，推動企業(yè)年金整體規(guī)模的發(fā)展。其次，推動第三支柱養(yǎng)老金改革，充分發(fā)揮個人主體的繳費積極性，引入金融機構和監(jiān)管部門進行專業(yè)化個人養(yǎng)老金投資管理，通過綜合運用多種投資工具，增加這部分養(yǎng)老金的投資收益，從而增加退休老人的養(yǎng)老收入；同時，盡管出臺第三支養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠政策，擴大覆蓋人群、增加優(yōu)惠比例，吸引更多民眾參與個人養(yǎng)老金。[9]

結語：

綜上所述，我國三支柱養(yǎng)老金制度體系不僅可以合理分配政府、企業(yè)和個人的養(yǎng)老保障權責，為普遍的公民群體提供良好的養(yǎng)老保障，而且能夠協(xié)調不同層次間養(yǎng)老金的制度模式，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、風險共擔，促使養(yǎng)老待遇的不斷提升。但是在老齡化社會背景下，我國的養(yǎng)老金制度仍然面臨著很多風險和挑戰(zhàn)。為此，國家仍然需要繼續(xù)推動三支柱養(yǎng)老金體系改革，構建起更加完善的體制機制，妥善解決目前的結構性、總量性問題，為老年群體提供實惠性的養(yǎng)老保障。