權(quán)力運(yùn)行、責(zé)任履行與高校治理

程家旗　王陽(yáng)　陳邑早

[摘要]本文以高校領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行為切入點(diǎn)，分別從理論邏輯、作用機(jī)制和實(shí)現(xiàn)路徑三個(gè)方面，探討經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)如何有效促進(jìn)高校治理體系的完善和領(lǐng)導(dǎo)人員治理能力的提升，為更好地發(fā)揮高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)治理效能，進(jìn)而促進(jìn)高校健康和高質(zhì)量發(fā)展提供思路。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)? ?權(quán)力運(yùn)行? ?責(zé)任履行? ?高校治理

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)

督的重要制度設(shè)計(jì)?！饵h政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（簡(jiǎn)稱《經(jīng)責(zé)審計(jì)規(guī)定》）要求，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)以領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)情況為重點(diǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)全面深化改革，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)反腐倡廉，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

高校的健康和高質(zhì)量發(fā)展需要一流的治理作保障。規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、督促責(zé)任履行與完善高校治理是開展高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。高校審計(jì)人員須深入理解權(quán)力運(yùn)行、責(zé)任履行和高校治理的內(nèi)涵及彼此之間的邏輯關(guān)系，以完善高校治理為導(dǎo)向，以促進(jìn)高校治理體系健全和治理能力提升為著力點(diǎn)，更好地發(fā)揮高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的治理效能。

一、高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的幾個(gè)相關(guān)概念剖析

（一）經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行

高校教學(xué)、科研、后勤保障等業(yè)務(wù)工作都離不開經(jīng)濟(jì)支撐，因而也就相伴著經(jīng)濟(jì)權(quán)力的運(yùn)行?，F(xiàn)行《經(jīng)責(zé)審計(jì)規(guī)定》豐富了經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)涵，與之相適應(yīng)，高校經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行審查就不再局限于財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)，而是貫穿于高校事業(yè)發(fā)展和資源配置的全過程。本文聚焦高校領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行，這里的經(jīng)濟(jì)權(quán)力不僅是領(lǐng)導(dǎo)人員顯性的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策、執(zhí)行權(quán)，還應(yīng)拓展至所有產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)后果的權(quán)力運(yùn)行。

與直接經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力容易被濫用，造成違規(guī)違紀(jì)甚至違法。套取科研經(jīng)費(fèi)、侵占挪用國(guó)有資產(chǎn)等問題屢見不鮮，高?；?、后勤、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、招標(biāo)等重點(diǎn)領(lǐng)域違規(guī)違紀(jì)違法問題多發(fā)，必須通過加強(qiáng)監(jiān)管，強(qiáng)化對(duì)顯性經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)用的制約和監(jiān)督。同時(shí)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行不能僅僅關(guān)注是否存在“以權(quán)謀私”，權(quán)力運(yùn)行產(chǎn)生的低效、無(wú)效、甚至損失浪費(fèi)后果同樣應(yīng)重點(diǎn)考量。依此拓展，權(quán)力運(yùn)行的成效則與經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行緊密聯(lián)系。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行

“有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)要對(duì)等”。組織賦予權(quán)力，行使權(quán)力的同時(shí)必然要履行職責(zé)，承擔(dān)責(zé)任。高校領(lǐng)導(dǎo)人員的權(quán)力受法律法規(guī)制度規(guī)定和上級(jí)主管部門委托，但歸根到底是受人民所委托。領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)行為最終向人民負(fù)責(zé)，即公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。現(xiàn)行《經(jīng)責(zé)審計(jì)規(guī)定》豐富拓展了經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)涵外延，高校領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任不僅貫穿于高校黨政管理、教學(xué)、科研等事業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)活動(dòng)之中，并且提升拓展到了貫徹落實(shí)黨和國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署和推動(dòng)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的層面。雖然經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)涵和外延有了極大的豐富和拓展，但落實(shí)和審查“經(jīng)濟(jì)責(zé)任”的范圍是明確、有邊界的，仍以公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的管理、分配和使用為基礎(chǔ)，其邊界應(yīng)限定于“經(jīng)濟(jì)責(zé)任”的概念框架內(nèi)。

（三）高校治理

與國(guó)家治理一致，高校治理主要由治理體系和治理能力構(gòu)成。高校治理體系包括高校教學(xué)、科研、服務(wù)社會(huì)、文化傳承、支撐保障體系建設(shè)、黨的建設(shè)等各方面的體制機(jī)制和法律法規(guī)制度安排;高校治理能力則是高校領(lǐng)導(dǎo)人員及其他各類治理主體履職盡責(zé)，推動(dòng)發(fā)展的能力。

高校治理有其鮮明的特點(diǎn)，高校治理主體多元化與治理目標(biāo)復(fù)雜性并存。治理主體多層級(jí)、多類型，可以是黨政部門、院系，也可以是學(xué)術(shù)共同體、科研課題組，不同主體也因機(jī)構(gòu)職能劃分不同導(dǎo)致主責(zé)各異。但經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)行為卻始終貫穿于高校各個(gè)層面的治理活動(dòng)中。隨著高校經(jīng)費(fèi)投入持續(xù)增加，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在高校治理中的比重逐步增大，如何達(dá)到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“善治”，從而使其有效助推高校主責(zé)主業(yè)健康有序發(fā)展，也顯得愈發(fā)重要。因此，本文將重點(diǎn)聚焦高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，將對(duì)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的治理簡(jiǎn)稱為“高校經(jīng)濟(jì)治理”。

高校辦學(xué)既受法定制度約束，又有一定自主權(quán)。一方面，高校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須嚴(yán)格貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家教育、經(jīng)濟(jì)方針政策，并以“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”為核心機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)，以決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層（包括紀(jì)檢監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等）為基本架構(gòu)，這是國(guó)家統(tǒng)一性、強(qiáng)制性規(guī)定;另一方面，高校根據(jù)上級(jí)部門要求，結(jié)合自身特點(diǎn)，成立財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)、內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、采購(gòu)與招標(biāo)管理委員會(huì)等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，為學(xué)校黨委常委會(huì)和校長(zhǎng)辦公會(huì)做出科學(xué)決策提供支持，高校二級(jí)單位也在學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，自主建立和執(zhí)行符合自身發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)狀的內(nèi)部治理架構(gòu)和經(jīng)濟(jì)管理制度。目前，高校校級(jí)層面的經(jīng)濟(jì)治理體系框架已基本構(gòu)建成型，但仍存在部分權(quán)責(zé)邊界模糊、權(quán)責(zé)不匹配、權(quán)力制約機(jī)制不完善、內(nèi)部控制制度流于形式等問題。高校經(jīng)濟(jì)治理已經(jīng)由“立梁架柱”進(jìn)入到“內(nèi)部裝修”階段。

二、經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行與高校治理的理論邏輯

（一）經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行與經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行

“經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行”與“經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行”兩者辯證統(tǒng)一，緊密聯(lián)系但又內(nèi)涵不同，各有側(cè)重。一方面，經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行的過程，也是經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的過程，享受經(jīng)濟(jì)權(quán)力的同時(shí)，必須承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任是基于擁有、行使了與之相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力;另一方面，經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行與經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行具有本質(zhì)區(qū)別。權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)涵主要是“可以做什么、做了什么”，偏重于權(quán)限和權(quán)力的運(yùn)用。責(zé)任履行的內(nèi)涵主要是“應(yīng)該做什么、做得如何”，注重履職盡責(zé)是否到位和權(quán)力運(yùn)用成效。但無(wú)論是法定權(quán)力，還是自主權(quán)力，高校領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)權(quán)力始終要在一定規(guī)則中運(yùn)行，需要構(gòu)建有效的制約機(jī)制;同時(shí)，責(zé)任履行同等重要，對(duì)于是否有效貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署，是否有力推動(dòng)本單位各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，是否達(dá)到預(yù)期績(jī)效目標(biāo)等責(zé)任履行情況也要建立評(píng)價(jià)督促機(jī)制。

（二）治理體系與治理能力

“治理體系”和“治理能力”是高校治理的兩個(gè)層面，兩者緊密相連，相輔相成。以體制機(jī)制為核心內(nèi)容的治理體系起著基礎(chǔ)性、根本性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性作用，但并不是治理體系越完善，治理能力自然就越強(qiáng)，治理成效就理所當(dāng)然越優(yōu)，在同樣的治理體系下，擁有不同治理能力的群體執(zhí)行的結(jié)果可以迥然不同。良好的治理體系有助于治理能力發(fā)揮，而治理能力的增強(qiáng)反過來(lái)會(huì)促進(jìn)治理體系的完善，甚至?xí)?duì)治理成效起到?jīng)Q定性作用，兩者對(duì)于完善高校治理都不可或缺。

（三）權(quán)力運(yùn)行、責(zé)任履行與高校治理

“權(quán)力運(yùn)行”和“責(zé)任履行”是構(gòu)成高校治理的基本要素，核心環(huán)節(jié)。權(quán)力運(yùn)行規(guī)范，責(zé)任履行到位是高校治理完善的應(yīng)有之意?！皺?quán)力運(yùn)行”與“治理體系”，“責(zé)任履行”與 “治理能力”，既互為依托，又相互作用。權(quán)力運(yùn)行是否規(guī)范體現(xiàn)了但又依賴于治理體系的完善程度，責(zé)任履行是否到位反映了但又受制于治理能力的強(qiáng)弱。因此，要實(shí)現(xiàn)促進(jìn)完善治理的目標(biāo)，必然需要一體構(gòu)建促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行和督促責(zé)任履行到位的體制機(jī)制。

（四）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行、高校治理

治理導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)通過規(guī)范經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)而完善治理體系，通過督促經(jīng)濟(jì)責(zé)任高水平履行進(jìn)而幫助促進(jìn)提升治理能力，是推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手和有效手段。高校權(quán)力規(guī)范運(yùn)行依靠體制機(jī)制的完善，高校事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展有賴于高校領(lǐng)導(dǎo)人員治理能力的提高，體制機(jī)制的完善與履職盡責(zé)的督促落實(shí)缺一不可。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，如果僅停留在發(fā)現(xiàn)問題的結(jié)果表象，不能深挖問題發(fā)生原因和體制機(jī)制漏洞，則如同隔靴搔癢，很有可能導(dǎo)致頑疾的反復(fù)發(fā)作;同時(shí)，體制機(jī)制設(shè)計(jì)健全，不意味著職責(zé)履行一定到位。如果領(lǐng)導(dǎo)人員沒有與履行職責(zé)相匹配的能力或未能勤勉盡責(zé)，推動(dòng)學(xué)校事業(yè)健康和高質(zhì)量發(fā)展則可能會(huì)成為空談。

三、以權(quán)力運(yùn)行與責(zé)任履行為重點(diǎn)開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，進(jìn)而促進(jìn)高校完善治理的作用機(jī)制

基于邏輯分析的基礎(chǔ)上，本文總結(jié)提出高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)促進(jìn)高校完善治理的作用機(jī)制，見圖1。

（一）深化完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，本身就是完善高校治理

高校審計(jì)是高校監(jiān)督治理體系的重要組成部分。以權(quán)力運(yùn)行與責(zé)任履行情況為高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)重點(diǎn)，能夠更有效地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的治理效能。高校深化完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度和實(shí)踐，本身就是完善高校治理。

（二）通過審查經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，督促領(lǐng)導(dǎo)人員提升治理能力

通過審查高校領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，聚焦被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)人員的政策執(zhí)行能力、科學(xué)決策能力、清廉拒腐意志和履職擔(dān)當(dāng)精神。開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的過程也是驅(qū)動(dòng)和激勵(lì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)人員找差距、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的過程，目的是提升領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)治理技能，明晰治理工作方向，進(jìn)而促進(jìn)被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)人員治理能力提升。

（三）通過審查經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)用軌跡，推動(dòng)被審計(jì)單位完善治理體系

通過審查高校領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行軌跡，聚焦解決體制性障礙、機(jī)制性梗阻，優(yōu)化資源配置，完善被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)單位內(nèi)部控制的建立健全和深化改革的扎實(shí)推進(jìn)，充分發(fā)揮“治已病、防未病”的建設(shè)性作用，進(jìn)而推動(dòng)被審計(jì)單位治理體系現(xiàn)代化。

（四）綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，一體推進(jìn)高校完善治理

高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議成員單位以及主管部門通過有效運(yùn)用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，一方面，為組織人事部門考核、任免、獎(jiǎng)懲被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)人員提供重要參考，既能為選拔任用更加合格的領(lǐng)導(dǎo)人員提供支撐，又能激勵(lì)在任領(lǐng)導(dǎo)人員更加擔(dān)當(dāng)有為。另一方面，通過揭示高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的各類風(fēng)險(xiǎn)隱患，為高校和主管部門完善政策、優(yōu)化管理、防范風(fēng)險(xiǎn)提供重要決策參考。審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的橫縱向聯(lián)動(dòng)機(jī)制促進(jìn)高校自我發(fā)展完善，有效提升高校整體應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和抵御沖突的能力，從而一體推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

四、高校開展治理導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，進(jìn)而推進(jìn)高校完善治理的路徑探討

高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的最終目的不是發(fā)現(xiàn)、披露問題，而是推動(dòng)問題解決，推動(dòng)高校健康和高質(zhì)量發(fā)展。審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)立足于權(quán)力運(yùn)行分析和責(zé)任履行審查，在準(zhǔn)確判定被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)上，有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，并以促進(jìn)高校完善治理和高質(zhì)量發(fā)展為最終落腳點(diǎn)。綜合分析，本文提出治理導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)路徑，為開展高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提供參考，見圖2。

（一）結(jié)合經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)狀及目標(biāo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任分析，確定審計(jì)重點(diǎn)

高等教育的辦學(xué)目標(biāo)決定著高校治理的目標(biāo)，而高校治理的目標(biāo)決定了高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的方向。高校各項(xiàng)治理活動(dòng)都應(yīng)緊密圍繞高等教育辦學(xué)任務(wù)，開展高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，也必須以促進(jìn)高校實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)為審計(jì)目的。治理導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)模式下，審計(jì)準(zhǔn)備階段的主要工作是在高校整體治理框架下對(duì)被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)狀和目標(biāo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行分析。

審計(jì)人員應(yīng)以被審計(jì)單位職責(zé)范圍和其在高校整體工作中的功能定位為基準(zhǔn)，以對(duì)被審計(jì)單位治理現(xiàn)狀及其歷史演進(jìn)分析為抓手，初步判斷被審計(jì)單位服務(wù)高?？傮w治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，精準(zhǔn)定位被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)治理的薄弱點(diǎn)和困難點(diǎn)，為開展實(shí)質(zhì)性審計(jì)程序奠定基礎(chǔ)。

目標(biāo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任應(yīng)當(dāng)是公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的現(xiàn)實(shí)化，是與法定經(jīng)濟(jì)責(zé)任相對(duì)應(yīng)的概念，是界定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部法定經(jīng)濟(jì)責(zé)任的基礎(chǔ)。目標(biāo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任對(duì)審計(jì)范圍和審計(jì)重點(diǎn)產(chǎn)生直接影響?；诮?jīng)濟(jì)責(zé)任制相關(guān)規(guī)定，結(jié)合目標(biāo)責(zé)任書等考核資料和被審計(jì)單位特點(diǎn)，審計(jì)人員應(yīng)準(zhǔn)確把握被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)人員的政策制度執(zhí)行責(zé)任、管理和績(jī)效責(zé)任、環(huán)境和社會(huì)責(zé)任、個(gè)人廉潔責(zé)任等。

通過對(duì)被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)狀和目標(biāo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)分析，初步判定高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，確定審計(jì)重點(diǎn)，為開展經(jīng)濟(jì)治理體系和治理能力實(shí)質(zhì)性審查打牢基礎(chǔ)。

（二）對(duì)照權(quán)責(zé)清單，開展經(jīng)濟(jì)治理體系和經(jīng)濟(jì)治理能力審查

實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度，厘清政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)關(guān)系，是黨的十九屆四中全會(huì)部署的一項(xiàng)重要改革任務(wù)。權(quán)力清單制度以清單模式梳理權(quán)力、職責(zé)，讓權(quán)力公開透明、行之有據(jù)，讓責(zé)任清晰、失之必問。權(quán)責(zé)清單制度是加快、推進(jìn)大學(xué)內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。高校應(yīng)探索建立權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，審計(jì)人員應(yīng)對(duì)照權(quán)責(zé)清單開展經(jīng)濟(jì)治理體系和治理能力審查。

高校法定權(quán)力是否嚴(yán)格依法依規(guī)運(yùn)行，自主辦學(xué)權(quán)能否接得住，管得好，是教育主管等部門最關(guān)心的問題之一，也是高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要目的之一，就是要核實(shí)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)權(quán)力是否在法定軌道上及權(quán)力清單邊界范圍內(nèi)運(yùn)行。審計(jì)人員應(yīng)從領(lǐng)導(dǎo)人員權(quán)力清單和經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行軌跡入手，確定重點(diǎn)，尋找線索，尤其要關(guān)注被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制及領(lǐng)導(dǎo)人員有權(quán)自主決定的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)。

高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制是高?！懊庖呦到y(tǒng)”的重要組成部分，促進(jìn)高校內(nèi)部控制制度的建立健全，是開展治理導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要手段之一。開展內(nèi)控分析，有助于尋找被審計(jì)單位業(yè)務(wù)流程中的薄弱環(huán)節(jié)以及發(fā)生問題風(fēng)險(xiǎn)較高的關(guān)鍵崗位。因?yàn)閾碛薪?jīng)濟(jì)權(quán)力的不僅是被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)人員，被審計(jì)單位其他關(guān)鍵崗位人員都可能發(fā)生權(quán)力異化或履職不到位。決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)分離不僅適用于高校整體層面，而應(yīng)貫穿應(yīng)用于高校各個(gè)層面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，高校職能部門和學(xué)部院系同樣必須構(gòu)建符合本單位實(shí)際的，且決策、執(zhí)行與監(jiān)督相分離的內(nèi)部治理架構(gòu)。

結(jié)合權(quán)力運(yùn)行軌跡分析和業(yè)務(wù)流程梳理，審計(jì)人員應(yīng)對(duì)照責(zé)任清單，有針對(duì)性地審查被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況。首先，貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針政策及決策部署情況，落實(shí)主管部門和學(xué)校重大財(cái)經(jīng)政策情況是高校領(lǐng)導(dǎo)人員的首要任務(wù)，也是審計(jì)評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)人員治理能力的重要標(biāo)尺。其次，發(fā)展規(guī)劃與重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策、執(zhí)行和效果等與高校發(fā)展息息相關(guān)，應(yīng)得到審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注。最后，廉潔是紅線，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中落實(shí)有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任和遵守廉潔從業(yè)規(guī)定情況，對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)人員來(lái)講是守底線的問題，同樣是審計(jì)人員開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重中之重。

（三）客觀開展審計(jì)評(píng)價(jià)，準(zhǔn)確界定經(jīng)濟(jì)責(zé)任

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員履職過程中存在的問題，應(yīng)按照權(quán)責(zé)一致原則，綜合考慮領(lǐng)導(dǎo)人員職責(zé)分工，相關(guān)問題歷史背景，決策過程、性質(zhì)、后果和領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)際所起作用，以審計(jì)查證或認(rèn)定的事實(shí)為依據(jù)，對(duì)其所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任作出客觀公正、實(shí)事求是的評(píng)價(jià)。認(rèn)定責(zé)任時(shí)要把握好幾組關(guān)系：

1.明知故犯與無(wú)意過失。要把領(lǐng)導(dǎo)人員直接違反或授意、指使、強(qiáng)令、縱容、包庇下屬違反法律法規(guī)規(guī)定的行為，同在改革創(chuàng)新中的失誤和錯(cuò)誤區(qū)分開來(lái)，深入分析研判產(chǎn)生問題的動(dòng)因，把握區(qū)分無(wú)意過失和明知故犯，要秉持“三個(gè)區(qū)分開來(lái)”的原則，激發(fā)和保護(hù)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。

2.失職失責(zé)與失當(dāng)失誤。要把貫徹落實(shí)重大方針政策、決策部署不堅(jiān)決不全面不到位，未完成作為第一責(zé)任人（負(fù)總責(zé)）任務(wù)，造成損失浪費(fèi)和公共利益損害的失職失責(zé)行為，同履行職責(zé)時(shí)的決策失當(dāng)或者決策失誤行為區(qū)分開來(lái)。

3.個(gè)人決定與集體決策。要把未經(jīng)民主決策或民主決策時(shí)多數(shù)人不同意的情況下直接決定、批準(zhǔn)、組織實(shí)施重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)造成損失浪費(fèi)和公共利益損害所應(yīng)承擔(dān)的直接責(zé)任，同履行了必要的決策程序和按照民主決策意見組織實(shí)施經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，因有關(guān)事項(xiàng)違規(guī)或產(chǎn)生了損失浪費(fèi)和不良后果所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任區(qū)分開來(lái)。

4.現(xiàn)任責(zé)任與接續(xù)責(zé)任。要把現(xiàn)任決策實(shí)施的事項(xiàng)同歷史遺留問題接續(xù)處理責(zé)任區(qū)分開來(lái)，既不能讓現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)人員因?yàn)闅v史遺留問題而為前任領(lǐng)導(dǎo)人員買單，也不能讓其將應(yīng)承擔(dān)的接續(xù)處理責(zé)任推卸給前任領(lǐng)導(dǎo)人員。

5.合法合規(guī)性與績(jī)效目標(biāo)。隨著國(guó)家對(duì)加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系提出明確要求，審計(jì)人員在關(guān)注有關(guān)事項(xiàng)合法合規(guī)性的同時(shí)，要關(guān)注被審計(jì)單位預(yù)算資金的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，將績(jī)效管理情況納為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容之一，切實(shí)做到花錢必問效、無(wú)效必問責(zé)。

（四）以促進(jìn)完善治理體系、提升治理能力為目標(biāo)，加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用

首先，高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議成員單位及高校業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)充分運(yùn)用審計(jì)結(jié)果，并致力于督促審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的根本性整改。一方面，應(yīng)深挖造成問題或阻礙發(fā)展的體制機(jī)制弊端，通過加強(qiáng)對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改情況的監(jiān)督檢查，促進(jìn)被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制的建立健全，增強(qiáng)其抵御各類經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力;另一方面，通過梳理典型性、普遍性問題，調(diào)查傾向性問題，為高校采取有關(guān)措施、完善有關(guān)制度規(guī)定以及科學(xué)作出決策提供參考。

其次，高校開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，不僅是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員治理能力的檢驗(yàn)過程，也是加大對(duì)其普及、宣傳財(cái)經(jīng)法律法規(guī)并增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)治理能力的過程。實(shí)踐證明，高校的行政、院系管理人員的治理能力與高校治理水平密切相關(guān)。高校領(lǐng)導(dǎo)人員大多不是管理學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)出身，且絕大多數(shù)院系負(fù)責(zé)人肩負(fù)各自領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究工作，部分負(fù)責(zé)人不熟悉財(cái)經(jīng)政策法規(guī)，缺乏經(jīng)濟(jì)治理經(jīng)驗(yàn)。審計(jì)人員應(yīng)以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為契機(jī)，促進(jìn)高校領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)治理能力的提升。

最后，高校須著力建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，形成多部門協(xié)同配合、共同促進(jìn)高校治理體系完善和治理能力提升一體化發(fā)展的局面，并最終助力高校高質(zhì)量發(fā)展和高等教育辦學(xué)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（作者單位：大連理工大學(xué) 東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，郵政編碼：116023，電子郵箱：jqcheng@dlut.edu.cn）

主要參考文獻(xiàn)

[1]陳國(guó)珍，宋夏云.政府權(quán)力清單視角的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)機(jī)制研究[J].中國(guó)內(nèi)部審計(jì)， 2019（6）：78-82

[2]王曉妍.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與中國(guó)政府治理[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社， 2018

[3]張德祥.我國(guó)大學(xué)治理中的若干關(guān)系[J].高等教育研究， 2018（7）：5-12

[4]鄭石橋.領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容：理論框架和例證分析[J].會(huì)計(jì)之友， 2015（19）：121-128

[5]鐘曉敏.加快教育“放管服”改革推進(jìn)大學(xué)內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化：基于大學(xué)權(quán)責(zé)清單制度的探索[J].中國(guó)高教研究， 2018（2）：25-28