預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用中存在的問題及對策

段欣

【摘要】預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用是優(yōu)化財(cái)政資金配置、提高財(cái)政資金使用效益的重要環(huán)節(jié)。文章以S市為例，分析預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用過程中存在的問題及其產(chǎn)生的原因，并嘗試提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，以期不斷完善預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，加快完善全過程預(yù)算績效管理體系。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算績效管理；績效評(píng)價(jià)；結(jié)果應(yīng)用；財(cái)政資金配置

【中圖分類號(hào)】F275

一、引言

在全面實(shí)施預(yù)算績效管理以來，S市積極探索預(yù)算績效管理體制機(jī)制和方式方法，以市財(cái)政局名義先后印發(fā)了預(yù)算績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架、預(yù)算績效目標(biāo)管理工作規(guī)程、項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)工作規(guī)程等預(yù)算績效管理制度文件，在年度預(yù)決算公開中不斷擴(kuò)大預(yù)算績效公開范圍，并將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為年度預(yù)算安排的參考依據(jù)、將單位預(yù)算績效管理水平作為政府績效考核指標(biāo)，逐步形成事前有評(píng)估、事中有監(jiān)控、事后有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用的全過程績效管理體系。然而在預(yù)算績效管理的實(shí)踐過程中，評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用層面還存在諸多問題，導(dǎo)致大部分績效評(píng)價(jià)結(jié)果僅存在于表面，距離優(yōu)化資金配置、調(diào)整政策方案等目標(biāo)仍存在一定差距。因此，以S市績效管理模式為例進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果在應(yīng)用層面存在問題并提出改進(jìn)措施，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

二、預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用中存在的問題

（一）績效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性、權(quán)威性不足

根據(jù)S市預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作規(guī)程，目前S市主要以“單位自評(píng)為主、財(cái)政重評(píng)為輔”的方式開展預(yù)算項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)。其中，單位自評(píng)是各基層預(yù)算單位在預(yù)算年度終了后，對年初設(shè)定的項(xiàng)目產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)等的完成情況進(jìn)行自我評(píng)價(jià)；財(cái)政重評(píng)是財(cái)政部門委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對預(yù)算部門和單位的重點(diǎn)項(xiàng)目開展績效評(píng)價(jià)。雖然雙重評(píng)價(jià)方式的目的是為了保障預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性，但是在實(shí)施過程中卻存在諸多問題，導(dǎo)致其結(jié)果不盡人意。

一是各預(yù)算單位在編制項(xiàng)目績效目標(biāo)時(shí)，難以設(shè)定科學(xué)、合理、可量化、易評(píng)價(jià)的績效指標(biāo)，或指標(biāo)設(shè)定空泛，與單位履職任務(wù)、年度重點(diǎn)工作等不相匹配，無法實(shí)現(xiàn)績效的目標(biāo)管理。二是各預(yù)算單位為保持項(xiàng)目原有預(yù)算規(guī)模、避免因績效評(píng)價(jià)結(jié)果不佳導(dǎo)致預(yù)算壓減，在開展年度預(yù)算項(xiàng)目績效自評(píng)過程中，可能不會(huì)對年初設(shè)定的績效目標(biāo)進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)，或者避重就輕，美化項(xiàng)目實(shí)際結(jié)果，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果不實(shí)，自評(píng)報(bào)告質(zhì)量不高。三是S市財(cái)政部門在開展重點(diǎn)評(píng)價(jià)過程中，通常委托第三方機(jī)構(gòu)來開展預(yù)算單位項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)工作，而第三方機(jī)構(gòu)可能過度依賴單位績效自評(píng)結(jié)果，或因缺乏專業(yè)基礎(chǔ)、缺少專家參與，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果專業(yè)性、權(quán)威性無法得到被評(píng)價(jià)單位認(rèn)可。

績效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性、權(quán)威性不足，勢必使得其應(yīng)用缺乏科學(xué)指導(dǎo)，最終導(dǎo)致與“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”這一新要求出現(xiàn)偏差。

（二）評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用存在錯(cuò)期問題

績效評(píng)價(jià)的目的是為了優(yōu)化財(cái)政資金配置、提升預(yù)算和項(xiàng)目管理水平、提高財(cái)政資金使用效益和效率。目前絕大多數(shù)基層預(yù)算單位仍然存在“重支出輕績效、重投入輕產(chǎn)出、重結(jié)果輕過程”的觀念，而通過建立“有效要安排、低效要壓減”的績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算決策掛鉤機(jī)制，在一定程度上能夠壓減低效、無效的項(xiàng)目預(yù)算，從而節(jié)約財(cái)政資金。

但在實(shí)際財(cái)政資金管理過程中，績效評(píng)價(jià)工作是在年度終了后，圍繞上一年度預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施情況開展，而本年度預(yù)算可能已經(jīng)市人大正式批準(zhǔn)、市財(cái)政批復(fù)，評(píng)價(jià)結(jié)果對本年度預(yù)算安排的影響較小，只能作為以后年度預(yù)算安排的參考依據(jù)，出現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的錯(cuò)期滯后現(xiàn)象，降低評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的時(shí)效性和針對性。以S市為例，一般每年3月份開展上一年度預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作，6月份完成相關(guān)工作，預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果于9月份隨上一年度決算一并公開，而每年6月初開展下一年度預(yù)算“一上”編報(bào)工作，上一年度的預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果難以應(yīng)用于本年度及下一年度預(yù)算安排中，只能應(yīng)用于第三年度（見圖1）。同時(shí)，鑒于短期項(xiàng)目或一次性項(xiàng)目的不可復(fù)制性，經(jīng)常性項(xiàng)目或跨年度項(xiàng)目的環(huán)境因素影響，績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用越滯后，伴隨的“績效噪聲”1越多，評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用價(jià)值與有效性便會(huì)大打折扣。

（三）績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用政策的落實(shí)效果不佳

為深入貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）精神，S市財(cái)政局于2019年8月印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)全面實(shí)施預(yù)算績效管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》，“要求各級(jí)財(cái)政部門按照獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的原則建立績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制，對績效好的政策和項(xiàng)目原則上優(yōu)先保障，對績效一般的政策和項(xiàng)目要督促改進(jìn)，對交叉重復(fù)、碎片化的政策和項(xiàng)目予以調(diào)整，對低效無效資金一律削減或取消，對長期沉淀的資金一律收回并按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌用于亟需支持的領(lǐng)域”。雖然S市已出臺(tái)配套制度強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，但實(shí)際應(yīng)用效果仍不達(dá)預(yù)期，主要原因在于：一是相關(guān)規(guī)定缺乏細(xì)節(jié)，彈性空間較大，如“原則上”表述、“督促改進(jìn)”和“予以調(diào)整”沒有細(xì)化規(guī)定等，為績效評(píng)價(jià)人員提供了操作空間。二是根據(jù)《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定，經(jīng)過法定程序，預(yù)算可以在項(xiàng)目之間進(jìn)行調(diào)劑使用，預(yù)算編制單位可根據(jù)實(shí)際情況，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果較好的項(xiàng)目預(yù)算資金調(diào)劑至績效評(píng)價(jià)結(jié)果較差的項(xiàng)目中，從而在不影響單位預(yù)算總量的情況下，弱化“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的資源配置效應(yīng)。三是納入財(cái)政重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)工作的項(xiàng)目具有局限性，部分典型項(xiàng)目可能因不滿足篩選標(biāo)準(zhǔn)未納入重點(diǎn)評(píng)價(jià)，并且財(cái)政部門在預(yù)算單位自評(píng)基礎(chǔ)上，結(jié)合預(yù)算項(xiàng)目資金規(guī)模、執(zhí)行情況等進(jìn)行抽評(píng)，這就導(dǎo)致經(jīng)過科學(xué)評(píng)價(jià)的項(xiàng)目數(shù)量大幅減少，評(píng)價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用范圍隨之縮小。

（四）績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排可能存在因果倒置問題

將績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相掛鉤的初衷是為了優(yōu)化資源配置，將有限的資源配置到更優(yōu)項(xiàng)目上，實(shí)現(xiàn)效益最大化。但簡單或武斷的掛鉤很容易導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)結(jié)果的內(nèi)在原因被忽視，出現(xiàn)績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排之間邏輯關(guān)系顛倒，從而導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)結(jié)果被錯(cuò)誤應(yīng)用。以S市水庫管養(yǎng)為例，中型水庫管理單位如果按照S市水務(wù)部門出臺(tái)的《水庫管理養(yǎng)護(hù)規(guī)范（試行）》及《水庫管理養(yǎng)護(hù)消耗量標(biāo)準(zhǔn)（試行）》要求進(jìn)行管養(yǎng)，管養(yǎng)服務(wù)的造價(jià)為綜合單價(jià)7.28元/平米，綠化面積27.6萬平米需要申請財(cái)政資金233.5萬元，但財(cái)政根據(jù)綜合評(píng)定僅下達(dá)預(yù)算151萬元，這可能導(dǎo)致該管養(yǎng)項(xiàng)目因預(yù)算資金不足難以達(dá)到管養(yǎng)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。在項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)過程中，如果以管養(yǎng)規(guī)范作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，則會(huì)出現(xiàn)該項(xiàng)目因未達(dá)標(biāo)導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果不佳而被壓減預(yù)算，預(yù)算的壓減將進(jìn)一步無法實(shí)現(xiàn)該管養(yǎng)規(guī)范，產(chǎn)生惡性循環(huán)。

績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排之間因果倒置除了會(huì)引發(fā)上述“需要多花錢偏讓少花錢”問題，同時(shí)也會(huì)存在“無需多花錢偏讓多花錢”，有些項(xiàng)目雖達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，但實(shí)際預(yù)算安排過度，又因績效評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)而優(yōu)先保障，出現(xiàn)資源浪費(fèi)。

三、財(cái)政資金項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果有效應(yīng)用的相關(guān)措施

（一）提升預(yù)算績效評(píng)價(jià)質(zhì)量，夯實(shí)績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用基礎(chǔ)

一是要分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次制定預(yù)算績效指標(biāo)體系。在S市現(xiàn)有的項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架下，結(jié)合不同部門職能、項(xiàng)目類型，探索建立個(gè)性化指標(biāo)庫，構(gòu)建“共性+個(gè)性”的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。二是規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)管理。根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》（財(cái)監(jiān)〔2021〕4號(hào)），對第三方機(jī)構(gòu)實(shí)行入庫管理并實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，同時(shí)建立第三方機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入及工作標(biāo)準(zhǔn)，對第三方機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、行為及報(bào)告形式、內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。三是加強(qiáng)專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的培育。充分利用科研院所、高校等平臺(tái)，對第三方機(jī)構(gòu)從業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)，打好專業(yè)基礎(chǔ)、提升業(yè)務(wù)水平，從而提高績效評(píng)價(jià)質(zhì)量。

（二）完善制度規(guī)范，優(yōu)化績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用外在環(huán)境

首先，各主管部門應(yīng)完善績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的相關(guān)政策，細(xì)化規(guī)定，增強(qiáng)條文的針對性和可操作性，為績效獎(jiǎng)懲的實(shí)施提供基礎(chǔ)。其次，建立績效評(píng)價(jià)結(jié)果獎(jiǎng)懲機(jī)制。一方面，可對經(jīng)常性項(xiàng)目實(shí)施滾動(dòng)“免評(píng)”激勵(lì)，市財(cái)政部門對單位連續(xù)3年自評(píng)結(jié)果為“優(yōu)”的經(jīng)常性項(xiàng)目進(jìn)行復(fù)核評(píng)價(jià)，復(fù)核結(jié)果與自評(píng)結(jié)果一致的項(xiàng)目實(shí)施3年免評(píng)；第4年再次實(shí)施復(fù)核評(píng)價(jià)，復(fù)核結(jié)果為“優(yōu)”的項(xiàng)目繼續(xù)實(shí)施3年免評(píng)，以此類推。另一方面，可參照北京市、河北省出臺(tái)相應(yīng)的預(yù)算績效管理問責(zé)辦法，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果與應(yīng)用落實(shí)情況及職級(jí)晉升、業(yè)績考核、評(píng)優(yōu)評(píng)先等掛鉤，對項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果為“不合格”的有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行追責(zé)。最后，建立評(píng)價(jià)整改“回頭看”機(jī)制。市財(cái)政部門在對被評(píng)價(jià)單位反饋整改結(jié)果的第二年開展評(píng)價(jià)整改“回頭看”工作，對被評(píng)價(jià)單位整改落實(shí)情況進(jìn)行檢查，提高部門領(lǐng)導(dǎo)重視程度，推動(dòng)預(yù)算績效管理的全面落實(shí)。

（三）制定預(yù)算支出定額，構(gòu)建績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用分析標(biāo)準(zhǔn)

行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的建立，為績效目標(biāo)值的設(shè)定提供依據(jù)，有利于績效評(píng)價(jià)的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定預(yù)算支出定額，可以有效保障履職經(jīng)費(fèi)，有助于分析績效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)劣的內(nèi)在原因，防范簡單掛鉤機(jī)制所產(chǎn)生的“績效差——減預(yù)算——績效更差”的惡性循環(huán)。一是各業(yè)務(wù)主管部門要全面梳理單位職責(zé)，在履職清晰的基礎(chǔ)上，建立行業(yè)規(guī)范或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過行業(yè)專家充分論證，報(bào)市場監(jiān)督管理局審核后印發(fā)，以地方標(biāo)準(zhǔn)形式印發(fā)，確保全市各項(xiàng)工作標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。如S市制定的《水庫管理養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)》《水庫管理養(yǎng)護(hù)消耗量定額》。二是在行業(yè)規(guī)范或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，將消耗量標(biāo)準(zhǔn)等通過工程造價(jià)方式轉(zhuǎn)換為預(yù)算支出定額，經(jīng)市財(cái)政部門審核通過后予以印發(fā)，作為年度預(yù)算申報(bào)及預(yù)算審核的依據(jù)，使預(yù)算安排與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相匹配，如S市制定的《交通場站運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)》。三是持續(xù)跟蹤行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)算支出定額運(yùn)用情況，結(jié)合物價(jià)、人工成本、生產(chǎn)方式等變動(dòng)建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，提高行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)算支出定額的適應(yīng)性。

（四）強(qiáng)化過程監(jiān)控，形成績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用有效反饋

一是評(píng)價(jià)工作前置，重點(diǎn)關(guān)注事前績效評(píng)估結(jié)果。對50萬元（含）以上新增項(xiàng)目開展事前績效評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果作為項(xiàng)目入庫和預(yù)算安排的必備條件，可以有效識(shí)別低效、無效項(xiàng)目，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。二是建立“兩節(jié)點(diǎn)、三監(jiān)控”的事中跟蹤監(jiān)控機(jī)制。分別在每年6月30日和9月30日，對項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況、績效目標(biāo)階段性完成情況及預(yù)算調(diào)整調(diào)劑情況等進(jìn)行監(jiān)控，可以用來預(yù)測年度績效目標(biāo)的整體情況，并可作為下一年度預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。三是完善“智慧財(cái)政”系統(tǒng)建設(shè)，借助科技賦能，推動(dòng)績效評(píng)價(jià)工作高效開展，并運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析，即時(shí)獲取項(xiàng)目運(yùn)行動(dòng)態(tài)情況和項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果。

（五）加強(qiáng)信息公開力度，推動(dòng)績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用社會(huì)監(jiān)督

一是建立統(tǒng)一公開平臺(tái)。在市政府或市財(cái)政部門門戶網(wǎng)站，建立績效評(píng)價(jià)信息公開專欄，將績效管理相關(guān)政策、全市各單位整體績效目標(biāo)、項(xiàng)目績效目標(biāo)、事前績效評(píng)估情況、年中跟蹤監(jiān)控情況、績效自評(píng)結(jié)果、部門評(píng)價(jià)結(jié)果及整改反饋情況等進(jìn)行統(tǒng)一公開。在此基礎(chǔ)上，逐步公開績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用情況，集中接受社會(huì)公眾監(jiān)督，提高監(jiān)督效率。二是加強(qiáng)績效管理宣傳力度。利用媒體、公眾號(hào)等主流平臺(tái)，多渠道向社會(huì)公眾宣傳預(yù)算績效管理理念和相關(guān)政策，提高社會(huì)公眾關(guān)注度；建立業(yè)務(wù)部門、財(cái)政部門、市政府等多層次問詢反饋機(jī)制，提高社會(huì)公眾參與度。

四、結(jié)語

S市雖然已經(jīng)建立起一套較為完善的財(cái)政資金項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)體系和工作流程，但距離實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效的全過程管理仍有一定差距，尤其是在預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用方面，仍需要積極探索和大膽嘗試。一方面，要不斷探索績效評(píng)價(jià)結(jié)果在全過程績效管理過程中的應(yīng)用方法；另一方面，要敢于將應(yīng)用方法加以實(shí)踐，不斷試錯(cuò)，在探索和實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)并不斷修正糾偏，以推動(dòng)S市完善預(yù)算績效管理體制機(jī)制，形成適合S市的預(yù)算績效管理模式，從而進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政資金配置、提高資金使用效益，進(jìn)而推動(dòng)城市發(fā)展、提升公共服務(wù)效益。

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