黨管媒體的加強：新中國成立后宣傳工作管理體制的過渡與調(diào)整

王潤澤 楚 航

[提要]堅持黨管媒體是中國共產(chǎn)黨宣傳工作管理體制的核心原則。依托大行政區(qū)制度的調(diào)整與撤銷，以1954年第二次全國宣傳工作會議為標志，建國初期的宣傳工作管理體制完成過渡并進行了深度適應性調(diào)整。各地方的具體經(jīng)驗為中央提供了政策參考，賦予了制度以新的活力。黨管媒體的加強，是貫穿此次調(diào)整全過程的政治主線。

中華人民共和國成立后，宣傳工作管理體制總體呈現(xiàn)出先過渡后調(diào)整的基本態(tài)勢，宣傳工作的開展主要依托于由中央統(tǒng)籌建立的大行政區(qū)制度。建國初期鑒于各地情況迥異，各中央局以中共中央派出機構(gòu)的角色在各大行政區(qū)內(nèi)部實行全面領(lǐng)導，具體負責各大行政區(qū)內(nèi)的宣傳工作。①大行政區(qū)制度作為鞏固新生政權(quán)、提供執(zhí)政經(jīng)驗的可靠手段，它的調(diào)整與撤銷深刻影響著全國宣傳工作管理體制的組織架構(gòu)和政策執(zhí)行。直至大行政區(qū)撤銷，中央即全面接管全國范圍內(nèi)的宣傳工作，黨管媒體從全局意義上便得到充分加強。

1954年，借大行政區(qū)撤銷的契機，全國宣傳工作管理體制完成過渡繼而進行適應性調(diào)整。②當年，第二次全國宣傳工作會議召開，中央作出改進報紙工作的決定。會議以報紙工作為中心議題，著眼于總結(jié)建國后宣傳戰(zhàn)線上中央與地方協(xié)同運行的既往經(jīng)驗，奠定了黨管媒體要求下全國宣傳工作管理體制的政策遵循。以黨管媒體為核心原則的中國共產(chǎn)黨宣傳工作管理體制自此煥然一新，其基本框架延續(xù)至今。

一、建國初期大行政區(qū)制度對宣傳工作管理體制的深度影響

新中國成立后所確立的宣傳工作管理體制，在受國家經(jīng)濟與政治進程影響的同時，承擔著過渡性質(zhì)的內(nèi)在要求與經(jīng)驗供給的角色定位。從區(qū)域執(zhí)政走向全國執(zhí)政后，一些新老問題逐步凸顯，如頂層設計與基層探索之間的特定差異、政策傳達和組織變動帶來的不適表征、待辦事項數(shù)量與類別上的驟然擴大、工作重心由革命斗爭轉(zhuǎn)為發(fā)展建設的現(xiàn)實需要等等。這預示著在特定時間節(jié)點上，宣傳工作管理體制一定會基于過渡經(jīng)驗而完成調(diào)整。圍繞“適應性調(diào)整如何實現(xiàn)”展開探索，為打開建國初期宣傳工作管理體制的研究空間提供了關(guān)鍵思路。

建國初期老解放區(qū)占全國面積不足三分之一，“地區(qū)間的巨大差別需要分散的管理”[1](P.81)。中共中央根據(jù)現(xiàn)實條件，創(chuàng)造性地提出設立大行政區(qū)的制度安排，并給予作為中央派出機構(gòu)的各中央局以充分權(quán)力對各大行政區(qū)實行全面領(lǐng)導[2](P.37-38)。時至1952年，國民經(jīng)濟恢復任務趨于完成，國家有計劃地開展經(jīng)濟建設的條件也日漸成熟。為加強中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導，國家開始選擇收縮各中央局與各大行政區(qū)的機構(gòu)與職權(quán)，1952年開始調(diào)整、1954年撤銷了大行政區(qū)制度。毛澤東致信斯大林時稱：“由于經(jīng)濟建設即將成為我們國家的中心任務，我們擬即參考聯(lián)共(布)中央的經(jīng)驗加強我們黨的中央機構(gòu)”[3](P.566)。1952年調(diào)整后不久，起草1954年憲法草案時大行政區(qū)一級已不在行政區(qū)劃之列。兩年后，劉少奇針對《中央人民政府關(guān)于撤銷大區(qū)以及行政機構(gòu)和合并若干省、市建制的決定》文件講話時強調(diào)：“有很多建設事業(yè)，必須集中全國的力量來做，而絕不是一個大區(qū)或一個省市的力量所能勝任的。撤銷了大區(qū)，同時要加強省、市的領(lǐng)導，中央要與各省、市直接接觸，直接領(lǐng)導各省市”，需要重新安置的干部“就可以加強中央和各省、市”[4](P.324)。大行政區(qū)的繼續(xù)存在，尤其影響著中央直接接觸和領(lǐng)導各省市。1954年4月，為加強中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導，使中央更能切實了解地方情況，中共中央政治局作出撤銷各大行政區(qū)黨政機構(gòu)的決定，同步解決中央干部不足的問題，并且適當加強了省市領(lǐng)導。年底，各中央局全部撤銷完畢[5](P.117)。

從組織架構(gòu)上看，宣傳工作管理體制內(nèi)嵌于大行政區(qū)制度，深受大行政區(qū)制度的影響。例如，請示報告制度是黨開展宣傳工作的渠道之一，連接著基層、省市與中央的信息溝通和政策反饋，更是中央聯(lián)系地方的重要制度保證。中央曾明令“各地黨報，必須無條件地宣傳中央的路線和政策，并不得在宣傳中將中央和受中央委托執(zhí)行中央的路線、政策和任務的機關(guān)……處于平列的地位。各中央局、分局、軍委分會及前委會……不得將自己和中央處于平列的地位，甚或向黨內(nèi)軍內(nèi)將自己造成高出中央的影響”[6](P.127)。伴隨著1952年大行政區(qū)調(diào)整，中央加強了對請示報告制度的管理。中宣部要求各省市每兩個月向中宣部和中央文委作一次黨內(nèi)通信[7](P.123)，明顯意在強化中央對各省市宣傳工作動態(tài)的了解。然而，時至1953年9月中宣部仍表示“一般地只答復各中央局宣傳部來信所提出的問題”[8](P.584-586)。這反映出，宣傳工作管理體制內(nèi)存在現(xiàn)實障礙，難以脫去對大行政區(qū)制度的結(jié)構(gòu)性依賴，以致大行政區(qū)夾在中央與各省市之間，成為宣傳工作上下聯(lián)通受限的“過濾層”。

宣傳工作管理體制曾小幅調(diào)整，但仍然受制于大行政區(qū)制度這一帶有過渡性質(zhì)的整體框架。1949年11月，出于“以便黨的中央宣傳部和各級宣傳部能夠擺脫行政事務”的考慮[9](P.289)，新聞總署作為“行業(yè)化管理新聞業(yè)的機關(guān)”得以設立[10]，這被視作“初步實行了黨政分開”的實質(zhì)步驟[11](P.313)。但不到半年，1950年2月中共中央指示中明確指出“關(guān)于黨的宣傳工作與政府的文教工作之間的分工，大都混淆不清”，因此“對于黨的各級宣傳部必須加以重視和整頓”[12](P.67-68)。從黨的宣傳工作中分離出新聞業(yè)務進行行政專管的嘗試，顯然已不可持續(xù)，重心再次回到強化黨的各級宣傳部門上來。大行政區(qū)制度調(diào)整前，由周恩來主持政務院第114次政務會議解決緊縮編制問題，以“有些業(yè)務還要轉(zhuǎn)移領(lǐng)導，以求其合理”為目標，決定撤銷新聞總署，業(yè)務轉(zhuǎn)入政務院文化教育委員會、出版總署等單位；各大行政區(qū)新聞出版局撤銷，省市一級亦隨之精簡調(diào)整[13](P.611-613)。事實上，新聞總署裁撤后主管事務雖被多家單位接手，但實際上仍歸口黨委宣傳部主管。即便如此，職責不清的問題依舊突出，著重表現(xiàn)在大行政區(qū)一級。當時，出版總署向中宣部的報告中寫道：“在新聞總署的一部分業(yè)務移交出版總署后，因為當時沒有交代清楚，這種不明確性更加增加了。由于職責不清……造成許多混亂。這次大區(qū)局(處)長會議，好幾個代表都要求明確規(guī)定職務范圍……我們認為這件事的確到了應該也可能解決的時候了，否則今后工作不好安排，就是對中央做報告在這一點上也很難做”[14](P.351)。為了厘清職責范圍，出版總署在報告后還附上了自擬的清單，表達了由黨的宣傳部門掌握媒體管理權(quán)的強烈意愿。由此可見，新聞總署裁撤后相關(guān)問題仍舊存在，出版總署希望由中宣部出面廓清解決，以期通盤理順宣傳工作的管理格局。而當時最為突出的問題是，各大行政區(qū)與國家層面之間的職責劃分亟需明確。透過此處可以看出，宣傳工作管理體制想要完成適應性調(diào)整，必須對大行政區(qū)制度有所動作。于是，將兩者聯(lián)系起來便不難發(fā)現(xiàn)：1952年，新聞總署裁撤而大行政區(qū)制度調(diào)整；1954年，宣傳工作領(lǐng)域職責不清問題突出而大行政區(qū)制度撤銷。歷史時序與政治邏輯的高度吻合，或許正是1953年出版總署認為“應該也可能解決的時候”已到來的依據(jù)。

在醞釀加強黨管媒體并調(diào)整宣傳工作管理體制之前，中央率先針對宣傳工作做過加強集中統(tǒng)一領(lǐng)導的政策準備。1952年底，中宣部調(diào)集各中央局宣傳部負責人到京參會，會議提出縮小大行政區(qū)一級文教部門、抽調(diào)干部加強中央宣傳文教機構(gòu)的計劃，并就“關(guān)于撤銷大行政區(qū)報紙問題”和“人民日報同下級報紙聯(lián)系”等問題交換了意見[15](P.37)。顯然中央意在有步驟、有計劃地強化對宣傳工作的管理權(quán)，弱化大行政區(qū)對于宣傳工作管理體制的實際影響力。仔細分析這場聯(lián)席會議內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)：提出“關(guān)于撤銷大行政區(qū)報紙問題”和“人民日報同下級報紙聯(lián)系”問題，代表著中央著手從黨報體系中減少大行政區(qū)報紙的結(jié)構(gòu)比重；而“縮小大行政區(qū)一級文教部門”與“抽調(diào)干部加強中央宣傳文教機構(gòu)”的安排，則從機構(gòu)縮編和干部抽調(diào)兩方面抓起，根本上改變宣傳工作管理體制中原有構(gòu)造，促進中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導的鞏固和強化。

綜上所述，1954年大行政區(qū)制度撤銷前，以加強黨管媒體為政治主線的宣傳工作管理體制適應性調(diào)整工作已經(jīng)展開。大行政區(qū)制度施行過程中積累的經(jīng)驗和教訓，為后期適應性調(diào)整工作提供了政策參考。

二、以改進報紙工作為中心的第二次全國宣傳工作會議召開

1954年成為宣傳工作管理體制完成過渡繼而進行調(diào)整的重要歷史契機。以其為原點的前后幾年內(nèi)發(fā)生了許多新中國歷史上的大事。1953年“一五”計劃開局、1954年訂立憲法、1956年社會主義改造全面完成，各項工作都在壓茬推進而且銜接緊密。黨的既有經(jīng)驗中推動一項工作的開展，次序主要有二：一是全黨先統(tǒng)一認識，二是再依靠黨員干部爭取全國人民廣泛支持和理解。黨的宣傳部門自然要擔負起首要責任，黨必定要牢牢掌握宣傳工作管理權(quán)，充分加強黨的領(lǐng)導。因此，1954年召開的第二次全國宣傳工作會議便具有特殊的政治意義。

第二次全國宣傳工作會議發(fā)揮著承前啟后的關(guān)鍵作用，毛澤東、劉少奇等親自參會[16](P.211)。按照1951年第一次全國宣傳工作會議要求，本應當“每年召開一次同樣的會議”[8](P.642)，原計劃1951年9月召開的第二次全國宣傳工作會議推遲[8](P.184)到1954年，已經(jīng)有將近三年的時間沒有按期召開過全國宣傳工作會議，缺少兩次與時俱進的系統(tǒng)調(diào)整。宣傳工作做了很多，問題也積攢了起來，“下面同志都普遍要求召開這樣的會議……進一步整頓和改進黨的宣傳教育工作……這就更有必要及時召開全國宣傳工作會議”[8](P.642)。過渡時期總路線的宣傳活動開展了一定階段之后，中宣部判斷應適時召開第二次全國宣傳工作會議。1953年12月初，中央發(fā)出《中共中央關(guān)于召開全國宣傳工作會議的通知》，醞釀于1954年4月召開第二次全國宣傳工作會議，③意在總結(jié)第一次全國宣傳工作會議之后的經(jīng)驗教訓，以期今后過渡時期總路線的宣傳工作開展得更為順暢且富有成效?？v向上看，第二次全國宣傳工作會議實質(zhì)上是新中國成立后從新民主主義時期到社會主義時期宣傳工作領(lǐng)域內(nèi)帶有起點意義和里程碑性質(zhì)的會議。

第二次宣傳工作會議將改進報紙工作擺在突出位置，多方面展現(xiàn)出加強黨管媒體的政治主線。雖然原定于1954年春季召開的報紙工作會議與第二次全國宣傳工作會議合并召開，然而于諸多方面，仍能看出中央并未因此而忽視報紙工作及改進報紙工作會議的重要現(xiàn)實意義，還是將改進報紙工作的議題擺在第二次全國宣傳工作會議的首要位置。不僅專為報紙工作設定兩項議程，而且將各中央局“提出改進報紙工作的決議草案”定成最重要的準備工作[17](P.272)，設置出明確的進度表。另外參會人選上，除各級正副宣傳部長或處長外，特規(guī)定報紙?zhí)庨L及省以上黨報社長或總編輯各一人參與會議。當時社會媒介中占比最重、影響最大的無疑是公營報刊，管好報紙工作就抓住了黨管媒體的“牛鼻子”，其他領(lǐng)域亦隨之有規(guī)可依、有章可循，因此會議將改進報紙工作擺在突出位置。

加強黨管媒體的政治主線貫穿會議全部議程及文件內(nèi)容，側(cè)重于加強黨對宣傳工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導和完善宣傳工作管理體制。會議討論并通過了《中共中央關(guān)于改進報紙工作的決議》《黨的宣傳工作為貫徹黨的總路線和四中全會決議而斗爭》《在第二次全國宣傳工作會議上的總結(jié)(提綱)》《中共中央關(guān)于加強黨在農(nóng)村中的宣傳工作的指示》等文件?？傮w來看，會議著重討論了以下三方面內(nèi)容：

第一，總結(jié)過去三年以來黨的宣傳工作的基本情況?；仡?951年到1954年的宣傳工作時，時任中宣部部長的習仲勛著重講了過去工作中存在的缺點與不足。講話除了列舉不能宣傳好黨的政策、解決好新的迫切的問題等缺點之外，特別談到宣傳工作中忽視了關(guān)于黨和黨的生活的宣傳，“在許多地方和許多場合，容忍了個人主義、地方主義和宗派主義思想的傳播”[15](P.43)。同時，習仲勛認為中宣部領(lǐng)導工作上存在著脫離實際的主觀主義與不了解下情的官僚主義，例如“對于違反馬克思列寧主義原則的個人崇拜和違反黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導和黨的集體領(lǐng)導原則的錯誤宣傳，在長時期內(nèi)沒有揭發(fā)和糾正”；“對下層宣傳工作經(jīng)驗缺乏認真的研究和總結(jié)；對下級宣傳部缺乏具體切實的幫助”等現(xiàn)象[15](P.43-44)。

第二，討論進一步宣傳過渡時期總路線的問題與宣傳工作為貫徹黨的七屆四中全會而斗爭的問題。過渡時期總路線中，如何搞好社會主義建設及社會主義改造是最大的現(xiàn)實問題，如何用社會主義思想武裝頭腦是最大的思想問題，后者是黨的宣傳工作的首要目標任務。黨解決宣傳過渡時期總路線問題的方法極為明確，即“由上到下，由黨內(nèi)到黨外，由干部到群眾，層層進行教育，層層打通思想”[15](P.45)。先完成對黨員和干部的教育，再依靠他們?nèi)ソ逃桶l(fā)動人民。但當時黨媒問題依然存在并主要集中于中央與地方關(guān)系上。習仲勛在報告中指出，“特別嚴重的錯誤是：在不少黨的報刊中沒有著重宣傳黨中央的領(lǐng)導和黨的集體領(lǐng)導，反而自覺或不自覺地散布了許多個人主義、分散主義、地方主義的思想影響……個別地區(qū)的報刊，甚至還把黨和國家的地方組織放在了和中央分庭抗禮的地位，使地方威信超過中央威信……在黨的報刊和其他出版物中必須加強關(guān)于黨的建設和黨的生活的宣傳?！盵15](P.53)

第三，加強黨對宣傳工作領(lǐng)導，必須重視報紙工作的重要性。習仲勛強調(diào)報紙是“最廣泛地影響著群眾思想生活的武器”[15](P.56)，各級黨委應運用好這個武器。筆者注意到，當講話談及各級黨委宣傳部的領(lǐng)導工作時，報告中已經(jīng)不再沿用以往“各中央局宣傳部”的說法，而是僅提及中央宣傳部和省市委宣傳部，并以“省市委以上宣傳部”的說法來替代各中央局宣傳部的例行稱謂。但這部分講話內(nèi)容八成以上卻是直接針對各中央局宣傳部講的。結(jié)合大行政區(qū)制度撤銷的進度，筆者認為此時中宣部已經(jīng)開始在講話或文件上，嘗試淡化各中央局宣傳部的話語存在，便于在大行政區(qū)撤銷前后這一過渡階段內(nèi)中央直接領(lǐng)導和直接溝通各省市委。該嘗試是否真實存在尚需更多研究成果支撐，可“省市委以上宣傳部”代稱的出現(xiàn)亦非偶然。

結(jié)合第二次全國宣傳工作會議所傳遞的信號，并以大行政區(qū)制度沿革和宣傳工作管理體制調(diào)整的交替演進作為基本參照視角便可以發(fā)現(xiàn)，習仲勛指出的宣傳工作中諸如脫離實際、不了解下情或“個人主義、地方主義和宗派主義”的存在等缺點，與大行政區(qū)制度組織架構(gòu)中內(nèi)在結(jié)構(gòu)性矛盾存在著一定聯(lián)系。同樣，在黨的七屆四中全會集中批判的個人主義、分散主義、地方主義等現(xiàn)象上，尚未完全成熟的宣傳工作起到過負面作用，部分媒體在整個過程中扮演了某些錯誤的擴音器角色。故此，加強黨管媒體顯得更為必要和緊迫。中央已有撤銷大行政區(qū)直接與省市委接觸的打算，又準備將工作重心傾注于社會主義建設上來，同時必須保證七屆四中全會的精神得以落實，進而追求黨內(nèi)團結(jié)如一人的效果。如此幾股合力，勢必激發(fā)中央緊抓宣傳工作的內(nèi)在訴求，并且充分利用諸如展開報紙批評等方式，來進一步凈化干部隊伍、團結(jié)教育人民。至于上文提到的逐步削弱各中央局宣傳部存在的行文方式，僅僅只是宣傳工作走向深度調(diào)整的一種外在表現(xiàn)。筆者認為，以中央的角度來看，如果說宣傳工作是貫徹過渡時期總路線的重要支撐，那么報紙工作則是重新調(diào)整宣傳工作管理體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是黨必須牢牢掌握的有力武器。

會議中，鄧拓曾談到黨的組織缺乏對機關(guān)報“經(jīng)常的具體的領(lǐng)導”，而同時報紙編輯部“黨性不強”[18](P.324)。顯然，黨管媒體不止在黨也在媒體，但重點在黨組織的領(lǐng)導上。自新聞總署撤銷后，中國共產(chǎn)黨一直嘗試探索出效能俱佳且行之有度的宣傳工作管理體制，既能自上而下地宣傳黨的大政方針，又能自下而上地自我革新完成調(diào)適。從實踐結(jié)果來看，唯有向黨的組織原則靠攏，宣傳工作管理體制的調(diào)整才能找對方向。正因此，“全黨加強對報紙工作的領(lǐng)導、監(jiān)督和具體幫助，克服報紙工作中存在的缺點，認真地改進報紙工作，就具有特別重大的意義”[19](P.317-318)。

三、宣傳管理體制適應性調(diào)整對加強黨管媒體的貢獻

建國初期的此次宣傳管理體制改革呈現(xiàn)出“適應性調(diào)整”的面貌，調(diào)整過程中如何發(fā)覺不適并克服不適，為理解“黨管媒體”的深刻內(nèi)涵與多重面向提供了一種新的視角。上文提到，第二次全國宣傳工作會議以改進報紙工作為中心議題。原定于1954年召開的全國報紙工作會議與第二次全國宣傳工作會議合并舉行，在會議目的上中央講得十分明確：“加強黨對全部宣傳教育工作事業(yè)的領(lǐng)導”[8](P.638)。事實上，改進報紙工作成為宣傳工作管理體制調(diào)整的關(guān)鍵舉措。

中央率先籌劃并格外注重將各中央局的地方實踐作為調(diào)整宣傳工作管理體制的經(jīng)驗參考。為了保證改進報紙工作決策的科學性和民主性，從1953年8月到1954年7月，僅會議準備期就長約1年，中宣部為此做了大量前期工作。1953年10月5日，中央發(fā)出《中央關(guān)于召開全國報紙工作會議的通知》[8](P.25)，文件中提到，中宣部已先于中央，利用近十天的時間召集《解放日報》《東北日報》《新華日報》《群眾日報》《北京日報》《天津日報》正副總編，以及各中央局宣傳部報紙?zhí)幷碧庨L在京開會，先一步摸清了全國報紙工作的情況。文中指出：中央和地方多年來均未對報紙工作做過專門且系統(tǒng)的討論，致使許多問題亟待解決；而由中央出面下發(fā)通知，是希望各地在“有系統(tǒng)的討論”的基礎(chǔ)上“得到比較成熟的結(jié)果”。此外，中央出面指派中宣部遣專人到各大行政區(qū)開展調(diào)查研究，并為決議草案的形成制定出兩輪的審議過程。同時，中央指定“由《人民日報》、各中央局報紙及各中央局所選擇的省、市報紙作專題發(fā)言。指定《東北日報》發(fā)言著重報紙的經(jīng)濟宣傳，《解放日報》的發(fā)言著重報紙的批評工作”[8](P.584-586)。種種措施交疊之下，可見中央對以此次全國報紙工作會議為代表的宣傳工作管理體制優(yōu)化調(diào)整的重視程度。各地方與各級報紙的實踐經(jīng)驗，經(jīng)此方式得以充分匯集到中央層面上。而從行文語言上看，中央在力求釋放地方層面展開討論的話語空間，調(diào)動各地建言獻策的積極性。自中華人民共和國成立以來，針對宣傳工作領(lǐng)域的會議里，牽涉單位如此之多、前期準備如此之充分、匯集意見如此之廣泛的尚屬首次。

地方實踐經(jīng)驗的匯總工作先由各地擇期完成，呈現(xiàn)出快慢不等的局面。由于是意見匯總，省市委的會議普遍要早于中央局的會議，如大眾日報社于1953年11月6日就已向華東局宣傳處做了報告[20](P.122)?，F(xiàn)有文獻中，中國社會科學院新聞研究所編《中國共產(chǎn)黨新聞工作文件匯編》內(nèi)刊載了各中央局在改進報紙工作方面的最終文件。筆者統(tǒng)計各中央局及部分分局、省市委執(zhí)行情況如下(見表1)：

表1 各中央局及各省市委分別召開專題討論的時間統(tǒng)計④

但依表中所示，該書中有三篇文件存在特殊之處，或許有礙于相關(guān)研究的正確開展。筆者在此加以說明：(1)1953年初華北局的第三次報紙工作會議，實質(zhì)上已匯總完成1954年所形成草案的內(nèi)容，遠比其他中央局要早。(2)書中收錄的甘肅省委文件是為傳達貫徹中央決議所發(fā)，不同于其他文件代表著地方經(jīng)驗的匯總。(3)結(jié)合內(nèi)容和旁證，書中收錄的黑龍江省委文件時間應為1953年11月10日，而非書上所載1954年11月10日[21](P.68)。

大行政區(qū)層面，最終形成如下成果：西北局《中共中央西北局關(guān)于改進報紙工作的決定(草稿)》及《中宣部對西北局報紙工作會議的總結(jié)的批示》、中南局《中共中央中南局關(guān)于改進報紙工作的決議(第二次草稿)》、華北局《中共中央華北局關(guān)于進一步加強報紙的經(jīng)濟建設報道的指示》及《中共中央華北局宣傳部關(guān)于第三次報紙工作會議情況的報告》、東北局《中共中央東北局關(guān)于改進報紙工作的決議(草案)》、西南局《中共中央西南局關(guān)于改進報紙的決議(草案)》、華東局《中共中央華東局關(guān)于進一步加強<解放日報>工作的決定(草案)》。其中，西北局的報告做得比較早，得到過中宣部的批示。大行政區(qū)以下，各省市委以至各報社黨組都曾召開類似會議。最后，大行政區(qū)一級完成初步總結(jié)，進一步上達中央，再經(jīng)會議討論以決議的形式固定下來(即《中共中央關(guān)于改進報紙工作的決議》)，由此完成地方經(jīng)驗變作全國政策性貢獻的全過程。各級黨委帶有地方色彩的局部問題和解決方案，上升匯總為中央推動黨管媒體進一步深入的決策參考。

若單以政策性貢獻而論，最為直接和鮮明的成果是《中共中央關(guān)于改進報紙工作的決議》(以下簡稱《決議》)。⑤考察文獻發(fā)現(xiàn)，各中央局召開會議所形成的不少成果都被全國改進報紙工作會議所認可，成為宣傳工作管理體制適應性調(diào)整的具體內(nèi)容之一。

其中表現(xiàn)較為突出的是西北局關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)如何開展宣傳工作的分析和總結(jié)。從中國的民族分布來看，多集中于西北和西南地區(qū)。西北局總結(jié)改進報紙工作時利用較大篇幅且極為細致地談了這個問題，充分運用了具體問題具體分析的馬克思主義方法。少數(shù)民族地區(qū)內(nèi)如何宣傳國家“三大改造”政策(對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的資本主義改造)是一個極端復雜的問題，其中交織著民族關(guān)系、民族特點、宗教風俗等特殊因素。西北局根據(jù)實際經(jīng)驗作細致地劃分，不同情況區(qū)別對待。首先，明確漢族和某一民族地區(qū)的做法不可機械地搬運到其他民族地區(qū)加以介紹。其次，判斷該地是何種土改地區(qū)及牧區(qū)。再次，若是已對農(nóng)業(yè)和手工業(yè)進行過社會主義改造的土改地區(qū)，則可以繼續(xù)宣傳該政策并宣傳工業(yè)化，但不宣傳資本主義工商業(yè)改造；若是經(jīng)濟落后土改尚不完善，則只宣傳工業(yè)化，不宣傳社會主義改造；若已實行互助合作，則不宣傳農(nóng)業(yè)手工業(yè)變集體所有制的政策。最后，若是牧區(qū)，只宣傳工業(yè)化好處，不宣傳社會主義改造；若是老解放區(qū)可以宣傳畜牧業(yè)互助合作；半農(nóng)半牧區(qū)宣傳參照牧區(qū)進行。陸定一對《決議》作說明時，點名表揚了西北局對少數(shù)民族報紙經(jīng)驗的總結(jié)[22](P.47)。僅就這一點做橫向比較，《人民日報》包括其他各中央局都沒有做出較為細致且具有操作性的匯報。最后的決議中沿用了西北局報告中的說法，文中寫道：“按照當?shù)氐奶攸c適當?shù)剡M行關(guān)于黨在過渡時期的總路線的宣傳”[17](P.326)。

若以總的行文思路來看，《決議》同各大行政區(qū)總結(jié)報告相似。西北局、中南局、西南局與華東局與《決議》行文最為接近，皆選擇先敘述改進報紙工作的具體任務，其次是報紙開展批評和自我批評問題，再次是整頓報紙編輯部和干部培養(yǎng)，最后論述黨委加強領(lǐng)導報紙工作的問題。當中，各大行政區(qū)之間是否存在因時序上的先后之別而引起互相之間的借鑒已難查證，但多數(shù)大行政區(qū)的總結(jié)報告無疑對最后《決議》的結(jié)構(gòu)設計產(chǎn)生了較大影響。

《決議》中諸多具體表述，不同大行政區(qū)因地方特色成為“典型”。理論宣傳方面，華東局貢獻了諸多經(jīng)驗，其對報紙加強理論宣傳的總結(jié)多數(shù)被《決議》采納。經(jīng)濟宣傳方面，貢獻最大的是華北局，華北局前后兩次對改進報紙工作的總結(jié)皆圍繞著經(jīng)濟建設的宣傳問題展開，《決議》對應部分是以華北局報告為主體、其他中央局報告為補充醞釀形成的。類似的情況還存在于黨的生活的宣傳(受中南局主要影響和其他中央局關(guān)于貫徹七屆四中全會精神要求的影響)、國際問題宣傳(主要受中南局關(guān)于愛國主義和國際主義宣傳的影響)、評論工作(受華東局社論工作總結(jié)影響)、改進新聞報道(受華東局改善新聞報道的影響)?！稕Q議》第四部分強調(diào)辦好各類報紙，協(xié)調(diào)報紙分工問題。各中央局的報紙工作收歸中央管轄，確實是中央與地方報紙工作關(guān)系的調(diào)整，而且連帶各種類報紙都需要與各系統(tǒng)垂直貫通(比如中南局報告中提及宣傳工農(nóng)聯(lián)盟和突出工人階級，西北局、中南局、西南局詳論民族地區(qū)報紙工作或者對少數(shù)民族地區(qū)宣傳策略問題)，客觀上對《決議》第四部分內(nèi)容的形成提供理論依據(jù)和經(jīng)驗支持?！稕Q議》在部署報紙編委會整頓和干部培養(yǎng)時，明確借鑒了西北局、中南局、東北局、西南局和華東局關(guān)于加強報社集體領(lǐng)導的相關(guān)內(nèi)容。西北局、中南局、華北局、東北局討論的群眾工作也被收入《決議》。

個別問題上，中央站在全局高度進行謀劃。如關(guān)于社長廢立問題，各中央局意見不一，西北局建議施行總編輯制廢除社長制，中南局提議實行社長(總編輯)負責制，東北局支持取消社長制，身為《人民日報》代表的鄧拓亦支持變社長制為總編輯制。《決議》將此問題模糊處理，沒有給出明確指示，轉(zhuǎn)而敦促加強集體領(lǐng)導消除無計劃狀態(tài)，顯然這是綜合考量各地發(fā)展情況后的周全表達。宣傳干部培養(yǎng)方面，六大行政區(qū)皆有專門討論，其中西北局利用短期專題班的形式集中主要干部進行學習的方法被中央吸收利用，且西北局文中“建議中央抽調(diào)省市以上報紙的總編輯、副總編輯輪流到馬列學院學習”的意見[17](P.380)，在《決議》里也得到了中央的回應。

作為此次適應性調(diào)整的根本環(huán)節(jié)，《決議》在加強黨委對報紙的領(lǐng)導上汲取了各地匯報中的有利因素。西北局建議確定書記或黨委常委一人負責報紙，中南局建議黨委常委之一負責報紙，華北局建議黨委派專人分工報紙，華東局則直接委派中央局常委之一領(lǐng)導《解放日報》、上海市委常委之一負責上海市內(nèi)日常報紙工作?！稕Q議》最終把這些建議和辦法又往前推進了一步，要求同級黨報總編輯實際上由各級黨委委員之一擔任，黨委書記之一直接領(lǐng)導黨的機關(guān)報。陸定一講話時專門提到的報紙干部必須政治可靠和固定下來專業(yè)干部的考慮，原由西北局最先提出。西北局認為成員非常復雜的報紙機構(gòu)，須抓緊清理、改造、提高，“黨報掌握在可靠的黨員干部手里”[17](P.380)。中南局除提到調(diào)整不適當?shù)母刹恐?，也提出盡可能固定下來具有一定業(yè)務水平且可靠的干部，類似的建議也出現(xiàn)在東北局和西南局總結(jié)中。中南局認為宣傳部之下需要建立并且逐漸充實管理報刊的特定機構(gòu)，在其他中央局意見里則沒有提及。以上三點都被《決議》所采納吸收。各省市宣傳部報刊處的問題被《決議》單獨辟出一段討論，將省市宣傳部報刊處的職責定為協(xié)助黨委監(jiān)督除同級黨委機關(guān)報以外的報刊、廣播臺和出版機關(guān)以及下級黨報及其他新聞出版機構(gòu)的工作。省市宣傳部報刊處統(tǒng)管各類媒體，黨管媒體從管轄范圍上得到進一步確立和延伸。

四、結(jié)語

大行政區(qū)制度撤銷前后，中央以改進報紙工作為切入點，嘗試探索宣傳工作管理體制如何借組織重構(gòu)順勢完成自身的過渡與調(diào)整，黨管媒體如何徹底達成“全國一盤棋”式的布局。而破除各級黨委間聯(lián)接溝通的結(jié)構(gòu)性障礙后，中央依托體制改革再次突出了黨委主抓主管宣傳工作的必要與重要。從更宏觀的視角看，宣傳工作領(lǐng)域的調(diào)整舉措每每先于黨和國家整體戰(zhàn)略布局的變化，這充分顯示了中央對宣傳工作的重視。

大行政區(qū)制度與宣傳工作之間的關(guān)系與相互影響還在于：大行政區(qū)作為一級地方政權(quán)存在于中央與省市之間，使得具有鮮明時效性與意識形態(tài)特點的宣傳工作，有時難以完成中央與省市區(qū)的上下快速聯(lián)動。各中央局承接中央宣傳政策，再以中央派出機構(gòu)的身份在兼顧地方特點后施行于各自轄區(qū)之內(nèi)。那么，大行政區(qū)如何具體解釋與執(zhí)行宣傳政策，就成為中央宣傳工作宏觀政策的現(xiàn)實結(jié)果。宣傳工作管理體制內(nèi)嵌于大行政區(qū)制度，既是建國初期宣傳工作管理體制過渡特征的表現(xiàn)，又是其勢必進行適應性調(diào)整的根源。

通過研究可以看到，中央全面接手全國宣傳工作前，在收納大行政區(qū)治理經(jīng)驗的同時就一直在嘗試“去大行政區(qū)化”，謀求中央與省市之間更好地磨合，探索全國范圍內(nèi)普遍適用的方針政策。當然，這種轉(zhuǎn)換不可能一蹴而就，需要考慮到不同地區(qū)的特點，在“發(fā)布-反饋-再調(diào)整”中不斷地尋求地方與中央步調(diào)諧和、保持一致。

在本文的考察過程中我們發(fā)現(xiàn)，正是地方報紙在實際工作中所供給的實踐經(jīng)驗，與來自中央對此前全國范圍內(nèi)報紙工作實施情況的整體性把握與反思，共同構(gòu)成了一種對新中國辦報實踐的改進動力。從而推動了中國共產(chǎn)黨迅速調(diào)整既往的辦報思路，著手理順管理體制內(nèi)的中央與地方關(guān)系，使得黨的宣傳工作在新體制、新機制的支撐下邁上了新臺階。更由此折射出，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政思路與執(zhí)政能力的穩(wěn)步提升?！傲曋賱讚沃泄仓醒胄麄鞑坎块L期間，中國共產(chǎn)黨的宣傳思想教育工作順利實現(xiàn)了第一次重大轉(zhuǎn)變”[16](P.213)，而報紙工作的改進代表著建國初加強黨管媒體的縮影。

陸定一作為“我黨宣傳思想戰(zhàn)線的卓越領(lǐng)導人”[23]，對于建國初此次宣傳管理體制的調(diào)整有著獨到的見解。1954年第二次全國宣傳工作會議上，陸定一認可了各報刊一直以來對黨的領(lǐng)導的“堅決服從”。談到黨委與報紙工作的關(guān)系，他強調(diào)“有一個問題，就是制度的問題。黨委要管那樣多的事情，怎樣來注意報紙，用什么辦法來注意，主要就是制度的問題，就是要定出一個制度”[24](P.460)。現(xiàn)在看來，這個“制度”就是加強黨管媒體中確立如何管、怎樣管以及管什么的制度，這一制度直指建國初期中國共產(chǎn)黨宣傳工作管理體制進行調(diào)整的核心內(nèi)容與必然結(jié)果。不論建立與調(diào)整了宣傳工作管理體制的哪些方面，陸定一認為有一個根本原則貫穿始終，即“一切都要聽從黨的決定和安排”[24](P.458)。

注釋：

①中華人民共和國成立初期，基于各地政治、經(jīng)濟、文化、地理等基本情況的不同，為穩(wěn)定社會秩序、鞏固人民政權(quán)，全國先后設立華北、東北、華東、中南、西南、西北6個大行政區(qū)，各大行政區(qū)內(nèi)設有一整套行政機構(gòu)。“中央局”為各大行政區(qū)內(nèi)的中共中央派出機關(guān)專有稱謂，在大行政區(qū)內(nèi)實行全面領(lǐng)導。參見：范曉春《新中國成立初期設立大行政區(qū)的歷史原因》，《當代中國史研究》，2009年第4期。

②對“1954年”作為關(guān)鍵時間節(jié)點的分析，參見：徐悅《試析一九五二年至一九五四年中央行政體制的調(diào)整》，《中共黨史研究》，2011年第6期。

③參見：中國社會科學院新聞研究所《中國共產(chǎn)黨新聞工作文件匯編(中冊)》，北京：新華出版社，1980年，第270-273頁。

④根據(jù)現(xiàn)存文獻中各中央局及部分分局、省市委相關(guān)文件整理，參見：中國社會科學院新聞研究所《中國共產(chǎn)黨新聞工作文件匯編(中冊)》，北京：新華出版社，1980年，第9-12頁。

⑤文件內(nèi)容詳見：中國社會科學院新聞研究所《中國共產(chǎn)黨新聞工作文件匯編(中冊)》，北京：新華出版社，1980年，第319-329頁。