我國地方政府債務(wù)風(fēng)險約束研究

郭矜

[摘? 要]隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，各種周期性和結(jié)構(gòu)性因素疊加，地方政府面臨的宏觀經(jīng)濟環(huán)境更為復(fù)雜。加之土地制度的不斷改革，剛性兌付被打破，地方政府往往通過加大舉債融資力度來促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險不斷升級。深入分析我國地方政府債務(wù)風(fēng)險約束現(xiàn)狀及存在的問題，在此基礎(chǔ)上找出風(fēng)險形成與約束軟化的原因，從債務(wù)約束角度劃分政府事權(quán)邊界、構(gòu)建規(guī)范科學(xué)的政府間財政關(guān)系，并基于激勵相容原則構(gòu)建財政、市場、人大監(jiān)督相結(jié)合的三重約束框架，對于科學(xué)合理的防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，促進新一輪財稅改革和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展意義重大。

[關(guān)鍵詞]財政;債務(wù)風(fēng)險;自激勵;預(yù)算軟約束

[中圖分類號]F812.5? [文獻標(biāo)識碼]A? [文章編號]1672-2426（2021）08-0052-08

政府債務(wù)是以國家信用為擔(dān)保，為了籌集資金而向國內(nèi)外投資者舉借的債務(wù)，包括國債和地方債，前者收入列入中央預(yù)算，而地方政府發(fā)行的公債就是地方債。[1]由于地方政府債務(wù)在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、融資模式等方面存在很大區(qū)別，按不同標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為不同類型，通常被劃分為顯性債務(wù)與隱性債務(wù)。[2]由于我國缺乏風(fēng)險隔離機制，債務(wù)風(fēng)險很有可能轉(zhuǎn)移到金融領(lǐng)域，形成金融風(fēng)險。這是因為地方政府債務(wù)收入的重要來源之一就是金融系統(tǒng)，政府與銀行產(chǎn)生的債權(quán)與債務(wù)關(guān)系使兩者密不可分。若地方政府收不抵支，無法彌補欠債，商業(yè)銀行就無法按時收回資金，產(chǎn)生壞賬、呆賬，銀行資金流動性受到影響，金融風(fēng)險就會產(chǎn)生。這也體現(xiàn)了地方政府債務(wù)融資不僅僅具有財政屬性，還具有金融屬性，財政風(fēng)險與金融風(fēng)險由于隔離機制的缺失，很容易相互轉(zhuǎn)化。

近些年，我國地方政府債務(wù)規(guī)模急速擴張、風(fēng)險日益突出，經(jīng)濟下行壓力加大影響了地方財政的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，地方政府償債能力預(yù)期下降，引起了社會各界的高度關(guān)注。[3]截至2020年底，我國地方政府債務(wù)余額達到25.66萬億元，同比增長20.41%。其中，一般債務(wù)12.74萬億元，專項債務(wù)12.92萬億元。[4]2020年末，我國整體政府債務(wù)（地方+中央）余額達到46.55萬億元[5]，這其中并不包括隱性債務(wù)，政府負債率高達45.8%，與2019年的38.5%相比提高較快。總體上看，我國政府債務(wù)整體尚處于安全可控范圍內(nèi)，距離公認安全范圍仍有一定空間①，但各省統(tǒng)計年鑒中數(shù)據(jù)顯示，2020年我國已有超過三分之一的省份債務(wù)率逾越100%紅線②，加之我國地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險情況不容樂觀，這不僅會給地方經(jīng)濟發(fā)展帶來負面效應(yīng)，還會發(fā)生一系列連鎖反應(yīng)，危及整個經(jīng)濟系統(tǒng)的平穩(wěn)運行。而目前來看，我國存在地方政府債務(wù)風(fēng)險約束軟化的現(xiàn)象，亟須完善約束方式，強化對地方政府債務(wù)的約束。

一、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的形成原因

（一）財權(quán)事權(quán)不匹配

我國1994年的分稅制改革使中央財權(quán)不斷擴大，地方政府財力逐漸縮小，與此同時地方政府的支出責(zé)任卻不斷增加，地方財政壓力加大。營改增等稅收制度改革和中央專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模縮小使地方財政收入進一步縮減，可用財力捉襟見肘。[6]66-68為了滿足社會對公共產(chǎn)品的不斷擴大的需求，地方政府只能借用其他資金滿足經(jīng)濟發(fā)展與公共產(chǎn)品需求，收入的有限性迫使地方政府在債務(wù)風(fēng)險發(fā)生時只能將其轉(zhuǎn)嫁給上級政府或其他金融機構(gòu)。

（二）債務(wù)管理制度不合理

債務(wù)管理制度因素主要體現(xiàn)在債務(wù)審批、使用期監(jiān)管和償還等環(huán)節(jié)缺少約束。第一，違規(guī)擔(dān)保和變相舉債在地方政府中時有發(fā)生?？梢哉f地方政府債務(wù)風(fēng)險的隱蔽性直接來源于政府的變相舉債行為，使之更容易被轉(zhuǎn)嫁。第二，各級政府舉債前缺乏總體規(guī)劃。由于缺乏嚴格、科學(xué)的論證，地方政府往往將經(jīng)濟效益放在首要位置，很少考慮債務(wù)本身的償還結(jié)構(gòu)與期限，為了實現(xiàn)其經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，盲目提供政府擔(dān)保，債務(wù)風(fēng)險進一步傳遞。第三，償還界限模糊。商業(yè)金融機構(gòu)是地方政府借債的主要依托者，考慮到商業(yè)金融機構(gòu)主要以盈利為目標(biāo)，而政府又對政策性投資有需求，所以兩者之間的權(quán)責(zé)利界限很模糊。第四，預(yù)算管理不到位。雖然省級政府已將政府債務(wù)納入預(yù)算，但關(guān)于債務(wù)的詳細信息并沒有向社會公開，債務(wù)評級機構(gòu)與相關(guān)投資者無法對政府信用做出準(zhǔn)確評估，債券市場化定價機制沒有形成，在一定程度上帶來了債務(wù)規(guī)模的無序擴張。[7]

（三）政績考核標(biāo)準(zhǔn)不完善

經(jīng)濟發(fā)展與債務(wù)是否形成良性機制，是地方政府債務(wù)風(fēng)險是否顯性化的原因。所謂良性的循環(huán)機制表現(xiàn)為在官員任期內(nèi)借債形成資產(chǎn)，促進經(jīng)濟發(fā)展，產(chǎn)生經(jīng)濟效益后及時還本付息，而不僅僅表現(xiàn)為任期內(nèi)GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）的提高。部分地方政府官員無視地區(qū)發(fā)展的長期規(guī)劃，為了增加晉升籌碼，出現(xiàn)非理性的舉債機會主義行為，且目前地方官員任期通常為五年，實際工作中時有頻繁輪崗的可能，導(dǎo)致本屆官員舉債收益由本屆政府獲取，而債務(wù)償還卻由下屆政府負擔(dān)，這種現(xiàn)象不利于財政資金的宏觀配置效率，容易引發(fā)道德風(fēng)險。目前對遺留爛賬進行追責(zé)的政策已經(jīng)開展，這將在一定程度上緩解地方政府債務(wù)風(fēng)險。

（四）隱性債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴大

自從2015年國家頒布《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》后，由于中央對地方政府債務(wù)的管理較之前更為嚴格，地方政府為了追求經(jīng)濟指標(biāo)，不得不通過更加隱蔽的方式實施舉債行為，使隱性債務(wù)的存在更為隱蔽，加劇了風(fēng)險的累積。[8]目前我國地方政府債務(wù)隱性化問題很突出，隱性債務(wù)的存在不利于風(fēng)險控制和財政穩(wěn)定，當(dāng)風(fēng)險積累到一定程度，就會形成導(dǎo)火索引發(fā)債務(wù)危機。現(xiàn)存的隱性債務(wù)從省級到縣級均有涉及，但由于省級政府相對縣級政府而言財力充足，且縣級政府承擔(dān)了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要任務(wù)，所以縣級政府隱性債務(wù)負擔(dān)要遠遠高于省級政府。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險約束現(xiàn)狀

地方政府債務(wù)風(fēng)險約束可以從法律約束、財政約束、市場約束和人大監(jiān)督約束視角分別探析。從根源上說，法律建設(shè)的現(xiàn)狀決定了后面三類約束的實施效果，若沒有強大的法律約束，就無法為財政約束、市場約束、人大監(jiān)督約束提供依據(jù)，地方政府舉債行為就會失去根本準(zhǔn)則。

（一）法律約束現(xiàn)狀

從目前現(xiàn)有的法律看，涉及地方政府債務(wù)約束的法律主要有《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國擔(dān)保法》。無論是哪種法律，均沒有明確劃分中央與地方的財權(quán)和支出責(zé)任，界限的模糊導(dǎo)致地方政府在使用財權(quán)方面具有主觀隨意性。2015年重新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱新《預(yù)算法》）賦予地方政府適度舉債權(quán)利，允許有條件的地方政府在中央政府的限額內(nèi)發(fā)債，并將政府舉債納入預(yù)算管理，這在一定程度上避免了地方融資平臺變相舉債，從源頭上約束了地方政府行為，對控制債務(wù)風(fēng)險起到了積極作用。[9]但是新《預(yù)算法》在運行方面仍存在一定的問題，對于地方債“借、管、還”只是做了框架設(shè)計，具體的實施方案并沒有落地，這部新《預(yù)算法》自身對于地方政府債務(wù)界限的模糊處理決定了無法實現(xiàn)債務(wù)法治的本質(zhì)跨越。[10]與此同時，地方政府仍主要依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）中的條例處理債務(wù)相關(guān)事宜，通過行政手段對新《預(yù)算法》中發(fā)債主體擅自擴大，超出立法范圍。與此同時，在新《預(yù)算法》中并沒有對地方政府隱性債務(wù)做明確要求，對于很多隱性債務(wù)規(guī)模巨大的省份來說，加大了其對債務(wù)風(fēng)險的約束難度?！吨腥A人民共和國擔(dān)保法》與實體經(jīng)濟運行情況差異也較大，現(xiàn)有《中華人民共和國擔(dān)保法》規(guī)定省級以下地方政府不能作為擔(dān)保人，而在實際舉債過程中出資人往往明確要求政府提供擔(dān)保，這就與現(xiàn)行法律產(chǎn)生根本沖突，弱化了法律約束。

（二）財政約束現(xiàn)狀

在我國整體經(jīng)濟中低速增長的背景下，大部分省份財政收支矛盾較為突出，體現(xiàn)為財政收入增長率低于財政支出增長率。財政自給率低導(dǎo)致地方政府更傾向通過舉債發(fā)展地方經(jīng)濟，負債動機十分強烈。省級政府主要依靠上級財政對地方政府債務(wù)風(fēng)險施加約束，這種體制上的行政集權(quán)與經(jīng)濟分權(quán)和舉債方式的多元化均弱化了預(yù)算約束。在過去很長一段時期內(nèi)，地方政府舉債均以政府信用作擔(dān)保，融資平臺很少以融資成本收益為出發(fā)點進行融資，融資渠道缺少必要的退出機制，逆向選擇時有發(fā)生，而中央政府隱性擔(dān)保機制助長了逆向選擇和道德風(fēng)險，更加弱化了預(yù)算約束，所以財政約束突出表現(xiàn)為預(yù)算軟約束問題。國發(fā)〔2014〕43號文中對地方政府債券額發(fā)行方式規(guī)定為省級財政代發(fā)，這在本質(zhì)上將中央與地方的競合關(guān)系變?yōu)橹醒?、省級、市縣級的多重競合關(guān)系，發(fā)行主體與資金使用主體矛盾沒有解決，也就無法解決省級以下地方政府的預(yù)算軟約束問題。

（三）市場約束現(xiàn)狀

在高度完善的市場經(jīng)濟環(huán)境下，資本市場可以通過自身運行機制自動調(diào)節(jié)地方政府的舉債行為并加以限制，政府的授信額度、信譽與私人投資者一樣，要經(jīng)過多個國際投資機構(gòu)的嚴格評估。在以GDP為考核標(biāo)準(zhǔn)的政治激勵下，地方政府作為經(jīng)濟活動的參與者，更傾向于以自身利益為基礎(chǔ)來編制預(yù)算，中介和金融機構(gòu)無法對政府實施事前干預(yù)，政府、中介、金融機構(gòu)三者并非處在一個自由、開放的金融市場中。2018年底，我國財政部印發(fā)的《地方政府債務(wù)信息公開辦法（試行）》明確要求切實增強地方政府債務(wù)信息透明度，但受制于缺少實施細則，地方政府債務(wù)信息披露機制一直相對缺乏，投資者無法了解有關(guān)政府償還能力的信息，地方政府的政策也不會隨著市場信息變化而調(diào)整。[11]135-136同時，衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險的政府信用評級并沒有普遍建立，直到2020年底，我國剛剛實現(xiàn)了綜合財務(wù)報告的省級政府層面全覆蓋，此前地方債發(fā)行人一直無法提供地方政府的各類真實財務(wù)報表，評級結(jié)構(gòu)也就不能做出真實的評價。目前針對地方政府償債能力的評價主要基于財政部審計署公布的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)，受各種因素限制，一直未對地方政府的資產(chǎn)負債率進行評價，數(shù)據(jù)的公正性難以得到保證，現(xiàn)有評級系統(tǒng)的主體不明晰、評級方法不成熟等問題導(dǎo)致監(jiān)管部門效率降低。

（四）人大監(jiān)督約束現(xiàn)狀

目前，我國地方人大在約束地方政府債務(wù)方面的職能沒有充分履行，現(xiàn)有法律如《中華人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》《中華人民共和國審計法》等均缺少相關(guān)細則，直接導(dǎo)致地方人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)弱化，無法建立相應(yīng)的問責(zé)機制。新《預(yù)算法》雖然提到了“預(yù)算公開”，規(guī)定地方政府要向社會公開有關(guān)民生方面的政府采購與預(yù)決算信息，但受現(xiàn)實條件的制約，人大對預(yù)算違法違規(guī)行為缺少相應(yīng)懲罰依據(jù)，這種“有名無實”的狀態(tài)削弱了地方人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)利。

三、我國地方政府債務(wù)約束軟化的原因分析

（一）債務(wù)邊界不清

在過去很長一段時期內(nèi)，地方政府通過融資平臺發(fā)放的債券既可以滿足自身的需要，也可以在某種程度上規(guī)避法律法規(guī)限制，造成債務(wù)承擔(dān)主體與資金使用主體相分離，削弱了對地方政府的債務(wù)約束。雖然國家出臺的相關(guān)文件都在力圖劃分政府與融資平臺的責(zé)任界限，但對于大部分地方政府來說，融資平臺轉(zhuǎn)型效果甚微，這可能與以往經(jīng)營項目特征、體制機制等因素有關(guān)，融資平臺轉(zhuǎn)型仍面臨較大壓力。

（二）金融市場“無形的手”調(diào)控作用發(fā)揮不充分

目前，我國的金融市場主要以國有金融機構(gòu)為主，直接融資占比很低，在這樣的宏觀背景下，金融市場只能依靠中央政府來對地方政府實施干預(yù)政策，中央政府的審批權(quán)在市場投資者眼中體現(xiàn)為“中央政府對地方政府債務(wù)負有償還責(zé)任”，這種剛性兌付效應(yīng)難以充分發(fā)揮市場約束作用。我國每年經(jīng)過預(yù)算批準(zhǔn)的地方政府債券額度很小，與龐大的地方債務(wù)余額和年度融資需求相比不成比例，投資者缺少選擇空間。目前，政府債務(wù)公開機制明確要求公布預(yù)算內(nèi)債務(wù)余額和債務(wù)限額，但關(guān)于資金從舉債、使用到償還全過程的信息披露不足，且披露信息大都停留在省級層面，忘記了“發(fā)債權(quán)雖然限定在省級政府，但資金的實際使用主體往往是市、縣級政府”。市、縣級政府債務(wù)信息披露制度缺乏，在信息不對稱的背景下，金融市場難以根據(jù)所掌握的信息予以市場約束。

（三）預(yù)算管理模式不完善

目前，我國的預(yù)算管理模式為收付實現(xiàn)制，財務(wù)信息中的隱性負債與或有負債無法被真實反映，財政支出中只顯示當(dāng)期實際的還本付息數(shù)。在這樣的預(yù)算管理模式下，會形成虛假的財政平衡，政府更有動機進一步舉債。隨著或有債務(wù)規(guī)模不斷增大，相應(yīng)用于財政監(jiān)管的預(yù)算管理至少應(yīng)該包括當(dāng)期應(yīng)付顯性負債與未來應(yīng)付或有負債。2019年12月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步推進預(yù)算公開工作的意見》，對地方債務(wù)信息公開提出了具體要求，但仍沒有清晰的操作流程和審計原則。此外，對負債評估的指標(biāo)很多，常見的有償債率、負債率、債務(wù)率、債務(wù)逾期率等，而對負債進行評價時口徑?jīng)]有完全統(tǒng)一，無法對債務(wù)做準(zhǔn)確的橫向?qū)Ρ?，缺少對債?wù)規(guī)模的動態(tài)監(jiān)督。

（四）缺乏償債激勵

在實際工作中，即使地方政府負債規(guī)模過大，中央政府也未對其拖欠債務(wù)進行行政處罰。這是因為，在我國，中央政府對地方政府的考核更傾向于經(jīng)濟指標(biāo)，如地區(qū)生產(chǎn)總值、財政收入增速等，這種考核方式對經(jīng)濟增長雖然有積極作用，但卻很可能導(dǎo)致地方政府迫于發(fā)展壓力而忽略財政的可持續(xù)性，即缺乏償債動機。由于中央政府并沒有對已經(jīng)嚴重負債的地方政府啟動問責(zé)，地方政府仍然會不停地借債以實現(xiàn)本地經(jīng)濟增長的目標(biāo)。

（五）地方政府破產(chǎn)機制缺失

地方政府破產(chǎn)機制是政府事后監(jiān)管機制的一種，其震懾作用有助于地方政府在舉債前審時度勢，規(guī)避信用成本，約束債權(quán)人和債務(wù)人雙方的集體行動。目前，我國并沒有啟動地方政府破產(chǎn)機制，所以最終的債務(wù)人永遠是中央政府，無論債務(wù)危機從何處爆發(fā)，都無法實現(xiàn)風(fēng)險隔離。雖然在《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》中反復(fù)強調(diào)中央政府不救助地方政府債務(wù)的原則，但只有市場環(huán)境發(fā)生根本性改變，投資者才會真正相信中央政府會切斷隱性擔(dān)保，這種機制最大的意義在于讓地方政府明確“自負其責(zé)”。

四、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險約束方式的完善

（一）地方政府債務(wù)風(fēng)險約束標(biāo)準(zhǔn)及方式

1.地方政府債務(wù)風(fēng)險約束有效性標(biāo)準(zhǔn)。（1）財政可持續(xù)。財政可持續(xù)不僅僅反映了地方政府的債務(wù)償還能力，更體現(xiàn)了政府收支對宏觀經(jīng)濟的影響。判斷財政是否具有可持續(xù)性應(yīng)該基于歷史的眼光，而非基于一兩個財政年度。適度的負債率是維持地方政府財政支出水平的重要條件，也是判斷財政可持續(xù)的重要依據(jù)。為了實現(xiàn)財政可持續(xù)，必須要轉(zhuǎn)變政府職能，增強舉債約束，建立起財權(quán)與事權(quán)匹配的管理體系，實現(xiàn)“一級政府、一級財政、一級預(yù)算、一級稅收、一級舉債”，同時穩(wěn)定稅源、確保財政收入穩(wěn)定增長。

（2）激勵相容?，F(xiàn)有地方政府過度負債的根本原因在于當(dāng)前的制度設(shè)計存在激勵不相容問題。表現(xiàn)在本屆政府可以規(guī)避當(dāng)前財政風(fēng)險而進行舉債，將償還責(zé)任留給下任政府;借債主體多元化和缺乏監(jiān)管使“借用還”脫節(jié);投資決策缺少論證導(dǎo)致債務(wù)資金使用效率低下。建立激勵相容的地方債務(wù)風(fēng)險管理體制要解決信息不對稱問題，增加債務(wù)透明度，所有涉?zhèn)椖慷家陬A(yù)算中明確表現(xiàn)出來，并接受人大監(jiān)督。實行地方官員債務(wù)終身追責(zé)制，通過合理的制度安排約束地方政府行為，明確成本與收益的關(guān)系，為舉債承擔(dān)責(zé)任。鼓勵私人部門積極參與到提供公共產(chǎn)品的過程中，通過無形的手調(diào)整公共支出方向，大大提高財政資金使用效率和公共產(chǎn)品供給效率。

（3）風(fēng)險隔離。前文所述，由于我國目前并沒有實施嚴格意義上的地方政府破產(chǎn)機制，導(dǎo)致中央政府一定是地方政府債務(wù)風(fēng)險的最后“兜底人”。在這樣的財政體制下，地方政府債務(wù)風(fēng)險很可能溢出到金融領(lǐng)域，形成金融風(fēng)險。為了隔離風(fēng)險，必須建立地方政府債務(wù)風(fēng)險外部性隔離機制。一方面，提高地方政府融資平臺運營能力，健全審計財務(wù)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)，厘清政府與平臺的債權(quán)關(guān)系，不斷探索多種融資途徑，實現(xiàn)風(fēng)險的分散。另一方面，嚴格金融機構(gòu)內(nèi)部管理，降低信貸資金在房地產(chǎn)領(lǐng)域的集中度，規(guī)范對融資平臺的貸款管理，確保地方政府債務(wù)風(fēng)險不向金融體系傳染。

2.地方政府債務(wù)風(fēng)險約束方式。（1）市場約束。市場約束是市場機制以公開或隱含的方式對經(jīng)濟主體的穩(wěn)健運行施加約束。如果一個國家的金融市場發(fā)育完備，就會對地方政府財政紀(jì)律起到約束作用，這種情況下只有財政狀況穩(wěn)健的地方政府才能得到金融市場的支持。市場約束機制有效運行的前提是要有完善的信息披露制度，債權(quán)人只有全面了解政府債務(wù)信息，判斷風(fēng)險程度，才能決定以何種方式施加市場約束手段，信息披露得越充分，市場約束力就越強。而對市場約束機制起負面作用的主要因素就是中央政府對地方政府的隱性擔(dān)保，這種擔(dān)保機制弱化了金融市場的約束效力，降低了債權(quán)人對債務(wù)風(fēng)險的敏感性。此外，在地方債務(wù)風(fēng)險識別階段，如果債權(quán)人意識到中央政府的這種隱性擔(dān)保，債權(quán)人將沒有動力采取市場約束行動，因為無論如何地方債務(wù)風(fēng)險都不會給債權(quán)人帶來很大損失。

（2）財政約束。財政約束就是利用財政手段規(guī)范政府行為。一方面，要保證財政支出規(guī)模適度，既要防止公共品供給不足，也要防止支出規(guī)模過大擠占私人投資。另一方面，要保證財政收入規(guī)模適中，財政收入規(guī)模過大意味著社會負擔(dān)過重，收入規(guī)模過小便難以維持機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)。

（3）人大監(jiān)督約束。在當(dāng)今社會，公共政策的實施效果是否符合民意已經(jīng)成為政策制定的重要考慮因素。據(jù)統(tǒng)計，90%以上的民眾認為地方債務(wù)源于官員“晉升”的需要，且主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為了更好地發(fā)揮人大監(jiān)督作用，政府應(yīng)該主動提高債務(wù)信息的透明度。在我國即使是財政部，也很難獲得地方債務(wù)的全部信息，未來一段時間迫切需要建立地方政府債務(wù)信息披露制度，信息披露應(yīng)該至少涵蓋當(dāng)年整體債務(wù)情況的信息，如債務(wù)收入與支出預(yù)算表、資金償還來源明細表等，還要覆蓋政府性債務(wù)預(yù)算報告。

（二）構(gòu)建我國地方政府債務(wù)風(fēng)險約束的實踐路徑

1.增強地方政府的自我償債激勵。地方舉債受到很多因素的影響，如地方政府的政績考核標(biāo)準(zhǔn)、稅收體系、財政轉(zhuǎn)移支付制度等，這些因素共同構(gòu)成了地方政府舉債行為的內(nèi)生激勵約束機制，對于政策設(shè)計者來說，將政績考核標(biāo)準(zhǔn)、稅收體系、財政轉(zhuǎn)移支付制度中的更多要素與地方政府的舉債行為掛鉤，才能強化地方政府的自我償債激勵。

（1）完善政績考核標(biāo)準(zhǔn)。制定科學(xué)合理的地方官員考核機制，要更加傾向于反映地方經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展能力的指標(biāo)，而非僅僅考慮GDP。應(yīng)該將相關(guān)債務(wù)管理指標(biāo)納入政績考核的范圍，嚴格按照“誰舉債，誰負責(zé)”的原則，做到誰借誰還、責(zé)任自擔(dān)，實行債務(wù)風(fēng)險的問責(zé)與追責(zé)。下級政府要接受上級政府對債務(wù)規(guī)模的動態(tài)監(jiān)測，當(dāng)債務(wù)量超出標(biāo)準(zhǔn)時，啟動懲罰機制，追究相關(guān)責(zé)任主體責(zé)任。

（2）下放自主發(fā)債權(quán)力。允許地方政府在債務(wù)信息公開的前提下進行自主發(fā)債具有積極的意義。首先，可以使地方政府債務(wù)顯性化，有利于對地方債務(wù)實施監(jiān)管與約束。其次，債券市場公開的信息披露機制可以讓地方政府舉債行為受到市場機制的約束。最后，市政債券與其他融資方式相比靈活度更高、成本更低、期限更長，可以為地方政府籌得期限長成本低的建設(shè)資金。目前，國際上存在的市政債券分為普通債券和收益?zhèn)瘍煞N，兩者的區(qū)別主要在于擔(dān)保機制不同，前者以地方財政收入規(guī)模為擔(dān)保，后者以公益事業(yè)收益權(quán)為擔(dān)保。新《預(yù)算法》允許地方政府在中央政府規(guī)定的限額內(nèi)發(fā)債，應(yīng)該依據(jù)地方政府債務(wù)風(fēng)險情況實行分批次放開，發(fā)債規(guī)模也應(yīng)該基于地方政府財政收支指標(biāo)與融資平臺風(fēng)險狀況而定，最好將自主發(fā)債權(quán)限下放到直接資金使用主體的市與縣，使舉債的發(fā)放、使用和償還主體保持一致。

（3）構(gòu)建激勵相容轉(zhuǎn)移支付制度。對于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的歷史遺留債務(wù)和政府履行基本職能產(chǎn)生的債務(wù)，可以通過轉(zhuǎn)移支付方式清除。對于債務(wù)風(fēng)險仍在安全警戒線之內(nèi)的地方政府要允許結(jié)余轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，形成一種與債務(wù)風(fēng)險掛鉤的激勵制度。對于債務(wù)風(fēng)險較高的地方政府應(yīng)責(zé)令其對于一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模給予抵扣，否則一般轉(zhuǎn)移支付不予歸還，嚴格降低債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生概率。

2.強化外部約束。（1）強化財政約束。首先，以“化解存量、控制增量”為原則，科學(xué)劃定債務(wù)紅線。一般以赤字率和負債率兩個指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，國際警戒線分別為3%和60%，在此基礎(chǔ)上根據(jù)各省情況設(shè)定不同的債務(wù)紅線，選擇若干指標(biāo)構(gòu)建風(fēng)險預(yù)警體系，上級政府在下級政府債務(wù)指標(biāo)達到警戒線時要及時作出預(yù)警，一旦債務(wù)指標(biāo)超出紅線后，上級政府應(yīng)立刻啟動懲戒機制。針對地方政府某些亂舉債現(xiàn)象，建立健全日常監(jiān)控機制、舉報獎勵機制、跨部門聯(lián)合懲戒機制，對違法違規(guī)舉債融資行為要倒查責(zé)任、終身問責(zé)，做到發(fā)現(xiàn)一起查處一起、問責(zé)一起、通報一起，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。其次，強化債務(wù)風(fēng)險管理，推進地方政府預(yù)算管理體制改革。具體包括：推動全口徑管理，形成完整的公共預(yù)算管理體制，內(nèi)容上要涵蓋顯性負債、隱性負債和或有負債;建立科學(xué)規(guī)范的預(yù)算決算程序;提高編制預(yù)算的能力，實施中長期滾動預(yù)算;形成預(yù)算編制與執(zhí)行互不影響的權(quán)力制衡機制;加快推進大數(shù)據(jù)監(jiān)督改革，實現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督的信息化與網(wǎng)絡(luò)化，增加預(yù)算審查監(jiān)督的時效性，嚴控預(yù)算追加;強化預(yù)算支出改革，提高資金使用效益，建立有第三方評價的預(yù)算支出績效考評指標(biāo)制度。最后，明確地方政府債務(wù)風(fēng)險處置規(guī)則。對于短期流動性債務(wù)風(fēng)險，政府可以采取債務(wù)重組的方式化解。而從根本上化解地方債務(wù)風(fēng)險靠的是健全的財稅、投融資及行政體制，建立一個有效的激勵相容約束及預(yù)算硬約束機制，使地方政府行為更加符合中央政府預(yù)期，在事權(quán)與支出責(zé)任劃分、轉(zhuǎn)移支付設(shè)計、地方稅體系建設(shè)等方面進行科學(xué)設(shè)計。

（2）強化市場約束。公平自由的市場體系是債務(wù)風(fēng)險約束的基礎(chǔ)，只有地方政府主動使債務(wù)信息及預(yù)算信息完全公開，金融市場各方主體才能準(zhǔn)確地辨別出政府財政能力，并給予融資支持。為了規(guī)避地方政府在舉債時發(fā)生的道德風(fēng)險，要充分借助金融市場的約束機制。為了讓市場參與者充分了解真實財政狀況，地方各級政府應(yīng)該按照真實性原則編制資產(chǎn)負債表，尤其針對負債方，要從顯性負債覆蓋到隱性負債和或有負債。2020年財政部發(fā)布的《地方政府債券發(fā)行管理辦法》對一般債券、專項債券的信息披露作出了原則性規(guī)定，未來應(yīng)進一步制定披露細則，擴大政府債務(wù)、財政收支數(shù)據(jù)的范圍，對地方政府的綜合財務(wù)報告、重大事項報告及時披露，并嚴格按程序接受審計。[12]對地方政府債務(wù)風(fēng)險評估的評級機構(gòu)應(yīng)該獨立出來，采用定性與定量相結(jié)合的方法對地方政府償債能力做出公正客觀的評價，并及時向社會發(fā)布，起到約束地方政府盲目舉債的目的。最后，積極改善地方政府債券投資者結(jié)構(gòu)。相比于銀行貸款而言，債券市場的投資者更為分散、風(fēng)險因素披露得更及時、資金價格傳導(dǎo)機制更加順暢，當(dāng)?shù)胤截斦顩r變化時，債券價格對風(fēng)險的及時反應(yīng)可以起到約束地方政府行為的目的。

（3）強化人大監(jiān)督約束。地方政府應(yīng)該將含有涉密內(nèi)容之外的預(yù)算內(nèi)容全面如實地向同級人大匯報，由地方人大行使監(jiān)督權(quán)。針對地方政府的發(fā)債行為，人大要對發(fā)債規(guī)模、資金來源、償還計劃、債務(wù)風(fēng)險等情況進行詳細的審核論證，提高債務(wù)資金使用效率。此外，還要加強社會監(jiān)督力度，充分發(fā)揮各種媒體網(wǎng)絡(luò)的傳播作用，健全網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督秩序，在公共項目投融資決策中賦予民眾發(fā)言權(quán)，使地方政府財政決策向更科學(xué)的方向邁進。

3.有效隔離風(fēng)險。（1）隔離經(jīng)常性支出和資本性支出的債務(wù)風(fēng)險。在盡量提高財政資金使用效率的基礎(chǔ)上，地方政府因經(jīng)常性支出產(chǎn)生的財政缺口應(yīng)該用短期債務(wù)來彌補，且在短期內(nèi)盡量用財政收入加以償還，不能將短期債務(wù)長期化。因資本性支出產(chǎn)生的財政缺口可以用長期債務(wù)來彌補，但要體現(xiàn)誰受益誰負擔(dān)的原則，由后代人的未來收益償還，不可以用經(jīng)常性收入償還。伴隨著中央與地方財政事權(quán)劃分的科學(xué)化程度提高，中央政府理應(yīng)對資本性支出承擔(dān)更多，以減輕地方政府債務(wù)負擔(dān)。

（2）利用資產(chǎn)證券化隔離風(fēng)險。如果一項資產(chǎn)滿足以下五個條件就可以實現(xiàn)證券化：資產(chǎn)有標(biāo)準(zhǔn)化合同條款;該資產(chǎn)損失率和違約率較低，有較長時期的歷史記錄;未來產(chǎn)生可預(yù)期的現(xiàn)金流;資產(chǎn)存續(xù)期間需要償還大量本息;容易變現(xiàn)、變現(xiàn)價值高。考慮到地方融資平臺長期承擔(dān)著地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營職能，而融資平臺的項目大部分具有以上特征，所以對于具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)（已經(jīng)進入運營期）應(yīng)該實行資產(chǎn)證券化，如污水處理、高速公路等項目。

4.推進相關(guān)改革。（1）完善相關(guān)法律建設(shè)。新《預(yù)算法》對違規(guī)舉債的行政責(zé)任進行了說明，未來應(yīng)該將債務(wù)風(fēng)險責(zé)任管理納入法律框架，并逐步賦予市、縣級政府舉債權(quán);為了更好規(guī)范地方政府的變相舉債行為，建立一套適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展形勢的地方債舉債法案，使地方政府舉債做到有法可依，將發(fā)債的全部環(huán)節(jié)納入法律監(jiān)管范圍內(nèi)，既要合法舉債，也要確保相關(guān)參與者利益。同時將地方融資平臺改造成能獨立承擔(dān)民事責(zé)任的經(jīng)濟主體，使之充分參與市場競爭。修訂《中華人民共和國擔(dān)保法》中有關(guān)地方政府違規(guī)擔(dān)保的規(guī)定，細化處罰措施。

（2）推進財稅體制改革，理順政府間財政關(guān)系。地方政府融資的主要方式不應(yīng)該是債務(wù)融資，而是依靠稅收與轉(zhuǎn)移支付，從這點看，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險就必須要加快推進財稅體制改革、合理劃分中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任、完善中央政府和地方政府之間的收入劃分，從根源上消除地方政府過度舉債的體制弊端。

（3）創(chuàng)新投融資模式。投融資體制改革要分清政府與市場的角色，尊重市場規(guī)律，減少對市場的不當(dāng)干預(yù)。財政部發(fā)布的《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》使PPP（政府和社會資本合作）成為地方融資平臺的重要轉(zhuǎn)型方向。目前PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用，不僅可以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，還可以在一定程度上緩解政府主導(dǎo)型項目的融資壓力。對于已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的平臺企業(yè)，應(yīng)該作為社會資本方積極參與PPP項目建設(shè)運營，形成“政府—企業(yè)”的良性循環(huán)模式，這也是融資平臺“沉淀”專業(yè)運營能力的重要方式之一。

（4）積極化解隱性債務(wù)風(fēng)險。首先，要樹立分類、分階段逐步化解的觀念，結(jié)合各省實際情況，依據(jù)相關(guān)劃分標(biāo)準(zhǔn)給予各類債務(wù)相應(yīng)的處置方案，厘清不同階段的防控重點和方向，避免出現(xiàn)“畢其功于一役”的思想。其次，隱性債務(wù)控制不能急剎車，允許地方保留一定程度的融資創(chuàng)新空間，所謂“堵不如疏”，鼓勵地方政府在合法合規(guī)框架下大膽創(chuàng)新，推動地方經(jīng)濟社會健康發(fā)展。最后，通過多種途徑建立財政償債基金制度，如年度結(jié)余調(diào)劑、預(yù)算安排、投資收益的分成比例等，可以確保財政償債來源穩(wěn)定，避免地方預(yù)算無法執(zhí)行。

注釋：

①截至2020年末，我國整體政府債務(wù)余額46.55萬億元，包括地方政府債務(wù)余額25.66萬億元和中央政府債務(wù)余額20.89萬億元，按照GDP核算數(shù)101.6萬億元計算，政府債務(wù)余額與GDP之比（負債率）為45.8%，低于國際通行的60%警戒線，風(fēng)險總體可控。

②債務(wù)率=（地方政府融資平臺總負債+地方政府對外有息負債）/地方公共財政預(yù)算收入。該指標(biāo)越高，說明地方政府還債壓力越大，理論上警戒線定為100%。

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責(zé)任編輯? 魏亞男