韌性城市建設(shè)的價(jià)值旨?xì)w與路徑選擇

姚邁新

[摘? 要]韌性城市理念的興起和理論的日趨成熟為優(yōu)化城市公共安全治理、解決城市公共安全面臨的問(wèn)題提供了新的方向和路徑。通過(guò)對(duì)韌性城市的科學(xué)內(nèi)涵進(jìn)行解析，梳理韌性城市建設(shè)的國(guó)內(nèi)實(shí)踐和相關(guān)研究，分析韌性城市建設(shè)對(duì)于城市公共安全治理的價(jià)值，研究近年來(lái)廣州市在韌性城市建設(shè)中形成的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題，進(jìn)而提出加快韌性城市建設(shè)、推進(jìn)城市公共安全治理的策略。

[關(guān)鍵詞]韌性城市;城市公共安全;城市治理;建設(shè)路徑

[中圖分類(lèi)號(hào)]D632.5? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2021）08-0074-07

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出，要“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)”，“加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市。提高城市治理水平，加強(qiáng)特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控”。[1]當(dāng)前，城市面臨的公共安全問(wèn)題日漸凸顯，如何促進(jìn)城市公共安全治理的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市公共安全治理能力的有效提升已成為中國(guó)城市治理進(jìn)程中面臨的重大議題。對(duì)城市而言，加強(qiáng)公共安全治理是做好其他工作的前提和基礎(chǔ)。韌性城市理念的興起和理論的日趨成熟順應(yīng)了城市安全發(fā)展的需要，為優(yōu)化城市公共安全治理、解決城市公共安全面臨的問(wèn)題，提供了新的方向和路徑。隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市治理蘊(yùn)藏著巨大的內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)和公共安全問(wèn)題，城市公共安全治理面臨極大的挑戰(zhàn)與壓力。

2021年1月，廣州市政府工作報(bào)告中明確提出要“建設(shè)韌性城市，強(qiáng)化本質(zhì)安全”[2]。廣州市在“以韌性城市建設(shè)促進(jìn)城市公共安全治理”方面已經(jīng)開(kāi)始行動(dòng)，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，但也暴露出一些問(wèn)題，因而值得作為范本進(jìn)行深入研究。韌性是指復(fù)雜系統(tǒng)面對(duì)沖擊和不確定性擾動(dòng)的吸收、適應(yīng)能力，并以此維持和恢復(fù)系統(tǒng)的各項(xiàng)功能，應(yīng)對(duì)外界不利的影響和挑戰(zhàn)。推進(jìn)韌性城市建設(shè)，有助于更好地加強(qiáng)城市風(fēng)險(xiǎn)防控，統(tǒng)籌城市的發(fā)展與安全，促進(jìn)城市安全治理體系更加完善。

一、韌性城市的科學(xué)內(nèi)涵和實(shí)踐現(xiàn)狀

（一）韌性城市論析及相關(guān)研究

韌性城市是指能夠抵御外界的沖擊，緩沖和應(yīng)對(duì)不確定性擾動(dòng)，有效維持社會(huì)結(jié)構(gòu)的總體平穩(wěn)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，保持其主要特征和關(guān)鍵功能不受明顯影響的城市系統(tǒng)。韌性城市是一個(gè)更關(guān)注在危機(jī)中學(xué)習(xí)、適應(yīng)以及自我組織的“城市—社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—自然”復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。韌性城市建設(shè)為城市安全發(fā)展提供了一條新的路徑，使得城市在應(yīng)對(duì)未來(lái)不可預(yù)測(cè)、不確定性沖擊時(shí)，能夠最小化各類(lèi)災(zāi)害帶來(lái)的負(fù)面影響。具體來(lái)說(shuō)，在安全風(fēng)險(xiǎn)初現(xiàn)端倪時(shí)，能夠及時(shí)識(shí)別并加以防范;在危機(jī)發(fā)生時(shí)，能夠迅速進(jìn)行抵御;在危機(jī)發(fā)生以后，能夠合理加以應(yīng)對(duì)，從災(zāi)害中恢復(fù)過(guò)來(lái)。

國(guó)外關(guān)于韌性城市的研究成果較多，近年來(lái)，韌性思想及韌性城市理念被引入國(guó)內(nèi)，引起學(xué)者的高度關(guān)注，并成為學(xué)術(shù)研究熱點(diǎn)。例如，邵亦文等認(rèn)為，城市韌性是建立在傳統(tǒng)規(guī)劃理論上的指導(dǎo)現(xiàn)代城市可持續(xù)發(fā)展的全新途徑。[3]高恩新認(rèn)為，基于韌性理念的城市安全管理拋棄了傳統(tǒng)的躲避、隔離和抵御外部擾動(dòng)的策略。[4]唐皇鳳等認(rèn)為，韌性城市是平安城市的升級(jí)版和加強(qiáng)版，是實(shí)現(xiàn)城市公共安全治理現(xiàn)代化的新模式和新選擇。[5]對(duì)韌性城市的相關(guān)研究，主要集中在運(yùn)行機(jī)制、效能評(píng)價(jià)和規(guī)劃設(shè)計(jì)等方面。例如，荊林波認(rèn)為，韌性城市能夠繼續(xù)保持穩(wěn)定有序的物質(zhì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，其韌性的產(chǎn)生需要具備三個(gè)必要條件，即資源冗余充沛、資源高效運(yùn)行、資源運(yùn)行保持良好秩序。[6]華智亞認(rèn)為，引入韌性思維和韌性視角來(lái)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)“韌性基礎(chǔ)設(shè)施”，有利于應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)和威脅、提升城市綜合防災(zāi)減災(zāi)能力并保障城市的安全運(yùn)行。[7]通過(guò)文獻(xiàn)梳理可見(jiàn)，在已有研究中選取某一城市進(jìn)行典型案例分析，深度發(fā)掘其在韌性城市建設(shè)中存在的經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題，并提出韌性城市建設(shè)推進(jìn)策略的尚不多見(jiàn)。

（二）韌性城市建設(shè)的國(guó)內(nèi)實(shí)踐現(xiàn)狀

近年來(lái)，韌性城市在我國(guó)得到了廣泛關(guān)注，但韌性城市建設(shè)總體仍處于起步階段。國(guó)內(nèi)有一些城市將韌性城市理念付諸實(shí)踐，例如，北京是第一個(gè)將韌性城市建設(shè)任務(wù)納入城市總體規(guī)劃的城市，上海已提出要建設(shè)可持續(xù)的韌性生態(tài)之城，雄安新區(qū)提出了全過(guò)程安全韌性規(guī)劃建設(shè)要求及防災(zāi)能力提升策略，并確立了建設(shè)國(guó)際地震安全韌性城市典范的目標(biāo)等。2016年，四川德陽(yáng)、湖北黃石、浙江義烏和海鹽等城市入選“全球100韌性城市”。從各地韌性城市建設(shè)實(shí)踐來(lái)看，由于城市的資源稟賦、歷史條件和發(fā)展特色各不相同，各個(gè)城市韌性城市建設(shè)的重點(diǎn)和路徑存在著很大的差異，共同存在的問(wèn)題包括：韌性城市建設(shè)中“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象比較突出;關(guān)注城市物質(zhì)基礎(chǔ)的韌性建設(shè)較多，強(qiáng)調(diào)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)及人群關(guān)系的韌性建設(shè)不足;韌性城市建設(shè)缺乏法律法規(guī)層面的切實(shí)保障;實(shí)施主體不明確，牽涉部門(mén)之間協(xié)調(diào)合作力度不夠;社會(huì)多元力量組織動(dòng)員效果不彰;等等。破除這些問(wèn)題的前提是要深入認(rèn)識(shí)韌性城市建設(shè)對(duì)于城市公共安全治理的重大價(jià)值。

二、韌性城市建設(shè)之于城市公共安全治理的價(jià)值旨?xì)w

當(dāng)前，我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，城市運(yùn)行體系的復(fù)雜性逐級(jí)攀升，城市公共安全形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，城市面臨的各類(lèi)安全事故及風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出相互疊加的態(tài)勢(shì)，城市公共安全已經(jīng)成為平安中國(guó)建設(shè)中的重大議題。當(dāng)前，我國(guó)城市公共安全治理能力和水平仍處在爬坡期和過(guò)坎期，我國(guó)城市公共安全治理能力與城市快速發(fā)展現(xiàn)狀不相匹配，存在著較大失衡。建立并完善基于韌性城市建設(shè)的城市公共安全治理體系，對(duì)提升城市公共安全治理水平有著十分重大的意義和價(jià)值。

（一）重視顯在挑戰(zhàn)和不確定性擾動(dòng)等各類(lèi)城市安全威脅

城市作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，面臨的安全威脅呈現(xiàn)多樣化特征，既有顯在挑戰(zhàn)，例如疾病傳播、環(huán)境污染、恐怖襲擊等，也存在各種潛在的、不確定性突出的風(fēng)險(xiǎn)及擾動(dòng)，例如氣候變化、經(jīng)濟(jì)依賴(lài)、能源危機(jī)和非理性城市化等。在韌性城市建設(shè)理念指導(dǎo)之下，城市公共安全治理既關(guān)注顯在挑戰(zhàn)，也高度重視各類(lèi)不確定性擾動(dòng)。在實(shí)際操作中，不僅重視韌性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從安全等方面入手提高抵御顯在挑戰(zhàn)的能力，也強(qiáng)調(diào)對(duì)城市系統(tǒng)中存在治理風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的解決，例如，定期對(duì)城市整體與各運(yùn)行子系統(tǒng)進(jìn)行健康診斷，發(fā)揮社會(huì)基層基礎(chǔ)性力量的功能，營(yíng)造城市社會(huì)治理共同體，設(shè)立針對(duì)不確定性擾動(dòng)的儲(chǔ)備性課題并加以研究，等等。

（二）實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的災(zāi)害應(yīng)對(duì)向韌性提升的轉(zhuǎn)變

城市公共安全治理的對(duì)象包括自然災(zāi)害治理和人為災(zāi)害治理，通過(guò)提高城市抵御自然災(zāi)害和人為災(zāi)害的能力，有效保障城市居民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，是傳統(tǒng)城市公共治理的重點(diǎn)內(nèi)容。依照《全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建管理辦法》（國(guó)減發(fā)﹝2020﹞2號(hào)）有關(guān)要求和工作安排，國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、應(yīng)急管理部等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了全國(guó)范圍內(nèi)共999個(gè)社區(qū)為2020年度全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)。各城市在災(zāi)害應(yīng)對(duì)、防災(zāi)減災(zāi)等方面的實(shí)踐探索、化解城市災(zāi)害的能力有了較大的提升。推進(jìn)韌性城市建設(shè)，突破了傳統(tǒng)城市公共安全治理“重技術(shù)投入、輕系統(tǒng)打造”做法，從災(zāi)害應(yīng)對(duì)思維中轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，更加重視城市系統(tǒng)的整體韌性提升。通過(guò)強(qiáng)制約束制度、安全性標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、防災(zāi)減災(zāi)工程實(shí)施等綜合手段的使用，有效識(shí)別偏差和風(fēng)險(xiǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)消弭和控制機(jī)制，形成應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)的負(fù)反饋循環(huán)，創(chuàng)造性地應(yīng)對(duì)和緩解不確定性擾動(dòng)給城市系統(tǒng)造成的壓力，提高城市系統(tǒng)安全健康發(fā)展的能力。

（三）倡導(dǎo)系統(tǒng)觀為城市公共安全治理開(kāi)辟新思路

城市具備新陳代謝、生長(zhǎng)發(fā)育、遺傳變異、自適應(yīng)等特征，可將其視為由各個(gè)子系統(tǒng)充分聯(lián)系和高度協(xié)作的有機(jī)生命體。正是基于這一認(rèn)識(shí)，韌性城市建設(shè)倡導(dǎo)和堅(jiān)持系統(tǒng)觀，為防范城市風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)城市危機(jī)和保障城市開(kāi)辟了新的思路和方向。具體反映在以下幾個(gè)方面：一是從關(guān)注單一災(zāi)害或風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向多風(fēng)險(xiǎn)耦合評(píng)估，實(shí)現(xiàn)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)治理;二是從靜態(tài)的城市公共安全管理轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)彈性的城市發(fā)展目標(biāo)，采取多種途徑應(yīng)對(duì)城市面對(duì)的各種不確定性擾動(dòng);三是從工程思維轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)思維，不僅要求城市從災(zāi)害危機(jī)中盡快恢復(fù)，還強(qiáng)調(diào)不斷更新、協(xié)同進(jìn)化;四是堅(jiān)持設(shè)施韌性、文化韌性、技術(shù)韌性和管理韌性同步發(fā)展，為城市公共安全治理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（四）利用可持續(xù)網(wǎng)絡(luò)提高城市公共治理績(jī)效水平

城市化進(jìn)程加速背景下，各類(lèi)生產(chǎn)要素、人力資源和財(cái)富資本向城市高度集聚，使得城市系統(tǒng)成為各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)與災(zāi)害、不確定性擾動(dòng)產(chǎn)生的聚集地。韌性城市通過(guò)充分發(fā)揮韌性基礎(chǔ)設(shè)施、韌性制度設(shè)計(jì)、韌性經(jīng)濟(jì)體系等物質(zhì)系統(tǒng)的支撐作用以及城市中復(fù)雜的人際互動(dòng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的緩沖及調(diào)動(dòng)資源功能，能有效提升城市的系統(tǒng)韌性。加強(qiáng)韌性城市建設(shè)，使得城市在面對(duì)各類(lèi)突發(fā)性沖擊和長(zhǎng)期性壓力時(shí)，能夠減輕城市基礎(chǔ)設(shè)施的脆弱性，并保障城市各類(lèi)生命線工程的暢通度，提高城市社區(qū)的修復(fù)能力，從總體上提升城市系統(tǒng)的適應(yīng)、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)能力?？傊g性城市涵蓋了城市的物理空間、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系，可視為一個(gè)巨大的可持續(xù)網(wǎng)絡(luò)，它使得城市系統(tǒng)在面對(duì)“突發(fā)性高、可預(yù)見(jiàn)性低”的風(fēng)險(xiǎn)干擾時(shí)能夠化被動(dòng)為主動(dòng)，大大提高城市公共安全治理的績(jī)效水平。

三、廣州市韌性城市建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題

廣州市作為生產(chǎn)要素高聚集、高異質(zhì)和人口快速流動(dòng)的超大城市，孕育和生發(fā)著各類(lèi)安全風(fēng)險(xiǎn)。單從常住人口、流動(dòng)人口數(shù)量及其增長(zhǎng)勢(shì)頭來(lái)看，廣州市城市安全治理面臨的不確定因素和未知風(fēng)險(xiǎn)將不斷增加，尤其在面對(duì)大型災(zāi)害和突發(fā)事件時(shí)，如何提高城市承受沖擊的能力，更好地加以應(yīng)對(duì)，保持城市的各項(xiàng)基本功能不受影響，顯得尤為重要。筆者在對(duì)廣州市韌性城市建設(shè)實(shí)踐情況進(jìn)行深入調(diào)研走訪的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、分析問(wèn)題，力圖推動(dòng)在韌性城市建設(shè)上率先破題，以解除城市公共安全治理中的短板和制約因素，為城市安全、健康和可持續(xù)發(fā)展提出可行路徑。

（一）廣州市韌性城市建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)

1.以空間規(guī)劃為引領(lǐng)，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。近年來(lái)，廣州市以城市空間規(guī)劃為引領(lǐng)，結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展實(shí)際，制定城市的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與方案，使得韌性城市建設(shè)成為廣州市未來(lái)城市建設(shè)的發(fā)展方向之一。例如，在城市生態(tài)修復(fù)方面，廣州市近年來(lái)實(shí)施了白云山“還綠于民”工程，以低干擾輕介入的方式為市民群眾提供了更多更優(yōu)的綠色空間;積極推進(jìn)海岸帶生態(tài)修復(fù)，將受到侵蝕的海岸修復(fù)成為兼具生態(tài)與觀賞價(jià)值的宜游之地。再如，在韌性社區(qū)建設(shè)方面，邀請(qǐng)規(guī)劃設(shè)計(jì)專(zhuān)家入駐城鄉(xiāng)社區(qū)，提升廣州市城鄉(xiāng)社區(qū)空間的品質(zhì)水平，實(shí)現(xiàn)從“厭惡型設(shè)施”到“可讀可賞的城市景觀”，從“剩余消極空間”到“活力積極場(chǎng)所”的轉(zhuǎn)變。

2.構(gòu)建堅(jiān)固的城市“生命線”體系，提高綜合防災(zāi)能力。所謂城市“生命線”體系，包括區(qū)域電力系統(tǒng)，城市供水、供氣系統(tǒng)，以及現(xiàn)代大規(guī)模工業(yè)系統(tǒng)等，指的是維系現(xiàn)代城市功能和區(qū)域經(jīng)濟(jì)功能的基礎(chǔ)性工程設(shè)施系統(tǒng)。例如，近年來(lái)，廣州市運(yùn)用新一代城市雨洪管理概念，嘗試使用“海綿城市”整治城市水浸黑點(diǎn)，疏解雨水給城市排澇設(shè)施帶來(lái)的壓力，凈化水質(zhì)、土壤，回補(bǔ)地下水，修復(fù)生物棲息地，解決城市建設(shè)帶來(lái)的水生態(tài)、水資源、水環(huán)境、水安全、水文化等問(wèn)題。“海綿城市”是廣州市韌性城市理念落地實(shí)踐的一大舉措，是城市在面對(duì)洪澇等風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)下實(shí)現(xiàn)韌性的重要依托，有利于提高城市的綜合防災(zāi)減災(zāi)能力。

3.建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分整合各類(lèi)資源。面對(duì)不確定性擾動(dòng)時(shí)，韌性城市仍能保持適應(yīng)和恢復(fù)能力的一個(gè)重要原因是，韌性城市內(nèi)部縱向與橫向之間均建立起了有機(jī)配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的機(jī)制。例如，廣州市在2019年機(jī)構(gòu)改革之前，全市的應(yīng)急避護(hù)場(chǎng)所包括避難場(chǎng)所（防空、防震）、應(yīng)急避護(hù)場(chǎng)所（自然災(zāi)害安置災(zāi)民）、應(yīng)急庇護(hù)場(chǎng)所（防寒保暖）等，條塊分割、各自管理的狀況十分突出，沒(méi)有形成有機(jī)聯(lián)系的整體，也無(wú)法整合分散的各類(lèi)資源。近年來(lái)，廣州市陸續(xù)印發(fā)相關(guān)政策文件，對(duì)全市應(yīng)急避護(hù)場(chǎng)所建設(shè)進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)劃并推進(jìn)建設(shè)，通過(guò)完善應(yīng)急避護(hù)場(chǎng)所管理和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，目前全市各級(jí)各類(lèi)應(yīng)急避護(hù)資源得到了全面整合。通過(guò)調(diào)研走訪了解到，至2021年底，廣州市應(yīng)急避護(hù)場(chǎng)所預(yù)計(jì)可建成避護(hù)面積超過(guò)3000萬(wàn)平方米，人均避護(hù)面積可達(dá)到約1.96平方米。

4.完善社會(huì)協(xié)同機(jī)制，凝聚社會(huì)各界合力。廣州市通過(guò)完善社會(huì)協(xié)同機(jī)制，組織引導(dǎo)、鼓勵(lì)支持社會(huì)力量廣泛參與到自然災(zāi)害和各類(lèi)安全風(fēng)險(xiǎn)事件等的應(yīng)對(duì)和處置中來(lái)。例如，鑒于廣州市應(yīng)急避護(hù)場(chǎng)所點(diǎn)多面廣且生活類(lèi)救災(zāi)物資不適宜大量分散儲(chǔ)備的實(shí)際，近年來(lái)，廣州市應(yīng)急管理局積極指導(dǎo)市、區(qū)發(fā)改部門(mén)（救災(zāi)物資儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)）采取實(shí)物集中儲(chǔ)備、與商家和廠家簽訂緊急供貨協(xié)議、建立生產(chǎn)廠家數(shù)據(jù)庫(kù)的方式，特別是通過(guò)協(xié)議儲(chǔ)備的方式，使相關(guān)企業(yè)成為城市應(yīng)急管理和韌性城市建設(shè)的重要生力軍。在此過(guò)程中，政府重在發(fā)揮統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)、提供政策指引、發(fā)布信息支撐并進(jìn)行監(jiān)管等作用，企業(yè)的協(xié)同作用則體現(xiàn)在保障生產(chǎn)和流通等方面。

5.完善新基建，共建城市公共安全治理新平臺(tái)。目前新基建已被寫(xiě)入廣州市政府工作報(bào)告。廣州市在新基建項(xiàng)目投資領(lǐng)域頻頻發(fā)力，在廣州市抗擊新冠肺炎疫情的戰(zhàn)斗中，新基建的作用顯現(xiàn)，它以數(shù)字化與智能化為廣州抗擊疫情提供了重要的支持，支持了政府和城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。例如，2021年，廣州市緊急建成“獵鷹號(hào)”氣膜方艙實(shí)驗(yàn)室，迅速完成自動(dòng)駕駛裝備集結(jié)，啟用無(wú)人駕駛汽車(chē)為封閉管理區(qū)域運(yùn)送醫(yī)藥、食品等物資，有效緩解了封閉管理區(qū)域物資配送的難題，既杜絕了物流車(chē)司機(jī)進(jìn)入封閉管理區(qū)域?qū)е陆】荡a變成紅碼的困擾，也無(wú)須擔(dān)心出現(xiàn)人員交叉感染問(wèn)題。包括5G、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、智能終端等在內(nèi)的新基建，為建設(shè)韌性城市、保障城市正常秩序提供了堅(jiān)強(qiáng)的保障。

（二）廣州市韌性城市建設(shè)中存在的問(wèn)題

韌性城市建設(shè)已被列為廣州市城市統(tǒng)籌安全與發(fā)展的重要目標(biāo)，但總體仍處于起步階段。從理性認(rèn)識(shí)來(lái)看，尚未確立符合廣州市城市實(shí)際的韌性城市理論框架體系;從認(rèn)知程度來(lái)看，社會(huì)各個(gè)層面對(duì)韌性城市這一概念了解不多、認(rèn)識(shí)不清;從實(shí)踐操作來(lái)看，對(duì)有關(guān)韌性城市建設(shè)的法規(guī)建設(shè)、具體做法和推進(jìn)路徑等不明確，導(dǎo)致了實(shí)施進(jìn)程中的盲目性和模糊性。

1.韌性城市建設(shè)的文化氛圍尚待形成。當(dāng)前，廣州市群眾的風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害意識(shí)還不強(qiáng);在面對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)所擁有的自救及他救技能相對(duì)薄弱;在風(fēng)險(xiǎn)防控、災(zāi)害應(yīng)對(duì)中，不少群眾過(guò)分依賴(lài)政府力量、依賴(lài)社區(qū)干部?！包h員干部干，普通群眾看”的現(xiàn)象還比較常見(jiàn);缺乏統(tǒng)一、集中有效的宣傳渠道和平臺(tái)，對(duì)韌性城市的理念宣傳不足，絕大多數(shù)群眾對(duì)韌性城市理解不清、認(rèn)識(shí)不足，如何進(jìn)一步拓展居民群眾參與應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的有效平臺(tái)，需要深化研究和深入探索。

2.韌性城市理念引導(dǎo)下的規(guī)劃意識(shí)與能力仍需加強(qiáng)。目前，廣州市在城市總體規(guī)劃及各單項(xiàng)規(guī)劃中，對(duì)韌性城市的理念及實(shí)際操作重視程度尚待加強(qiáng)。例如，在廣州市海綿城市的建設(shè)體系、城市老舊社區(qū)改造等方面，關(guān)于韌性城市建設(shè)的規(guī)劃內(nèi)容還沒(méi)有形成有機(jī)整體，缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一規(guī)劃，各個(gè)要素和相關(guān)項(xiàng)目間聯(lián)系較弱，沒(méi)有充分體現(xiàn)韌性城市理念引導(dǎo)下的規(guī)劃意識(shí)及操作指引。此外，廣州市有關(guān)韌性城市建設(shè)內(nèi)容的相關(guān)規(guī)劃傾向于單一災(zāi)種和單一系統(tǒng)管理，未能在規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)多風(fēng)險(xiǎn)、多災(zāi)種共同管理等。

3.韌性城市建設(shè)的系統(tǒng)化思維有待加強(qiáng)。近十年來(lái)，廣州市城市活動(dòng)密集度增加，但為應(yīng)對(duì)不確定性擾動(dòng)而開(kāi)展的韌性城市建設(shè)系統(tǒng)化思維仍有待加強(qiáng)。例如，城市的新建擴(kuò)張和老舊改造之間缺乏整體協(xié)調(diào)，老城區(qū)諸多老建筑、老設(shè)備成為城市風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)區(qū)和應(yīng)對(duì)災(zāi)難的脆弱區(qū);在實(shí)現(xiàn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，對(duì)經(jīng)濟(jì)、生活和治理等方面缺乏整體統(tǒng)籌;城市社區(qū)中存在綜合性服務(wù)設(shè)施不足、多部門(mén)協(xié)同體制不靈活、對(duì)應(yīng)急信息的共享平臺(tái)建設(shè)乏力等問(wèn)題。城市韌性有賴(lài)于城市中多種系統(tǒng)和耦合系統(tǒng)的功能疊加，增強(qiáng)城市內(nèi)部各系統(tǒng)的相互關(guān)聯(lián)度和耦合度，有助于城市系統(tǒng)從災(zāi)害中的不穩(wěn)定狀態(tài)快速達(dá)到新的常態(tài)。

4.韌性城市建設(shè)中的社區(qū)社會(huì)力量利用不足。從有韌性的社區(qū)結(jié)構(gòu)來(lái)觀察廣州市的韌性城市建設(shè)，不難發(fā)現(xiàn)在以下幾個(gè)方面還存在著不足：一是對(duì)社區(qū)組織、社區(qū)居民的還權(quán)賦能不夠，導(dǎo)致社區(qū)組織和社區(qū)居民未成為高能動(dòng)性的參與主體，多元治理體系有待完善;二是社區(qū)內(nèi)部的冗余性資源（包括社區(qū)內(nèi)依興趣而形成的組織，社區(qū)內(nèi)日常依靠習(xí)俗、儀式等活動(dòng)來(lái)維系的議事平臺(tái)等）有待加強(qiáng)，而社區(qū)冗余資源在應(yīng)對(duì)環(huán)境變化的沖擊時(shí)，能夠發(fā)揮現(xiàn)實(shí)的或潛在的“緩沖器”功能，適時(shí)進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整和戰(zhàn)術(shù)變化;三是社區(qū)內(nèi)部的協(xié)同性結(jié)構(gòu)（業(yè)委會(huì)組織、小區(qū)樓棟長(zhǎng)等設(shè)置）的作用尚待強(qiáng)化。社區(qū)是城市公共安全治理的基本單元，社區(qū)動(dòng)員的有效性反映了社區(qū)治理效能，并與城市韌性水平高度相關(guān)。

5.韌性城市建設(shè)中產(chǎn)業(yè)鏈韌性程度不強(qiáng)。提升產(chǎn)業(yè)鏈韌性是韌性城市建設(shè)的重要基礎(chǔ)，以2020年新冠肺炎疫情對(duì)廣州市的影響來(lái)看，由于產(chǎn)業(yè)鏈布局不完善、部分產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)“斷鏈”現(xiàn)象，一些行業(yè)、企業(yè)受到了較大的打擊，給廣州市的疫情防控帶來(lái)了不小的挑戰(zhàn)和壓力。有韌性的城市，必定是一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條完整、鏈條之間銜接有力、產(chǎn)業(yè)鏈上下游能夠協(xié)同發(fā)展與創(chuàng)新的區(qū)域，即具備產(chǎn)業(yè)鏈韌性的城市。從城市公共安全治理角度而言，提升城市產(chǎn)業(yè)鏈韌性即是提升城市在面對(duì)突發(fā)災(zāi)害時(shí)的“柔性”應(yīng)對(duì)能力。

6.韌性城市建設(shè)中數(shù)字技術(shù)協(xié)同作用有待彰顯。2021年，廣州市明確提出要高標(biāo)準(zhǔn)打造數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字社會(huì)三位一體的智慧城市。在以智慧城市建設(shè)促推韌性城市打造的過(guò)程中，廣州市仍舊存在著數(shù)據(jù)孤島等問(wèn)題的困擾：城市各職能部門(mén)之間存在隔閡，造成信息數(shù)據(jù)的流通不暢，形成了“條塊孤島”;各地方以政府為主導(dǎo)，出現(xiàn)“各掃門(mén)前雪”現(xiàn)象，地域間數(shù)據(jù)未能實(shí)現(xiàn)有效互通，造成了“塊狀孤島”;智慧城市建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)責(zé)歸屬問(wèn)題不夠明晰，導(dǎo)致了指令不暢、運(yùn)轉(zhuǎn)不靈。韌性城市建設(shè)指向城市地理空間、社會(huì)空間和網(wǎng)絡(luò)空間等，在虛擬的網(wǎng)絡(luò)空間，相關(guān)的治理模式、制度和法律法規(guī)仍待完善。

四、以韌性城市建設(shè)助推城市公共安全治理的路徑選擇

（一）強(qiáng)化韌性城市建設(shè)理念，守住城市安全發(fā)展底線

城市在形成和發(fā)展的過(guò)程中，始終存在兩條根本主線——安全和利益。當(dāng)前許多城市具有高密度、高流動(dòng)性、高復(fù)雜性特征，在面臨外部破壞性打擊時(shí)，也會(huì)顯現(xiàn)出難以想象的脆弱性，如何保障城市安全發(fā)展成為一項(xiàng)重要議題。強(qiáng)化韌性城市理念，將其具體化、操作化運(yùn)用于城市復(fù)雜系統(tǒng)，為應(yīng)對(duì)城市危機(jī)、保障城市安全，守住城市安全發(fā)展底線提供了新的思路和方向。為強(qiáng)化韌性城市建設(shè)理念，有必要將其深入到規(guī)劃、實(shí)施和政策、宣傳等各個(gè)層面中去，并統(tǒng)籌布局實(shí)施戰(zhàn)略。例如，把韌性城市的理念融入城市風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和易損性評(píng)估中，建立韌性城市構(gòu)建要素及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，有助于構(gòu)建起能夠應(yīng)對(duì)外部沖擊的應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施體系以及滿(mǎn)足人民群眾安全需求的基本公共服務(wù)體系。再如，將韌性城市的理念運(yùn)用于城市景觀設(shè)計(jì)之中，打造城市韌性景觀，有利于增強(qiáng)景觀連通性、棲地多樣性、控制水土侵蝕及生態(tài)沖擊等能力，可有效應(yīng)對(duì)各類(lèi)災(zāi)害帶來(lái)的破壞，為群眾提供更加健康、更為安全的綠色環(huán)境。此外，要加大與韌性城市理念相關(guān)的公益宣傳力度，尤其要深入社區(qū)普及安全知識(shí)和應(yīng)急處理流程。

（二）以韌性城市發(fā)展規(guī)劃為引領(lǐng)，打造可持續(xù)發(fā)展城市

從發(fā)達(dá)國(guó)家建設(shè)韌性城市的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在各項(xiàng)城市規(guī)劃中融入韌性城市的理念，極大地增強(qiáng)了城市應(yīng)對(duì)不確定性的能力，使得城市在面臨自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、社會(huì)危機(jī)等擾動(dòng)或侵害時(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)從剛性的被動(dòng)抵御向柔性的主動(dòng)消解轉(zhuǎn)變。為此，要把“健康、安全、韌性”的發(fā)展理念全面納入城市總體和各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃之中。要在城市總體規(guī)劃層面預(yù)留空間，視城市發(fā)展情況進(jìn)行滾動(dòng)式的修編;加快編制包括韌性應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施、韌性物資儲(chǔ)備、韌性產(chǎn)業(yè)發(fā)展和韌性土地利用控制等各個(gè)方面的韌性城市發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，在各個(gè)層面提高城市韌性;根據(jù)韌性應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，在設(shè)計(jì)建造城市重大設(shè)施和建筑物時(shí)，推行在空間結(jié)構(gòu)上的分布式、多中心布局，進(jìn)行適應(yīng)災(zāi)害的建筑設(shè)計(jì)，在社區(qū)中設(shè)計(jì)緊急避難所，把體育場(chǎng)館、學(xué)校等設(shè)計(jì)成為具有防災(zāi)避難功能的場(chǎng)所等。

（三）實(shí)行系統(tǒng)化、體系化應(yīng)對(duì)，構(gòu)建安全韌性城市

打造安全韌性城市，不是簡(jiǎn)單的抗災(zāi)、減災(zāi)，也不是單純的“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，而必須采取系統(tǒng)化、體系化應(yīng)對(duì)策略。一是加強(qiáng)城市空間治理的系統(tǒng)化思維，建立起地上地下一體化的系統(tǒng)性規(guī)劃，支撐韌性城市建設(shè)，由于城市韌性在城市內(nèi)部呈現(xiàn)出非均勻分布的狀態(tài)，需要采取系統(tǒng)思維補(bǔ)齊城市在韌性指標(biāo)上的短板，破除區(qū)域分割主義，將城市作為一個(gè)整體來(lái)看待。二是從城市各項(xiàng)資源的流動(dòng)性來(lái)看，著力貫徹韌性城市建設(shè)中安全風(fēng)險(xiǎn)治理的“快、準(zhǔn)、狠”原則，采取有效措施，促進(jìn)城市系統(tǒng)中資源的高速流動(dòng)，以便快速調(diào)動(dòng)所需資源以應(yīng)對(duì)各項(xiàng)不確定性擾動(dòng)，通過(guò)加強(qiáng)系統(tǒng)調(diào)配提高風(fēng)險(xiǎn)治理的效能。三是從城市的組織制度和實(shí)踐來(lái)看，要貫徹整體化、系統(tǒng)化思維，一方面要強(qiáng)調(diào)和重視城市政府的綜合規(guī)劃、資源調(diào)配能力，另一方面要轉(zhuǎn)向城市社會(huì)更小的空間尺度和日?；顒?dòng)，實(shí)現(xiàn)政府（高層級(jí)）和基層社區(qū)（低層級(jí)）的韌性整體建構(gòu)，目標(biāo)是培養(yǎng)和提高城市的系統(tǒng)組織能力，提升整體韌性水平。

（四）高度重視城市社會(huì)空間，著力開(kāi)展韌性城市建設(shè)

建設(shè)韌性城市，既需要關(guān)注城市物質(zhì)空間——注重打造具有抗災(zāi)能力的城市物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施，使城市的物質(zhì)空間具備空間韌性、設(shè)施韌性和環(huán)境韌性，也離不開(kāi)對(duì)城市社會(huì)空間的重視——充分發(fā)揮城市的治理韌性和社會(huì)資本韌性。在韌性城市里，社區(qū)一定要具備防范和化解風(fēng)險(xiǎn)、困擾的能力，韌性社區(qū)是韌性城市建設(shè)的重要一環(huán)。在城市社區(qū)這一重要社會(huì)空間里，建立互動(dòng)共助的組織間、人際間關(guān)系，培育具有豐富的安全風(fēng)險(xiǎn)防范知識(shí)、防災(zāi)抗災(zāi)技能和守望相助的道德情操，以及良好的應(yīng)急自救互助能力的社會(huì)公民，為應(yīng)對(duì)未來(lái)各種風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)，增強(qiáng)各種災(zāi)后復(fù)原的發(fā)展?jié)摿?，做好充分的社?huì)空間層面的準(zhǔn)備。特別要積極做好韌性城市建設(shè)中的“積極能動(dòng)公民”的打造工作，例如實(shí)施推廣安全校園計(jì)劃，面向校園青少年和兒童進(jìn)行應(yīng)急培訓(xùn)和教育，防災(zāi)抗災(zāi)從娃娃抓起，從小培養(yǎng)人們的安全意識(shí)和防范能力;借助各種宣傳教育載體，通過(guò)各種宣教渠道，依法開(kāi)展各級(jí)各類(lèi)的安全應(yīng)急救援與疏散演練，確保市民群眾牢固樹(shù)立主動(dòng)預(yù)防安全風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，進(jìn)而從根本上提高城市安全。

（五）提升產(chǎn)業(yè)鏈柔性程度，增強(qiáng)城市的整體安全性

在提升城市韌性過(guò)程中，不僅要考慮城市日常運(yùn)轉(zhuǎn)的需求供給關(guān)系，而且要考慮在面對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)各種資源的供給和承載能力，及時(shí)靈活地在產(chǎn)業(yè)鏈方面進(jìn)行調(diào)整，增強(qiáng)城市應(yīng)對(duì)外部變化的彈性，保持在面對(duì)突發(fā)災(zāi)害時(shí)所應(yīng)具備的靈活性和經(jīng)濟(jì)韌性。例如，在應(yīng)急裝備和物資方面，要具備短時(shí)間內(nèi)生產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)和流通的能力，只有這樣，當(dāng)面對(duì)危機(jī)時(shí)激增的彈性需求才能得到有效滿(mǎn)足，順利抵御住危機(jī)沖擊。為此，要加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈的配套同城化，吸引更多的上下游企業(yè)在區(qū)域間的集聚發(fā)展，幫助城市降低產(chǎn)業(yè)鏈物流成本和配套風(fēng)險(xiǎn)，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)的資源配置效率。

（六）持續(xù)借助多技術(shù)協(xié)同，推動(dòng)韌性城市建設(shè)實(shí)踐

加快韌性城市建設(shè)，滿(mǎn)足城市健康、安全、可持續(xù)發(fā)展的需求，必須持續(xù)借助和發(fā)揮技術(shù)的作用。多技術(shù)協(xié)同（包括物聯(lián)網(wǎng)感知、多網(wǎng)融合傳輸、大數(shù)據(jù)分析）是未來(lái)實(shí)現(xiàn)城市安全發(fā)展的重要實(shí)踐路徑。通過(guò)新興信息技術(shù)和公共安全技術(shù)的相互融合，針對(duì)城市燃?xì)狻⒐┧潘?、熱力、綜合管廊、道路橋梁等城市生命線工程的運(yùn)行狀況，進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)感知、智能預(yù)測(cè)和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，以預(yù)防燃?xì)獗?、橋梁垮塌、路面坍塌、城市?nèi)澇等重大安全事故的發(fā)生。有針對(duì)性地發(fā)展關(guān)乎韌性城市安全保障的多樣化技術(shù)，搭建全鏈條的城市可持續(xù)發(fā)展技術(shù)體系架構(gòu)，滿(mǎn)足城市在高風(fēng)險(xiǎn)空間致災(zāi)因子實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、綜合預(yù)警防控和處置決策支持方面的技術(shù)需求。依靠數(shù)字化技術(shù)，促進(jìn)信息公開(kāi)與數(shù)據(jù)開(kāi)放，整合城市公共安全方面的有關(guān)信息，建設(shè)智慧城市系統(tǒng)，自動(dòng)感知和反饋各類(lèi)事件、風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素，提升在城市公共安全治理方面的智能化決策水平，實(shí)現(xiàn)城市公共安全治理從被動(dòng)防御向主動(dòng)應(yīng)對(duì)的轉(zhuǎn)變，使城市真正成為一個(gè)有機(jī)體。

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