網(wǎng)格化治理：多元主體的參與邏輯及實踐困境
——一個增權(quán)理論的分析視角

武小龍，康旭暉

（南京航空航天大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京，211106）

一、問題提出與研究進路

隨著我國城鎮(zhèn)化進程不斷推進、社會流動不斷加強，城市基層治理出現(xiàn)了更多的新需求與新問題，為防范基層社會風(fēng)險并維持城市社會的秩序穩(wěn)定，“網(wǎng)格”成為了新時期我國城市基層社會治理的基本單元。[1]自2004年北京市東城區(qū)開展“網(wǎng)格化管理”實踐以來，依托“數(shù)字城市”“智慧社區(qū)”等技術(shù)手段，城市網(wǎng)格化管理的模式得到各級地方政府的認(rèn)可與迅速響應(yīng)，并形成了一系列特色的治理模式，比如，浙江省舟山市的“組團式服務(wù)”、上海市的“大聯(lián)動大聯(lián)勤機制”等。為積極推進社會管理體制創(chuàng)新，構(gòu)建國家基層治理現(xiàn)代化體系，2019年黨的十九屆四中全會又提出“社會治理共同體”的建設(shè)目標(biāo)。在政策擴散的效應(yīng)下，城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的“聯(lián)動共治”成為一個新的實踐方向。在此次新冠肺炎疫情的防控考驗中，一個個小網(wǎng)格即是在社區(qū)、社會組織以及網(wǎng)格長等多個主體的聯(lián)動下編織成一張張社區(qū)防疫網(wǎng)，成為遏制疫情擴散的關(guān)鍵因素，這也彰顯出網(wǎng)格化管理在提升基層治理水平與治理能力上的關(guān)鍵效用。

作為一種創(chuàng)新的社會治理模式，學(xué)界對“網(wǎng)格化治理”的研究主要集中于三大層面。一是從公共管理的視角，研究網(wǎng)格化管理的整合機制、部門之間的協(xié)同關(guān)系。比如，鄭春勇等人從整體性治理的視角重點分析了網(wǎng)格化治理中上下級整合、功能協(xié)調(diào)整合以及公私整合的問題；[2]劉中起等人則從協(xié)同治理視角探究了城市社區(qū)網(wǎng)格化管理中條塊協(xié)同、政社協(xié)同、信息協(xié)同及規(guī)范協(xié)同等內(nèi)容。[3]二是從政治學(xué)的視角，分析城市網(wǎng)格化治理中國家與社會之間的互動關(guān)系。比如，張新文等人研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)村全科網(wǎng)格是以權(quán)力下沉為建構(gòu)動力，再造農(nóng)村公共服務(wù)流程的供給機制；[4]毛壽龍在對溪口鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理經(jīng)驗研究中發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)格化管理是政府與社會權(quán)力雙向增強與擴展的運動；[5]吳青熹則指出，網(wǎng)格化管理存在政府權(quán)力向基層延伸以及社區(qū)治理行政化傾向不斷加強的問題。[6]三是從社會學(xué)的視角，研究社會參與以及網(wǎng)格化管理的共治規(guī)律。比如，何軍研究發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)格化管理拓寬了公眾參與的渠道，公眾的主體意識及主動性得到增強；[7]杜偉泉指出網(wǎng)格化治理的創(chuàng)新要在“社會自我調(diào)節(jié)”“居民自治”上下功夫，通過權(quán)力關(guān)系重構(gòu)促進共治型城市社區(qū)治理機制的形成；[8]黃寧鶯等人則進一步從參與式治理的角度探究了網(wǎng)格員的參與方式，以及在服務(wù)管理中政府與社會的互動過程。[9]

綜合而言，現(xiàn)有成果大多是從“網(wǎng)格化治理”的實踐出發(fā)，從不同的角度闡述了基層社會治理過程中的整合機制、實踐模式以及治理主體之間的關(guān)系，為“網(wǎng)格化治理”提供了重要的理論支撐。但這些研究依然存在進一步挖掘的空間，對于城市網(wǎng)格化管理中“多元主體”之間的聯(lián)動邏輯，現(xiàn)有研究尚未能形成很好的理論解釋?；诖?，本文旨在從“增權(quán)理論”的視角切入并嘗試做進一步的解釋分析，作為一個過程和一種介入方式，增權(quán)在激發(fā)社區(qū)內(nèi)部的覺醒、促進社區(qū)主體參與方面發(fā)揮了重要的作用，通過構(gòu)建“個體賦權(quán)、組織賦權(quán)、社區(qū)賦權(quán)”的三維分析框架，進一步揭示網(wǎng)格化管理中政府與社區(qū)組織、社區(qū)精英、社區(qū)居民之間的聯(lián)動共治機制，并對其中存在的實踐困境展開系統(tǒng)剖析，以期為城市基層社區(qū)治理共同體建立提供理論支撐。

二、增權(quán)理論：一個分析視角

(一) 增權(quán)理論的內(nèi)涵：通過賦權(quán)促進社區(qū)參與

“增權(quán)”(Empowerment)，又稱“賦權(quán)”，不是“賦予”案主權(quán)力，而是挖掘或激發(fā)案主的潛能。[10]在社會工作層面，增權(quán)是通過社會工作專業(yè)技巧，激發(fā)社區(qū)居民內(nèi)部覺醒和掌握參與社區(qū)事務(wù)的方法，進而提升居民自治能力并推動社區(qū)發(fā)展的過程，其價值取向在于引導(dǎo)個人、家庭、社群和社區(qū)以積極樂觀的態(tài)度參與社區(qū)決策，在社區(qū)行動中提升個體的權(quán)能。[11]

國內(nèi)研究中，學(xué)者們大多在本土文化情境下討論增權(quán)理論對老年、青少年等固定人群的實踐問題。比如，增權(quán)理念下，老年人服務(wù)模式以及青少年個體層面的增權(quán)等。關(guān)于增權(quán)理論的解釋維度，最具代表性的解釋主要集中在“個體、組織、社區(qū)”三個層次上。在個體層次上，個人感覺到自己有能力去影響或解決問題，個體增權(quán)過程包括個體的意識覺醒、技能掌握和參與社區(qū)組織；在組織層次上，為居民有序參與提供平臺和環(huán)境，這個層次的增權(quán)過程包括組織的成長與發(fā)展，組織內(nèi)的個體通過組織資源的汲取和能力拓展進行集體決策并共享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；在社區(qū)層次上，通過參與社區(qū)活動可以維持或提升他們的生活質(zhì)量，促成政策或政治層面的改變，社區(qū)增權(quán)過程包括接近、使用政府和其他社區(qū)資源的合作行為。[12]對于基層社區(qū)的網(wǎng)格化治理而言，“個體、組織、社區(qū)”三個層次劃分對理解網(wǎng)格化治理的內(nèi)在邏輯提供了一個新的分析維度，如何通過三個層面的增權(quán)促進多主體參與，達到化解基層社會矛盾，維持基層秩序均衡的目標(biāo)格外關(guān)鍵，這也是本文研究的核心動機。

(二) 邏輯關(guān)聯(lián)：網(wǎng)格化治理中“個體—組織—社區(qū)”的增能賦權(quán)

“網(wǎng)格化”的治理理念最初是在水網(wǎng)、電網(wǎng)管理的影響下發(fā)展起來的。在基層社區(qū)中，網(wǎng)格化治理主要指在社會轉(zhuǎn)型背景下，依托大數(shù)據(jù)平臺、GPS信息等技術(shù)，將城市社區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成單元網(wǎng)格，為更好地服務(wù)社區(qū)居民、管理社區(qū)事務(wù)所提出的一種創(chuàng)新型社會治理模式。[13]然而，在網(wǎng)格化發(fā)展的城市社區(qū)，出現(xiàn)了社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化和“權(quán)力懸浮”的困境，一方面是社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了分化；另一方面是既有的權(quán)力運作仍舊停留于傳統(tǒng)的行政式管控，從而加劇了社區(qū)治理的困境和社區(qū)權(quán)力沖突。[14]作為最小治理單元的“網(wǎng)格”，可將社區(qū)居民和基層社區(qū)更緊密地聯(lián)系起來，通過網(wǎng)格員傳遞雙方的聲音，居于中間力量的社會組織和居民自組織合力解決社區(qū)問題、提供社區(qū)服務(wù)，這一方案的確在解決新時期基層社會問題中起到了不錯的成效。但網(wǎng)格治理相關(guān)政策缺位模糊了網(wǎng)格員、社會組織及居民的權(quán)力界限，不僅影響社區(qū)居民能力提升的主觀意愿，導(dǎo)致居民在參與社區(qū)事務(wù)、表達個體意愿時積極性不高，也增加了社區(qū)工作人員的工作量和社區(qū)管理績效考核的壓力。對于社會組織和社會工作者而言，在進行社區(qū)服務(wù)時，他們的權(quán)威性受到質(zhì)疑，其角色身份也處于尷尬境地。因此，網(wǎng)格化發(fā)展至今，諸多實踐表明其社會監(jiān)督管理功能發(fā)揮良好而社會治理服務(wù)功能相對較弱，認(rèn)為網(wǎng)格化作為未來基層社會治理的新形態(tài)，應(yīng)更側(cè)重治理和服務(wù)，加強多元主體協(xié)商共治。[15]

增能賦權(quán)是沖破網(wǎng)格化治理權(quán)力困境的關(guān)鍵策略。網(wǎng)格化治理中多元主體(社區(qū)居民和社區(qū)精英、社會組織及居民自組織、基層社區(qū))的聯(lián)動是調(diào)和權(quán)力沖突的重要舉措。宏觀來看，社區(qū)居民擁有均等的表達權(quán)、參與權(quán)、自主權(quán)，并擁有均等的權(quán)利保障，但居民并不是一個個均質(zhì)的整體。例如，社區(qū)精英自我意識強烈、行動能力突出、資源稟賦占優(yōu)，往往在社區(qū)治理中發(fā)揮重要的作用。[16]由于居民的社會資本在較大程度上決定了個體效能感和權(quán)力感的強弱，因此社會資本較弱的居民可能相對缺乏個體發(fā)展機會，能力匱乏、權(quán)利缺失導(dǎo)致居民社區(qū)參與度不容樂觀。提升主觀能力與增強客觀能力有助于增能，激發(fā)民主權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)及話語權(quán)有助于賦權(quán)，增能賦權(quán)雙動力最大限度地帶動社區(qū)各類群體的參與，并以最大限度推動社區(qū)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，繼而實現(xiàn)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會治理共同體目標(biāo)。總之，增能賦權(quán)是加快構(gòu)建城市基層社區(qū)治理共同體、形成“共建共治共享”社會治理格局的可行路徑，增權(quán)理論與網(wǎng)格化治理相契合，既關(guān)注微觀層面的個體，也關(guān)注較為宏觀的小集體和大政府，提供了優(yōu)化基層社區(qū)治理的新思路。這一邏輯關(guān)系如圖1所示。

圖1 增權(quán)賦能與網(wǎng)格化治理的內(nèi)在邏輯

三、基層社區(qū)網(wǎng)格化治理中多元主體的增權(quán)機理

增權(quán)取向的實踐模式有較強的可操作性，與其他社會工作理論相比較，增權(quán)理論更加強調(diào)個人的作用，強調(diào)“個體、組織、社區(qū)”三者之間的互動。對于“賦權(quán)”的操作化，大致可以分為兩個維度：個體對權(quán)力的感知和對外界資源的控制。[17]本文認(rèn)為社會工作增權(quán)體現(xiàn)為兩種方式：內(nèi)部增能與外部增權(quán)。內(nèi)部增能從心理上提升居民的權(quán)利感、獲得感和效能感，外部增權(quán)是利用專業(yè)技術(shù)使居民擁有控制社區(qū)資源及再分配、參與社區(qū)政治生活的技巧，如圖2所示。因此，社會工作增權(quán)理論可在城市社區(qū)網(wǎng)格化治理過程中發(fā)揮重要作用，主要體現(xiàn)在個體、組織、社區(qū)三大層面。

圖2 網(wǎng)格化治理多元主體增權(quán)機理

(一) 個體增權(quán)：網(wǎng)格居民的自主參與

增權(quán)理論指出個人或群體擁有的權(quán)力是變化和發(fā)展的，無權(quán)或弱權(quán)的地位狀況可以通過努力獲得改變。個人層次的賦權(quán)是一個過程，強調(diào)居民的自主參與意識和權(quán)利意識。個體層面的內(nèi)部增權(quán)是指個體擁有自我效能和掌控感，外部增權(quán)則是社會工作者幫助個體習(xí)得訂立目標(biāo)并采取具體行動以達成目標(biāo)的能力，且與所處的環(huán)境有良好的適配度。[18]因此，個體增權(quán)最重要的是使個體意識覺醒。首先，激發(fā)居民的權(quán)利意識。個體的無權(quán)感是缺乏能力或資源的一種狀態(tài)，并且有一個逐漸被內(nèi)化的過程，[19]這可以通過法律講堂、講座等形式，正確開展權(quán)利意識的普及引導(dǎo)，以增強居民參與社區(qū)公共事務(wù)的權(quán)利意識。其次，提高居民自我參與意識。城市社區(qū)居民大多數(shù)受到傳統(tǒng)思想的影響，習(xí)慣于關(guān)心一些生活中的瑣事，在網(wǎng)格事務(wù)處理方面處于被動的狀態(tài)，需要引導(dǎo)其觀念上逐步轉(zhuǎn)變，并形成自我參與的意識，使社區(qū)居民主動承擔(dān)責(zé)任，不斷成長進步，從而能夠使其更好地參與到社區(qū)網(wǎng)格化治理之中。最后，以專業(yè)技巧支持居民參與社區(qū)事務(wù)。運用社會工作專業(yè)知識引導(dǎo)居民有序參與社區(qū)網(wǎng)格化治理，培養(yǎng)并發(fā)展網(wǎng)格員或網(wǎng)格長等。此外，社會工作者還應(yīng)關(guān)注社區(qū)網(wǎng)格中的弱勢群體，弱勢群體的無權(quán)感很大程度是在社會變遷或社會發(fā)展中逐漸內(nèi)化的，且自身的增權(quán)能力比較弱，競爭力較低。因此，社會工作者要根據(jù)不同弱勢群體的特征，幫助他們提升適應(yīng)環(huán)境的能力以及習(xí)得簡單的生活技能，從而增強社會福利權(quán)利的獲得感。

(二) 組織增權(quán)：政府與社會組織雙向嵌入

社會轉(zhuǎn)型背景下，社會組織嵌入基層社區(qū)治理是我國新的社會管理格局的一部分。[20]政府與社會工作之間雙向嵌入特指：一方面，專業(yè)社會工作嵌入行政性社會工作的實踐領(lǐng)域，以彌補單一管理主體的不足；另一方面，行政性社會工作也以黨政監(jiān)管的方式嵌入專業(yè)社會工作的服務(wù)領(lǐng)域。[21]

一是社區(qū)自組織增權(quán)。隨著城市化進程加快，一些開發(fā)較早的小區(qū)自主成立了社區(qū)居民自治組織，除業(yè)主委員會之外還有公益環(huán)保組織、女性之家等草根性自組織。社區(qū)自組織的外部增權(quán)主要是社會工作機構(gòu)運用專業(yè)技巧引導(dǎo)自組織有序參與社區(qū)事務(wù)，加強自我管理。內(nèi)部增權(quán)社區(qū)自組織則聚焦于培育并塑造良好社區(qū)價值觀上，社會組織融入到當(dāng)?shù)匚幕?，了解?dāng)?shù)匚幕?、風(fēng)俗、居民的生活習(xí)慣等；社區(qū)居民參與社區(qū)活動及建設(shè)，促進社區(qū)個體之間，個體與政府、社區(qū)組織之間的情感交流、信息分享和價值認(rèn)同，建立信任依賴，并且使居民逐漸形成一種文化自覺，增強社區(qū)自組織對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，從而達到自組織內(nèi)部增權(quán)的效果。

二是社會組織增權(quán)。社會組織與基層社區(qū)是一種共生關(guān)系，不少學(xué)者提出政府與社會組織“雙向汲取”“雙向嵌入”的觀點。[22]一方面，社會組織的培育和發(fā)展受政府權(quán)力和制度的主導(dǎo)，通過完善政府購買社會服務(wù)的方式，可逐步提升社會組織介入基層治理的協(xié)同效應(yīng)；另一方面，由于基層社會事務(wù)的復(fù)雜性與繁重性，基層政府通過組織賦權(quán)的方式吸納社會組織參與社區(qū)治理，更起到“基層減負(fù)”“弱化行政”與“提質(zhì)增效”的多重效應(yīng)。在社區(qū)網(wǎng)格化管理的實踐中，孵化和吸納專業(yè)社會組織參與基層治理已成為一種常態(tài)機制，這對社會組織的增權(quán)重點體現(xiàn)在三方面。一是組織培訓(xùn)，提升專業(yè)能力。要求重視對社會組織的人員管理，并定期組織培訓(xùn)，增強服務(wù)提供者的專業(yè)能力。二是吸引人才，提升工資待遇。通過設(shè)編提薪的方式吸引專業(yè)社會工作者，以實現(xiàn)網(wǎng)格員工作隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化；鼓勵更多具有專業(yè)背景的青年人參與到城市社區(qū)治理中，為社區(qū)治理注入新活力。三是增進激勵，優(yōu)化項目化運作。通過激勵導(dǎo)向，將網(wǎng)格服務(wù)工作打包，委托給社會服務(wù)機構(gòu)來承接。以項目為載體，利用政府購買服務(wù)的方式推動項目化實踐，[23]不僅可以促進政府賦予組織經(jīng)濟權(quán)，激發(fā)組織參與活力，而且可以推動組織內(nèi)部增能，帶動居民自我決策和自我行動，提升居民的社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感。[24]由此一來，社會組織可以充分發(fā)揮自身優(yōu)勢和專業(yè)性，促進社區(qū)治理水平提高?；鶎由鐓^(qū)還可以通過黨建引領(lǐng)的方式加強與社會組織的良性互動，即通過組織嵌入改變政府部門行政管理的封閉性，吸納社會力量參與，[25]從而進一步重構(gòu)地方政府與社會組織之間的關(guān)系。

(三) 社區(qū)增權(quán)：動員多主體參與網(wǎng)格化共治

從增權(quán)理論的內(nèi)涵來看，在中國城市社區(qū)的建設(shè)中，社區(qū)增權(quán)是指社區(qū)能夠在居民自治下自我管理、自我監(jiān)督，并為居民提供更好的公共服務(wù)，是賦權(quán)自治的過程；換言之，也就是行政力量不斷退出，社區(qū)自治力量不斷跟進的過程。[24]

一是社區(qū)治理社會化。隨著公民社會發(fā)展不斷成熟，社會參與的自覺性和自主性不斷增強，從行政化到社會化已成為現(xiàn)代社區(qū)治理的必然轉(zhuǎn)向。[26]目前基層治理的狀態(tài)，一方面是越來越復(fù)雜、相互牽制的政策問題，需要政府實現(xiàn)系統(tǒng)、綜合、整體式的治理；另一方面則是組織和資源的分割化與碎片化，使得政府難以形成聯(lián)動與協(xié)同，從而應(yīng)對復(fù)雜問題。因此，政府需要以更加開放的心態(tài)，平等地對待各類社會主體，整合社會各種資源，動員社會多個主體來共同參與對社區(qū)公共事務(wù)的管理。[27]這也意味著，社區(qū)主體社會化就顯得尤為必要，社區(qū)增權(quán)就是要在國家與社會有限合作的基礎(chǔ)之上，建立政府負(fù)責(zé)、全民參與的社區(qū)多主體聯(lián)動機制，建立人民群眾通過社會組織和基層群眾性自治組織參與社區(qū)公共事務(wù)的制度。另外，社區(qū)資源社會化更為關(guān)鍵，發(fā)動社區(qū)居民、社區(qū)精英與網(wǎng)格員、網(wǎng)格長和社會組織共同開發(fā)社區(qū)公共資源，依托信息技術(shù)搭建社區(qū)資源數(shù)據(jù)平臺、打造社區(qū)公共資源數(shù)字地圖，從而實現(xiàn)社區(qū)資源有效利用。

二是社區(qū)治理共同體。社區(qū)賦權(quán)的真正目的是實現(xiàn)居民社會參與方式的改變，即從傳統(tǒng)“自上而下”的被動社區(qū)參與轉(zhuǎn)向“自下而上”的主動參與。社區(qū)賦權(quán)表現(xiàn)為政府為社會組織和網(wǎng)格居民提供一些政策性的支持。一方面，發(fā)揮黨建引領(lǐng)的作用。在“網(wǎng)格化治理”中落實黨政嵌入，向社區(qū)黨組織推薦人才；鼓勵和支持社區(qū)內(nèi)老黨員、老干部和熱心群眾等收集民意，監(jiān)督社區(qū)治理，幫助建立社區(qū)居民利益和意愿合理化表達機制。另一方面，踐行服務(wù)型政府與“以人民為中心”的理念。辦事簡約化、工資陽光化、信息透明化，積極接受廣大群眾的監(jiān)督。同時，整合社區(qū)資源，為社會組織和居民提供更大、更開放的活動空間，增強社區(qū)居民和社會組織對社區(qū)的歸屬感，構(gòu)建社區(qū)治理共同體。

四、城市基層社區(qū)網(wǎng)格化治理的實踐困境

解決基層社會治理中的行政化、內(nèi)卷化問題，使社區(qū)居民真正參與治理，享受優(yōu)質(zhì)高效的社區(qū)服務(wù)，共享城市發(fā)展紅利，是一個系統(tǒng)而漫長的過程。網(wǎng)格化管理是轉(zhuǎn)型時期的產(chǎn)物，對基層社會治理結(jié)構(gòu)變遷有著深刻的影響，它具有強烈的行政化屬性，注定在運行中會不可避免地存在一些內(nèi)生性問題。這種實踐困境同樣在“個體、組織、社區(qū)”三個層面有著諸多體現(xiàn)。

(一) 個體層面：居民參與表象化和群體差異化擴大

在實踐中，個體層面增權(quán)的目標(biāo)對象主要是社區(qū)全體居民，重點包括社區(qū)精英、社區(qū)居民以及社區(qū)弱勢群體，核心目的是使居民個人最大限度地參與到社區(qū)網(wǎng)格化治理之中。在社會工作者運用增權(quán)方法開展社區(qū)工作的過程中，不同目標(biāo)對象具有不同的個體特征，可能會導(dǎo)致個體“賦權(quán)失靈”。

一方面，社區(qū)居民實質(zhì)性參與寥寥可數(shù)。在社區(qū)治理中，居民參與主要表現(xiàn)為儀式性參與和權(quán)益性參與。大多數(shù)居民參與社區(qū)活動表現(xiàn)為志愿性參與、身體參與等形式，這些都屬于儀式性參與。[28]從某種程度上來講，儀式性參與實現(xiàn)了社區(qū)居民廣泛參與的表象，掩蓋了居民利益表達、爭取社區(qū)福利等權(quán)益性參與缺失的事實。盡管社區(qū)選舉社區(qū)精英擔(dān)任網(wǎng)格員或網(wǎng)格長增加社區(qū)權(quán)益性參與，可是社區(qū)內(nèi)其他居民和弱勢群體更加關(guān)注與自身利益相關(guān)的社區(qū)事務(wù)，他們對社區(qū)參與和公共利益表達表現(xiàn)出旁觀的態(tài)度。另一方面，群體間差異被放大。在增權(quán)理論指導(dǎo)下，社區(qū)精英在社會工作專業(yè)技巧的影響下，個體在政治生活中的效能感逐漸增強，相反，社區(qū)弱勢群體需要接受社區(qū)工作者、網(wǎng)格員和社會工作者的服務(wù)和照顧，服務(wù)對象面對困難和承擔(dān)風(fēng)險的能力可能會減弱。[29]個體增權(quán)效果參差不齊致使實現(xiàn)網(wǎng)格自治目標(biāo)的難度升級。所以，如何保證增權(quán)效果，促進社區(qū)居民轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性參與，保障社區(qū)內(nèi)不同群體的互相尊重、平等參與，是個體層面增權(quán)實踐的重點問題。

(二) 組織層面：社會組織的權(quán)威性與社會性不足

在基層社會治理體系的構(gòu)建過程中，社會協(xié)同與公眾參與的確對提升基層治理水平與能力有著關(guān)鍵性的效用。但在目前的發(fā)展階段，社會工作介入社區(qū)治理的方式和機制還處在不斷的探索之中，政府對社會工作的認(rèn)可尚未達到制度化的程度，社會工作在基層治理中的重要作用或功能優(yōu)勢還不能得到充分發(fā)揮。[30]因此，社會工作不可能一開始就進入網(wǎng)格化治理的運行機制之中，并開展系統(tǒng)化的社區(qū)事務(wù)活動。一方面，社會工作者與網(wǎng)格員職能劃分不清。網(wǎng)格的劃分使面向一個社區(qū)的服務(wù)分散到若干網(wǎng)格，社會組織和社會工作者要厘清“網(wǎng)格員”“網(wǎng)格長”和社會工作者在角色身份、職責(zé)與職能上的差異，才能在社區(qū)網(wǎng)格化治理中得到身份上的認(rèn)同以及能力上的認(rèn)可，實現(xiàn)社會組織在社區(qū)治理中應(yīng)有的價值。但社會工作者的存在未打破原有的組織層級，導(dǎo)致了社會組織的權(quán)威性不足。另一方面，社會組織和居民自組織可能存在“利益博弈”。事實上，專業(yè)社會組織通過動員、發(fā)掘社區(qū)能人，發(fā)展居民自組織是組織增權(quán)的一部分，但社會組織通常具有較為完整的組織愿景及組織架構(gòu)，而居民自組織是居民自愿結(jié)成，自我管理的民間組織，二者在組織實現(xiàn)方式、利益表達機制和服務(wù)專業(yè)性上有所不同。因此，在組織增權(quán)的實踐中，需要謹(jǐn)慎處理社會組織與居民自組織的關(guān)系，避免社區(qū)自組織社會性不足的問題，使二者形成合力，共同為實現(xiàn)社區(qū)治理共同體的目標(biāo)努力。

(三) 社區(qū)層面：網(wǎng)格治理的公式化與行政化傾向

我國城市社區(qū)主要類型有傳統(tǒng)式街坊社區(qū)、單一式單位社區(qū)、混合式綜合社區(qū)、演替式邊緣社區(qū)。[31]伴隨著后單位時代社會劇烈變化，目前我國社區(qū)類型大多為后兩種類型，還衍生出諸多具有時代特色的社區(qū)，如村改居社區(qū)、商品房社區(qū)、新農(nóng)村社區(qū)等。從社區(qū)治理結(jié)構(gòu)上來看，社區(qū)推進網(wǎng)格化治理方案的初衷是為了及時發(fā)現(xiàn)、處理問題，加快基層社會問題的處置效率，每一個網(wǎng)格單元的“微治理”，構(gòu)成了整個社區(qū)的有序運轉(zhuǎn)。網(wǎng)格化治理的重點在于實現(xiàn)社區(qū)精細(xì)化管理，優(yōu)化社區(qū)居民、社會組織和基層社區(qū)之間的互動關(guān)系。然而，隨著網(wǎng)格化的常態(tài)運作，一些常見的社區(qū)問題會被公式化處理，但由于社區(qū)異質(zhì)性的存在，即使是相似的社區(qū)問題也可能存在完全不同的前因后果，若是按照公式化的處理方式可能會適得其反，無法發(fā)揮網(wǎng)格化治理為居民服務(wù)的功能。以村改居社區(qū)為例，作為介于城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)之間的過渡型社區(qū)，其社區(qū)制度建設(shè)、居民素質(zhì)、組織化程度等方面與城市社區(qū)有著明顯的差異。[32]因此，不同特點的社區(qū)推進網(wǎng)格化治理的實踐應(yīng)該做到因地制宜。

另外，從基層社區(qū)治理角度來看，“網(wǎng)格化治理”將基層社區(qū)劃分為若干個網(wǎng)格狀的管理單元，“社區(qū)—網(wǎng)格”單元的進一步細(xì)分?jǐn)U充了原有的科層管理層級，并吸納了“網(wǎng)格員”與“網(wǎng)格長”來管理網(wǎng)格中的各項事務(wù)，這不可避免地造成了“網(wǎng)格化治理”過程中的行政化問題。一方面，“網(wǎng)格”層級的劃分實質(zhì)上是形成了“社區(qū)—網(wǎng)格—居民”三級管理體制。三方所承擔(dān)的職責(zé)與功能各有不同，針對復(fù)雜的城市社區(qū)治理，社區(qū)多主體的增權(quán)提升了城市治理體系的開放性和包容性，如何實現(xiàn)社區(qū)的行政管理與群眾自治的可持續(xù)發(fā)展，尋找提高社區(qū)居民參與的永動力等問題都需要進行進一步的探索和思考。另一方面，增權(quán)視角下網(wǎng)格化治理的目標(biāo)是倡導(dǎo)個體參與及共治共享，致力于在網(wǎng)格框架內(nèi)促進公眾參與、社會組織介入和社區(qū)管理的共生。不過，囿于基層社區(qū)依然受制于上級政府的集中性管控，社會組織參與社區(qū)公共空間治理主要是在政府主導(dǎo)或定向購買的方式下展開。這就導(dǎo)致在網(wǎng)格化治理過程中，仍然存在因技術(shù)依賴和僵化管理所帶來的社區(qū)自治空間被侵蝕的問題，又因為基層政府的網(wǎng)格組織化、制度化條件還尚不成熟，使得增權(quán)在社區(qū)層面推進時受到一定的阻力。

五、結(jié)束語

社區(qū)治理共同體強調(diào)政府、社區(qū)、社會組織和居民等多元主體之間的互動和共治，并通過多元主體之間的互相整合、互相合作實現(xiàn)社區(qū)公共利益最大化，是化解城市社區(qū)問題的有效理念。[33]基層社區(qū)“網(wǎng)格化治理”是社會轉(zhuǎn)型時期的產(chǎn)物，也是實現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要舉措。在建立新型利益共同體這一實踐方向的驅(qū)使下，重塑政府、組織、居民等主體之間的關(guān)系，改善治理結(jié)構(gòu)是建構(gòu)城市社區(qū)治理共同體的需求所在。[34]在增權(quán)理念下，網(wǎng)格化治理通過對個體、組織、社區(qū)三個層次的增權(quán)賦能，改變社區(qū)個體少權(quán)、弱權(quán)的現(xiàn)狀，減輕社會組織及居民自組織對權(quán)力的依附感，進而推動社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的根本性轉(zhuǎn)變，這一實踐方案與社區(qū)治理共同體建設(shè)的目標(biāo)不謀而合。

然而，現(xiàn)階段我國“網(wǎng)格化治理”的實踐探索及理論研究還未形成完整的體系，由于“網(wǎng)格化治理”的實踐方案依然帶有強烈的行政化屬性，增權(quán)理念下的網(wǎng)格化治理仍然面臨著在個體、組織及社區(qū)層面上的困境。一是不同增權(quán)對象的增權(quán)效果可能不同，個體需求與參與質(zhì)量之間存在可能性失衡；二是社會組織在參與社區(qū)治理時權(quán)威性與社會性不足；三是網(wǎng)格治理的異質(zhì)性與行政化傾向。這些問題決定了必須繼續(xù)推進基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，欲破解這一系列困境，進一步優(yōu)化基本公共服務(wù)供給體系，需要在網(wǎng)格化管理中注入更多的“治理元素”，推動基層公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化機制建設(shè)，實現(xiàn)網(wǎng)格化管理向“網(wǎng)絡(luò)化治理”的模式轉(zhuǎn)變。[35]因為良好的政社關(guān)系不能只依靠某一方的力量，只有互相合作才能發(fā)揮更大的效用?！霸瞿苜x權(quán)”對基層社會治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，提升城市社區(qū)居民自我參與、自我管理能力具有深刻的影響，繼續(xù)探索增權(quán)理念下社會組織與基層社區(qū)之間的銜接效應(yīng)和多元協(xié)商、政社民合作的社區(qū)治理共同體機制，有助于實現(xiàn)基層社區(qū)“網(wǎng)格化治理”向“網(wǎng)絡(luò)化治理”的真正轉(zhuǎn)變。