建黨百年來中國社會工作政策嬗變邏輯及現(xiàn)實啟示

張 昱，滕明君

（1. 華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院，上海，200237； 2. 中共上海市徐匯區(qū)黨校教研室，上海，200233）

中國共產(chǎn)黨成立100年來，中國社會工作政策作為推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程和社會工作發(fā)展保障的重要支撐，深度契合到整個社會發(fā)展的整體脈絡(luò)之中。以中國共產(chǎn)黨成立后的社會工作政策發(fā)展歷程為軸，對建黨百年來的社會工作與政策發(fā)展的脈絡(luò)及邏輯進(jìn)行總體梳理，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，對于探索新時代社會工作政策發(fā)展的新路徑有重要的現(xiàn)實價值。

回顧歷史，社會工作政策的起步與發(fā)展是與社會工作的發(fā)展歷程相伴相生的。從社會工作的發(fā)展來看，社會工作自形成之日起就伴隨著個人治療取向與社會變革取向的爭議。國際社會工作的源頭源自1869年的慈善組織會社以及1884年的睦鄰友好運(yùn)動。慈善組織會社認(rèn)為案主的問題源自個人，由此社會工作要注重個人的改變；睦鄰友好運(yùn)動認(rèn)為個人問題主要源自其身所處的環(huán)境，認(rèn)為社會工作要注重環(huán)境的改造。伴隨著行業(yè)的發(fā)展，這兩大源頭各自形成其爭議支撐，在個體與社會之間、宏觀與微觀之間存在著中層理論，由此，對社會工作政策的探索是為了更好地回應(yīng)社會工作的個體與社會之爭。在社會工作政策的國際發(fā)展歷程中，美國社會工作教育理事會和全國社會工作者協(xié)會曾對社會工作的專業(yè)使命、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)等做出了規(guī)定[1]，也提出了不同層次的培養(yǎng)要求。[2]在中國，自中國共產(chǎn)黨成立以來，社會工作政策隨著幾個關(guān)鍵性政策會議的召開，以關(guān)鍵性文件為節(jié)點，有清晰的劃分。1987年馬甸會議召開，會議達(dá)成的共識為社會工作的恢復(fù)重建打下了堅實的基礎(chǔ)；2006年10月11日十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)做出了“建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍”的重大戰(zhàn)略部署，此后社會工作政策進(jìn)入密集出臺階段；[3]2011年9月，中組部、民政部、政法委等18部門和組織聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)社會工作人才隊伍建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)，該《意見》成為全國社會工作隊伍建設(shè)的指導(dǎo)性綱領(lǐng)；此后，社會工作政策進(jìn)入井噴式發(fā)展期。[4]那么，伴隨著中國共產(chǎn)黨成立百年來社會工作政策的整合與發(fā)展，在不同的歷史階段展現(xiàn)出何種特色?本文以歷史變遷為經(jīng)、以空間轉(zhuǎn)換為緯，嘗試對建黨百年來中國社會工作政策的宏觀發(fā)展脈絡(luò)及其邏輯轉(zhuǎn)向進(jìn)行總體化梳理。

一、建黨百年來中國社會工作政策的歷程演進(jìn)

中國共產(chǎn)黨成立后，中國社會工作政策經(jīng)歷了萌芽發(fā)展、民政覆蓋、依附式發(fā)展和邁向共享發(fā)展四個階段，分別體現(xiàn)了中國社會工作政策歷史演進(jìn)中的政策雛形、行政主導(dǎo)、教育引領(lǐng)和綜合發(fā)展四大特征。歷史梳理的階段劃分的深層邏輯是伴隨著空間的生成與發(fā)展而進(jìn)行的，在政策雛形階段，社會工作空間尚未形成；在行政主導(dǎo)階段，社會工作實踐空間形成；在教育引領(lǐng)階段，社會工作專業(yè)空間形成；在綜合發(fā)展階段，社會工作實踐空間與專業(yè)空間形成雙重合力，由此形成了本研究階段劃分的依據(jù)。在萌芽階段的政策雛形、民政覆蓋階段的斷裂與重構(gòu)、教育引領(lǐng)階段的人才政策法規(guī)帶動社會工作發(fā)展、再到綜合發(fā)展期的共享發(fā)展，共同構(gòu)成建黨百年來社會工作政策歷史發(fā)展圖景。[5]

(一) 萌芽發(fā)展：1921年建黨初期至1949年的社會工作政策雛形

中國共產(chǎn)黨成立后到解放前(1921—1949)社會工作政策處于萌芽發(fā)展階段。中國的傳統(tǒng)社會權(quán)力資源被國家絕對壟斷，民間力量在政治社會生活中的作用極其微弱。[6]伴隨著民國時期工業(yè)化與市場化的發(fā)展，傳統(tǒng)的全能型國家逐漸衰微，原有的一元制結(jié)構(gòu)逐漸呈現(xiàn)國家與社會分離的狀態(tài)。隨著此種國社關(guān)系的變遷，社會工作得以萌芽發(fā)展。北洋政府期間，國家力量相對較弱，獨(dú)立的社會力量逐漸誕生。當(dāng)時的民間慈善組織和社會精英為改造社會開展的社會服務(wù)活動、西方教會針對當(dāng)時的中國問題開展的救濟(jì)活動，可以看作是中國社會工作的雛形。[7]1921年中國共產(chǎn)黨成立，此時的社會工作仍處于萌芽發(fā)展期，并未有相關(guān)的政策出臺，只是一些改善中國現(xiàn)狀的探索性活動。1940年國民黨中央社會部改隸行政院，成為全國最高政務(wù)機(jī)關(guān)，政府對社會工作發(fā)展的干預(yù)增強(qiáng)，并建立了相關(guān)機(jī)構(gòu)。一直到1949年新中國成立前，中國經(jīng)濟(jì)落后、民不聊生，百姓的溫飽無法實現(xiàn)，也沒有教育和醫(yī)療保障。此時的社會工作更多的是開展救濟(jì)，作為一種生存性的福利活動，社會工作處于萌芽發(fā)展階段，社會工作政策尚未配套。

(二) 民政覆蓋：1949年至1987年行政主導(dǎo)階段的社會工作政策

民政覆蓋階段的社會工作政策發(fā)展可以分為三個小階段，分別是院系調(diào)整階段(1949—1952年)、停滯階段(1952—1979年)與恢復(fù)重建階段(1979—1987年)。單位制時期的社會工作政策發(fā)展表現(xiàn)為市場與社會的缺失，社會工作表現(xiàn)為民政工作發(fā)展，這也是特殊歷史時期的政策產(chǎn)物。院系調(diào)整期間(1949—1952年)的社會工作政策處于斷裂期，此時的社會工作被認(rèn)定為資產(chǎn)階級的學(xué)科，開展的高等教育體制改革即院系調(diào)整取消了社會工作學(xué)科。1952年9月，毛澤東在中央會議上提出：要用10到15年的時間，基本完成社會主義的過渡，這就是“單位制”的開端。直至1956年，“三大改造”的完成實現(xiàn)了生產(chǎn)資料私有制向社會主義公有制的轉(zhuǎn)變，中國初步建立了社會主義的基本制度。此階段的成功使國家有足夠的資源和能量構(gòu)建由國家控制的單位體系，通過國家的計劃力量建立嚴(yán)密高效的城市單位體制，從此中國進(jìn)入“單位制”時期。[8]單位制時期社會工作的功能完全被覆蓋，民政工作登上歷史的舞臺，此時，專業(yè)社會工作的發(fā)展處于停滯階段，社會工作的發(fā)展以民政工作為表現(xiàn)形式，社會工作政策法規(guī)即民政工作規(guī)范。[9]1978年改革開放后，“單位制”逐漸解體，1979年社會學(xué)學(xué)科重建后，改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，為專業(yè)社會工作的恢復(fù)創(chuàng)造了良好的外在條件。在1987年馬甸會議上形成了有關(guān)社會工作專業(yè)恢復(fù)的關(guān)鍵性共識。

在此階段，社會工作經(jīng)歷了學(xué)科的取消、政策的斷裂及后期的重建。隨著中國開始進(jìn)入單位制時期，此階段的社會工作多表現(xiàn)為行政性的工作，專業(yè)性不足。1978年召開的十一屆三中全會標(biāo)志著中國開始改革開放，經(jīng)濟(jì)體制的變革也導(dǎo)致了社會體制的變革，單位制的解體使得承擔(dān)公民福利的機(jī)構(gòu)主體轉(zhuǎn)向了社會，轉(zhuǎn)型期社會矛盾的多發(fā)也為社會工作的發(fā)展創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。1979年，社會工作作為應(yīng)用社會學(xué)隨著社會學(xué)的重建得到初步發(fā)展。1984年，民政部考察團(tuán)赴香港學(xué)習(xí)社會工作實踐及社會福利制度。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確提出社會工作具有鮮明的應(yīng)用性特點，有必要設(shè)置開辦。1987年馬甸會議的召開，恢復(fù)了中斷多年的社會工作教育。[10]在行政主導(dǎo)的社會工作政策發(fā)展階段，社會工作政策實踐空間僅僅存在于“國家”這一場域，完全與市場、社會隔絕。此階段社會工作政策的實踐空間局限于民政工作場域，專業(yè)空間被禁絕，此時的社會工作為實際社會工作而非專業(yè)社會工作，基于此，此時的民政政策實際為社會工作政策而非專業(yè)社會工作政策。

(三) 依附式發(fā)展：1987年至2006年教育引領(lǐng)階段的社會工作政策

隨著改革開放的深入，經(jīng)濟(jì)和社會都發(fā)生了重大變化，社會整體的福祉水平在穩(wěn)步提升，同時社會問題和社會沖突逐漸顯現(xiàn)，社會工作作為社會福利的分配環(huán)節(jié)也逐漸發(fā)揮著重要作用，社會工作在不斷解決社會問題、回應(yīng)社會需要的過程中逐步發(fā)展起來。隨著社會工作的發(fā)展壯大，社會工作政策也從無到有逐漸確立起來。

1987年馬甸會議召開后，會議上形成的關(guān)鍵性文件，昭示著中國社會工作政策發(fā)展進(jìn)入新的階段。1993年十四屆三中全會確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革總目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)體制改革全力推進(jìn)，社會福利供給引入市場化機(jī)制，社會福利社會化為社會工作發(fā)展提供了良好的契機(jī)。此時，在政府主導(dǎo)下的社會福利制度改革、社會福利社會化等成為社會政策的主題，雖然部分社會政策中包含社會工作的內(nèi)容，但尚未明確提出“社會工作”概念的社會工作政策。此階段的社會工作專業(yè)發(fā)展伴隨著社會工作高等教育的起步與加速，學(xué)科重建背景下的政策發(fā)展逐步加速。到1998年，中國開設(shè)社會工作本科專業(yè)的高校已有27所，高校擴(kuò)招也使社會工作專業(yè)得到了進(jìn)一步的發(fā)展。改革開放后的經(jīng)濟(jì)與社會建設(shè)無疑為社會工作的發(fā)展提供了新的場域，隨著社會工作實務(wù)場域的擴(kuò)展，針對不同領(lǐng)域的相關(guān)政策也逐步出臺，包括社區(qū)、家庭、醫(yī)務(wù)等特殊領(lǐng)域。與社會工作領(lǐng)域有關(guān)的如教育政策、家庭親善政策、醫(yī)務(wù)社會工作政策，以及針對流浪乞討兒童的相關(guān)政策等。[11-13]此階段，社會工作政策的實踐空間隨著時間的延展而擴(kuò)大，由原本鑲嵌于國家民政之內(nèi)逐步走向社會。隨著社會工作實務(wù)領(lǐng)域的擴(kuò)展，相關(guān)的政策實踐也逐漸擴(kuò)充，但此時政策的專業(yè)性仍未凸顯，專業(yè)空間依舊處于初生階段。此階段社會工作政策基本立足于社會工作的社會化，在實踐空間中，把社會工作者看作是“社會”的部分。社會工作政策的實踐空間擴(kuò)展，成為社會拉力的一種。從韋伯的“三位一體”的分層理論來看，通過財富、權(quán)力、聲望來解析的金字塔結(jié)構(gòu)，可以將中國社會分為上中下三層，當(dāng)一個人的經(jīng)濟(jì)地位下降時，政治權(quán)力幾乎為零，其聲望與社會地位也逐漸處于社會的下層邊緣地位。社會工作政策法規(guī)的制定與實施在一定程度上是為了防止人的邊緣化，為了更好地指導(dǎo)社會工作對個體與社會關(guān)系的改善。

(四) 邁向共享發(fā)展：2006年至2021年綜合發(fā)展期的社會工作政策發(fā)展歷程

在綜合發(fā)展期，社會工作政策發(fā)展的鮮明特點是人才先行，具體表現(xiàn)為多部委發(fā)布社會工作人才相關(guān)政策。此時雖然政策文件頻頻出臺，但發(fā)展后繼乏力，文件有增長，實際無發(fā)展，社會工作政策處于尷尬的發(fā)展處境。進(jìn)入社會建設(shè)時期后，社會工作政策得到了進(jìn)一步發(fā)展，逐漸走向全面提升階段。2006年，十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》做出“建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍”的戰(zhàn)略部署，社會工作首次被寫入中央頂層設(shè)計，社會工作進(jìn)入實質(zhì)性和制度化發(fā)展的歷史機(jī)遇期。2010年，國務(wù)院制定的《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》提出“到2015年，社會工作人才總量達(dá)到200萬人；到2020年，社會工作人才總量達(dá)到300萬人的愿景。社會工作高層次人才的培養(yǎng)也在逐漸完善，截至2020年12月，全國已經(jīng)有175所高校開設(shè)社會工作碩士學(xué)位(MSW)教育，從事社會工作教學(xué)和科研的人數(shù)也在逐漸增多，社會工作進(jìn)入迅速發(fā)展階段，同時，與之配套的社會工作政策也在逐漸增加。

綜合發(fā)展期與社會工作相關(guān)的政策文件無一不提到關(guān)于社會工作人才的培養(yǎng)及充分發(fā)揮社會工作人才的作用。中國社會工作人才隊伍建設(shè)政策具有高直接性、低自治性與高可見度的特征。[14]社會工作政策的專業(yè)空間更加凝實，聚焦于專業(yè)人才的培養(yǎng)，通過專業(yè)人才培養(yǎng)的政策法規(guī)文件來凸顯其專業(yè)性，這是社會工作政策發(fā)展整個過程中的又一次轉(zhuǎn)向，即從實踐空間的不斷擴(kuò)展到專業(yè)空間的產(chǎn)生。以社會工作人才政策為突破點和出發(fā)點，提升社會工作者的專業(yè)性，完善社會工作人才培養(yǎng)的相關(guān)環(huán)節(jié)，逐漸開拓社會工作人才在“國家”和“市場”場域的合法地位與話語管轄權(quán)，以此來反哺社會工作政策實踐空間，以聚焦的專業(yè)空間與廣闊的實踐空間來進(jìn)行雙向輪動。

二、建黨百年來中國社會工作政策發(fā)展的空間演變邏輯

社會工作政策在中國現(xiàn)代化進(jìn)程中，從無到有一步步發(fā)展起來。無論是社會工作政策發(fā)展的“人才化”與“社會化”，都是社會工作政策發(fā)展進(jìn)程中分階段的表現(xiàn)形式。中國共產(chǎn)黨成立后，社會工作政策由自下而上、實踐帶動的行政化主導(dǎo)階段發(fā)展到自上而下、政策引領(lǐng)的教育引領(lǐng)階段。行政化主導(dǎo)階段以民政工作為表現(xiàn)形式，社會工作政策是因應(yīng)具體民政工作的需求而產(chǎn)生的；教育引領(lǐng)階段是上級部委等通過制定政策，自上而下引領(lǐng)社會工作政策的發(fā)展。至此，社會工作政策發(fā)展的邏輯開始轉(zhuǎn)變。

以時間為經(jīng)、空間為緯，回顧整個社會工作政策的發(fā)展歷程，可以看出在時空轉(zhuǎn)換中，社會工作政策所發(fā)生的深刻變化。在整個發(fā)展過程中，時間和空間是緊密相連的，時間的推移伴隨著空間的延展。從時間角度來看，社會工作政策從行政主導(dǎo)階段走向教育引領(lǐng)階段再到綜合發(fā)展階段，與此相伴的是社會工作政策實踐空間的擴(kuò)展，在行政主導(dǎo)階段主要實踐空間存在于國家，但專業(yè)空間被隔絕，以民政工作的形式表現(xiàn)；在教育主導(dǎo)階段，實踐空間由單一的國家擴(kuò)展為整個社會，這個“社會”是包含國家在內(nèi)的廣義上的“大社會”，但專業(yè)空間僅存在于“社會”中，這個社會是與“國家”相對的“小社會”的范疇；在綜合發(fā)展階段，社會工作政策的實踐空間進(jìn)一步擴(kuò)展為整個“大社會”，實踐空間進(jìn)一步擴(kuò)展，而專業(yè)空間進(jìn)一步凝練，聚焦于人才政策。故而，整個社會工作政策的發(fā)展時空轉(zhuǎn)化呈現(xiàn)出一個雙向輪動的現(xiàn)象，一方面隨著時間的延展，社會工作政策實踐空間不斷擴(kuò)大，即時間生產(chǎn)空間；另一方面，隨著時間的延展、實踐空間的擴(kuò)大，專業(yè)空間卻在進(jìn)一步凝練與聚焦。

從整個社會工作政策的發(fā)展維度來看，社會工作政策的發(fā)展隨著時間的遞增，劃分為四個關(guān)鍵階段，分別是萌芽發(fā)展的政策雛形、民政覆蓋的行政主導(dǎo)階段、依附發(fā)展的教育引領(lǐng)階段以及走向共享的綜合發(fā)展階段。隨著時間的變化，社會工作政策的發(fā)展呈現(xiàn)出不同的特點，社會工作政策的實踐空間即實際社會工作存在的場域，這一空間中的社會工作未必是專業(yè)的社會工作。正如行政主導(dǎo)階段的民政工作，作為實際社會工作的表現(xiàn)形式，此時并不存在專業(yè)的社會工作，所以，此時的社會工作政策只存在實踐空間，并不存在專業(yè)空間，此階段的專業(yè)社會工作政策是缺失和斷裂的。時間軸的輪動使這一現(xiàn)象逐漸發(fā)生變化。進(jìn)入教育引領(lǐng)階段后，社會工作政策的實踐空間在不斷擴(kuò)大，與此同時，實踐空間的擴(kuò)大逐漸生產(chǎn)出專業(yè)空間的萌芽，實踐空間逐漸從單一的“國家”場域擴(kuò)展到“社會”，社會工作專業(yè)的教育力量逐漸發(fā)展起來，以教育引領(lǐng)專業(yè)發(fā)展，儲備了基礎(chǔ)師資，從教育界單兵突進(jìn)，使社會工作政策的專業(yè)空間逐漸萌芽。2006年，十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》做出“建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍”的戰(zhàn)略部署后，社會工作政策實踐空間進(jìn)一步擴(kuò)展，在“國家”與“社會”之外，逐漸引入“市場”，雖然只是初見端倪，但也是實踐空間擴(kuò)大的源頭。更為關(guān)鍵的是隨著社會工作政策發(fā)展的實踐空間擴(kuò)大，逐漸生產(chǎn)出專業(yè)空間。其邏輯為以人才政策為代表的社會工作政策的單點突破，使社會工作政策逐漸邁入專業(yè)化起源的階段，文件中專門提及社會工作中人才的作用，專業(yè)社會工作人才的誕生，促使社會工作政策真正意義上的專業(yè)空間產(chǎn)生。

三、建黨百年來中國社會工作政策發(fā)展的現(xiàn)實啟示

隨著中國社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展，社會工作政策經(jīng)歷了萌芽發(fā)展、行政主導(dǎo)發(fā)展、教育引領(lǐng)發(fā)展和綜合發(fā)展的階段，以實踐空間擴(kuò)展和專業(yè)空間產(chǎn)生為代表的雙向輪動成為這個階段社會工作政策發(fā)展的重要特征，給現(xiàn)實以及未來的社會工作政策發(fā)展帶來了深刻的啟示。社會工作政策是社會工作者面對復(fù)雜問題系統(tǒng)的制度保障，理應(yīng)隨著社會工作的發(fā)展，形成對多角度、多層次的復(fù)雜系統(tǒng)的指導(dǎo)與規(guī)范。因此，真正意義上的社會工作政策構(gòu)想應(yīng)形成一個綜合而全面的系統(tǒng)，即依據(jù)已有優(yōu)勢構(gòu)建社會工作政策綜合基礎(chǔ)設(shè)施體系。基于上述梳理發(fā)現(xiàn)，已有的優(yōu)勢是在人才政策方面相對領(lǐng)先，以此為依托，構(gòu)建社會工作政策綜合基礎(chǔ)設(shè)施體系應(yīng)分三步走。

(一) 構(gòu)建社會工作者實用政策

構(gòu)建社會工作者實用政策，首先要明確社會工作的價值目標(biāo)，明確社會工作的價值目標(biāo)和基本原則是塑造意義感的重要手段，意義感的誕生則進(jìn)一步推進(jìn)社會工作政策的發(fā)展。中國社會工作政策的發(fā)展動力主要來自響應(yīng)頂層設(shè)計、回應(yīng)社會需要，由此衍生出其專業(yè)價值追尋，即獲取專業(yè)合法性，提升社會福祉。在謀求合法性方面，社會工作作為治理主體參與社會治理的主要是社會工作機(jī)構(gòu)與社會工作者，社會工作需要發(fā)展大量的行業(yè)組織與服務(wù)機(jī)構(gòu)來充實自己的實力，以承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)與社會福利服務(wù)。在尋求合法性的過程中，應(yīng)謹(jǐn)守自身的基本原則，促進(jìn)社會工作政策的發(fā)展。社會工作者實用政策即社會工作者在日常生活中可以直接用到的政策規(guī)范，包括各領(lǐng)域社會工作者的操作手冊和規(guī)范，涵蓋但不僅限于對社會工作者的要求和規(guī)定、工作的基本知識技能、獎懲規(guī)定和注意事項等方面。隨著社會工作的蓬勃發(fā)展，社會工作已進(jìn)入各個領(lǐng)域，譬如兒童、老年、青少年、殘疾人、醫(yī)療、禁毒等，在不同領(lǐng)域，社會工作者有通用的實務(wù)操作模式，但也有針對不同領(lǐng)域的特殊適用標(biāo)準(zhǔn)，各實務(wù)領(lǐng)域適用的標(biāo)準(zhǔn)整合起來都是社會工作者實用政策的組成部分。

其次，要特別注重社會工作政策的本土化發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，對社會工作政策重新定位。中國出現(xiàn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異和社會分層的現(xiàn)象，因此在政策執(zhí)行上不可能一刀切，而是需要因地制宜；從社區(qū)發(fā)展概況來看，部分地區(qū)的社會工作政策是自下而上從實踐中總結(jié)和發(fā)展出來的，與前文所述的自上而下的政策引領(lǐng)形成雙向輪動的狀態(tài)；在地方上社會工作者有創(chuàng)新性的實踐做法，這些都可以整合提升為社會工作實用政策范疇?，F(xiàn)如今的中國社會工作發(fā)展還處于流動與變化的狀態(tài)之中，作為一個專業(yè)被引入社會服務(wù)系統(tǒng)，社會工作一直是被動“嵌入”的狀態(tài)，在“嵌入”政府和社會組織中時，社會工作的工具化屬性日益突出，逐漸走向邊緣化地位。此時將社會工作的理念和方法嵌入，則使得社會工作的價值嵌入到這個系統(tǒng)中，成為社會工作政策的道德基礎(chǔ)。在政策的執(zhí)行過程中，應(yīng)倡導(dǎo)跨學(xué)科的方法，將社會工作政策視為宏觀實務(wù)的范疇。

(二) 構(gòu)建和完善社會工作人才精細(xì)化政策體系

社會工作人才政策作為社會工作政策的重要組成部分，近年來已得到國家的大力支持發(fā)展，各部委已有文件出臺支持社會工作人才的發(fā)展，但在這個過程中，要注重社會工作人才政策自身體系的建設(shè)，形成全方位、多層次和精細(xì)化的人才建設(shè)政策。包括對人才的界定、考核、引進(jìn)及后期維護(hù)，制定合理的考評標(biāo)準(zhǔn)及薪酬晉升管理體系，分層級對社會工作儲備人才進(jìn)行合理化激勵。

黨和政府自上而下制定社會工作人才政策，推動社會工作事業(yè)發(fā)展是我國獨(dú)特的做法，在此基礎(chǔ)上，中國社會工作人才政策應(yīng)呈現(xiàn)“專業(yè)化、政府主導(dǎo)、地方實踐、全方位、多層次和精細(xì)化”的特點。專業(yè)化是社會工作人才政策的核心要素。政府主導(dǎo)、地方實踐是政策的推行模式，全方位、多層次和精細(xì)化是對政策的要求。要實現(xiàn)這種模式和要求，保持社會工作政策發(fā)展的專業(yè)性，應(yīng)將社會工作專業(yè)人才嵌入到政府體系之中，為發(fā)達(dá)城市的社會工作人才培育提供空間，在制度化、專業(yè)化、職業(yè)化的道路上繼續(xù)前行，解決如資源支持不穩(wěn)定、專業(yè)界限不明晰和人才短缺等問題。

實現(xiàn)多層次人才政策培育，要在內(nèi)生發(fā)展主導(dǎo)的城市，使本地主體作為社會工作人才培育的載體，將社會工作人才的專業(yè)性和“準(zhǔn)專業(yè)性”分層級向下推進(jìn)，“準(zhǔn)專業(yè)性”作為社會工作人才政策的階段性定位嵌入到整個人才政策發(fā)展規(guī)劃中；在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)和高校資源不豐富的地區(qū)，出現(xiàn)了從返鄉(xiāng)畢業(yè)生等人員中選拔社會工作者的現(xiàn)象，由此導(dǎo)致社會工作者的專業(yè)性不足；在社會工作實務(wù)迅速發(fā)展的情境下，社會工作教育也面臨著形成本土化知識的挑戰(zhàn)，這也是在人才政策中應(yīng)注意的環(huán)節(jié)。中國社會工作人才政策是社會工作事業(yè)發(fā)展的重要組成部分，社會工作的本土化、專業(yè)化以及職業(yè)化之間的關(guān)系直擊社會工作人才培養(yǎng)的難題，社會工作人才政策應(yīng)緊隨現(xiàn)實需要，并構(gòu)建和完善具有前瞻性和精細(xì)化的政策體系。

(三) 建立與完善社會工作者評價激勵機(jī)制

建立社會工作者評價激勵機(jī)制，以此構(gòu)建和完善社會工作服務(wù)范圍與內(nèi)容政策體系。所有事物的前進(jìn)的發(fā)展，都離不了激勵的作用，建立社會工作者評價激勵機(jī)制有利于提升社會工作者的工作積極性。與此同時，評價激勵機(jī)制的存在本身也是作為完善社會工作基礎(chǔ)政策的重要組成部分。評價激勵機(jī)制的建立可以更好地完善社會工作服務(wù)范圍規(guī)定，在不同領(lǐng)域的服務(wù)將有相對規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)來測量及評定，進(jìn)一步構(gòu)建和充實社會工作政策內(nèi)容體系。

社會工作激勵政策應(yīng)做到物質(zhì)激勵與精神激勵相結(jié)合、長期激勵與短期激勵相結(jié)合、正向激勵與負(fù)向激勵相結(jié)合以及剛性激勵與柔性激勵相結(jié)合。物質(zhì)激勵和精神激勵相結(jié)合，一方面能夠從物質(zhì)保障方面減少社會工作人才的流失，如提升社會工作行業(yè)的工資待遇和薪酬福利，增加社會工作服務(wù)的購買經(jīng)費(fèi)；另一方面可以讓社會工作者在精神上感受到理解和尊重，促進(jìn)其自我價值感和內(nèi)在激勵的形成。長期激勵和短期激勵相結(jié)合的模式能夠?qū)ι鐣ぷ髡咴诓煌ぷ麟A段的不同需求進(jìn)行激勵，不僅需要注重短期效果，更需要對未來發(fā)展做到合理規(guī)劃。正向激勵與負(fù)向激勵相結(jié)合，不僅從正面對社會工作人才進(jìn)行鼓勵，保持其積極性，對積極的行為給予感謝或表揚(yáng)，同時也大膽批評，推動負(fù)向激勵的正面作用，對社會工作者的消極負(fù)面行為進(jìn)行懲戒，及時矯正，實現(xiàn)以正向激勵為主、負(fù)向激勵為輔的激勵模式。剛性激勵與柔性激勵相結(jié)合，不僅為社會工作人才提供政策制度剛性保障，提高剛性薪酬保障，同時也為其提供人文關(guān)懷，關(guān)心社會工作人才成長環(huán)境，切實提高其社會地位和職業(yè)認(rèn)同感和榮譽(yù)感，提升其行業(yè)歸屬感。

四、結(jié)束語：邁向新時代的中國社會工作政策

本研究以時間為經(jīng)，以空間為緯，對建黨百年來社會工作政策發(fā)展脈絡(luò)及邏輯進(jìn)行總體梳理，凝練出中國社會工作政策的萌芽發(fā)展、民政覆蓋、依附式發(fā)展、邁向共享發(fā)展四個階段。整個社會工作政策的發(fā)展時空轉(zhuǎn)換呈現(xiàn)出雙向輪動的現(xiàn)象，隨著時間的延展，社會工作政策實踐空間擴(kuò)大；同時，專業(yè)空間進(jìn)一步凝練與聚焦。由此得出構(gòu)建社會工作實用政策、精細(xì)化人才政策與評價激勵機(jī)制等現(xiàn)實啟示。

社會工作政策是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物，社會工作政策的發(fā)展有賴于多方綜合的協(xié)作，構(gòu)建社會工作政策基礎(chǔ)設(shè)施體系也將是一個長期的發(fā)展過程。[15]對于現(xiàn)存的社會工作政策發(fā)展的問題，其解決也不是一蹴而就，而將是一個循序漸進(jìn)的過程。社會工作人才作為社會工作發(fā)展的重要因素，應(yīng)當(dāng)重視但也不可過于依賴，將人才先行作為優(yōu)勢而非持續(xù)性阻礙將會是未來社會工作政策發(fā)展的重要研究議題。社會工作的“社會化”也是其發(fā)展過程中的偶發(fā)性重大事件，在社會工作發(fā)展的進(jìn)程中，不知不覺地被排斥在“國家”場域之外。那么，如何找回社會工作的“國家”屬性，將會是未來社會工作政策研究的一個核心議題，有待進(jìn)一步商榷。