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    能動(dòng)者視角下的縣域治理研究:檢視與反思

    2021-10-04 23:52:30劉林涵劉偉
    領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇 2021年9期
    關(guān)鍵詞:研究述評(píng)

    劉林涵 劉偉

    摘要:近年來,國內(nèi)部分學(xué)者從能動(dòng)者視角對(duì)縣域治理問題展開了一些研究,開啟了一個(gè)比較新穎的研究視角。能動(dòng)者是指具備獨(dú)立意念并能自主行動(dòng)的主體,即能夠采取行動(dòng)的個(gè)人或組織。從能動(dòng)者角度分析縣域治理有兩大優(yōu)勢(shì):一是部分改進(jìn)和彌補(bǔ)了既有的新制度主義理論缺陷;二是適用于中國基層治理中“行無定則”的現(xiàn)實(shí)政治環(huán)境?;谶@種新視角,已有研究主要討論了縣域治理中能動(dòng)者觀念動(dòng)機(jī)的多樣性、行為方式的適宜性及其治理能力的現(xiàn)代性等問題。能動(dòng)者視角下的縣域治理研究進(jìn)一步貼近了中國基層政治運(yùn)作的現(xiàn)實(shí),但也存在簡單套用概念、對(duì)不同能動(dòng)者主體研究不充分以及研究方法尚需深化等不足。

    關(guān)鍵詞:縣域治理;能動(dòng)者;研究述評(píng)

    中圖分類號(hào):D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):2095-5103(2021)09-0014-10

    基金項(xiàng)目:國家社科基金項(xiàng)目“健全鄉(xiāng)村治理體系的路徑選擇研究”(19BZZ051)。

    近年來,國內(nèi)政治學(xué)界出現(xiàn)一種從能動(dòng)者角度對(duì)縣域治理進(jìn)行研究的學(xué)術(shù)現(xiàn)象[1],而且基于這一視角的研究逐漸增多。有的研究者將能動(dòng)者研究路徑看作一種經(jīng)濟(jì)研究路徑、國家中心研究路徑、社會(huì)中心研究路徑之后研究基層政治的新研究方法[2],也有人把縣域政治研究中的能動(dòng)者視角與結(jié)構(gòu)視角與過程視角相區(qū)別[3],將之看作一種比較新穎的研究方法。那么,在既有的研究中,學(xué)者們對(duì)能動(dòng)者概念是如何理解的?與既有的研究方法相比較,從能動(dòng)者視角對(duì)縣域治理進(jìn)行研究有什么優(yōu)勢(shì)?學(xué)界從這一視角對(duì)縣域治理主要進(jìn)行了哪些研究?我們又應(yīng)該如何看待這種研究現(xiàn)狀?目前,尚未看到國內(nèi)學(xué)者對(duì)這一學(xué)術(shù)現(xiàn)象進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)分析。因此,本文擬對(duì)能動(dòng)者視角下的縣域治理研究文獻(xiàn)進(jìn)行初步歸納梳理,據(jù)此對(duì)既有研究進(jìn)行檢視與反思,以期為今后該視角下縣域治理研究的進(jìn)一步深化提供學(xué)術(shù)參照。

    一、能動(dòng)者:概念內(nèi)涵

    早在20世紀(jì)末,作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念,“能動(dòng)者”一詞就出現(xiàn)在國內(nèi)學(xué)術(shù)刊物上。李康在翻譯吉登斯《社會(huì)的構(gòu)成》一書的譯后記中,對(duì)“能動(dòng)者”概念專門作出說明,并指出能動(dòng)者與行動(dòng)者概念可以互換,但能動(dòng)者概念更精確,因?yàn)樗怀隽诵袆?dòng)者的能動(dòng)意涵[4]417。隨后,21世紀(jì)之初,開始有國內(nèi)學(xué)者將“能動(dòng)者”概念作為學(xué)術(shù)論文的關(guān)鍵詞進(jìn)行討論[5]。

    有學(xué)者從能動(dòng)性與能動(dòng)者兩個(gè)概念之間的關(guān)聯(lián)角度對(duì)能動(dòng)者進(jìn)行界定:“能動(dòng)性”指的是對(duì)周圍環(huán)境作出合適反應(yīng),進(jìn)而采取相應(yīng)行動(dòng)的特性,而“能動(dòng)者”就是指這樣采取行動(dòng)之人。能動(dòng)者的內(nèi)涵既包含與行動(dòng)者相關(guān)的主觀因素,也包含作為客觀限制的結(jié)構(gòu)因素[6]。換言之,所謂能動(dòng)者,是指具備獨(dú)立的信念和渴望并能夠行動(dòng)的主體,即能夠采取行動(dòng)的個(gè)人或組織[7]。也就是說,能動(dòng)者概念突出了行動(dòng)體的能動(dòng)性。也有學(xué)者將“能動(dòng)者”和“行動(dòng)者”兩個(gè)概念進(jìn)行對(duì)比,認(rèn)為二者可以互換互用,不過區(qū)別在于,“行動(dòng)者”概念偏于用作具體描述的場(chǎng)合,“能動(dòng)者”概念偏于用作抽象描述的場(chǎng)合[8]。除此之外,還有學(xué)者歸納了能動(dòng)者(能動(dòng)性)的三個(gè)主要特征:主體性,即能動(dòng)者的行事能力;位置性,即能動(dòng)者所處的時(shí)空與社會(huì)位置;策略性,即能動(dòng)者能力的表現(xiàn)形式[9]。當(dāng)然,也有學(xué)者從理性、感知性和反身性這三個(gè)角度理解能動(dòng)者的特征[10]。

    根據(jù)這些界定,我們大致可以發(fā)現(xiàn),能動(dòng)者概念的內(nèi)涵有廣義和狹義之分。廣義的能動(dòng)者不僅僅指?jìng)€(gè)人,也包含人的集合體。例如,唐世平在使用能動(dòng)者-系統(tǒng)理論進(jìn)行國際關(guān)系研究時(shí),就將國家界定為能動(dòng)者[11]。類似地,也有學(xué)者將我國的地方政府整體視作治理實(shí)踐中的理性行為主體,即能動(dòng)者[12]。狹義的能動(dòng)者一般指政府官員個(gè)人。比如,楊雪冬認(rèn)為能動(dòng)者路徑強(qiáng)調(diào)的是地方政治變化中的主體[2]。他認(rèn)為,與國家政治相比,地方政治可能更容易被領(lǐng)導(dǎo)者打上“個(gè)人烙印”,而能動(dòng)者路徑就是通過分析官員個(gè)人的行為來了解個(gè)體行為是如何影響地方政治變化的。在使用能動(dòng)者視角對(duì)“省管縣”改革中縣級(jí)官員的影響力進(jìn)行分析時(shí),他將地方政治中的能動(dòng)者主體認(rèn)定為縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部,特別是縣委書記和縣長。隨后,他把縣鄉(xiāng)干部看作是“戰(zhàn)略群體”,將能動(dòng)者主體擴(kuò)大到了整個(gè)縣鄉(xiāng)官員群體,不再是縣委書記、縣長個(gè)體[13]。還有學(xué)者將縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)、普通干部、商人、“混混”、“釘子戶”和普通民眾都看作縣域治理的能動(dòng)者主體[14]。也有學(xué)者使用空間-行動(dòng)者分析框架,具體討論縣域社會(huì)治理,將行動(dòng)者區(qū)分為政治性的行動(dòng)者、行政性的行動(dòng)者、社會(huì)性的行動(dòng)者、經(jīng)濟(jì)性的行動(dòng)者以及個(gè)體性的行動(dòng)者這五種類別[15]??梢姡壳皩W(xué)界在能動(dòng)者內(nèi)涵界定上的分歧較多,并未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

    既然能動(dòng)者的概念內(nèi)涵如此繁雜,該如何準(zhǔn)確把握這一概念呢?著名社會(huì)學(xué)家布迪厄?qū)δ軇?dòng)者本質(zhì)的認(rèn)知具有啟發(fā)意義。他認(rèn)為,“能動(dòng)者不是主體,不是意識(shí),不是角色的執(zhí)行者、不是結(jié)構(gòu)的載體,不是功能的實(shí)現(xiàn)。”[16]不是主體,卻承認(rèn)其主體性;不是意識(shí),卻認(rèn)可其能動(dòng)性。以這種方式對(duì)能動(dòng)者概念進(jìn)行解釋,試圖掙脫此前學(xué)術(shù)研究的傳統(tǒng)思維模式,構(gòu)建一種新的話語研究方法。能動(dòng)者不是主體,意在打破西方傳統(tǒng)哲學(xué)的主客體兩分法思維;不是意識(shí),意在打破物質(zhì)與意識(shí)的兩分法思維。同樣,“不是結(jié)構(gòu)的載體,不是功能的實(shí)現(xiàn)”意在擺脫西方社會(huì)學(xué)傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)-功能主義理論的局限性;“不是角色的執(zhí)行者”意在擺脫委托-代理理論中對(duì)代理人被動(dòng)角色的前提假設(shè),以突出能動(dòng)者概念的內(nèi)涵??梢?,“能動(dòng)者”作為一個(gè)新興的學(xué)術(shù)概念,有著一定的超越性和解釋力,它意味著新研究方法的誕生、新學(xué)術(shù)理論的構(gòu)建。

    二、能動(dòng)者視角:方法論優(yōu)勢(shì)

    從能動(dòng)者角度對(duì)縣域治理進(jìn)行研究,是順應(yīng)學(xué)術(shù)理論發(fā)展趨勢(shì),用前沿理論對(duì)政治現(xiàn)實(shí)進(jìn)行分析的一種方法論創(chuàng)新,是對(duì)此前流行理論缺陷和不足的一種彌補(bǔ)和改進(jìn)。

    改革開放以來,國內(nèi)政治學(xué)研究中行為主義理論以及新制度主義理論的引進(jìn)使用,推動(dòng)了研究者從對(duì)國家整體宏偉目標(biāo)和制度的靜態(tài)注釋逐步深化到對(duì)地方政府或草根民主的具體行動(dòng)描述,有學(xué)者將其概括為“從國家與社會(huì)到制度與生活”研究視角的轉(zhuǎn)變[17]。但是這兩種理論都存在一些不足:行為主義理論容易走向經(jīng)驗(yàn)主義和科學(xué)主義的窠臼,新制度主義理論用于分析制度在何種程度上塑造政治行為體時(shí)容易陷入制度決定論。因此,海外新制度主義理論逐漸轉(zhuǎn)向?qū)τ^念與話語的闡釋,從能動(dòng)者這一“內(nèi)生”角度來審視制度變遷問題,有學(xué)者將其總結(jié)為話語制度主義理論,也有人稱之為建構(gòu)制度主義[18]。建構(gòu)制度主義理論淡化了制度決定論假設(shè),更多地以公共領(lǐng)域行動(dòng)者的相關(guān)行動(dòng)來解釋制度變遷的方式及原因,有助于展示政治和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的豐富多樣性。這一理論強(qiáng)調(diào)權(quán)力體系內(nèi)部的“協(xié)商”行為以及行政者與普通民眾之間的“溝通”行為,其分析方法和理論邏輯實(shí)際上構(gòu)建了一種新的治理哲學(xué)[19]。它還指出了西方政治學(xué)研究中盛行的主流政治制度普適性假設(shè)的缺陷,這恰恰為中國特色政治制度的存在和具體運(yùn)行提供了合理性依托。

    縣是中國歷史上變動(dòng)幅度最小、最為穩(wěn)定的行政區(qū)劃單元和基層政權(quán)組織,中國自古以來就有“郡縣治,天下安”的政治思維,這句古訓(xùn),現(xiàn)在也經(jīng)常被用來展示縣級(jí)政府在推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定過程中的基礎(chǔ)性作用。“縣一級(jí)承上啟下,要素完整,功能齊備,在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政興國中具有十分重要的作用,在國家治理中居于重要地位?!盵20]特別是改革開放以來,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善,工業(yè)飛速發(fā)展,城市化快速推進(jìn),經(jīng)貿(mào)日益融入全球體系,縣域社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)快速變動(dòng),社會(huì)自主性不斷提升,與外部社會(huì)形成了多層次多渠道的互動(dòng)關(guān)系,縣域社會(huì)的能動(dòng)性越來越突出。縣域治理在當(dāng)代中國政治中的重要性是毋庸置疑的。但是,中國作為世界上人口最多、國土廣袤的超大規(guī)模共同體,全國2000多個(gè)縣(縣級(jí)市)的地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差別極大,使得不同縣(縣級(jí)市)的實(shí)際治理運(yùn)作帶有明顯的隨機(jī)性、多變性、靈活性和非規(guī)范性,有切身體驗(yàn)的主政者將縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行的最大特點(diǎn)概括為“行無定則”[21]4。這是快速現(xiàn)代化進(jìn)程中地方政府和地方官員能動(dòng)性的典型體現(xiàn)。對(duì)此,鄭永年用“行為聯(lián)邦制”來概括[22]46-48,盡管這一概念更多側(cè)重于制度層面,而且主要用來分析央地關(guān)系,但它強(qiáng)調(diào)了地方政府實(shí)際上擁有巨大的法律權(quán)力,具體感受到上下級(jí)政府間強(qiáng)制、談判和互惠等多種行為方式的并存,這與主流的中央集權(quán)制式或壓力型體制式的傳統(tǒng)理解具有顯著差異,它更多突出了地方治理中能動(dòng)者的重要作用。有學(xué)者敏銳指出,只有“在以往研究的基礎(chǔ)上,由以制度為中心的分析進(jìn)入到以人為中心的分析,進(jìn)而進(jìn)入到以‘人心為基礎(chǔ)的分析,才能使政府行為中的官員主體形象和精神氣質(zhì)更加鮮明地展現(xiàn)出來”[23]。而且,從政治價(jià)值追求看,馬克思主義作為一種能動(dòng)地改變世界的理論,在其中國化的當(dāng)下,“如何安置人的能動(dòng)性,便不可避免地成為了一個(gè)核心問題?!盵24]可見,能動(dòng)者視角能夠使我們更深入地理解人類行為動(dòng)機(jī)的多樣性,有利于展示能動(dòng)者圍繞觀念而展開的行為互動(dòng)對(duì)制度的塑造作用。

    三、能動(dòng)者觀念動(dòng)機(jī)的多樣性

    縣域治理研究中包括不少對(duì)能動(dòng)者觀念(或心理)動(dòng)機(jī)的專門研究,學(xué)界重點(diǎn)關(guān)注了官員和民眾這兩大類能動(dòng)者的觀念動(dòng)機(jī),并強(qiáng)調(diào)了能動(dòng)者觀念動(dòng)機(jī)的多樣性。

    1.領(lǐng)導(dǎo)干部的心理動(dòng)機(jī)

    領(lǐng)導(dǎo)干部群體首先具有積極的政治追求心態(tài)。就地方政府官員的職業(yè)來說,他們是典型的政治人。縣級(jí)官員的心理動(dòng)機(jī)既受為人民服務(wù)的情感和價(jià)值觀的激勵(lì),同時(shí)也受到官員自身利益需求的影響,所以,他們既有完成工作目標(biāo)的價(jià)值追求,也有積極實(shí)現(xiàn)職位升遷和個(gè)人名利自我實(shí)現(xiàn)的追求[21]21-23。后者需要通過官位集中表現(xiàn)出來,官位越高,權(quán)力、收入、社會(huì)聲望也就越高[25]?;谶@種心理認(rèn)定,周黎安使用激勵(lì)理論來解釋地方主要官員的行為動(dòng)機(jī),提出晉升錦標(biāo)賽模式[26]。也有學(xué)者的實(shí)地調(diào)查研究證明,除了前臺(tái)因素的影響外,派系關(guān)系、政治背景、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等后臺(tái)因素也會(huì)左右基層干部的升遷。所以,激勵(lì)理論下的晉級(jí)錦標(biāo)賽分析范式只是為地方官員晉升博弈研究提供一個(gè)初步的描述類型學(xué)[27]。其解釋力是有限的。

    其次是保持安全穩(wěn)定的心態(tài)。在維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、計(jì)劃生育等領(lǐng)域的績效考核上,體制采取的措施往往不是組織激勵(lì),而是一票否決。在這種情景下,地方官員的政治利益需要就退防到“保底”層面,這就構(gòu)成了“不出事邏輯”[28]。即“不被淘汰”是主官個(gè)體的理性選擇和心理底線,是政府“不出事”邏輯在個(gè)體層面的體現(xiàn)[29]。倪星將基層官員的上述積極晉升和避免淘汰兩種心理狀態(tài)連接起來,將近年來我國基層官員行為心理特征的重大轉(zhuǎn)變概括為從“邀功”到“避責(zé)”[30]。除此之外,地方官員的理性選擇還包括趨利避害與攀比心理[31]。作為個(gè)體能動(dòng)者的基層官員,面對(duì)不完善的激勵(lì)機(jī)制,在個(gè)體價(jià)值、組織價(jià)值和社會(huì)集體價(jià)值的多重選擇中,往往會(huì)直接轉(zhuǎn)向個(gè)體價(jià)值的實(shí)現(xiàn),出現(xiàn)唯恐擔(dān)責(zé)或“不敢為”的心理特征[32]。

    最后是負(fù)面的特權(quán)僥幸心理??h域官員最焦慮、最負(fù)面的心理莫過于特權(quán)僥幸心理。官員的腐敗心理主要有“收一把”的從眾心理、“撈一把”的補(bǔ)償心理、“賭一把”的刺激心理、“玩一把”的過癮心理和“信一把”的迷信心理[33]。這并不是說官員天性就具有腐敗動(dòng)機(jī)。進(jìn)化心理學(xué)表明,多數(shù)縣級(jí)官員的腐敗行為有一個(gè)心理嬗變過程:仕途起始,他們抱著“干大事、干好事、干成事”的進(jìn)取心理,力圖取得盡可能大的成就;實(shí)際工作生活中,遇到挫折打擊,或者受到誘惑刺激,產(chǎn)生巨大的心理反差,開始放松心態(tài),接納容忍普遍存在的人情世故,出現(xiàn)“心理綁架”狀態(tài)[34]。一旦心理被人情世故捕獲,額外利益刺激提升自己的收獲感,就會(huì)欲罷不能,心存僥幸,或者盡力掩蓋,象征性表演。根據(jù)政治心理學(xué)的“圈內(nèi)化”和“類型化”理論,官員的個(gè)性包括(偏向)利己型、(偏向)利他型或利己利他兼顧型,偏向利己型官員的基本心理動(dòng)機(jī)是“自己的權(quán)力自己使用”,偏向利他型官員則是“自己的權(quán)力為社會(huì)服務(wù)”,而利己利他兼顧型官員心理則是將權(quán)力自己使用和服務(wù)社會(huì)相結(jié)合[35]。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益交換公開化正式化的大環(huán)境下,偏向利己型官員能夠獲得心理調(diào)和,利己利他兼顧型開始偏向利己型,偏向利他型的官員會(huì)收縮調(diào)適。

    2.“釘子戶”和“上訪戶”的心理動(dòng)機(jī)

    與諸多對(duì)縣域領(lǐng)導(dǎo)干部這一能動(dòng)者主體的研究相對(duì)應(yīng)的是對(duì)普通民眾甚至社會(huì)邊緣群體的研究。不過,這一類學(xué)術(shù)分析相對(duì)較少:有學(xué)者從認(rèn)知局限、主導(dǎo)觀念、情感化、個(gè)體化、自由度與主體性等方面對(duì)快速轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)民政治心理的多種狀態(tài)進(jìn)行了分析[36]160-171。也有學(xué)者歸納了農(nóng)民存在的自卑心理、懶性心理、拜金心理、疏離心理和怨恨心理等消極社會(huì)心理[37]。此外,“釘子戶”或“上訪戶”這一特定群體的政治心理研究也比較具有代表性。針對(duì)被征地農(nóng)民聚群的心態(tài),有論者提出農(nóng)民有抱怨不滿心理、對(duì)傳統(tǒng)權(quán)力的人格化崇拜與現(xiàn)代權(quán)利意識(shí)不當(dāng)膨脹的雙重渴望與矛盾心理、對(duì)基層政治組織信任度下降的悲觀無助心理以及法不責(zé)眾的僥幸心理[38]。對(duì)“釘子戶”或“上訪戶”的動(dòng)機(jī),不少學(xué)者是從政治抗?fàn)幍膶用孢M(jìn)行論述的,即他們是出于被剝奪感而試圖維護(hù)自己公民權(quán)利的動(dòng)機(jī)[39]。也有學(xué)者認(rèn)為部分“上訪戶”是出于謀利型動(dòng)機(jī)[40]。維權(quán)型動(dòng)機(jī)一般出現(xiàn)在集體上訪中,謀利型動(dòng)機(jī)往往出現(xiàn)于個(gè)體上訪中,不過,這兩種分析模式都是單一動(dòng)機(jī)假設(shè)?,F(xiàn)實(shí)中,心理動(dòng)機(jī)可能往往是多樣的,而不是單一的。另外存在的一種情況是,地方政府與農(nóng)民在一些政策法規(guī)上的認(rèn)知差異造成的維利型上訪[41]。這在某種程度上體現(xiàn)了農(nóng)民上訪的非政治性抗?fàn)巹?dòng)機(jī)[42]。

    四、能動(dòng)者行為方式的適宜性

    在對(duì)能動(dòng)者心理(或觀念)動(dòng)機(jī)分析的基礎(chǔ)上,已有研究還關(guān)注到了能動(dòng)者的行為方式和行為策略這一重要內(nèi)容。能動(dòng)者行為方式的主要研究對(duì)象是縣級(jí)政府在縣域治理中的行動(dòng),我們可以將其劃分為制度性行為和非制度性行為兩大類,其中非制度性行為更強(qiáng)調(diào)行為的情景適宜性。

    1.制度性行為

    有學(xué)者具體總結(jié)了制度變遷中我國縣級(jí)政府行為模式的階段性變化,分稅制改革前,縣級(jí)政府更多是“政府經(jīng)濟(jì)人”行為;分稅制改革后,縣級(jí)政府出現(xiàn)“推動(dòng)型政府行為”;加入世界貿(mào)易組織后,縣級(jí)政府開始轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府行為”[43]2-3。作為連接國家與社會(huì)最核心一級(jí)政權(quán)組織,在日常運(yùn)行過程中,縣級(jí)政府最主要的行為模式就是會(huì)議和文件治理。謝岳認(rèn)為,“文件政治”是當(dāng)代中國政治的一個(gè)顯著特征,有其不可替代的作用[44]。周慶智認(rèn)為,“文件治理”是根源于中國的政治動(dòng)員型和行政壓力型體制的一種政府行為,基層政府試圖以此種行為方式構(gòu)建起覆蓋整個(gè)基層社會(huì)的秩序經(jīng)緯[45]。人們把當(dāng)代縣域治理中出現(xiàn)的不斷的會(huì)議和文件形容為“文山會(huì)?!保瑢⒅醋魇枪倭胖髁x和形式主義的典型表現(xiàn),然而,基層政府一邊抱怨文件太多,一邊又在紛紛制造文件;討厭會(huì)議太多,卻又離不開會(huì)議,不斷地召開會(huì)議。通過發(fā)文件來減少文件數(shù)量、用開會(huì)來遏制會(huì)議的做法反復(fù)出現(xiàn),這構(gòu)成了基層政府一個(gè)鮮明的行為悖論。就科層制本身的運(yùn)作機(jī)制而言,開會(huì)和制定、傳遞文件的確是承載政策上傳下達(dá)、實(shí)現(xiàn)上下級(jí)溝通交流的重要手段,文件治理或許是“正式制度”運(yùn)作最好的體現(xiàn)[46]。

    2.非制度性行為

    學(xué)界對(duì)改革開放以來我國基層政府行為的研究有很多,但大部分研究都在關(guān)注基層政府的“非正式行為”,比如縣鄉(xiāng)政府亂收費(fèi)行為、亂征地開發(fā)行為等。有論者將縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)行為的非正規(guī)性總結(jié)為:制定指標(biāo)主觀性、干預(yù)手段行政性、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)隨意性、預(yù)算投資沖動(dòng)性、組織人事家族性[47]??梢?,“上有政策,下有對(duì)策”“潛規(guī)則”等“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”[48]是基層政府行為的常見模式??h級(jí)政府的一些具有普遍性和代表性的非正式行為包括不斷追求預(yù)算外資源的“逆向軟預(yù)算約束”行為[49];政府在“跑項(xiàng)目”“跑資金”“招商引資”過程中地方官員打點(diǎn)私人關(guān)系的“活動(dòng)”行為[50]120-143;基層政府聯(lián)手應(yīng)付各種檢查的政府間“共謀”行為[51];基層官員營造政績工程的象征性治理行為[52]等。陳國權(quán)曾用“名實(shí)分離”來解釋地方政府的非正式行為。名實(shí)分離是指地方政府的行為表面上符合程序規(guī)定,但實(shí)質(zhì)上另有一套潛在的運(yùn)行規(guī)則,潛在的權(quán)力運(yùn)行部分或完全架空明文規(guī)定,且往往在手段或目的上不具有合法性[53]。

    當(dāng)然,名實(shí)分離的非制度性行為達(dá)到一定程度,既有可能推動(dòng)制度創(chuàng)新,也可能出現(xiàn)違法行為。對(duì)于體制內(nèi)的能動(dòng)者而言,違法行為最主要的體現(xiàn)是權(quán)力濫用和腐敗問題。縣域領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力運(yùn)行過程存在一些問題,例如在晉升方面存在“帶病上崗”“帶病提拔”等亂象。還有部分縣委書記受傳統(tǒng)“人治”模式影響,用權(quán)過程中存在“決策一言堂、用人一句話、權(quán)力一把抓”現(xiàn)象[54]。此外,縣域治理過程中的腐敗行為也備受關(guān)注。徐勇認(rèn)為,我國縣政是權(quán)力監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié),縣級(jí)“一把手”發(fā)生腐敗的程度很高,縣級(jí)官員與民爭利、以權(quán)謀私、隨意執(zhí)法甚至違法枉法的行為會(huì)引發(fā)、積累和激化矛盾,如遇特殊事件則很容易引發(fā)群體性事件[55]??梢?,不論治理成效的好壞,非制度性行為的共同特點(diǎn)是為了追求治理效率或個(gè)人利益而繞開了制度層面的約束和規(guī)范。如果完全禁止對(duì)政策變通性執(zhí)行的空間,那么基層治理很難有效開展,但如果完全不加以監(jiān)督管控,就有可能產(chǎn)生助長腐敗、違反法律、軟化制度的惡果。

    五、能動(dòng)者治理能力的現(xiàn)代性

    提升能動(dòng)者治理行為規(guī)范性、正當(dāng)性的外在依據(jù)是依靠現(xiàn)代化的治理體系,其內(nèi)在根源則取決于能動(dòng)者治理能力的現(xiàn)代化,這是處于競(jìng)爭“第一線”的縣級(jí)政府治理的核心內(nèi)容。

    政府治理能力的研究沿著兩個(gè)傳統(tǒng)展開,一個(gè)是政治學(xué)傳統(tǒng),偏重政府能力的政治維度,即關(guān)注政府能力形成與運(yùn)用過程中的權(quán)力與權(quán)益配置以及能力主體與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、政治等環(huán)境要素及各種利益團(tuán)體之間的互動(dòng)關(guān)系。這個(gè)路徑所概括的治理能力包含國家治理能力、政黨治理能力、政府治理能力,或者劃分為經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面的治理能力[56]61。另一種傳統(tǒng)則從管理學(xué)角度出發(fā),強(qiáng)調(diào)政府能力的行政方面,關(guān)注政府能力的內(nèi)部要素和結(jié)構(gòu)以及能力建設(shè)問題。例如將縣級(jí)政府的能力劃分為發(fā)展規(guī)劃能力、制度創(chuàng)新能力、資源配置能力、市場(chǎng)規(guī)制能力、提供公共物品的能力、組織協(xié)調(diào)能力、社會(huì)控制能力等方面[57]。還有學(xué)者根據(jù)資源基礎(chǔ)理論和動(dòng)態(tài)能力理論,把政府能力劃分為資源獲取能力、資源配置能力、資源整合能力、資源運(yùn)用能力四個(gè)方面,其中資源運(yùn)用能力是政府的靜態(tài)能力,其他三個(gè)能力是政府的動(dòng)態(tài)能力[58]?;鶎诱卫砟芰Φ南嚓P(guān)研究成果比較豐富,這里主要列舉經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)服務(wù)兩類主要能力的代表性研究。

    其一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。長期以來,地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是我國地方政府的核心政績,是地方治理能力的主要衡量指標(biāo)。因此有許多研究關(guān)注縣域政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力:樊紅敏從縣域政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的日常行為出發(fā),透視了縣域政府的發(fā)展理念、發(fā)展行為、發(fā)展策略,提出縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展遵循經(jīng)營性政府的治理邏輯[59]73-136。賀東航考察了晉江政府在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的支持性行動(dòng):在第一次創(chuàng)業(yè)期間,地方政府根據(jù)地方情況和群眾利益靈活執(zhí)行國家政策,尊重民營企業(yè)產(chǎn)權(quán),起到了為民營企業(yè)保駕護(hù)航的作用;在第二次創(chuàng)業(yè)期間,地方政府開始強(qiáng)化和擴(kuò)張自身職能,以多種手段措施協(xié)助民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展,政府力量對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力大幅度躍升起到了推動(dòng)作用[60]113-170??梢?,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主基調(diào)的氛圍下,基層政府在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域不遺余力,表現(xiàn)出強(qiáng)大的治理能力。

    其二是社會(huì)服務(wù)能力。與普遍重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力不同,地方政府在一些關(guān)系到民眾日常生活的問題上卻難以實(shí)現(xiàn)有效治理,呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展“強(qiáng)治理”和公共事務(wù)“弱治理”的能力格局[61]??h級(jí)政府治理能力的主要表現(xiàn)是服務(wù)能力,但服務(wù)能力又以財(cái)政能力為基礎(chǔ)??h級(jí)政府財(cái)政能力一般比較薄弱,其社會(huì)服務(wù)能力自然較低??h域社會(huì)的公共服務(wù)體系以政府為主導(dǎo):在教育事業(yè)上,縣政府主要通過財(cái)政收入改善教育設(shè)施,通過發(fā)展規(guī)劃、政策扶持等手段優(yōu)化整合教育資源;在文化事業(yè)上,政府主導(dǎo)公共文化投入,完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),重視文化遺產(chǎn)保護(hù)開發(fā),加強(qiáng)文化人才隊(duì)伍建設(shè);在公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域,推進(jìn)服務(wù)平臺(tái)和制度建設(shè);統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè);健全就業(yè)幫扶機(jī)制,基本的社會(huì)公共服務(wù)體系已經(jīng)形成[62]147-205。從治理主體的角度來看,推進(jìn)基層治理能力現(xiàn)代化,就是要處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系,將治理體制和機(jī)制轉(zhuǎn)化成一種能力[56]62。

    六、對(duì)既有研究的反思

    從能動(dòng)者視角對(duì)縣域治理進(jìn)行研究,豐富了國內(nèi)學(xué)界對(duì)我國地方政治的理解,其學(xué)術(shù)價(jià)值值得肯定。不過,因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)政治是廣闊而復(fù)雜的,任何一種方法論都無法給出充分的解釋。坦率地說,既然是一種新的研究視角,其需要完善的空間也是比較豐富的,正如唐世平所言,我們對(duì)社會(huì)系統(tǒng)中能動(dòng)者的觀念和行為的理論分析還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠[11]。針對(duì)能動(dòng)者視角下中國縣域治理的研究現(xiàn)狀,筆者提出以下幾點(diǎn)思考。

    首先,能動(dòng)者概念問題仍有待澄清。眾所周知,能動(dòng)者(agent)這一概念來自海外,但國內(nèi)學(xué)者對(duì)此概念的漢譯比較繁雜,一般將它譯為“能動(dòng)者”,也有人譯為“行動(dòng)者”“施動(dòng)者”等,這就給學(xué)術(shù)理解和傳播帶來不少障礙。有些文獻(xiàn)對(duì)能動(dòng)者概念的界定比較狹窄,僅僅把它看作個(gè)人,而忽視了集體層面的內(nèi)涵;或是只把官員看作能動(dòng)者,但排除了一般民眾。此外,相關(guān)概念的譯介也存在模糊性,有人將“agency”譯為“能動(dòng)性”,也有人把它翻譯為“能動(dòng)力”[19],這種混雜現(xiàn)象,可能是一種新理論出現(xiàn)時(shí)的必然現(xiàn)象,意味著理論本身仍需完善,但也可能從側(cè)面表明目前國內(nèi)學(xué)界對(duì)新理論的理解并不深入,僅僅拿來借用,對(duì)其背后的哲理思考不夠透徹。因此我們?cè)谑褂靡环N新的學(xué)術(shù)理論時(shí)更需謹(jǐn)慎,要在深刻把握學(xué)術(shù)內(nèi)涵的基礎(chǔ)之上再進(jìn)行研究應(yīng)用。

    其次,研究內(nèi)容方面存在不平衡。目前能動(dòng)者視角下的縣域治理研究主要關(guān)注縣域政府治理、縣域社會(huì)治理、縣域經(jīng)濟(jì)治理,對(duì)縣域文化治理、縣域生態(tài)治理等主題關(guān)注較少;討論集體能動(dòng)者多,討論個(gè)體能動(dòng)者較少,對(duì)整體縣級(jí)政府行為研究多,但對(duì)縣委書記或縣長個(gè)人行為研究較少。即便是在偏重能動(dòng)者個(gè)體的研究中,大多數(shù)文獻(xiàn)聚焦于縣委(縣政府)或者書記、縣長在縣域治理中的行為,但對(duì)民營企業(yè)家等地方政治能動(dòng)者在縣域治理中的政治觀念、行為方式的系統(tǒng)研究卻比較少[63],這與各地縣級(jí)政府幾乎普遍把發(fā)展經(jīng)濟(jì)、招商引資作為地方發(fā)展第一要?jiǎng)?wù)這一事實(shí)形成巨大反差。歐陽靜曾總結(jié)過縣域能動(dòng)者之間的互動(dòng)關(guān)系:如縣域領(lǐng)導(dǎo)干部與商人是“稱兄道弟”,與普通民眾的關(guān)系是“遙不可及”,與“釘子戶”的關(guān)系是“避而不見”,與“混混”的關(guān)系是“愛恨交織”[14]。但這樣的研究還是鳳毛麟角,縣域治理中除政府和官員外,其他能動(dòng)者的心理與行為,以及不同能動(dòng)者之間的互動(dòng)關(guān)系等議題鮮有學(xué)者問津,這可能也是今后基層治理研究中需要開拓的一個(gè)方向。

    最后,研究方法仍需改進(jìn)。一些研究雖然使用了能動(dòng)者概念,但由于國內(nèi)對(duì)建構(gòu)制度主義理論的介紹還比較少,對(duì)能動(dòng)者視角內(nèi)含的理論邏輯還很少提及,研究思路更多停留在行為主義理論假設(shè)、理性選擇制度主義假設(shè)上,較少運(yùn)用最新的制度主義理論創(chuàng)新來對(duì)縣域治理進(jìn)行理論化系統(tǒng)化的深入研究。建構(gòu)制度主義理論強(qiáng)調(diào)能動(dòng)者觀念動(dòng)機(jī)的多樣性和應(yīng)對(duì)行為的情景適宜性,比較符合我國不同地域縣域治理的多樣化現(xiàn)實(shí)。但既有研究對(duì)能動(dòng)者觀念動(dòng)機(jī)多樣性的分析比較薄弱,還有部分研究遵循科學(xué)思維的“問題”研究范式,而忽視了實(shí)踐生活的“經(jīng)驗(yàn)”研究范式,習(xí)慣于以價(jià)值評(píng)判的方式來反映現(xiàn)實(shí)問題,這種研究方式可能存在用完美主義和理想主義過濾真實(shí)政治現(xiàn)實(shí)的短板。在得出評(píng)價(jià)結(jié)論之前,首先需要對(duì)干部群體觀念的多樣性進(jìn)行實(shí)證調(diào)查,在實(shí)踐考察的基礎(chǔ)上進(jìn)行研究和評(píng)判。

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    責(zé)任編輯:羅鈺涵

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