新時代提高人大常委會會議 審議質(zhì)量的路徑選擇和探析

肖永明

人民代表大會制度作為我國人民當(dāng)家作主的根本政治制度，為人民而生，因人民而興，在我國人民政治和社會生活中發(fā)揮著越來越重要的作用。人大工作的方式方法與黨政機(jī)關(guān)有很大不同，人大主要是通過會議形式，按照民主集中制原則，依照法定程序，集體行使職權(quán)，集體決定問題。這足以說明提高人大常委會會議審議質(zhì)量，對增強(qiáng)人大監(jiān)督工作質(zhì)效、樹立人大權(quán)威至關(guān)重要，也反向印證人大監(jiān)督工作的質(zhì)量取決于人大常委會會議審議質(zhì)量。新時代如何提高人大常委會會議審議質(zhì)量，本文以甘肅平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯陙淼膶嵺`探索為例作以探析。

一、實踐與探索

習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話中指出：“新的形勢和任務(wù)對各級人大及其常委會工作提出了更高要求。要按照總結(jié)、繼承、完善、提高的原則，推進(jìn)人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，推動人大工作提高水平?！苯陙恚?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯@提高常委會會議審議質(zhì)量，聚焦會前、會中、會后三個環(huán)節(jié)，以制度機(jī)制建設(shè)為抓手開展探索創(chuàng)新，著眼增強(qiáng)監(jiān)督工作實效推動構(gòu)建全鏈條、閉環(huán)式監(jiān)督工作機(jī)制，取得了良好的效果。

（一）聚焦會前筑基固本“練內(nèi)功”

“汝果欲學(xué)詩，工夫在詩外?！碧岣呷舜蟪Ｎ瘯h審議質(zhì)量，很大一部分工作需要在會議審議前來做。

平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯猿职褧碍h(huán)節(jié)作為提高會議審議質(zhì)量的打基礎(chǔ)、強(qiáng)根本工作來抓，在近年來的監(jiān)督實踐中探索建立了主任會議審定重點工作方案、結(jié)合重點監(jiān)督議題外出學(xué)習(xí)考察、市縣鄉(xiāng)三級聯(lián)動開展檢查調(diào)研、檢查調(diào)研前專題學(xué)法和培訓(xùn)、“一府一委兩院”專項工作報告提前征求相關(guān)委室意見、預(yù)告會議議題等機(jī)制，修訂并嚴(yán)格執(zhí)行常委會組成人員守則。

2020年，平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯r(nóng)村人居環(huán)境整治工作開展調(diào)研。為提升調(diào)研質(zhì)量，常委會主責(zé)委室與市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局充分銜接溝通后制訂了調(diào)研工作方案，經(jīng)主任會議審定通過后，按照方案安排，由分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，抽組考察調(diào)研組，聽取了全市情況匯報，先后赴張掖、武威、蘭州、天水4市6個縣（區(qū)）和浙江杭州，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施及農(nóng)村人居環(huán)境整治工作進(jìn)行了考察學(xué)習(xí)。之后，調(diào)研組又利用4天時間，深入全市7縣（市、區(qū)）進(jìn)行了實地調(diào)研。借鑒他山之石外出學(xué)習(xí)考察之舉，不僅使考察調(diào)研組成員解放了思想、開闊了眼界，更在對標(biāo)外地好的做法中尋找到自身差距、在對標(biāo)工作要求中探尋到突破提升路徑，提出借鑒浙江省經(jīng)驗樹立“全域景區(qū)化”“村落景區(qū)化”理念，圍繞“清污治亂、增綠提美、塑形鑄魂、生態(tài)低耗”抓推進(jìn)的做法，為常委會會議審議提供了重要價值評判。

2021年，平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯θ腥驘o垃圾專項治理行動、生態(tài)環(huán)境保護(hù)及城市更新行動實施情況開展視察調(diào)研。與以往不同的是，這次視察調(diào)研先安排參與代表立足本崗位開展前期調(diào)研，實地調(diào)研視察成立視察組和延伸調(diào)研組兩個組，采取帶著問題清單“點菜式”看點，將面上視察和點上延伸調(diào)研相結(jié)合，改變過去調(diào)研檢查看好點為看問題多的點，同時還增加部門點評、代表詢問環(huán)節(jié)，并對全市各級人大組織參與全域無垃圾治理和履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)情況進(jìn)行檢查。細(xì)微之變，創(chuàng)新之力，讓參與代表和相關(guān)部門都感受到了壓力、凝聚了上下級人大的工作合力。同樣是創(chuàng)優(yōu)營商環(huán)境調(diào)研，這次調(diào)研的亮點之一是引入了問卷調(diào)查和專題詢問環(huán)節(jié)，共設(shè)計3類問卷13項問題，市政府10個相關(guān)職能部門主要負(fù)責(zé)人到會應(yīng)詢答問，以“人大之問”直面社會關(guān)切、回應(yīng)群眾訴求、紓解發(fā)展之困，為常委會會議審議提供了工作導(dǎo)向。

從主任會議審定監(jiān)督工作實施方案到突出結(jié)果導(dǎo)向帶著問題外出考察學(xué)習(xí)，從過去“填鴨式”被動看點到現(xiàn)在 “點菜式”隨機(jī)抽查看點、延伸調(diào)研，從聽取政府專項報告到開展專題詢問，實踐證明，這些“詩外”功夫做得越細(xì)致扎實，越能助力提高會議審議質(zhì)量，增強(qiáng)人大監(jiān)督實效和權(quán)威。

（二）聚焦會中精準(zhǔn)審議“顯身手”

如何提高會中審議發(fā)言質(zhì)量？讓參會人員有時間審議發(fā)言、發(fā)高質(zhì)量的言，基于此平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯跁协h(huán)節(jié)探索建立了參會人員分組審議、重大議題組成人員逐人發(fā)言和列席人員重點發(fā)言、“一府一委兩院”工作人員到會聽取意見、專題詢問等制度辦法，并將會議列席代表由6名增加到16名。

在聽取市政府農(nóng)村人居環(huán)境整治情況報告中，市人大常委會組成人員和列席代表踴躍審議，發(fā)言直指當(dāng)前全市農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中存在的干部群眾思想認(rèn)識不高、整體推進(jìn)不平衡、融合發(fā)展挖掘特色不夠、可持續(xù)發(fā)展機(jī)制不完善等之弊，從以思想認(rèn)識的大提升促進(jìn)行動的高度自覺、從全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求出發(fā)系統(tǒng)謀劃農(nóng)村人居環(huán)境整治工作、立足鄉(xiāng)村宜居環(huán)境提檔升級以創(chuàng)新創(chuàng)造精神推動農(nóng)村人居環(huán)境整治工作向縱深推進(jìn)、積極破解制約農(nóng)村人居環(huán)境整治的瓶頸問題以增強(qiáng)持續(xù)發(fā)展的活力四個方面提出今后工作的建議。特別是審議中提出的“清污治亂、增綠提美、塑形鑄魂、生態(tài)低耗”建議，成為平?jīng)鍪凶マr(nóng)村人居環(huán)境整治的一條長久之策得以貫徹。

在聽取審議市政府全域無垃圾專項治理行動、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和城市更新行動實施情況報告中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保設(shè)施運行管理不正常、專業(yè)技術(shù)匱乏、常態(tài)長效機(jī)制不健全、投入保障不到位等問題成為熱議話題，審議發(fā)言中組成人員和代表共提出有針對性、操作性意見建議11類141條，最終梳理歸納后從強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，推進(jìn)共治共享;加大資金投入，補齊短板弱項;強(qiáng)化監(jiān)督管理，鞏固治理成效;積極探索創(chuàng)新，健全長效機(jī)制;堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，推動城市更新行動五個方面提出建議。視察調(diào)研報告呈報市委后，市委主要領(lǐng)導(dǎo)作出批示，要求有關(guān)部門按照報告發(fā)現(xiàn)的問題，制定有針對性的措施，切實把全域無垃圾、生態(tài)環(huán)保和城市更新工作提高到新水平，促進(jìn)了相關(guān)工作開展。

從以前組成人員和列席代表不會發(fā)言、被動發(fā)言到現(xiàn)在主動思考、人人搶著發(fā)言，從以前審議發(fā)言就事論事到現(xiàn)在有理有據(jù)說問題、提建議，實踐昭示，引導(dǎo)、鼓勵組成人員和代表在人大常委會會議審議中充分發(fā)言，能有效地放大人民群眾的聲音、匯聚人民群眾的智慧，使人大常委會審議意見更接地氣、監(jiān)督更有高度。

（三）聚焦會后跟蹤監(jiān)督促落實

會議審議，形成審議意見，不是人大及其常委會監(jiān)督工作的終結(jié)。如何確保審議意見落地見效，各地做法不盡一致。平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯o盯會后環(huán)節(jié)，探索建立組成人員審議發(fā)言情況通報、審議意見辦理情況跟蹤督辦、列席人員意見建議交辦督辦等制度，完善了專項工作報告滿意度測評結(jié)果向市委報送、審議意見辦理情況專項報告和二次滿意度測評等制度，進(jìn)一步增強(qiáng)了監(jiān)督工作的實效性。

監(jiān)督法明確要求，“一府兩院”要將審議意見研究處理情況向人大常委會提出書面報告。但對“一府兩院”研究辦理情況報告怎么處理？如果“一府兩院”沒有辦理落實好審議意見該怎么辦？監(jiān)督法并沒有作出明確的規(guī)定。在過去的工作實踐中，往往是人大一紙審議意見下去，相關(guān)部門一紙報告上來，然后再一紙文件給常委會組成人員反饋下去。如此“文來文去”，看似審議意見得到了落實，實則由于缺乏剛性監(jiān)督，存在著辦與不辦一個樣、辦好辦壞一個樣的問題，削弱了人大監(jiān)督的力度和實效，降低了人大審議的權(quán)威性和公信力。

針對常委會審議意見辦理結(jié)果怎么處理和如何評價的問題，2013年8月28日，平?jīng)鍪械谌龑萌舜蟪Ｎ瘯谑螘h討論通過了《平?jīng)鍪腥嗣翊泶髸?wù)委員會審議意見辦理督查辦法》。明確規(guī)定平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯磕陮⒀埾嚓P(guān)組成人員及部分市人大代表對審議意見辦理情況進(jìn)行兩次督查，并經(jīng)主任會議決定，對“一府兩院”關(guān)于審議意見辦理情況的書面報告提交常委會會議審議并進(jìn)行滿意度測評。對審議意見辦理不力、滿意度測評為不滿意等次或督查中發(fā)現(xiàn)突出問題的，市人大常委會將通過跟蹤督查、組織代表視察、詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等方式實施監(jiān)督。這就有效地破解了人大審議意見誰來監(jiān)督、如何監(jiān)督的困局，使人大監(jiān)督工作做到慎始如初、有始有終。近兩年來，平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯@道路交通安全、母嬰保健、傳染病防治、煙花爆竹燃放管理、國有資產(chǎn)管理、審計查出問題整改、招商引資工作、土壤污染防治、農(nóng)村人居環(huán)境整治、代表建議辦理、法院發(fā)揮審判職能營造法治化營商環(huán)境、檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟等工作，對14件審議意見落實情況開展跟蹤問效，聽取和審議辦理情況報告并進(jìn)行滿意度測評，推動相關(guān)法律法規(guī)有效貫徹實施，促進(jìn)解決了一批群眾關(guān)切關(guān)注的問題。

從審議意見辦理“文來文往”到跟蹤督辦，從集中督辦到辦理結(jié)果滿意度測評，實踐說明，會后監(jiān)督環(huán)節(jié)對提高人大常委會會議審議質(zhì)量不可或缺，以什么樣的方式做好做實會后監(jiān)督，對于增強(qiáng)人大監(jiān)督的連續(xù)性至關(guān)重要。

二、借鑒與啟示

平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯?gòu)建的會前、會中、會后全鏈條、閉環(huán)式工作機(jī)制，無疑對提高人大常委會會議審議質(zhì)量具有重要的促進(jìn)作用。筆者以為，其借鑒與啟示意義在于：

一是實踐基礎(chǔ)上的探索創(chuàng)新是推動人大工作與時俱進(jìn)的不竭動力。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。新形勢下，我們要毫不動搖堅持人民代表大會制度，也要與時俱進(jìn)完善人民代表大會制度?！睔v史在發(fā)展，時代在前進(jìn)。人大制度和人大工作只有不斷回答新課題、應(yīng)對新挑戰(zhàn)、解決新問題，才能保持根本政治制度的生機(jī)和活力，才能賦予這一制度新的內(nèi)涵和使命，實現(xiàn)與時俱進(jìn)。平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯蕴岣叱Ｎ瘯h審議質(zhì)量為核心，把會前、會中、會后三個環(huán)節(jié)有機(jī)銜接，探索建立的延伸調(diào)查、跟蹤督查等一系列制度機(jī)制，打出了監(jiān)督工作的“組合拳”，既體現(xiàn)了嚴(yán)格遵循“依法”二字，依照法定職責(zé)、限于法定范圍、遵守法定程序，督促“一府一委兩院”依法履職盡責(zé)的顯著特點，又突出體現(xiàn)了人大監(jiān)督工作的具體組織方式和工作方法創(chuàng)新的鮮明時代特色，有效提升了人大監(jiān)督實效，使人大監(jiān)督更有力度、更具權(quán)威。

二是牢牢把握人大監(jiān)督的指向和重點精選議題是提高審議質(zhì)量的重要抓手。栗戰(zhàn)書委員長指出：“人大開展監(jiān)督，其指向就是緊緊圍繞保障黨中央作出的重大決策部署的落實、實現(xiàn)黨中央提出的重大目標(biāo)任務(wù)來謀劃和安排?！薄耙_有效發(fā)揮人大職能作用，切實做到黨和國家中心工作在哪里，人大工作就跟進(jìn)到哪里;黨和國家大局是什么，人大工作就重點安排什么。”事實上，人大可監(jiān)督的工作量大面廣，只有緊跟黨委重大決策部署，在大事要事上依法履職擔(dān)當(dāng)作為，人大的監(jiān)督工作才能得到黨委的支持、群眾的擁護(hù)。這也從一個側(cè)面說明，提高人大常委會會議審議質(zhì)量，很重要的一點就是要先選好監(jiān)督議題，圍繞議題綜合運用監(jiān)督方式、凝聚監(jiān)督合力。平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯诮鼛啄甑墓ぷ鲗嵺`中，始終把推動市委重大決策部署貫徹落實作為依法履職的著力點，圍繞助力疫情防控、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、科學(xué)編制“十四五”規(guī)劃等重點，立足人大職責(zé)抓緊謀劃安排、推動落實，先后組織開展了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、棚戶區(qū)改造、招商引資、農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村人居環(huán)境整治等調(diào)研工作，聽取和審議市政府相關(guān)專項工作報告。因為監(jiān)督議題契合了黨委中心工作和全市工作大局、契合了人民群眾期盼，會議審議中提出的建議直指痛點堵點問題，針對性操作性都很強(qiáng)，得到了市委及各有關(guān)方面充分肯定。

三是全力提升組成人員和代表綜合素質(zhì)是提高審議質(zhì)量的核心所在。代表是人大行使權(quán)力的主體，是夯實人大監(jiān)督工作民意基礎(chǔ)的重要依托。人大監(jiān)督政治性、政策性和專業(yè)性都很強(qiáng)，通過舉辦履職培訓(xùn)、專題講座、考察交流等方式，進(jìn)一步提高常委會組成人員和人大代表抓大事議大事定大事能力，是提高人大常委會會議審議質(zhì)量的重中之重。平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯@深化“兩聯(lián)系”工作，進(jìn)一步完善常委會組成人員和工作部門聯(lián)系代表、向代表通報情況和征求意見等機(jī)制，建立列席常委會會議代表座談、市“一府一委兩院”聯(lián)系代表等制度，保證代表知情知政。以“習(xí)近平法治思想”和“助推鄉(xiāng)村振興”為主題舉辦專題學(xué)習(xí)班4期，對240多名代表開展集中培訓(xùn)，建立常委會、機(jī)關(guān)干部兩個層面學(xué)法制度，先后8次邀請專家學(xué)者開展了立法法、監(jiān)督法等專題講座，安排190多名代表參加常委會法治講座，提升代表法治思維和專業(yè)素養(yǎng)。同時，引導(dǎo)代表立足各自行業(yè)和崗位發(fā)揮作用，積極參加各種視察調(diào)研，提出意見建議，使代表在學(xué)思踐悟中增長了才干、提升了履職能力。

四是注重人大監(jiān)督程序設(shè)計是提高審議質(zhì)量的關(guān)鍵所在。法律性、程序性、規(guī)范性強(qiáng)是人大工作的一大特點，這就決定了人大工作要高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，必須規(guī)范，必須精細(xì)，注重程序合法，以合理的程序設(shè)計保證監(jiān)督實效最大化。其往往是程序上一個細(xì)微之變，帶來監(jiān)督效果之大變。平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯碍h(huán)節(jié)增加的預(yù)告會議議題程序，讓組成人員既知道本次會議要干什么，還明明白白地知道我要圍繞哪些議題重點審議發(fā)言，自己應(yīng)該做什么，使會議審議發(fā)言更有針對性;會中環(huán)節(jié)增加的列席代表座談程序和機(jī)制，既有利于常委會充分傾聽基層群眾的呼聲和意見，又能夠聚焦具體問題集中代表智慧，而分組審議、逐人發(fā)言程序的引入，既給組成人員和列席代表提供了發(fā)言機(jī)會和時間，又能引導(dǎo)代表主動思考、積極履職;會后環(huán)節(jié)增加的審議發(fā)言情況通報、列席人員意見建議交辦督辦等程序，形成了代表發(fā)言的動力機(jī)制，增強(qiáng)了代表審議發(fā)言的積極性和能動性。

三、展望與思考

監(jiān)督“一府一委兩院”工作是憲法法律賦予人大常委會的重要職責(zé)。提高常委會會議審議質(zhì)量，增強(qiáng)人大監(jiān)督工作質(zhì)效，是推動人大工作與時俱進(jìn)的內(nèi)在要求，是加強(qiáng)人大常委會自身建設(shè)的一個永恒話題。隨著社會分工的細(xì)化，“一府一委兩院”工作的專業(yè)性特征越來越明顯，采用數(shù)據(jù)化、精準(zhǔn)化的監(jiān)督方式，通過定量分析、數(shù)理評判，增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的科學(xué)性、專業(yè)性，成為人大監(jiān)督工作的一個重要轉(zhuǎn)向。進(jìn)入新時代，邁步新征程，如何通過發(fā)展人大全過程民主，增強(qiáng)人大監(jiān)督的專業(yè)化水準(zhǔn)，進(jìn)一步提高人大常委會會議審議發(fā)言質(zhì)量，推動人大監(jiān)督工作提質(zhì)增效，還尚需進(jìn)一步探索思考。

（一）關(guān)于在人大工作中發(fā)展全過程民主提升審議發(fā)言質(zhì)量的思考

習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話中強(qiáng)調(diào)：“新的征程上，我們必須緊緊依靠人民創(chuàng)造歷史，堅持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，站穩(wěn)人民立場，貫徹黨的群眾路線，尊重人民首創(chuàng)精神，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主，維護(hù)社會公平正義，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，推動人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進(jìn)展！”發(fā)展社會主義民主政治，堅持全過程民主，是時代所趨、發(fā)展所需、民心所向。

十三屆全國人大四次會議對全國人大組織法作出修改，將“全國人大及其常委會堅持全過程民主”寫進(jìn)法律，為更好地踐行全過程民主提供了更堅實的制度保障。事實上，就人大制度和人大工作來講，無論是選舉，還是立法、監(jiān)督、代表等工作，人大履職的各個方面各個環(huán)節(jié)，都體現(xiàn)了全過程民主的特點和要求。

就平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯?，近年來圍繞立法“全過程民主”，探索引導(dǎo)社會各界廣泛參與立法工作的具體措施，制定了市人大常委會立法后評估辦法，修訂了立法規(guī)則和立法顧問、立法聯(lián)系點工作等制度，建立了常委會委室與政府相關(guān)部門協(xié)同實施立法項目、相關(guān)高等院校提供立法研究咨詢等機(jī)制，擴(kuò)大了人民群眾對立法工作的有序參與。就提高人大常委會會議審議質(zhì)量、增強(qiáng)監(jiān)督實效的探索創(chuàng)新實踐過程來看，無論是從會前、會中、會后三個環(huán)節(jié)的有機(jī)銜接，還是各個環(huán)節(jié)制度機(jī)制設(shè)計，無不體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想、人大代表是人大工作的主體的理念，使全過程民主不僅體現(xiàn)在完整的制度程序上，而且體現(xiàn)在完整的參與實踐中。

新時代如何通過堅持和發(fā)展人大全過程民主提高人大常委會會議審議質(zhì)量？立足平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯嵺`路徑考量，應(yīng)重點從以下四個方面入手。

一是牢牢把握堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)這個“國之大者”。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是人民代表大會制度的本質(zhì)特征和最大優(yōu)勢，是人大工作的首要政治原則和根本政治保證。堅持和發(fā)展人大全過程民主關(guān)鍵是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，核心是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想統(tǒng)攬人大工作，從偉大建黨精神中汲取推動人大工作與時俱進(jìn)的精神之脈、力量之源，切實增強(qiáng)政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力。要堅決貫徹落實黨中央重大決策部署和黨委工作安排，使黨的主張通過法定程序成為國家意志和人民共同行動，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行。要旗幟鮮明圍繞黨和國家工作大局謀劃和開展工作，正確有效發(fā)揮人大職能作用，緊跟黨中央重大決策部署、緊貼人民群眾呼聲期盼依法履職盡責(zé)。

二是圍繞放大人大制度功效突出代表主體作用作為。在我們國家，人民居于主體地位。人民通過選舉產(chǎn)生自己的代表組成人民代表大會，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。人大代表是人民代表大會的主體。人大工作做的怎么樣，要看人大代表作用發(fā)揮得怎么樣。一定程度上，人大制度功效的發(fā)揮、人民群眾對人大工作的評判，都是通過人大代表作用發(fā)揮來實現(xiàn)、來評判的。堅持和發(fā)展人大全過程民主，關(guān)鍵就是要堅持以人民為中心，充分發(fā)揮人大代表在全過程民主中的作用，用好代表聯(lián)系群眾的制度機(jī)制和工作平臺，使人大代表同人民群眾保持密切聯(lián)系。要抓實謀劃推動，不斷強(qiáng)化代表履職監(jiān)督和日常管理，加強(qiáng)代表工作制度化、規(guī)范化建設(shè)。要抓實聯(lián)系保障，落實“兩聯(lián)系”制度要求，強(qiáng)化代表履職培訓(xùn)，依托人大代表之家、代表工作站（室）、“互聯(lián)網(wǎng)+”、人大微信公眾號、代表微信群等聯(lián)系群眾，實現(xiàn)人大代表來自人民、回歸人民的初心。要抓實作用發(fā)揮，引導(dǎo)代表立足各自行業(yè)和崗位察民情、匯民意、聚民智，積極參加人大及其常委會組織的各項活動，推動解決人民群眾普遍關(guān)心的熱點難點問題;堅持把辦好建議作為促進(jìn)代表履職、發(fā)揮代表作用的重要途徑，強(qiáng)化代表建議辦理，提高辦理質(zhì)量。

三是以完整的制度程序推動人大監(jiān)督全過程民主。人大的程序也是法。提高人大常委會會議審議質(zhì)量，推動人大監(jiān)督全過程民主，必須有完整的制度程序作保證，不僅在操作上體現(xiàn)全過程、全方位，更要在結(jié)果上體現(xiàn)出廣大人民群眾的滿意度。從工作謀定推動層面，建立會前會中會后全鏈條閉合運行機(jī)制、群眾監(jiān)督機(jī)制，讓每一項監(jiān)督工作都有始有終、張弛有度，讓人民群眾對人大的監(jiān)督工作有更多知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。從代表和組成人員履職層面，建立廣參與、強(qiáng)約束、重問責(zé)的制度機(jī)制，讓其能充分參與到人大的監(jiān)督實踐當(dāng)中，實行諸如聯(lián)系群眾、審議發(fā)言、提出建議、解決問題等量化考核，推行通報批評、屆中退出等，使干與不干、干好與干壞都有評價尺度，增強(qiáng)代表的使命感、責(zé)任感。從監(jiān)督“一府一委兩院”履職層面，進(jìn)一步建立專項工作報告、滿意度測評、專項評議、規(guī)范性文件備案審查等制度機(jī)制，讓“一府一委兩院”自覺主動接受人大監(jiān)督，落實人大決議決定，積極配合人大工作。

四是在持之以恒推動創(chuàng)新發(fā)展中凝聚人大監(jiān)督合力。按照“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為，法無禁止皆可為”的要求，解放思想，實事求是，勇于創(chuàng)新，把敢于監(jiān)督和善于監(jiān)督結(jié)合起來，寓監(jiān)督于支持、寓支持于監(jiān)督，在用好用足法律“規(guī)定動作”的基礎(chǔ)上，探索創(chuàng)新“自選動作”“組合動作”，力求監(jiān)督有理有節(jié)。要強(qiáng)化問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，對法律規(guī)定的七種監(jiān)督方式靈活運用，對法律沒有禁止的監(jiān)督方式大膽地試、大膽地創(chuàng)，把“剛性監(jiān)督”與“柔性監(jiān)督”結(jié)合起來，打好監(jiān)督“組合拳”，同時充分運用“智慧人大”建設(shè)成果，推動人大監(jiān)督與現(xiàn)代信息技術(shù)深度融合，放大人大監(jiān)督效果。要強(qiáng)化制度落實，不能把制度束之高閣，使之成為一種擺設(shè)和裝飾品，對已經(jīng)建立的行之有效的制度，要抓早、抓細(xì)、抓實，確保落地見效，并按照形勢任務(wù)變化與時俱進(jìn)推動制度立改廢釋。

（二）關(guān)于以專業(yè)化的視角提升審議發(fā)言質(zhì)量的思考

栗戰(zhàn)書委員長在2018年4月24日第十三屆全國人大常委會組成人員履職學(xué)習(xí)專題講座上指出：“人大工作是黨和國家事業(yè)的重要組成部分，政治性、法律性、程序性都很強(qiáng)，還具有專門化、專業(yè)化、精細(xì)化的特點?！薄耙⒁馓岣邔W(xué)習(xí)的針對性，重點學(xué)習(xí)掌握那些與做好人大工作、履行崗位職責(zé)密切相關(guān)的知識，干什么學(xué)什么、缺什么補什么，不斷提高自身的知識化、專業(yè)化水平，使自己真正成為行家里手、內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)?！庇纱丝梢?，提高常委會組成人員自身專業(yè)化水平，促進(jìn)人大履職專業(yè)化發(fā)展，已成為各級人大的共識。

十三屆全國人大常委會從2018年以來，運用執(zhí)法檢查等法治方式，連續(xù)對大氣、水、土壤、固廢等法律實施情況開展了執(zhí)法檢查，其中引入第三方對法律實施情況和效果開展評估，令人耳目一新，也成為創(chuàng)新之舉。通過借用“外腦”，以量化分析的方法，為執(zhí)法檢查提供技術(shù)支撐和專業(yè)參考，極大增強(qiáng)了人大監(jiān)督工作的科學(xué)性、專業(yè)性和權(quán)威性。

在推動人大監(jiān)督專業(yè)化探索方面，平?jīng)鍪懈骷壢舜蟪Ｎ瘯M(jìn)行了大膽探索創(chuàng)新。靈臺縣人大常委會在縣級層面，打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)界限組建紅牛產(chǎn)業(yè)、蘋果產(chǎn)業(yè)、蔬菜產(chǎn)業(yè)、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生5個專業(yè)型代表小組，每組吸納相關(guān)領(lǐng)域的5至6名省市縣三級人大代表參加，由縣人大常委會相關(guān)工委主任擔(dān)任組長并組織開展活動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大根據(jù)轄區(qū)內(nèi)各級人大代表的行業(yè)、特長和個人意愿，打破選區(qū)界限組建蘋果、養(yǎng)牛、蔬菜、勞務(wù)、衛(wèi)生健康服務(wù)、矛盾糾紛化解等功能型代表小組，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席組織指導(dǎo)下開展活動。2020年，5個專業(yè)型代表小組圍繞全縣中心工作和縣人大常委會重點工作，組織開展視察調(diào)研、觀摩交流及各類實用技術(shù)培訓(xùn)13場（次），在提升縣人大常委會履職專業(yè)化水平方面發(fā)揮了積極作用。莊浪縣人大常委會從省、市人大常委會和縣內(nèi)聘請21名相關(guān)方面專業(yè)人才組成咨詢團(tuán)，在開展執(zhí)法檢查、視察調(diào)研或?qū)徸h專業(yè)性較強(qiáng)的專項工作報告時，為組成人員開展專題培訓(xùn)或提供咨詢服務(wù)，彌補組成人員相關(guān)方面專業(yè)知識不足的“短板”，使組成人員在較短時間內(nèi)更多地掌握相關(guān)專業(yè)知識和最新信息，有效改變以前檢查調(diào)研時發(fā)現(xiàn)不了問題、會議審議時提不出建議的情況。咨詢團(tuán)自2019年7月成立以來，已累計開展專題培訓(xùn)11場，培訓(xùn)組成人員、人大代表和縣鄉(xiāng)人大干部700余人（次），提出高質(zhì)量建議20多條。

從平?jīng)龅膶嵺`路徑分析，對于市縣級人大而言，提升人大常委會監(jiān)督工作專業(yè)化水平，亟需從四個方面同步發(fā)力：

一是配強(qiáng)專業(yè)力量。以“兩個機(jī)關(guān)”建設(shè)為抓手，優(yōu)化常委會和專門委員會人員結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)，完善專門委員會設(shè)置，調(diào)整充實專門委員會和工作委員會力量。要配齊配足人員，積極引進(jìn)經(jīng)濟(jì)、法律、審計方面的專門人才，建立人大機(jī)關(guān)與黨委政府機(jī)關(guān)干部的雙向交流機(jī)制，為人大依法行使監(jiān)督權(quán)提供組織和人才保障。積極培育人大智庫，充分發(fā)揮社會智庫作用，對重要問題、重要政策建議開展分析研究，提出意見建議。

二是提升專業(yè)能力。著眼推動人大工作隊伍專業(yè)化、職業(yè)化，從人大代表、常委會（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)）組成人員、人大干部三個層面，可以創(chuàng)新采取“專題培訓(xùn)+履職實踐+聯(lián)系服務(wù)”“集體學(xué)法+專題輔導(dǎo)+履職通報”“人大論壇+結(jié)對幫帶+基層鍛煉”等綜合措施，通過傳幫帶提升專業(yè)素養(yǎng)。此外，還可借助“外腦”，通過引入第三方機(jī)構(gòu)、購買社會服務(wù)等方式開展調(diào)查評估，提出獨立的專業(yè)意見，充分發(fā)揮社會專業(yè)力量的作用，供常委會組成人員審議參考。

三是構(gòu)建專業(yè)平臺。讓專業(yè)的人以專業(yè)的方式來做專業(yè)的事，平臺搭建顯得尤為重要。專業(yè)型、功能型代表小組的設(shè)置很好地解決了這一問題。可以考慮按照“依托特長建組織、發(fā)揮優(yōu)勢盡職責(zé)”的思路，通過打破地域界限分層級組建專業(yè)型、功能型代表小組，引導(dǎo)各級人大代表在同一平臺上履職交流，保證代表圍繞自己最熟悉的事項充分發(fā)揮作用。

四是發(fā)揮專業(yè)作用。立足人大職能、突出法定職責(zé)，開展綜合式、鏈條式、跟蹤式、聯(lián)動式監(jiān)督，統(tǒng)籌運用實地檢查、隨機(jī)抽查、明察暗訪等多種方式，通過作出決議決定、聽取和審議“一府一委兩院”專項工作報告、執(zhí)法檢查、代表視察、規(guī)范性文件備案審查、滿意度測評、專題詢問、民主評議等方式，打好監(jiān)督“組合拳”，放大專業(yè)化監(jiān)督功效，支持推動相關(guān)工作高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：平?jīng)鍪腥舜蟪Ｎ瘯r(nóng)業(yè)城建環(huán)保工作委員會）