基層立法聯(lián)系點(diǎn)參與立法征詢工作的完善進(jìn)路

楊海濤 李夢(mèng)婷

基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度作為“全過程民主”的生動(dòng)實(shí)踐，極大提升了立法的民主性、科學(xué)性、參與性，也體現(xiàn)了黨的十八屆四中全會(huì)提出的關(guān)于“健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑”的要求?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)制度的巨大優(yōu)勢(shì)促進(jìn)了基層立法聯(lián)系點(diǎn)在全國范圍內(nèi)的普遍設(shè)立。各基層立法聯(lián)系點(diǎn)也不斷推進(jìn)賦能提效和強(qiáng)化溢出效應(yīng)，具體工作已經(jīng)從最初的參與法律法規(guī)意見征詢工作，逐步拓展至監(jiān)督執(zhí)法、促進(jìn)守法、普法宣傳、基層民主實(shí)踐等板塊?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)在推進(jìn)賦能提效的同時(shí)，如何進(jìn)一步提升參與立法征詢工作主責(zé)主業(yè)方面的質(zhì)效，值得進(jìn)一步思考和研究。本文將結(jié)合上海嘉定工業(yè)區(qū)管委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作的現(xiàn)狀及特點(diǎn)，從聚焦立法屬性拓寬參與立法場(chǎng)域，完善立法征詢機(jī)制等方面提出完善建議，希冀提升基層立法聯(lián)系點(diǎn)參與立法工作的質(zhì)效。

一、嘉定工業(yè)區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)參與立法征詢工作的成效及特點(diǎn)

（一）參與立法征詢工作成效概況

上海市嘉定工業(yè)區(qū)管理委員會(huì)自2020年4月21日被上海市人大常委會(huì)確定為基層立法聯(lián)系點(diǎn)以來，積極落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于基層立法聯(lián)系點(diǎn)的重要論述精神和市區(qū)兩級(jí)人大的要求，不斷完善工作制度、健全組織架構(gòu)。在成立一年多的時(shí)間里，嘉定工業(yè)區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)形成了較為成熟的立法征詢工作機(jī)制。通過整合資源，借助工業(yè)區(qū)人大工委原有的“家、站、點(diǎn)”聯(lián)系體系，探索建立并不斷拓展成為“1+6+22+X”立法聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。“1”即設(shè)置1個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn);“6”指征詢范圍涉及的六大領(lǐng)域，即轄區(qū)村、居、企業(yè)、特色園區(qū)、機(jī)關(guān)部門、群團(tuán)組織;“22”指六大領(lǐng)域內(nèi)的具體信息采集點(diǎn);“X”即專家顧問團(tuán)、顧問單位團(tuán)隊(duì)、成員單位群、法律志愿者等。截至目前，共參與了14部法律條例的意見征詢，共開展網(wǎng)絡(luò)征詢7次，書面征詢44次，座談會(huì)35次，共聽取意見建議1076條，上報(bào)807條。2020年公布的5部法律條例中，有28條建議被市人大采納。2021年公布的6部條例中，自行統(tǒng)計(jì)有35條被采納[1]。

（二）參與立法征詢工作的特點(diǎn)

1.參與階段上：偏重立法中意見征詢

從既有參與的上海市地方性法規(guī)意見征詢工作實(shí)踐來看，通常是每年初上海市人大常委會(huì)下達(dá)相應(yīng)立法征詢?nèi)蝿?wù)清單，嘉定工業(yè)區(qū)立法聯(lián)系點(diǎn)勾選相關(guān)立法征詢?nèi)蝿?wù)。在上海市人大常委會(huì)啟動(dòng)某個(gè)地方性法規(guī)意見征詢工作時(shí)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)即采取線上（網(wǎng)上征詢）+線下（22個(gè)信息采集點(diǎn)）方式開展意見征詢，并將收集的意見建議反饋給市人大常委會(huì)。這種模式主要集中于立法中的意見征詢工作，較少關(guān)注立法征詢前的立法規(guī)劃（計(jì)劃）制定、立法后評(píng)估階段的征詢工作。在既有確定的項(xiàng)目清單中選取征詢的項(xiàng)目，容易導(dǎo)致基層立法聯(lián)系點(diǎn)參與立法征詢的局限性和被動(dòng)性。

2.參與對(duì)象上：以地方性法規(guī)為主

嘉定工業(yè)區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)參與立法征詢的對(duì)象主要是地方性法規(guī)，未包含上海市地方政府規(guī)章和重大公共決策，這使得意見征詢工作有一定的局限性和片面性。地方政府規(guī)章以及重大公眾決策等在市域治理過程中的作用以及對(duì)公民權(quán)利的影響不言而喻，而且需征求意見的地方性法規(guī)的數(shù)量有限，這容易致使基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作開展可能產(chǎn)生空檔期，影響參與征詢工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性。值得注意的是，2021年5月26日嘉定工業(yè)區(qū)立法聯(lián)系點(diǎn)首次參與嘉定區(qū)政府重大行政決策——《嘉定區(qū)全民健身實(shí)施計(jì)劃（2021—2025年）》意見征詢工作，這也是嘉定區(qū)政府重大行政決策首次征詢立法聯(lián)系點(diǎn)意見[2]。此舉可以充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)的制度功效，也是嘉定工業(yè)區(qū)立法聯(lián)系點(diǎn)拓展參與對(duì)象和場(chǎng)域的有益嘗試。

3.參與主體與效果上：村居企業(yè)參與立法征詢質(zhì)效不高

嘉定工業(yè)區(qū)管委會(huì)作為上海市唯一一家設(shè)立在工業(yè)區(qū)內(nèi)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，企業(yè)和村居均是立法征詢工作的重點(diǎn)，在2020年12月31日前已經(jīng)公布的五部地方性法規(guī)中，村居、企業(yè)均有參與征詢工作，但質(zhì)效上有待進(jìn)一步提升。

通過表1可以看出，在2020年的五部地方性法規(guī)意見征詢中，專家顧問團(tuán)、管委會(huì)相關(guān)職能部門、律所等提出的意見建議較多的被采納，村居、企業(yè)的意見較少被采納，這與基層立法聯(lián)系點(diǎn)提高公眾參與立法的積極性和成效，在立法中更多反映普通社會(huì)大眾的心聲的制度初衷有所偏離。同時(shí)村居、企業(yè)參與立法征詢有較為明顯的傾向性，如在《上海市促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例》征詢意見時(shí)，有3條企業(yè)意見被采納，這也是企業(yè)僅有的被采納的意見。在《上海市養(yǎng)老服務(wù)條例》征詢意見時(shí)，有5條意見被采納，這也是村居僅有的被采納的意見。在被采納的共計(jì)28條意見中，村居、企業(yè)意見占比28.6%，專家顧問和職能部門等的意見占比71.4%。通過表2可以看出，10個(gè)村居信息采集點(diǎn)參與立法征詢工作的人數(shù)以及提出的建議數(shù)較少，居民參與的積極性有待提高，村居參與立法征詢工作的整體成效有待提升。

二、基層立法聯(lián)系點(diǎn)參與立法征詢工作的完善進(jìn)路

通過對(duì)參與立法工作的概況和特點(diǎn)的簡要介紹可知，嘉定工業(yè)區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)自成立以來，在立法征詢工作方面取得了較大的成就，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但仍需把住立法聯(lián)系點(diǎn)制度建立的初衷，提升參與立法征詢工作的整體質(zhì)效。不然大規(guī)模頻繁進(jìn)行基層立法征詢工作，僅能捕捉片面而有限的建議和意見，將會(huì)耗費(fèi)大量的立法資源和成本，造成收益和成本的不對(duì)等。筆者認(rèn)為，可從以下角度考慮完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作的路徑。

（一）拓寬參與意見征詢工作的場(chǎng)域

1.參與對(duì)象上：從地方性法規(guī)延伸到地方政府規(guī)章和重大公共決策

從全國以及上海市的基層立法聯(lián)系點(diǎn)實(shí)踐來看，各基層立法聯(lián)系點(diǎn)都主要立足法律、地方性法規(guī)開展立法征詢工作，鮮有將征詢范圍拓展至規(guī)章或其他領(lǐng)域。從立法聯(lián)系點(diǎn)制度希冀推進(jìn)立法的科學(xué)性民主性參與性的初衷來看，可以考慮將地方政府規(guī)章和重大公共決策納入征詢工作，這既是“全過程民主”理念的應(yīng)有之義，也是實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力有效制約的重要途徑。

地方政府規(guī)章的執(zhí)行性特征會(huì)對(duì)公民權(quán)益產(chǎn)生更為密切和直接的影響，在制定過程中也亟需吸收公眾意見。2015年修改立法法，在第八十二條第六款增加“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”，即是為了限制和約束地方政府規(guī)章制定的恣意性。實(shí)踐中許多地方規(guī)章已經(jīng)對(duì)制定程序中的公眾參與有所規(guī)定，如《上海市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》第二十一條規(guī)定，對(duì)社會(huì)公眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遇到的突出矛盾，對(duì)社會(huì)公眾有重要影響等重大利益調(diào)整事項(xiàng)的可以召開論證會(huì)。第二十二條規(guī)定，規(guī)章草案起草稿內(nèi)容涉及重大利益調(diào)整或者存在重大意見分歧，對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)有較大影響，人民群眾普遍關(guān)注，需要進(jìn)行聽證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)。上述論證會(huì)或聽證會(huì)，其目的是擴(kuò)大公眾參與、提高立法質(zhì)量，但適用有一定條件和限制。因此，可以考慮依托基層立法聯(lián)系點(diǎn)的平臺(tái)和優(yōu)勢(shì)將地方政府規(guī)章納入常態(tài)化的立法征詢工作中。當(dāng)然可能會(huì)有疑問，基層立法聯(lián)系點(diǎn)通常是由省級(jí)人大常委會(huì)確定，參與政府規(guī)章的意見征詢工作是否妥當(dāng)。筆者認(rèn)為，對(duì)于具有巨大優(yōu)勢(shì)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)充分激活其制度效用和平臺(tái)優(yōu)勢(shì)。

同時(shí)，除了地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章外，實(shí)踐中的治理依據(jù)和手段還包括各種政策決策。與公眾生產(chǎn)生活和切身利益密切相關(guān)的重大公共決策出現(xiàn)失誤必然損害公共利益或利害關(guān)系人的合法權(quán)益，因而公眾需要參與決策的制定、表達(dá)正當(dāng)利益訴求、提出合理化建議、提供專業(yè)知識(shí)等以保證決策的科學(xué)性、公平合理性和效益最大化[5]?！斗ㄖ紊鐣?huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》中指出，健全公眾參與重大公共決策機(jī)制，制定與人民生產(chǎn)生活和現(xiàn)實(shí)利益密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策和出臺(tái)重大改革措施，要充分體現(xiàn)公平正義和社會(huì)責(zé)任，暢通公眾參與重大公共決策的渠道，采取多種形式廣泛聽取群眾意見，切實(shí)保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益。因此，基層立法聯(lián)系點(diǎn)也可在參與重大公共決策方面發(fā)力，前述提到的嘉定工業(yè)區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)已經(jīng)有所實(shí)踐和嘗試。

2.參與階段上：從立法征詢中拓寬至立法征詢前和立法征詢后

立法是各環(huán)節(jié)綜合運(yùn)作的重要活動(dòng)，立法質(zhì)量的把關(guān)需要立法前的立項(xiàng)調(diào)研，立法中的起草審議，立法后的評(píng)估反饋協(xié)作并進(jìn)。在實(shí)踐中，基層立法聯(lián)系點(diǎn)多注重立法征詢中的工作，對(duì)參與立法規(guī)劃（計(jì)劃）制定和立法后評(píng)估工作重視程度不足。盡管《上海市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》第三條規(guī)定，聚焦聯(lián)系點(diǎn)的立法屬性，引導(dǎo)其有序參與立法規(guī)劃、計(jì)劃編制、法規(guī)草案意見征集以及法規(guī)通過后實(shí)施評(píng)估等工作，充分發(fā)揮聯(lián)系點(diǎn)在立法全過程民主中的作用。第十一條規(guī)定，在立法前，組織征求對(duì)市人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃草案的意見建議，應(yīng)邀參加、受委托或者自行組織開展相關(guān)立法前期調(diào)研。在立法后，協(xié)助市人大各部門開展法律法規(guī)實(shí)施情況調(diào)研、收集法律法規(guī)實(shí)施過程中存在的問題和修改完善建議以及立法后評(píng)估等工作。但實(shí)踐中這兩項(xiàng)工作還未受到類似立法中意見征詢?nèi)蝿?wù)那種程度的重視。值得注意的是，基層立法聯(lián)系點(diǎn)也逐漸意識(shí)到立法征詢前后相關(guān)工作的重要意義，如2021年嘉定工業(yè)區(qū)立法聯(lián)系點(diǎn)重點(diǎn)任務(wù)項(xiàng)目清單中即包含《嘉定區(qū)關(guān)于高技能人才培育示范單位（試點(diǎn)）實(shí)施辦法》立法后評(píng)估項(xiàng)目。

（二）完善參與立法征詢工作機(jī)制

實(shí)踐中，基層立法聯(lián)系點(diǎn)參與立法征詢工作都已經(jīng)形成較為穩(wěn)定的工作機(jī)制，但尚有需要完善提高之處，進(jìn)而促進(jìn)參與立法工作質(zhì)效的提高。

1.注重立法征詢草案附帶說明和重點(diǎn)條文解讀

以嘉定工業(yè)區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)為例，在采取線上或線下方式進(jìn)行立法征詢時(shí)，一般僅將地方性法規(guī)草案公布，較少對(duì)需要征詢意見的草案稿進(jìn)行詳細(xì)解說。這種僅公布法規(guī)草案的方式，較為機(jī)械，不利于充分調(diào)動(dòng)公民的參與積極性，不利于汲取有益的意見和建議。因此，市人大常委會(huì)在公布征詢草案時(shí)，可以附帶草案的相關(guān)說明，包括制定目的、重要條款的解讀、制定起草過程中重點(diǎn)條文的爭論等。這些立法參考材料，要完整、準(zhǔn)確，通俗易懂，讓公眾熟悉和理解立法的必要性、緊迫性、可行性以及立法后能夠解決的問題和可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，從而讓普通公眾有能力參與，提高公眾參與面和參與度[6]。

或者基層立法聯(lián)系點(diǎn)在啟動(dòng)立法征詢時(shí)，可以組織專家顧問團(tuán)對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行制定目的、需各信息采集點(diǎn)重點(diǎn)關(guān)注的條款等進(jìn)行解說。此舉能提高立法征詢的針對(duì)性和公眾參與的積極性。畢竟，普通民眾看到動(dòng)輒數(shù)十條上百條的法律條文，很少能快速抓住問題的關(guān)鍵，從而提出有質(zhì)量的意見和建議。基層立法聯(lián)系點(diǎn)在各信息采集點(diǎn)召開座談會(huì)時(shí)，也要將征詢的內(nèi)容充分講解清楚。這種草案的解讀既是有效開展立法征詢的重要前提，也能起到普法宣傳的作用。

2.探索專業(yè)聲音和基層聲音的合理分工

基層立法聯(lián)系點(diǎn)的制度優(yōu)勢(shì)在于彌補(bǔ)了以往民主立法、開門立法中的專家化傾向，能夠顯著縮短常委會(huì)在立法過程中與公眾溝通的制度成本，為提升立法科學(xué)性和民主性發(fā)揮了獨(dú)特作用[7]。但這種制度效益尚未被充分激活，就嘉定工業(yè)區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)而言，專家顧問團(tuán)、管委會(huì)職能部門、律師等提出的意見較多被采納，而最為廣泛的村居、企業(yè)內(nèi)的公民的意見被采納數(shù)較少，立法征詢呈現(xiàn)出行政化、精英化和公民參與邊緣化跡象，這與基層立法聯(lián)系點(diǎn)的“基層屬性”相悖。因此應(yīng)當(dāng)考慮，如何進(jìn)一步提高普通民眾參與立法的質(zhì)效，畢竟這才是立法征詢參與的主力軍。

當(dāng)然，筆者并不是要否認(rèn)專家學(xué)者參與立法征詢工作的作用，只是希望專業(yè)聲音和基層聲音合理分工。專業(yè)聲音一方面應(yīng)發(fā)揮解法釋法的優(yōu)勢(shì)，讓老百姓了解被征詢的法律法規(guī)與其權(quán)益的關(guān)聯(lián)性，提出更有針對(duì)性的意見建議。另一方面應(yīng)更多的側(cè)重法規(guī)草案的立法用語規(guī)范、立法技術(shù)、草案內(nèi)容是否符合科學(xué)立法、依法立法的要求。如《上海市知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》草案第二十一條規(guī)定，知識(shí)產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)監(jiān)管等部門應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)個(gè)人和代理機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行商標(biāo)注冊(cè)申請(qǐng)、專利申請(qǐng)，依法查處不以使用為目的的惡意申請(qǐng)商標(biāo)注冊(cè)和非正常專利申請(qǐng)行為。基層立法聯(lián)系點(diǎn)合作方某律所律師建議該條中“個(gè)人”改為“申請(qǐng)人”，通過后的該條例最終采納了該意見。從“個(gè)人”到“申請(qǐng)人”即是立法用語的規(guī)范化的表現(xiàn)，也應(yīng)當(dāng)是專家學(xué)者等的主要任務(wù)，而普通公民難以做到。

基層的普通民眾則更多的關(guān)注草案與自身權(quán)益切實(shí)相關(guān)的實(shí)質(zhì)性規(guī)范內(nèi)容。如《上海市養(yǎng)老服務(wù)條例》在意見征詢過程中，福蘊(yùn)社區(qū)、匯源社區(qū)的兩位老人建議在草案第四十三條增加設(shè)立積分制的相關(guān)規(guī)定，明確低齡健康老年人為高齡老年人提供結(jié)對(duì)關(guān)愛服務(wù)等互助式養(yǎng)老服務(wù)后給予一定積分，待其年老后就可以用之前做公益累積到的積分來換取服務(wù)，不需要支付額外的費(fèi)用。最終通過的法規(guī)吸納了此項(xiàng)內(nèi)容，在第四十三條規(guī)定了本市鼓勵(lì)和支持老年人開展社區(qū)鄰里服務(wù)、低齡健康老年人與高齡老年人結(jié)對(duì)關(guān)愛等互助性養(yǎng)老服務(wù)，探索建立互助性養(yǎng)老服務(wù)時(shí)間儲(chǔ)蓄、兌換等激勵(lì)、保障機(jī)制。這種基層聲音的實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性與專業(yè)聲音的嚴(yán)謹(jǐn)性、邏輯性相得益彰，共同助推立法質(zhì)量的提高。

3.建立意見采納情況反饋機(jī)制

實(shí)踐中，基層立法聯(lián)系點(diǎn)需自己對(duì)比最終通過的地方性法規(guī)，從而理清該法規(guī)吸收了該立法聯(lián)系點(diǎn)立法征詢中的哪些意見建議，并且將統(tǒng)計(jì)意見反饋給市人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)，這容易造成信息的不對(duì)稱和重復(fù)低效工作。從工作內(nèi)容和性質(zhì)來看，地方性法規(guī)吸收了各基層立法聯(lián)系點(diǎn)的哪些意見和建議，市人大常委會(huì)相關(guān)部門掌握的信息最為清楚和詳細(xì)，因此為避免本末倒置，市人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在每次地方性法規(guī)通過后，反饋給各基層立法聯(lián)系點(diǎn)建議采納情況。通過完善上級(jí)人大常委會(huì)與各基層立法聯(lián)系點(diǎn)的協(xié)調(diào)機(jī)制，建立一個(gè)信息互通、資源共享、成果整合的工作平臺(tái)，以提高工作效率，為聯(lián)系點(diǎn)松綁減負(fù)[8]。

通常來講，基層立法聯(lián)系點(diǎn)反饋的意見和建議絕大部分不會(huì)為相關(guān)法規(guī)吸收。對(duì)于未被采納的相對(duì)集中的意見和建議，市人大常委會(huì)相關(guān)部門是否也可進(jìn)行分類整理，作出解釋和回應(yīng)，這也是對(duì)民意的充分尊重。畢竟普通民眾參與立法征詢的積極性可能會(huì)被一次次的零回復(fù)貶抑和消損，長此以往立法征詢工作將難以開展，立法過程中的公眾參與還可能退回到“動(dòng)員性參與”和“被參與”[9]的不利境地。這也符合《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》中健全立法征求公眾意見采納反饋機(jī)制，對(duì)相對(duì)集中的意見未予采納的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行說明的要求。具體方式可借鑒相關(guān)地方的有益經(jīng)驗(yàn)，如《東莞市公眾參與政府立法程序規(guī)定》第二十一條規(guī)定，起草單位應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾意見進(jìn)行整理、歸納和分析，結(jié)合工作實(shí)際及論證情況作出是否采納的決定，并編制公眾意見采納情況說明。公眾意見采納情況說明應(yīng)當(dāng)包括公眾意見概述、公眾意見采納情況及理由等內(nèi)容。起草單位應(yīng)及時(shí)在單位門戶網(wǎng)站公開公眾意見采納情況。

同時(shí)，在各基層立法聯(lián)系點(diǎn)收到信息被采納的相關(guān)數(shù)據(jù)和內(nèi)容后，可以對(duì)提出意見建議被采納者給予相關(guān)精神或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，以提高基層民眾參與立法的積極性。如上海市律協(xié)參政議政委員會(huì)建立了積分制度，根據(jù)征求意見以及被采納情況，對(duì)團(tuán)體或個(gè)人計(jì)分，作為評(píng)優(yōu)表彰的依據(jù)[10]。

4.優(yōu)化基層信息采集點(diǎn)

基層立法聯(lián)系點(diǎn)通常會(huì)包含若干信息采集點(diǎn)，以嘉定工業(yè)區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)為例，22個(gè)信息采集點(diǎn)涵蓋村居、企業(yè)、職能部門等，而各信息采集點(diǎn)又由信息采集員構(gòu)成，信息采集點(diǎn)和信息采集員共同構(gòu)成了立法征詢工作有效開展的重要基礎(chǔ)。因此實(shí)踐中，要充分發(fā)揮和激活“點(diǎn)”和“人”兩方面的積極性和作用。

一方面可以嘗試建立信息采集點(diǎn)的定期評(píng)估機(jī)制，以參與立法征詢?nèi)蝿?wù)積極性和質(zhì)效為指標(biāo)，制定合理的量化標(biāo)準(zhǔn)，定期予以考核，對(duì)于綜合評(píng)估成績較差的采集點(diǎn)及時(shí)予以調(diào)整和優(yōu)化，對(duì)于成績比較好的采集點(diǎn)可以樹立為先進(jìn)典型推廣經(jīng)驗(yàn)。另一方面，提升信息采集員綜合能力。信息采集點(diǎn)的工作是由信息采集員主要負(fù)責(zé)開展的，因此要做好采集員的知識(shí)培訓(xùn)工作。同時(shí)，探索建立信息采集員合理的進(jìn)入和退出機(jī)制，設(shè)置一定的考核標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整充實(shí)完善信息采集隊(duì)伍。具體工作可以考慮與相關(guān)科研單位以及高校開展密切合作，使專業(yè)性滲透到每一個(gè)環(huán)節(jié)中去。

5.突出各基層立法聯(lián)系點(diǎn)的特色

目前上海市共有25家基層立法聯(lián)系點(diǎn)，遍布16個(gè)區(qū)，涵蓋街鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、工商聯(lián)、律協(xié)、人民法院等多個(gè)系統(tǒng)。實(shí)踐中各基層立法聯(lián)系點(diǎn)都形成了較為固定的參與立法征詢?nèi)蝿?wù)的機(jī)制，但特色不足、千點(diǎn)一面現(xiàn)象較為突出。以嘉定工業(yè)區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)為例，該立法聯(lián)系點(diǎn)作為全市唯一一家設(shè)立在工業(yè)區(qū)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，區(qū)域特色不明顯，共性大于個(gè)性。在開展立法征詢過程中，雖然根據(jù)征詢草案的領(lǐng)域不同，有針對(duì)性的啟動(dòng)信息采集點(diǎn)的立法征詢工作，但參與質(zhì)量和效果有待提升。《上海市外商投資條例》《上海市知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》這兩部地方性法規(guī)與企業(yè)密切相關(guān)，但工業(yè)區(qū)立法聯(lián)系點(diǎn)在立法征詢過程中并未有企業(yè)意見被采納。 因此在實(shí)現(xiàn)合理布局的基礎(chǔ)上，各基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)當(dāng)立足自身特色，彰顯各自的優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大公眾參與的覆蓋面和代表性，以此“針對(duì)性地填補(bǔ)現(xiàn)有民主立法、開門立法、專家立法渠道中的盲區(qū)”[11]，在立法征詢工作的開展上更進(jìn)一步。

三、余論

習(xí)近平總書記在上?？疾旎鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)時(shí)，站在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，充分肯定了基層立法聯(lián)系點(diǎn)的民主意義和民主價(jià)值，指出中國的民主是“全過程民主”這一重要論斷[12]?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)制度作為重大的制度創(chuàng)新，在踐行“全過程民主”理念和提高立法的民主性、科學(xué)性方面意義重大。但任重道遠(yuǎn)，如何避免基層立法聯(lián)系點(diǎn)陷入僅是提高立法的“合法性觀感”[13]的窘境，提升公眾參與的質(zhì)效仍是一個(gè)未竟課題。各基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)始終圍繞制度設(shè)計(jì)初衷，強(qiáng)化基層屬性、立法屬性、聯(lián)通屬性。我們要不斷探索實(shí)踐，避免基層立法聯(lián)系點(diǎn)之間陷入無序競爭，要立足自身優(yōu)勢(shì)，彰顯自身特色，避免基層立法聯(lián)系點(diǎn)的趨同化，真正發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)，立法機(jī)構(gòu)充分吸收各方面的有益意見建議。同時(shí)，上級(jí)人大常委會(huì)也要加強(qiáng)與基層立法聯(lián)系點(diǎn)的溝通協(xié)調(diào)，合理分工，完善相應(yīng)工作機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1]文中數(shù)據(jù)均來源于嘉定工業(yè)區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的統(tǒng)計(jì)。

[2]上海人大官網(wǎng)，http：//www.spcsc.sh.cn/n8347/n8401/u1ai235731.html，最后訪問于2021年7月3日。

[3]專家顧問團(tuán)成員和職能部門提出的意見建議相同，所以意見采納數(shù)為3條。

[4]不同村居提供類似的意見被采納，合并統(tǒng)計(jì)。

[5]方世榮、孫思雨：《論公眾參與法治社會(huì)建設(shè)及其引導(dǎo)》，載《行政法學(xué)研究》2012年第4期，第55-68頁。

[6]李克杰：《“人大主導(dǎo)立法”原則下的立法體制機(jī)制重塑》，載《北方法學(xué)》2017年第1期，第114-125頁。

[7][11]嚴(yán)行健、賈藝琳：《后發(fā)優(yōu)勢(shì)與制度嵌入：“全過程民主”探索中的基層立法聯(lián)系點(diǎn)》，載《人大研究》2021年第3期，第4-12頁。

[8][12]鄭輝、張明軍：《踐行“全過程民主”的實(shí)踐探索與理論思考——以上海市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)為視角》，載《人大研究》2021年第4期，第41-49頁。

[9]姚小林：《地方立法中的公眾參與：廣東樣本、規(guī)范與模式轉(zhuǎn)換》，載《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第1期，第56-64頁。

[10]上海人大工作研究會(huì)課題組：《上海市基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作制度研究》，載《人大研究》2021年第6期，第22-28頁。

[13]俞祺：《地方立法適用中的上位法依賴與實(shí)用性考量》，載《法學(xué)家》2017年第6期，第14-28頁。

（作者單位：華東政法大學(xué)法律學(xué)院）