新時(shí)代人民代表大會(huì)的組織原則與制度邏輯

孟慶曦 李雨辰 王振杰

盡管民主是一個(gè)舶來(lái)品，但其內(nèi)涵已經(jīng)注入了中國(guó)傳統(tǒng)的“民本”思想。其背后所隱藏的是民本主義的導(dǎo)向，完成各種工作的目標(biāo)最終也指向的是以民為本。

中國(guó)特色社會(huì)主義制度有其復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，其中作為我國(guó)政體和根本政治制度的人民代表大會(huì)制度具有極其重要的地位。人民代表大會(huì)制度建立至今已有大約70年，它見(jiàn)證了我國(guó)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)的民主法治建設(shè)。那么，制度自信與人民代表大會(huì)制度有著怎樣的關(guān)聯(lián)？人民代表大會(huì)制度本身有著怎樣的價(jià)值取向？它又是如何運(yùn)行的？本文擬就這些重要問(wèn)題進(jìn)行討論，以實(shí)現(xiàn)對(duì)人民代表大會(huì)組織原則與制度邏輯的整體性把握。

一、新時(shí)代完善人民代表大會(huì)制度的重要基石

在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代這一大背景下，要想進(jìn)一步發(fā)展、完善人民代表大會(huì)制度，就必須以堅(jiān)定制度自信為基石。所謂制度自信，“自信”的對(duì)象就是中國(guó)特色社會(huì)主義制度，從重要性的層次來(lái)看，它包括中國(guó)特色社會(huì)主義根本制度、基本制度、重要制度;從一個(gè)社會(huì)所包含的不同領(lǐng)域來(lái)看，它又包括政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、文化制度、生態(tài)文明制度等。不論如何進(jìn)行劃分，其下的每一個(gè)“板塊”又都涵蓋了多項(xiàng)具體制度。人民代表大會(huì)制度就是中國(guó)特色社會(huì)主義的一項(xiàng)根本制度[1]，因而是我國(guó)發(fā)展社會(huì)主義民主政治、走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的根本制度保障。因此，堅(jiān)定制度自信是新時(shí)代發(fā)展完善人民代表大會(huì)制度的重要前提。

制度自信作為前提的原因何在？一方面，堅(jiān)定制度自信使得我黨和人民能充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，進(jìn)一步推動(dòng)人民代表大會(huì)制度向前發(fā)展。根據(jù)馬克思列寧主義的基本原理，國(guó)家的政治、法律制度屬于社會(huì)的政治上層建筑，而對(duì)制度的“自信”作為一種精神現(xiàn)象則屬于意識(shí)形態(tài)或觀念上層建筑。由于政治上層建筑是在一定意識(shí)形態(tài)指導(dǎo)下建立起來(lái)的，而“意識(shí)形態(tài)”的形成也是來(lái)源于客觀的實(shí)踐并通過(guò)實(shí)踐進(jìn)一步完善的。這樣一來(lái)，作為一種政治上層建筑，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的建立和發(fā)展在根本上就來(lái)自于中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民通過(guò)反復(fù)的社會(huì)歷史實(shí)踐而形成和完善的中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系。

2016年以來(lái)，對(duì)“四個(gè)自信”的強(qiáng)調(diào)已經(jīng)成了中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的重要內(nèi)容，這種強(qiáng)調(diào)實(shí)際就是在強(qiáng)調(diào)對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義（包括道路、理論體系、制度、文化）的堅(jiān)持。從具體邏輯來(lái)看，就是要明確中國(guó)特色社會(huì)主義根植于中國(guó)國(guó)情以及中國(guó)社會(huì)歷史發(fā)展脈絡(luò)，明確只有中國(guó)特色社會(huì)主義能夠真正推動(dòng)我國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福的目標(biāo)。具體而言，要想完善、發(fā)展這一制度，就必須先在心理層面對(duì)它給予肯定：它雖然可能存在某些局限，但總體上仍然是好的、有發(fā)展空間的。這一判斷無(wú)疑適用于人民代表大會(huì)制度。因此，堅(jiān)定制度自信對(duì)發(fā)展完善人民代表大會(huì)制度的前提性作用，首先體現(xiàn)在調(diào)動(dòng)人的主動(dòng)性層面上。

另一方面，堅(jiān)定制度自信還能通過(guò)推進(jìn)其他中國(guó)特色社會(huì)主義根本制度的發(fā)展，進(jìn)而完善人民代表大會(huì)制度。除人民代表大會(huì)制度外，中國(guó)特色社會(huì)主義根本制度還包括中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主專(zhuān)政、馬克思主義在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域指導(dǎo)地位、中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人民軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)等。其中，“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)”[2]。中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議強(qiáng)調(diào)“健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度”：“完善黨領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會(huì)組織等制度，健全各級(jí)黨委（黨組）工作制度，確保黨在各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用?！盵3]從中可以看出，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會(huì)制度密不可分，是發(fā)展人民代表大會(huì)制度的一項(xiàng)重要途徑。堅(jiān)定制度自信，就是堅(jiān)定對(duì)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的自信。黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的重要組成部分，只有堅(jiān)持和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，才能不斷完善和發(fā)展人民代表大會(huì)制度。人民代表大會(huì)制度是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的制度保障，而中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)則是這兩者的制度保障。

另外，人民民主專(zhuān)政是我國(guó)的國(guó)體和根本的國(guó)家制度，人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的政體是由國(guó)體所決定的，堅(jiān)持人民民主專(zhuān)政對(duì)于完善人民代表大會(huì)制度有著重要意義。早在中華人民共和國(guó)建立之前毛澤東就這樣解釋實(shí)行人民民主專(zhuān)政的必然性：“帝國(guó)主義還存在，國(guó)內(nèi)反動(dòng)派還存在，國(guó)內(nèi)階級(jí)還存在。我們現(xiàn)在的任務(wù)就是要強(qiáng)化人民的國(guó)家機(jī)器，這主要地是指人民的軍隊(duì)、人民的警察和人民的法庭，借以鞏固國(guó)防和保護(hù)人民利益。以此作為條件，使中國(guó)有可能在工人階級(jí)和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)之下穩(wěn)步地由農(nóng)業(yè)國(guó)進(jìn)到工業(yè)國(guó)，由新民主主義社會(huì)進(jìn)到社會(huì)主義社會(huì)和共產(chǎn)主義社會(huì)，消滅階級(jí)和實(shí)現(xiàn)大同……我們對(duì)于反動(dòng)派和反動(dòng)階級(jí)的反動(dòng)行為，決不施仁政。我們僅僅施仁政于人民內(nèi)部，而不施于人民外部的反動(dòng)派和反動(dòng)階級(jí)的反動(dòng)行為?！盵4]鄧小平也在改革開(kāi)放初期將“人民民主專(zhuān)政”明確為四項(xiàng)基本原則之一。（鄧小平最初在1979年的表述為“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政”，后來(lái)又于1981年在憲法中將這項(xiàng)修改為“人民民主專(zhuān)政”[5]。）我國(guó)雖然已經(jīng)進(jìn)行了改革開(kāi)放，引進(jìn)了規(guī)?？捎^的經(jīng)濟(jì)資本，但這仍然不能改變我國(guó)“工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家”[6]這一國(guó)家性質(zhì)。要完善和發(fā)展人民代表大會(huì)制度，除了要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)外，還要堅(jiān)持作為我國(guó)政治統(tǒng)治類(lèi)型的人民民主專(zhuān)政，因?yàn)橹挥忻鞔_工人階級(jí)或人民群眾在政治上的統(tǒng)治地位，我們才能建立起相應(yīng)制度。從這一意義上，可見(jiàn)堅(jiān)定對(duì)人民民主專(zhuān)政的制度自信對(duì)發(fā)展、完善人民代表大會(huì)制度的重要性。

二、新時(shí)代人民代表大會(huì)制度的價(jià)值取向

人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，最終目的在于保證人民當(dāng)家作主。從第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的蘇維埃模式，到抗戰(zhàn)時(shí)期的“三三制”，再到新中國(guó)成立，再到改革開(kāi)放以后至今，人民代表大會(huì)制度經(jīng)歷了從雛形到初步確立再到逐步完善的過(guò)程。制度的發(fā)展過(guò)程就是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民逐步掌握國(guó)家政權(quán)的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)人民民主的過(guò)程，建立中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的過(guò)程，這一過(guò)程中的價(jià)值取向體現(xiàn)在四個(gè)方面：人民性、真實(shí)性、回應(yīng)性、責(zé)任性。

人民性是人民代表大會(huì)制度最鮮明的特點(diǎn)，其含義在于制度設(shè)計(jì)服務(wù)于人民當(dāng)家作主，這根源于馬克思主義經(jīng)典作家對(duì)資本主義民主的深刻批判。在1871年巴黎公社建立之前，馬克思和恩格斯就對(duì)資產(chǎn)階級(jí)民主作出了大量深刻的批判，指出了資產(chǎn)階級(jí)民主并不能真正體現(xiàn)人民的意志，僅僅是資產(chǎn)階級(jí)的民主，所謂的民主是虛假的民主，“資產(chǎn)階級(jí)的力量全部取決于金錢(qián)，所以他們要取得政權(quán)就只有使金錢(qián)成為人在立法上的行為能力的唯一標(biāo)準(zhǔn)”[7]。資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)的本質(zhì)是“清談館”，人民大眾只能定期形式上的表示“同意”資產(chǎn)階級(jí)的統(tǒng)治，除此以外并不能真正參與到政治生活中，資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)由此“不斷踐踏人民意志”。對(duì)于資產(chǎn)階級(jí)民主的選舉制度，恩格斯深刻地指出，“他們一定得把歷代的一切封建特權(quán)和政治壟斷權(quán)合成一個(gè)金錢(qián)的大特權(quán)和大壟斷權(quán)。資產(chǎn)階級(jí)的政治統(tǒng)治之所以具有自由主義的外貌，原因就在于此。資產(chǎn)階級(jí)消滅了國(guó)內(nèi)各個(gè)現(xiàn)存等級(jí)之間一切舊的差別，取消了一切依靠專(zhuān)橫而取得的特權(quán)和豁免權(quán)。他們不得不把選舉原則當(dāng)作統(tǒng)治的基礎(chǔ)，也就是說(shuō)在原則上承認(rèn)平等……就這一切而言，資產(chǎn)者真像是真正的民主主義者。但是資產(chǎn)階級(jí)實(shí)行這一切改良，只是為了用金錢(qián)的特權(quán)代替已往的一切個(gè)人特權(quán)和世襲特權(quán)。這樣，他們通過(guò)選舉權(quán)和被選舉權(quán)的財(cái)產(chǎn)資格的限制，使選舉原則成為本階級(jí)獨(dú)有的財(cái)產(chǎn)”[8]。由此可見(jiàn)，人民實(shí)際上在資產(chǎn)階級(jí)政治制度中毫無(wú)存在感，資產(chǎn)階級(jí)民主的虛偽性就這樣暴露了出來(lái)，“資產(chǎn)階級(jí)口頭上標(biāo)榜是民主階級(jí)，而實(shí)際上并不想成為民主階級(jí)，它承認(rèn)原則的正確性，但是從來(lái)不在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)這種原則”[9]。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度深刻吸收了馬恩的理論分析，制度創(chuàng)立之初就沒(méi)有設(shè)置任何財(cái)產(chǎn)資格的限制，更沒(méi)有性別和種族等方面的限制，充分給予人民群眾民主權(quán)利。此外，人大代表是聯(lián)系群眾和國(guó)家的紐帶，無(wú)論是人大會(huì)議期間還是閉會(huì)期間，人民群眾都有渠道通過(guò)人大代表將意見(jiàn)反映到?jīng)Q策層中并要求限期獲得答復(fù)，人民的權(quán)利不僅受到憲法的保護(hù)，也由相關(guān)的制度所保障。人民代表大會(huì)制度的人民性就體現(xiàn)在這里。

真實(shí)性這一價(jià)值，其含義是指人民真正可以對(duì)國(guó)家政權(quán)進(jìn)行控制，源于馬克思和恩格斯對(duì)無(wú)產(chǎn)階級(jí)國(guó)家政權(quán)建設(shè)問(wèn)題的深刻分析。馬克思、恩格斯結(jié)合巴黎公社的實(shí)踐，進(jìn)一步討論了無(wú)產(chǎn)階級(jí)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的問(wèn)題，他們?cè)诳隙ㄆ者x權(quán)的基礎(chǔ)上，仔細(xì)分析了人民應(yīng)當(dāng)如何掌握國(guó)家機(jī)器從而實(shí)現(xiàn)真正的民主。他們認(rèn)為“新的政權(quán)組織形式是監(jiān)管行政和立法的工作機(jī)關(guān)，它由人民直接選舉產(chǎn)生，并受人民監(jiān)督、罷免……新的政權(quán)形式是人民共和制。人民的代表機(jī)關(guān)是高度集權(quán)的，只有議會(huì)集中了一切權(quán)力，才有利于無(wú)產(chǎn)階級(jí)在選舉勝利后直接取得全部國(guó)家權(quán)力，也有利于無(wú)產(chǎn)階級(jí)建立政權(quán)后真正體現(xiàn)人民掌握政權(quán)……作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)與資產(chǎn)階級(jí)對(duì)立物的人民代表機(jī)關(guān)，就應(yīng)該是真正代表民意、切實(shí)掌握國(guó)家一切權(quán)力、為實(shí)現(xiàn)廣大勞動(dòng)者利益的工具”[10]。人民代表大會(huì)制度在馬克思、恩格斯觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，發(fā)展出了獨(dú)具特色的運(yùn)行模式。我國(guó)憲法規(guī)定各級(jí)人民代表大會(huì)是各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，而人民通過(guò)人民代表大會(huì)掌握國(guó)家政權(quán)，同時(shí)如果人大代表履職不盡如人意，人民也有權(quán)利要求撤換人大代表，從而實(shí)現(xiàn)了人民對(duì)國(guó)家的控制，這就是人民代表大會(huì)制度真實(shí)性的體現(xiàn)。

回應(yīng)性和責(zé)任性這兩點(diǎn)是在中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)中逐步發(fā)展出來(lái)的，具體指制度要對(duì)人民的呼聲有所回應(yīng)，要對(duì)人民的訴求進(jìn)行解決，同時(shí)制度要對(duì)人民負(fù)責(zé)，即國(guó)家工作人員不能新官不理舊賬，也不能在其位不謀其政，如果不能妥善解決人民的訴求就應(yīng)當(dāng)對(duì)其后果所負(fù)責(zé)，并要對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨所負(fù)責(zé)。我國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，這一國(guó)體是由近代中國(guó)革命的實(shí)際情況所決定的。毛澤東指出，“人民是什么？在中國(guó)，在現(xiàn)階段，是工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)、城市小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)”[11]。依據(jù)毛澤東的這一論述，人民代表大會(huì)制度在新中國(guó)成立后開(kāi)始逐步建立，中國(guó)共產(chǎn)黨居于領(lǐng)導(dǎo)地位，各階級(jí)通過(guò)人大代表參與到國(guó)家政權(quán)中來(lái)，從而使得制度可以對(duì)各個(gè)階級(jí)的利益有所回應(yīng)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，人民代表大會(huì)制度已經(jīng)與新中國(guó)成立初期有了很大的不同，目前的人民代表大會(huì)制度通過(guò)民主集中制來(lái)實(shí)現(xiàn)人民的意志。民主集中制作為中國(guó)共產(chǎn)黨的組織原則，要求下級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央。中國(guó)共產(chǎn)黨作為人民利益的代表將全黨的意識(shí)統(tǒng)一起來(lái)，通過(guò)人民代表大會(huì)將黨的意志上升為國(guó)家意志，全國(guó)人大通過(guò)決定后各地區(qū)以此為準(zhǔn)執(zhí)行，從而實(shí)現(xiàn)了人民的統(tǒng)治?；貞?yīng)性和責(zé)任性就存在于這個(gè)過(guò)程之中，人民通過(guò)人大代表將意見(jiàn)反饋到黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)之中，決策者充分考慮人民的訴求作出恰當(dāng)?shù)臎Q定，并在執(zhí)行過(guò)程中由相關(guān)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督，確保人民的意志得到貫徹，這就是回應(yīng)性與責(zé)任性的體現(xiàn)。

三、新時(shí)代人民代表大會(huì)制度的運(yùn)行結(jié)構(gòu)

人民代表大會(huì)工作制度詳細(xì)規(guī)定了人民代表大會(huì)以及相關(guān)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)則和模式，也明確了人大代表工作的開(kāi)展形式。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，人大的全部工作自然都要在其領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，這一體制的最終目標(biāo)是保證人民當(dāng)家作主，同時(shí)其中各個(gè)環(huán)節(jié)都要遵循依法治國(guó)的原則。因此人民代表大會(huì)制度的運(yùn)行結(jié)構(gòu)就是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者的有機(jī)統(tǒng)一。佟德志和漆程成認(rèn)為，這三者構(gòu)成了一種復(fù)合治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)關(guān)鍵就是理順三者之間的關(guān)系[12]，“正是在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三種權(quán)力之間實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)與平衡，從而保證了三種權(quán)力的一致性，減少了不必要的權(quán)力制衡與權(quán)力沖突，最終在人民代表大會(huì)制度的框架內(nèi)發(fā)揮了權(quán)力的合力效應(yīng)”[13]。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是歷史發(fā)展的結(jié)果，是人民的選擇，也是現(xiàn)實(shí)制度運(yùn)行的描述。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來(lái)就擔(dān)負(fù)著實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史重任，這是中國(guó)共產(chǎn)黨做出的莊嚴(yán)承諾，是建黨之初的目標(biāo)所在，也是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨自身的使命性所決定的。何俊志指出，“以馬克思主義為指導(dǎo)的共產(chǎn)黨，作為一種領(lǐng)導(dǎo)力量的基本假設(shè)是：在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)中，掌握了先進(jìn)生產(chǎn)力的工人階級(jí)代表社會(huì)的前進(jìn)方向”[14]。這一理論最早由馬克思所提出，并由列寧進(jìn)行了完善，系統(tǒng)提出了無(wú)產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì)的理論。我國(guó)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展，形成了“規(guī)律—使命式”代表的模式，這一模式的合法性基礎(chǔ)就是黨在政治上的先進(jìn)性，而不是定期的選舉，與西方模式有明顯的不同[15]。正是由于無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨在政治上的先進(jìn)性，黨才能夠完全沒(méi)有自身的特殊利益，把全心全意為人民服務(wù)作為自己的宗旨，政黨的成員在先進(jìn)性的要求下能夠在各個(gè)崗位上發(fā)揮先鋒模范作用，從而確保人民的意志得到貫徹。在人民代表大會(huì)的工作中，黨通過(guò)黨的組織將黨員組織起來(lái)貫徹黨的意志，作為先鋒隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)人民，同時(shí)又深入群眾之中了解民情民意，保持與人民的血肉聯(lián)系，具體的工作既有人大機(jī)構(gòu)的參與，也有人大代表的落實(shí)，兩者結(jié)合從而將黨的領(lǐng)導(dǎo)落到細(xì)微之處。

人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主的本質(zhì)，也是社會(huì)主義民主的根本所在。人民當(dāng)家作主就是要保證人民對(duì)政權(quán)的掌握，對(duì)國(guó)家的控制，能夠?qū)Σ粷M意的官員進(jìn)行撤換，選出的代表也能夠被人民所控制。漢娜·費(fèi)尼切爾·皮特金對(duì)代表問(wèn)題進(jìn)行了細(xì)致地考察，她認(rèn)為“代表”一詞最初源于拉丁語(yǔ)，但并不具備政治含義，中世紀(jì)以后也主要與宗教領(lǐng)域相關(guān)，十三世紀(jì)后期開(kāi)始表達(dá)代替他人行為的含義，十四世紀(jì)開(kāi)始隨著英國(guó)政治制度的發(fā)展而演變，“代表”含義的演變過(guò)程實(shí)際上就是選舉式民主發(fā)展過(guò)程在語(yǔ)義學(xué)上的體現(xiàn)[16]。工業(yè)革命以后資本主義民主開(kāi)始發(fā)展，“代表”一詞逐漸具有資本主義民主的色彩，基于委托—代理關(guān)系的選舉式民主成了資本主義民主的基本形式。這種選舉式民主中，代表與選民的委托—代理關(guān)系是該模式的核心問(wèn)題，對(duì)這種關(guān)系不同的理解就導(dǎo)致了對(duì)民主的不同理解。霍布斯所構(gòu)建的經(jīng)典理論強(qiáng)調(diào)選民只能在定期的選舉形式上表示授權(quán)并接受統(tǒng)治，而盧梭則提出了人民主權(quán)的觀點(diǎn)，認(rèn)為共同體的公意不可以被代表，人民統(tǒng)治國(guó)家不需要任何中介，而是應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家直接統(tǒng)治。馬克思主義經(jīng)典作家發(fā)展了盧梭的觀點(diǎn)，他們認(rèn)為真正的民主制度不僅僅要滿足普選權(quán)的要求，也要滿足人民對(duì)國(guó)家政權(quán)控制的要求，人民代表大會(huì)制度的設(shè)置就以此為立足點(diǎn)?，F(xiàn)行制度已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城、鄉(xiāng)人大代表選舉的平等，也明確了縣級(jí)和縣以下人大代表直接選舉產(chǎn)生，同時(shí)還要求人大代表實(shí)行兼職制，要求當(dāng)選以后的人大代表不能脫離原選區(qū)或選舉單位的生產(chǎn)生活，始終與人民群眾保持密切聯(lián)系，有效防止了代表的政客化，確保人民始終擁有控制力。

依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的重要原則。如果說(shuō)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主回答的是權(quán)力從哪來(lái)、權(quán)力為誰(shuí)用的問(wèn)題，那么依法治國(guó)原則回答的則是權(quán)力應(yīng)當(dāng)如何運(yùn)行的問(wèn)題。繼承了盧梭的人民主權(quán)理論而進(jìn)行的法國(guó)大革命已經(jīng)證明，即使權(quán)力由人民所掌握也必須受到限制，無(wú)限的權(quán)力是危險(xiǎn)的，極有可能造成巨大的危害，所以權(quán)力必須要受到約束。權(quán)力合理使用就必須有規(guī)則，就必須有邊界，對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的限制，就是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，也就是必須要依靠法治建設(shè)。改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)特色社會(huì)主義制度取得的重要成就之一就是充分發(fā)展了依法治國(guó)原則，黨的十八大以后各種制度更加完善，憲法在治國(guó)理政體系中的地位也越來(lái)越重要，黨的十九大以后《民法典》正式頒布，我國(guó)的法治體系進(jìn)一步完善，憲法和法律在政治生活中的地位更加重要。人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，必然同樣需要在憲法和法律的框架內(nèi)進(jìn)行活動(dòng);作為立法機(jī)關(guān)，人民代表大會(huì)擔(dān)負(fù)著立法的重任，只有科學(xué)立法才能公正司法和依法行政?？梢?jiàn)人民代表大會(huì)在依法治國(guó)方面越來(lái)越具有更加重要的地位，因此更加需要加強(qiáng)人民代表大會(huì)的自身建設(shè)，完善工作制度。2021年春季召開(kāi)的第十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議決定修改全國(guó)人大組織法和全國(guó)人大議事規(guī)則，這個(gè)決定就是完善人民代表大會(huì)制度的有力舉措，進(jìn)一步推動(dòng)了人民代表大會(huì)制度的發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)2035目標(biāo)提供有力支撐。

四、新時(shí)代人民代表大會(huì)制度的根本追求

人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，作為立法機(jī)關(guān)，其性質(zhì)上確實(shí)具有代議制中議會(huì)的作用，具有代議制機(jī)構(gòu)的色彩。但我國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)也體現(xiàn)出了人民代表大會(huì)與議會(huì)的不同之處，人大代表的兼職性以及對(duì)人大代表工作的要求，都有鮮明的馬克思主義色彩和中國(guó)特色。因此在具體的制度運(yùn)行模式上也與議會(huì)有所區(qū)別，具體來(lái)說(shuō)就是代議制民主或選舉民主與以中國(guó)民本主義為導(dǎo)向的協(xié)商民主的區(qū)別，而這一區(qū)別就反映了中國(guó)民主的根本追求。

約翰·密爾是代議民主的先驅(qū)，在其多部著作中詳細(xì)論述了代議制民主的原則和機(jī)制，在選舉資格、投票機(jī)制和人民權(quán)利方面作出了詳細(xì)的論述，為代議制政府的建構(gòu)奠定了理論基礎(chǔ)。盡管他對(duì)人民直接參與政治生活持反對(duì)意見(jiàn)，但其思想方面依然包含了協(xié)商民主的一些原則，如關(guān)于公共精神和政治討論的強(qiáng)調(diào)，這對(duì)后世協(xié)商民主理論的發(fā)展產(chǎn)生了影響[17]。然而密爾提出的這些原則依然是圍繞選舉民主所提出的，他的著眼點(diǎn)還是在于選舉而非協(xié)商，約瑟夫·熊彼特在《資本主義、社會(huì)主義與民主》一書(shū)中更進(jìn)一步完成了對(duì)民主概念的改造，將民主的本質(zhì)等同于了選舉，塞繆爾·亨廷頓將熊彼特所開(kāi)創(chuàng)的傳統(tǒng)進(jìn)一步發(fā)展，直接將選舉民主與黨爭(zhēng)民主畫(huà)了等號(hào)，因此很長(zhǎng)一段時(shí)間來(lái)，民主政治基本就等同于多黨競(jìng)爭(zhēng)的選舉制度。馬德普對(duì)此持反對(duì)意見(jiàn)，他認(rèn)為協(xié)商民主不應(yīng)被視為選舉民主的補(bǔ)充，亨廷頓本人也指出許多西方學(xué)者并不將選舉民主視為唯一的民主形式，即使是選舉民主也必須要有其他的制度進(jìn)行支撐和保障[18]。

馬德普認(rèn)為“民主是公民通過(guò)自治或參與處理公共事務(wù)的制度安排”，盡管選舉民主為公民的參與提供了空間，但是公民卻已經(jīng)被排除在了公共政策制定過(guò)程之外，同時(shí)“選舉過(guò)程中的民意在一定程度上是少數(shù)人制造出來(lái)的，所以，這種民主只能是一種弱意義的民主”[19]。協(xié)商民主在選舉民主的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)公民不僅具有選舉的能力，也具有參與決策的能力，是比選舉民主更高一級(jí)的形態(tài)，“它將結(jié)合直接民主和間接民主的各自優(yōu)勢(shì)，發(fā)展出既能適應(yīng)大社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，又能使公民的自治和參與達(dá)到較高水平的、新的、更高的民主形態(tài)”[20]。林尚立指出，“協(xié)商民主所實(shí)踐的不僅僅是民主協(xié)商本身，更重要的是通過(guò)民主協(xié)商，實(shí)現(xiàn)愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線、群眾路線、民主集中制、多黨合作以及基層民主”[21]。人民代表大會(huì)制度要求人大代表密切聯(lián)系群眾，人大代表就成了聯(lián)系基層群眾和最高決策層的紐帶，同時(shí)人大代表不脫離原選區(qū)或選舉單位，就使得人民群眾可以向人大代表尋求幫助，以解決在生活區(qū)域遇到的困難，或就地區(qū)事務(wù)發(fā)表自己的意見(jiàn)，人民群眾在這一過(guò)程中就參與到了公共事務(wù)之中，因此我國(guó)的這一民主模式就將選舉民主與協(xié)商民主結(jié)合了起來(lái)，“在民主制度建設(shè)上解決現(xiàn)代民主運(yùn)行和發(fā)展所面臨的最根本的問(wèn)題：人民參與和人民對(duì)權(quán)力監(jiān)督”[22]。

楊光斌認(rèn)為，中國(guó)的社會(huì)主義民主需要用中國(guó)化的語(yǔ)言來(lái)描述，最恰當(dāng)?shù)木褪恰懊癖局髁x民主”，這種民主植根于中國(guó)五千年的文明歷史，深深吸取了中華民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，體現(xiàn)著中華民族的價(jià)值追求，盡管民主是一個(gè)舶來(lái)品，但其內(nèi)涵已經(jīng)注入了中國(guó)傳統(tǒng)的“民本”思想，“當(dāng)民主思想輸入中國(guó)之后，從革命家孫中山到毛澤東，從思想界再到普通民眾，都是在以‘民主的語(yǔ)言表達(dá)‘民本的思想和訴求。孫中山的‘三民主義中的民生就是民本，毛澤東的‘為人民服務(wù)也是典型的民本思想。對(duì)普通中國(guó)人的相關(guān)調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，70% 以上的人講的民主其實(shí)是民本，以民主的語(yǔ)言而訴求民本”[23]。人民代表大會(huì)的各項(xiàng)工作雖然是以現(xiàn)代政治話語(yǔ)模式所表述的，但其背后所隱藏的則是民本主義的導(dǎo)向，完成各種工作的目標(biāo)最終也指向的是以民為本，無(wú)論是對(duì)代表工作的要求，還是人大活動(dòng)的程序，都是為了確保民眾對(duì)政治生活的參與。這種民本思想與社會(huì)主義的理論結(jié)合起來(lái)，“正是因?yàn)橛辛嗣癖局髁x思想指導(dǎo)下的‘天下為公的共和制，才會(huì)有更好的民主集中制政體，而民主集中制的健康實(shí)踐則少不了實(shí)踐這種政治制度的群眾路線以及其他形式的民主”[24]。這樣就最終指向了人民當(dāng)家作主，人民當(dāng)家作主就是人民代表大會(huì)制度的價(jià)值遵循，就是中國(guó)民主的根本追求。

五、新時(shí)代人民代表大會(huì)制度的發(fā)展方向

通過(guò)辨析人民代表大會(huì)制度的運(yùn)行結(jié)構(gòu)和價(jià)值追求，可以推論得出該制度的發(fā)展方向，即朝著實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展。我國(guó)的國(guó)家治理體系就外延來(lái)看與中國(guó)特色社會(huì)主義制度具有高度同一性，因此在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏觀背景下，人民代表大會(huì)制度必然也會(huì)以此為發(fā)展方向。

對(duì)人民代表大會(huì)制度來(lái)說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)自身的現(xiàn)代化，從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，就必須對(duì)其運(yùn)行結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革創(chuàng)新。首先，各級(jí)人大必須堅(jiān)持和加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！皥?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”要求在當(dāng)下進(jìn)一步處理好黨和人大的關(guān)系。胡偉認(rèn)為，這包括進(jìn)一步辨明黨和人大的制度性關(guān)系以及充分發(fā)揮人大功能，為執(zhí)政黨提供牢固制度保障[25]。具體來(lái)看，在各級(jí)人大要接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的前提之下，各級(jí)黨組織也必須嚴(yán)格遵守人大的制度規(guī)定，絕不能逾越機(jī)構(gòu)或部門(mén)的權(quán)限。而人大則必須發(fā)揮好其“代議”功能：要在馬克思列寧主義指導(dǎo)下充分學(xué)習(xí)、吸收國(guó)外代議制度的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，結(jié)合作為中國(guó)傳統(tǒng)政治價(jià)值的民本思想，使人民代表大會(huì)更充分地體現(xiàn)“人民主權(quán)”的國(guó)家性質(zhì)，進(jìn)而夯實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的政治制度基礎(chǔ)。

其次，各級(jí)人大必須進(jìn)一步貫徹并發(fā)展“人民當(dāng)家作主”這一價(jià)值追求和制度規(guī)范?！叭嗣癞?dāng)家作主”不是也不能是一句空話，它不僅要求國(guó)家的權(quán)力掌握在人民手中，而且還意味著權(quán)力行使的目的必須是維護(hù)人民的利益。由于我國(guó)幅員遼闊、人口眾多等諸多原因，制度上難以實(shí)現(xiàn)由人民直接參與管理國(guó)家事務(wù)，所以我國(guó)和西方多國(guó)一樣采取從人民中選舉出代表的“代議制”方式來(lái)進(jìn)行管理。這實(shí)際上要求作為行為人的人大代表以及作為機(jī)構(gòu)的人民代表大會(huì)本身要保持同群眾的緊密聯(lián)系。浦興祖認(rèn)為“自覺(jué)聯(lián)系”是使人民代表大會(huì)制度的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的重要途徑之一：“為了夯實(shí)人大的人民性根基，理想的狀態(tài)本該是，群眾找代表反映民意和代表向群眾了解民意，二者構(gòu)成良性的雙向互動(dòng)。前者有賴(lài)于健全選舉制度、增強(qiáng)人大權(quán)威性和提高人大社會(huì)影響力等。后者有賴(lài)于代表增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感，由‘自然聯(lián)系上升到‘自覺(jué)聯(lián)系，通過(guò)各種形式密切聯(lián)系群眾，全面聽(tīng)取和反映多樣化社會(huì)中的多種民意，并經(jīng)過(guò)協(xié)商和整合，讓人大始終依照人民意志行使國(guó)家權(quán)力，讓人大制度的優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。”[26]顯然，加強(qiáng)與群眾聯(lián)系不僅包括在頻率上加強(qiáng)，更重要的是從質(zhì)上改變與群眾的聯(lián)系方式，而改變這種聯(lián)系方式必然是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要舉措。

最后，全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，人民代表大會(huì)作為我國(guó)的立法機(jī)關(guān)，是憲法和法律在制度層面的源頭，因此承擔(dān)著為我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供法律保障的作用。許安標(biāo)認(rèn)為，人民代表大會(huì)制度在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中的功效和作用之一就是推進(jìn)形成完備的法律規(guī)范體系：“形成完備的法律規(guī)范體系，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的首要任務(wù)，也是完善國(guó)家治理體系、提升治理能力的重要途徑。法者，治之端也。立善法于天下，則天下治;立善法于一國(guó)，則一國(guó)治……在此新的歷史起點(diǎn)上，根據(jù)新形勢(shì)新任務(wù)新要求，需要不斷加強(qiáng)立法，通過(guò)立改廢釋等多種形式，完善法律規(guī)范體系?！盵27]由此可見(jiàn)，為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，人民代表大會(huì)制度能夠也必須有效結(jié)合黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三項(xiàng)機(jī)制，在社會(huì)主義政治文明建設(shè)過(guò)程中彰顯自身優(yōu)勢(shì)。

注釋?zhuān)?/p>

[1]參見(jiàn)何毅亭：《論中國(guó)特色社會(huì)主義制度》，人民出版社2020年版，第58頁(yè)。

[2]《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，人民出版社2017年版，第22頁(yè)。

[3]《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2019年版，第7頁(yè)。

[4][11]毛澤東：《論人民民主專(zhuān)政》，載《毛澤東選集（第2版第4卷）》，人民出版社1991年版，第1475-1476、1475頁(yè)。

[5]參見(jiàn)鄧小平：《堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則》，載《鄧小平文選（第2卷）》，人民出版社1983年版，第164頁(yè)。

[6]《中華人民共和國(guó)憲法》，法律出版社2018年版。

[7][8]【德】恩格斯：《德國(guó)狀況》，載《馬克思恩格斯全集（第1版第2卷）》，人民出版社1957年版，第647、647-648頁(yè)。

[9]馬克思：《1848年11月4日通過(guò)的法蘭西共和國(guó)憲法》，載《馬克思恩格斯全集（第1版第7卷）》，人民出版社1959年版，第589頁(yè)。

[10]蔡定劍：《中國(guó)人大制度》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1982年版，第7頁(yè)。

[12][13]佟德志、漆程成：《人民代表大會(huì)制度的復(fù)合優(yōu)勢(shì)與合力效能》，載《理論與改革》2020年第1期。

[14]何俊志：《作為一種政府形式的中國(guó)人大制度》，上海人民出版社2013年版，第75頁(yè)。

[15]景躍進(jìn)：《代表理論與中國(guó)政治——一個(gè)比較視野下的考察》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2007年第3期。

[16]參見(jiàn)【美】漢娜·費(fèi)尼切爾·皮特金：《代表的概念》，唐海華譯，吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司2014年版，第296-302頁(yè)。

[17]參見(jiàn)張繼亮、馬德普：《密爾是協(xié)商民主理論的先驅(qū)嗎？》，載《新視野》2015年第5期。

[18][19][20]參見(jiàn)馬德普：《協(xié)商民主是選舉民主的補(bǔ)充嗎》，載《政治學(xué)研究》2014年第4期。

[21]林尚立：《當(dāng)代中國(guó)政治：基礎(chǔ)與發(fā)展》，上海人民出版社2017年版，第359-360頁(yè)。

[22]林尚立：《中國(guó)協(xié)商民主的邏輯（修訂版）》，上海人民出版社2016年版，第203頁(yè)。

[23]楊光斌：《初步成型的中國(guó)民主話語(yǔ)體系與制度化吸納》，載《東方學(xué)刊》2018年第1期。

[24]楊光斌、喬哲青：《論作為“中國(guó)模式”的民主集中制政體》，載《政治學(xué)研究》2015年第6期。

[25]胡偉：《國(guó)家治理體系下的黨和人大關(guān)系》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2019年第12期。

[26]浦興祖：《人大制度優(yōu)勢(shì)與國(guó)家治理效能》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2019年第12期。

[27]許安標(biāo)：《人民代表大會(huì)制度是支撐國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度》，載《行政管理改革》2019年第11期。

（作者單位：天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院。本文系天津市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目〔項(xiàng)目編號(hào)：2020YJSS190〕的成果）