基層人大規(guī)范性文件備案審查的問(wèn)題及對(duì)策

屈婭妮

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)備案審查制度不斷完善和發(fā)展。黨的十八屆四中全會(huì)提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲、違法的規(guī)范性文件。黨的十九屆四中全會(huì)更是將對(duì)規(guī)范性文件的備案審查上升成為保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的憲法性制度的高度。

一、規(guī)范性文件備案審查工作面臨的問(wèn)題

1.重視不夠。從國(guó)家層面來(lái)看，已經(jīng)將規(guī)范性文件備案審查工作擺在非常重要的位置，加大了宣傳力度，但是地方各級(jí)人大常委會(huì)并沒(méi)有多渠道宣傳這一項(xiàng)工作，導(dǎo)致很多公民、法人、社會(huì)組織都不知道規(guī)范性文件備案審查工作是誰(shuí)負(fù)責(zé)，具體干什么。甚至有些部門和領(lǐng)導(dǎo)也對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作知之甚少，導(dǎo)致在實(shí)際工作中重視不夠，落實(shí)上不夠給力。目前，規(guī)范性文件備案審查的考核機(jī)制尚不健全，缺乏剛性的約束機(jī)制。在實(shí)際工作中，即使審查出了問(wèn)題，大多也是通過(guò)溝通協(xié)商后修改的方式處理，很少通報(bào)。在宣傳方面，審的人不愿說(shuō)，報(bào)的人不屑說(shuō)，因此，這項(xiàng)工作鎖在深閨無(wú)人知，陷入了做與不做一個(gè)樣，做多做少?zèng)]人問(wèn)的尷尬境地。

2.體制不順。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求，完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。但是具體到操作層面，到底是由誰(shuí)負(fù)責(zé)審查，如何審查，建立怎樣的體制、機(jī)制保障審查，并沒(méi)有作出詳細(xì)的規(guī)定。雖然各省、市都制定了自己的規(guī)范性文件備案審查辦法，但大都在工作的體制和機(jī)制方面存在缺失。有些規(guī)范性文件是由省人大常委會(huì)辦公廳（室）統(tǒng)一接受登記后分送各工作委員會(huì)審查，有些是由省人大常委會(huì)法工委統(tǒng)一接受登記后，法工委領(lǐng)導(dǎo)批轉(zhuǎn)其他工委審查，這些程序上的不一致導(dǎo)致了備案審查工作開(kāi)展不力。其他工作委員會(huì)和法工委之間的工作關(guān)系沒(méi)有理順，這就導(dǎo)致了平級(jí)之間在工作中相互推諉的現(xiàn)象。同時(shí)，這種體制機(jī)制上的障礙挫傷了真正想做好備案審查工作人員的積極性和創(chuàng)造性。獨(dú)木不成林，規(guī)范性備案審查工作是一個(gè)完整科學(xué)的閉合鏈條，而不是某一兩個(gè)人的獨(dú)角戲。

3.人力不足。機(jī)構(gòu)編制是確定人員的科學(xué)依據(jù)，規(guī)范性文件備案審查工作作為一項(xiàng)重要工作卻沒(méi)有正式的公務(wù)員編制，從省到市、縣、鄉(xiāng)都缺乏編制，有的成立了規(guī)范性文件備案審查處（科、室），但沒(méi)有專業(yè)的人才，真正干活的人沒(méi)有身份和編制，導(dǎo)致留不住人才。甚至縣（區(qū)）級(jí)的規(guī)范性文件備案審查工作人員多是兼職身份，一人分擔(dān)多項(xiàng)工作，只有在領(lǐng)導(dǎo)檢查時(shí)，才能臨時(shí)的出面介紹備案審查工作。規(guī)范性文件備案審查工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的工作，不能斷代，不能突擊，對(duì)工作中的失誤和差錯(cuò)也是零容忍，這樣一項(xiàng)非常專業(yè)的工作，讓兼職工作人員來(lái)做必然差強(qiáng)人意。如果在工作和待遇上都得不到肯定，那必然導(dǎo)致出現(xiàn)出力不討好的現(xiàn)實(shí)局面，造成一些真正有才能的人不愿意從事這項(xiàng)工作。干好了，沒(méi)人表?yè)P(yáng)和肯定，一旦出現(xiàn)問(wèn)題卻要追責(zé)，權(quán)、責(zé)、位沒(méi)有匹配，空談完成工作，最后只能是編數(shù)字、湊材料去應(yīng)付工作。

4.標(biāo)準(zhǔn)模糊。2019年12月16日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十四次委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第三十六條至第四十五條規(guī)定了審查的標(biāo)準(zhǔn)和處理結(jié)果，但都只是提出意見(jiàn)這樣的軟措施，沒(méi)有嚴(yán)格的制約機(jī)制。同時(shí)，對(duì)規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定過(guò)于原則，可操作性不強(qiáng)，這就導(dǎo)致在具體工作中，對(duì)哪些文件屬于規(guī)范性文件，如何審查，具體審查什么，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題怎么辦這些實(shí)際問(wèn)題缺乏應(yīng)對(duì)措施。要么沒(méi)有報(bào)，要么報(bào)來(lái)了沒(méi)有審，要么審查了沒(méi)有事，要么有問(wèn)題沒(méi)人管。如果備案審查工作和檔案工作一樣只是存檔備查，那么工作的意義就不是很大。但是，對(duì)于基層的規(guī)范性文件備案審查工作來(lái)說(shuō)，面對(duì)如山的文件，如何能夠精準(zhǔn)找出需要備案的文件，督促備案單位及時(shí)報(bào)備，報(bào)來(lái)以后分送領(lǐng)導(dǎo)，審查歸檔，這些工作都需要長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)和磨合才能精準(zhǔn)掌握。目前缺乏科學(xué)的審查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、沒(méi)有強(qiáng)硬的考核約束機(jī)制，導(dǎo)致這項(xiàng)工作長(zhǎng)期停滯不前。

二、對(duì)策與建議

1.加大宣傳力度。規(guī)范性文件備案審查工作是憲法、法律賦予各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督職責(zé)，如何用好這把監(jiān)督的利劍，促進(jìn)人大工作步入科學(xué)化、正規(guī)化渠道是我們應(yīng)該思考的問(wèn)題。信息社會(huì)中宣傳工作應(yīng)該得到重視，具體在工作中，我們要利用好網(wǎng)站、微博、報(bào)紙、雜志等傳統(tǒng)和新興媒體，打好組合宣傳牌，結(jié)合普法宣傳活動(dòng)，通過(guò)視頻、圖片、海報(bào)、理論文章等豐富多彩的形式和易于接受的方式向公民、社會(huì)組織、有關(guān)部門進(jìn)行廣泛深入的宣傳和耐心詳細(xì)的解釋，通過(guò)宣傳工作中正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，做到以案釋法、以理服人。同時(shí)，各級(jí)分管領(lǐng)導(dǎo)和主要領(lǐng)導(dǎo)要認(rèn)真學(xué)習(xí)規(guī)范性文件備案審查相關(guān)文件、政策、講話精神和會(huì)議材料，認(rèn)真貫徹落實(shí)宣傳責(zé)任制，做到分級(jí)靠實(shí)責(zé)任、分步抓好落實(shí)。

2.理順工作機(jī)制。通過(guò)相關(guān)的法律、法規(guī)和地方性法規(guī)，進(jìn)一步明確規(guī)范性文件的接收登記機(jī)構(gòu)、審查機(jī)構(gòu)、上報(bào)機(jī)構(gòu)等相關(guān)責(zé)任部門，做到上下統(tǒng)一，協(xié)調(diào)一致，真正做到勁往一處使。探索單獨(dú)設(shè)立規(guī)范性文件備案審查機(jī)構(gòu)或者把規(guī)范性文件備案審查機(jī)構(gòu)置于常委會(huì)辦公廳（室）之下，通過(guò)體制上的改革，讓真正干事的人有位有為，推動(dòng)規(guī)范性文件備案審查工作的開(kāi)展。探索引進(jìn)科研院所、法學(xué)專家、律師、行業(yè)協(xié)會(huì)、公民、社會(huì)組織等社會(huì)力量參與規(guī)范性文件備案審查工作，提高工作效率和社會(huì)參與度，通過(guò)具體工作宣傳法律、普及相關(guān)知識(shí)，調(diào)動(dòng)大家的積極性和創(chuàng)造性，形成全員參與、齊抓共管的良好局面。

3.解決人員編制。栽下梧桐樹(shù)，引得鳳凰來(lái)。規(guī)范性文件備案審查工作是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要專業(yè)的人才隊(duì)伍才能勝任，因此，要盡快解決規(guī)范性文件備案審查機(jī)構(gòu)和人員編制問(wèn)題，讓專業(yè)人才有用武之地，無(wú)后顧之憂。協(xié)調(diào)組織、編辦等相關(guān)單位和部門，落實(shí)規(guī)范性文件備案審查工作機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制問(wèn)題，讓專業(yè)人才能夠進(jìn)入規(guī)范性文件備案審查工作機(jī)構(gòu)，通過(guò)人才帶動(dòng)，提升工作水平，確保工作實(shí)效。

4.形成制約機(jī)制。對(duì)形式審查和實(shí)質(zhì)審查分別制定科學(xué)、合理、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶彶闃?biāo)準(zhǔn)和具體的操作手冊(cè)，通過(guò)量化、細(xì)化、科學(xué)化實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件備案審查工作的全過(guò)程量化。創(chuàng)新方式，探索通過(guò)網(wǎng)上報(bào)備、開(kāi)門報(bào)備、主動(dòng)報(bào)備、全面報(bào)備，提高規(guī)范性文件備案審查工作的效率。對(duì)審查出來(lái)的違反憲法、違反法律等突出問(wèn)題要及時(shí)面向社會(huì)通報(bào)，形成嚴(yán)格的警示教育機(jī)制，變軟尺子為硬約束，提高備案審查工作的實(shí)效和水平。

（作者單位：慶陽(yáng)市人大常委會(huì)法工委）