區(qū)縣人大代表履職考核機(jī)制研究

侯建勛

評(píng)選優(yōu)秀區(qū)縣人大代表或批評(píng)區(qū)縣人大代表的主體只能是選民?，F(xiàn)行實(shí)踐可以理解為在一定時(shí)間段內(nèi)，基于便利性原則，為了更好監(jiān)督選舉產(chǎn)生的代表，選民向人大常委會(huì)進(jìn)行了評(píng)優(yōu)和批評(píng)權(quán)的委托。

作為直接選舉產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)，區(qū)縣人民代表大會(huì)是我國權(quán)力機(jī)關(guān)體系的重要一環(huán)。2015年《代表法》修改，對(duì)各級(jí)人大代表履行代表職務(wù)、接受選民或選舉單位監(jiān)督作出規(guī)定，推動(dòng)了各區(qū)縣人大建立健全人大代表履職規(guī)范和履職監(jiān)督機(jī)制的進(jìn)程，部分區(qū)縣人大陸續(xù)建立了人大代表履職監(jiān)督機(jī)制，為新時(shí)代選民監(jiān)督區(qū)縣人大代表提供了制度保障。

應(yīng)當(dāng)注意的是，建立區(qū)縣人大代表履職監(jiān)督機(jī)制的進(jìn)程仍在持續(xù)推進(jìn)中。由于上位法規(guī)定的原則性，各地的工作實(shí)踐不僅存在“有無”的區(qū)別，還存在機(jī)制內(nèi)容的具體差異?，F(xiàn)行各區(qū)縣人大代表監(jiān)督機(jī)制的差異必將導(dǎo)致監(jiān)督實(shí)效的參差不齊。各地為建立人大代表履職監(jiān)督機(jī)制所出臺(tái)的文件一般為“暫行辦法”，反映出當(dāng)前相關(guān)制度改革存在較為寬闊的發(fā)展和變革空間。由于各地建立人大代表履職監(jiān)督機(jī)制時(shí)，往往會(huì)考察和借鑒異地經(jīng)驗(yàn)，因此本文選取了我國20個(gè)區(qū)縣作為樣本進(jìn)行研究[1]，致力于對(duì)既往改革進(jìn)行剖析，發(fā)現(xiàn)各地監(jiān)督機(jī)制所存在的問題和缺陷，以期為未來我國各區(qū)縣建立和完善人大代表履職監(jiān)督機(jī)制提供建議。

一、區(qū)縣人大代表履職考核機(jī)制梳理

（一）代表履職考核的內(nèi)容

對(duì)20個(gè)區(qū)縣人大代表履職考核機(jī)制進(jìn)行分析，能夠發(fā)現(xiàn)相關(guān)考核內(nèi)容基本分為基礎(chǔ)考核內(nèi)容和附加考核內(nèi)容。其中，大部分區(qū)縣只考核基礎(chǔ)內(nèi)容，個(gè)別區(qū)縣存在附加考核內(nèi)容。

1.基礎(chǔ)考核部分

基礎(chǔ)考核部分是20個(gè)區(qū)縣人大代表履職考核辦法的共性內(nèi)容。根據(jù)《代表法》，我國縣級(jí)人大代表的職權(quán)可分為本級(jí)人民代表大會(huì)期間的職權(quán)和閉會(huì)期間的職權(quán)。由于所有區(qū)縣人大代表履職考核辦法均是參照《代表法》所制定，因此20個(gè)區(qū)縣都將縣級(jí)人大代表在本級(jí)人大會(huì)議開會(huì)和閉會(huì)期間的職責(zé)進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定。例如，開會(huì)期間的考核內(nèi)容包括按時(shí)參會(huì)、認(rèn)真審議各項(xiàng)議案、提出議案建議批評(píng)等;閉會(huì)期間的考核內(nèi)容包括應(yīng)邀列席縣人大常委會(huì)或鎮(zhèn)人大主席團(tuán)會(huì)議、積極參加各項(xiàng)視察活動(dòng)、加強(qiáng)與選民的密切聯(lián)系等。

此外，絕大部分區(qū)縣都在基礎(chǔ)考核內(nèi)容中規(guī)定了代表應(yīng)當(dāng)做好本職工作，服務(wù)奉獻(xiàn)社會(huì)。要求代表遵紀(jì)守法、廉潔自律。如龍口市規(guī)定“代表參與社會(huì)公益事業(yè)、參加慈善募捐、扶貧幫困等活動(dòng)，計(jì)5～10分”;重慶市南山區(qū)賦予“完成本職工作年度任務(wù)，做本行業(yè)的模范”一項(xiàng)20分分值，甚至規(guī)定“本職工作年度任務(wù)未完成該項(xiàng)不得分，并從總分中扣20分”。

2.附加考核部分

附加考核內(nèi)容一般存在于采取以積分評(píng)價(jià)代表履職情況的區(qū)縣，一般是在代表履行法定職責(zé)的基礎(chǔ)上進(jìn)行更高標(biāo)準(zhǔn)的要求，因此附加考核內(nèi)容是在前述“基礎(chǔ)考核部分”的基礎(chǔ)上另行加減分，作為對(duì)履職情況特殊的人大代表的一種定向反饋機(jī)制存在。如《白河縣人大代表履職考核管理辦法》在詳細(xì)規(guī)定總分為100分的基礎(chǔ)考核部分后，另外規(guī)定了上限20分的“綜合加減分”，如“代表所提議案被大會(huì)主席團(tuán)確定為大會(huì)議案的，領(lǐng)銜代表及附議代表加5分”“代表……形成書面調(diào)研報(bào)告，被縣人大常委會(huì)采用或在縣級(jí)以上網(wǎng)站、報(bào)刊等有關(guān)媒體登載的，每1件加5分”“被各級(jí)新聞媒體以縣人大代表身份進(jìn)行負(fù)面批評(píng)報(bào)道的，每次扣減考核分值5分”。龍口市同樣規(guī)定了獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)，如“年內(nèi)每提交一篇調(diào)研報(bào)告加5分”“提出針對(duì)性、可行性較強(qiáng)的建議、批評(píng)和意見……審查符合要求的，每件加2分”。

（二）考核的方法及程序

對(duì)人大代表進(jìn)行監(jiān)督必然要遵循科學(xué)的方法和一定的程序。本部分梳理了我國部分區(qū)縣所建立的人大代表履職監(jiān)督機(jī)制，將現(xiàn)行履職監(jiān)督考核機(jī)制分為積分考核制、檔案登記制以及述職評(píng)議制，并對(duì)各種考核方法的具體程序進(jìn)行了總結(jié)。需要說明的是，這三種制度并不是非此即彼的關(guān)系，也就是說，部分區(qū)縣綜合使用了三種考核方法，部分區(qū)縣綜合使用了兩種考核方法。

1.積分考核制

根據(jù)本文的考察，采用積分制考核人大代表履職情況的做法始于2013年的重慶市江北區(qū)寸灘街道，2014年江北區(qū)人大常委會(huì)將代表履職積分考核制在全區(qū)推廣，這種做法引起了全國人大的注意，全國其他地區(qū)也開始借鑒這種做法。到今天，積分考核制已經(jīng)成為我國各地區(qū)應(yīng)用最為廣泛的人大代表履職考核方法之一。

積分考核制一般采用百分制計(jì)分，但也有個(gè)別區(qū)縣不設(shè)積分上限，如西寧市城西區(qū)明確規(guī)定“區(qū)人大代表履職考評(píng)實(shí)行計(jì)分制考評(píng)，計(jì)分以100分為基礎(chǔ)，得分上限可超過100分”。采用此方式考核人大代表履職情況，一般需要細(xì)化考核內(nèi)容，并明確各考核項(xiàng)目的分值，合理安排各考核部分的分?jǐn)?shù)占比，并且設(shè)置各區(qū)間考核分?jǐn)?shù)所對(duì)應(yīng)的級(jí)別或等次。如《西安市碑林區(qū)人民代表大會(huì)履職激勵(lì)考評(píng)暫行辦法》規(guī)定，代表在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議期間工作情況占40分，代表在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間活動(dòng)情況占50分，代表加強(qiáng)自身建設(shè)，做好本職工作情況占10分?？己朔?jǐn)?shù)90分以上的為“履職優(yōu)秀”，70分以上的為“履職良好”，低于70分的為“履職一般”。也有地區(qū)設(shè)置稱職、基本稱職、不稱職三個(gè)等次。

對(duì)于該考核機(jī)制的具體實(shí)施程序，各地規(guī)定既有共性，也有區(qū)別。一般來說，人大代表履職積分考核每年進(jìn)行一次，一般在年底進(jìn)行。相關(guān)考核工作一般由區(qū)縣人大常委會(huì)代表工作委員會(huì)（或類似性質(zhì)機(jī)構(gòu)）組織進(jìn)行，也有地方吸納鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、街道人大工委參與考核，個(gè)別地區(qū)采用代表小組考核后直報(bào)區(qū)人大常委會(huì)的做法，也有區(qū)縣人大常委會(huì)成立考核領(lǐng)導(dǎo)小組，專門負(fù)責(zé)組織考核工作。

積分考核制一般采用“自評(píng)+他評(píng)”的方式進(jìn)行。通行的做法是，代表要如實(shí)填寫個(gè)人履職情況登記表，人大機(jī)構(gòu)（如鎮(zhèn)人大、街道人大工委、代表小組等）在平時(shí)及時(shí)記錄人大代表的履職情況，每年底代表工作機(jī)構(gòu)將代表自評(píng)記錄和機(jī)構(gòu)記錄情況匯總后進(jìn)行綜合評(píng)定。但也有例外，如重慶市南川區(qū)取消了代表自評(píng)，直接由代表小組記錄代表的履職情況并在年底進(jìn)行打分，形成最終的考核結(jié)果;渠縣和平湖市還引入了選民評(píng)議這一環(huán)節(jié)，將選民評(píng)議、代表自評(píng)、人大組織評(píng)議三者結(jié)合進(jìn)行考核;莒南縣采取代表委托代表小組填報(bào)履職情況，代表小組、縣人大常委會(huì)等機(jī)構(gòu)審核的形式開展考核工作。

此外，絕大部分區(qū)縣都規(guī)定了不同形式的考核結(jié)果公開程序。在本文所選取的13個(gè)采用積分制考核人大代表履職的區(qū)縣中，白河縣規(guī)定履職考核結(jié)果將以適當(dāng)形式對(duì)外公布;南川區(qū)未規(guī)定履職考核結(jié)果的公布程序;龍口市規(guī)定考核結(jié)果將通過一定形式予以通報(bào);九龍坡區(qū)、平湖市規(guī)定代表履職評(píng)價(jià)結(jié)果將向代表本人進(jìn)行反饋通報(bào)，九龍坡區(qū)還規(guī)定必要時(shí)將履職情況和考核得分向代表工作單位進(jìn)行通報(bào);浙江省諸暨市、柯橋區(qū)規(guī)定通過在代表聯(lián)絡(luò)站向選民張貼公告的形式公布人大代表履職考核結(jié)果，莒南縣規(guī)定考核結(jié)果在代表履職服務(wù)平臺(tái)通報(bào);碑林區(qū)等4個(gè)區(qū)縣均規(guī)定將在區(qū)縣人民代表大會(huì)上公布上一年度人大代表履職考核結(jié)果;姑蘇區(qū)則建立了代表履職積分季度通報(bào)制度，規(guī)定“每季度對(duì)各街道代表團(tuán)代表履職情況進(jìn)行通報(bào)”。

2.檔案登記制

檔案記錄工作是清晰掌握人大代表履職情況的有效措施。近年來，隨著《代表法》的修改，各地逐漸提高了對(duì)人大代表履職工作的重視，我國地方人大代表履職檔案記錄工作也隨之開展起來。目前，這項(xiàng)制度正在從單純的記錄工作逐漸發(fā)展為“記錄—監(jiān)督”的動(dòng)態(tài)工作。

通過觀察本文選取的20個(gè)區(qū)縣人大代表履職監(jiān)督機(jī)制，可以發(fā)現(xiàn)履職檔案記錄已經(jīng)成為監(jiān)督人大代表履職工作過程中的重要一環(huán)。實(shí)踐中，既有將代表履職檔案登記制和積分考核制綜合使用的做法，也有單獨(dú)實(shí)行代表履職檔案登記制的做法。

一般來說，代表履職檔案登記制就是如實(shí)記錄人大代表履職情況，建立履職檔案的制度。實(shí)踐中，各地實(shí)行該制度的程序既有共性，也存在差異。對(duì)于整理形成履職檔案的主體，有的區(qū)縣規(guī)定為縣人大常委會(huì)代表人事選舉工作委員會(huì)，有的區(qū)縣規(guī)定為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)、街道人大工委，大部分區(qū)縣規(guī)定為區(qū)縣人大常委會(huì)代表工作委員會(huì)。對(duì)于形成履職檔案的程序，大部分區(qū)縣采取人大代表自行填寫“履職手冊(cè)”等自我記錄的形式，在代表向人大組織提交個(gè)人履職記錄后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)、街道人大工委、代表小組等組織進(jìn)行審核，最終提交區(qū)縣人大常委會(huì)統(tǒng)一匯總后建立代表履職檔案并評(píng)定代表履職等次。

大部分區(qū)縣都建立了不同程度的履職檔案公示制度，如鎮(zhèn)安縣規(guī)定代表履職情況定期在一定范圍內(nèi)通報(bào)，治多縣規(guī)定適時(shí)在人民代表大會(huì)會(huì)議上通報(bào)代表履職檔案，達(dá)日縣規(guī)定適時(shí)向縣人大代表原選舉單位和本人所在單位通報(bào)履職情況，臨沂市蘭山區(qū)規(guī)定代表履職情況由區(qū)人大常委會(huì)在下一次代表大會(huì)上書面向全體代表通報(bào)。

3.述職評(píng)議制

通過代表述職的方式監(jiān)督人大代表履職是上位法修改推動(dòng)的結(jié)果。2010年《代表法》修改，將該法第五章更名為“對(duì)代表的監(jiān)督”，并將“由選民直接選舉的代表應(yīng)當(dāng)以多種方式向原選區(qū)選民報(bào)告履職情況”寫入該章第一條。根據(jù)現(xiàn)行《代表法》規(guī)定，縣級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)定期組織本級(jí)人大代表向原選區(qū)選民報(bào)告履職工作，該法雖明確了代表述職的領(lǐng)導(dǎo)主體，但未明確述職的具體程序。為落實(shí)上位法規(guī)定，目前我國各區(qū)縣已經(jīng)普遍建立起各種形式的代表述職制度，但各地對(duì)該制度的理解和運(yùn)用存在一定差異。

由于述職活動(dòng)本身受場(chǎng)所、人員等客觀條件限制，各區(qū)縣代表述職一般在街道人大工委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)或代表小組的組織下小范圍開展。各區(qū)縣的通行做法是，將述職區(qū)分為口頭述職和書面述職兩種形式，述職工作于每年末開展，每名人大代表每屆任期內(nèi)應(yīng)向原選區(qū)選民至少述職一次，也有區(qū)縣規(guī)定代表應(yīng)當(dāng)每年向選民述職。實(shí)踐中，書面述職是大部分代表采取的述職形式，部分采用積分制考核的區(qū)縣對(duì)兩種述職方式進(jìn)行了區(qū)分，如蘇州市姑蘇區(qū)規(guī)定代表“書面述職得5分，口頭述職得8分”。

部分區(qū)縣在人大代表向選民述職后規(guī)定了選民評(píng)議程序。選民評(píng)議一般采取填表的形式，測(cè)評(píng)意見一般分為滿意、基本滿意和不滿意三種，評(píng)議結(jié)束后統(tǒng)計(jì)并記錄選民的滿意情況，作為判斷人大代表履職情況的依據(jù)。

（三）考核結(jié)果的運(yùn)用

為避免人大代表履職監(jiān)督考核淪為“走過場(chǎng)”，切實(shí)提高人大代表履職積極性，各區(qū)縣一般都規(guī)定了履職考核結(jié)果的具體運(yùn)用方式。經(jīng)過筆者的梳理，20個(gè)區(qū)縣共形成了兩類12種運(yùn)用方式。第一類為正向激勵(lì)類運(yùn)用方式，具體包括評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、優(yōu)先連選連任、考核使用干部、推薦上級(jí)人大代表人選、全縣區(qū)通報(bào)表揚(yáng)、優(yōu)先安排參加上級(jí)人大培訓(xùn)等6種方式。第二類為負(fù)面懲戒類運(yùn)用方式，具體包括書面勸誡、約談、通報(bào)批評(píng)、勸其辭去代表職務(wù)、不再推薦連任、依法罷免等6種方式。其中，評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、優(yōu)先連選連任、勸其辭去代表職務(wù)是運(yùn)用最為廣泛的方式[2]（具體見下表）。

在正向激勵(lì)類方式方面，大多數(shù)區(qū)縣將履職考核結(jié)果用于評(píng)選優(yōu)秀代表、推薦代表連任人選的重要依據(jù)，如白河縣規(guī)定，“考核結(jié)果將作為年度‘雙爭(zhēng)活動(dòng)評(píng)選優(yōu)秀代表，換屆時(shí)推薦代表連任人選的重要依據(jù)。當(dāng)年考核為優(yōu)秀等次的代表，優(yōu)先評(píng)為‘優(yōu)秀縣人大代表，按照相關(guān)規(guī)定予以表彰獎(jiǎng)勵(lì);連續(xù)三年考核為‘優(yōu)秀的代表換屆時(shí)優(yōu)先推薦為連選連任代表人選”。此外，治多縣規(guī)定“縣人大代表的履職表現(xiàn)應(yīng)作為組織人事部門及其他相關(guān)部門（單位）考核使用干部的重要依據(jù)”。大英縣規(guī)定優(yōu)先安排履職優(yōu)秀的代表參加上級(jí)人大開展的專項(xiàng)培訓(xùn)。西安市碑林區(qū)對(duì)于履職優(yōu)秀人大代表的獎(jiǎng)勵(lì)力度最大，不僅將履職考核結(jié)果用于評(píng)選優(yōu)秀代表和推薦代表連任人選的重要依據(jù)，還規(guī)定將考評(píng)為優(yōu)秀的代表“優(yōu)先推薦為上級(jí)人大代表人選”“在全區(qū)進(jìn)行通報(bào)表揚(yáng)”。

在負(fù)面懲戒類方式方面，各區(qū)縣的運(yùn)用頻率更加均衡，其中運(yùn)用頻率最高的措施為“勸其辭去代表職務(wù)”。治多縣、白河縣均規(guī)定了4種懲戒方式。與正向激勵(lì)類方式規(guī)定較為籠統(tǒng)不同，在主要采用檔案登記制和述職評(píng)議制的區(qū)縣，都對(duì)負(fù)面懲戒類方式的適用情形做了更為詳細(xì)的規(guī)定。例如，武漢市漢陽區(qū)規(guī)定代表存在“3次不參加代表履職工作（活動(dòng)）”“述職測(cè)評(píng)滿意和基本滿意率低于50%”“人大街工委年度綜合評(píng)定累計(jì)2次評(píng)定不稱職”等三種情形之一的，人大街工委應(yīng)勸其辭去代表職務(wù)。對(duì)于主要采用積分考核制的區(qū)縣，相關(guān)規(guī)定則直接針對(duì)履職考核積分或等次展開。如蘇州市姑蘇區(qū)規(guī)定，“對(duì)積分較低的代表，進(jìn)行提醒或約談”。達(dá)州市渠縣規(guī)定“凡被評(píng)為不稱職的代表，由縣人大常委會(huì)代表工作機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行誡勉談話;連續(xù)2年被評(píng)定為不稱職的代表，勸其辭去代表職務(wù)”。西安市碑林區(qū)則規(guī)定有過一次考評(píng)為“履職一般”的代表，原則上不再推薦為下屆代表連任人選。

二、區(qū)縣人大代表履職監(jiān)督機(jī)制的問題及分析

必須承認(rèn)，《代表法》修改后，地方各區(qū)縣所出臺(tái)的一系列代表履職考核制度，已經(jīng)很大程度上加強(qiáng)了選民對(duì)于代表的監(jiān)督力度，相關(guān)制度的運(yùn)行也對(duì)各區(qū)縣人大代表的履職工作起到了很大的督促作用。但同時(shí)也要看到，我國仍有部分區(qū)縣尚未建立代表履職考核制度，而部分區(qū)縣所出臺(tái)的代表履職考核機(jī)制仍然在不同程度上存在一些問題，這些或大或小的問題，導(dǎo)致一些程序難以啟動(dòng)，或者程序啟動(dòng)后難以行使。

（一）履職考核標(biāo)準(zhǔn)存在的問題

1.履職考核標(biāo)準(zhǔn)不明確

制度越發(fā)展，越要求相關(guān)工作實(shí)現(xiàn)精細(xì)化。但大多區(qū)縣都存在不同程度的履職考核標(biāo)準(zhǔn)不明確的問題?？傮w來看，主要依靠檔案登記制考核代表履職情況的區(qū)縣，其考核標(biāo)準(zhǔn)最為模糊。以武漢市漢陽區(qū)為例，2012年該區(qū)通過《漢陽區(qū)人大代表履職細(xì)則（試行）》，以“進(jìn)一步強(qiáng)化代表意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和履職意識(shí)”。該文件規(guī)定了代表每年或每季度所應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)的頻率，要求每位代表應(yīng)當(dāng)填寫個(gè)人《履職手冊(cè)》，同時(shí)人大街工委應(yīng)當(dāng)對(duì)代表各項(xiàng)履職工作（活動(dòng)）進(jìn)行管理考核，但該文件幾乎未規(guī)定任何評(píng)價(jià)、考核代表履職情況的標(biāo)準(zhǔn)。同樣是實(shí)行履職登記制的治多縣、達(dá)日縣等區(qū)縣，也存在此問題。

相比于前述依靠履職檔案考核代表履職的區(qū)縣，實(shí)行積分考核制的區(qū)縣擁有較為明確的考核標(biāo)準(zhǔn)。但也存在類似問題，例如《白河縣人大代表履職考核管理辦法》第四條規(guī)定，“密切聯(lián)系原選區(qū)選民和人民群眾，聽取和反映他們的意見和要求，為人民群眾辦好事、辦實(shí)事的情況分值為10分”，但何為“密切”聯(lián)系選民？該辦法并未釋明。再如，《龍口市人大代表履職考評(píng)內(nèi)容及百分計(jì)分方法》中規(guī)定，“凡在本次人民代表大會(huì)各代表團(tuán)會(huì)議或分組討論會(huì)議上積極發(fā)言的計(jì)5分”，同樣也未說明發(fā)言幾次可以被認(rèn)定為“積極”。此類問題，不一而足。

2.部分履職考核標(biāo)準(zhǔn)不合理

與檔案登記制相比，積分考核制極大地提高了履職考核的精細(xì)化水平。但在實(shí)踐中，存在考核項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不合理的問題，其主要出現(xiàn)在采取“積分考核制”的區(qū)縣中。由于積分考核制天然的限制了考核人員的自由裁量權(quán)，相關(guān)項(xiàng)目的計(jì)分方法自然需要加以明確，也將部分履職考核標(biāo)準(zhǔn)不合理的問題暴露出來。例如，根據(jù)《龍口市人大代表履職考評(píng)內(nèi)容及百分計(jì)分方法》，代表做好本職工作，表率作用突出可得5分，該條文之后規(guī)定“代表熱愛本職工作，所從事的工作或生產(chǎn)活動(dòng)沒有出現(xiàn)問題，計(jì)5分”，對(duì)此條文進(jìn)行規(guī)范分析，可知后半句是對(duì)前半句的解釋，以克服“標(biāo)準(zhǔn)不明確”的問題，但卻產(chǎn)生了工作不出問題就是表率作用突出這樣明顯不合理的考核標(biāo)準(zhǔn)。另外，《重慶市南川區(qū)人大代表履職考核辦法》第二條第一款規(guī)定，“模范地遵守憲法和法律，在生產(chǎn)、工作和社會(huì)活動(dòng)中，協(xié)助憲法和法律的實(shí)施”可得15分，第二款補(bǔ)充規(guī)定“凡年度內(nèi)不發(fā)生違法違紀(jì)問題，該項(xiàng)得10分”，與前述龍口市規(guī)定存在類似的問題。

20個(gè)區(qū)縣基本都存在履職考核標(biāo)準(zhǔn)低的問題。對(duì)于大部分存在履職考核標(biāo)準(zhǔn)過低問題的區(qū)縣，其原因主要在于沒有明確的考核標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，大部分人大代表和人大考核機(jī)構(gòu)都認(rèn)同履職不力的人大代表應(yīng)當(dāng)承受不利后果，但問題在于如何認(rèn)定一位人大代表履職不力？按照我國的國情，如果在履職考核標(biāo)準(zhǔn)問題上賦予人大機(jī)構(gòu)過大的裁量權(quán)，不可避免地會(huì)出現(xiàn)降低考核標(biāo)準(zhǔn)以求得“人人稱職”和諧場(chǎng)面的做法。如果不對(duì)此問題進(jìn)行明確，那么除代表違法違紀(jì)外，理論上恐怕很難出現(xiàn)代表被警告、約談甚至罷免的情形，我國長(zhǎng)期的人大制度實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。這在一定程度上反映出履職考核標(biāo)準(zhǔn)不明確的區(qū)縣普遍存在履職考核標(biāo)準(zhǔn)過低的問題。對(duì)于履職考核標(biāo)準(zhǔn)和層次判斷較為明確的區(qū)縣，同樣的問題仍然存在。例如，白河縣人大代表在人大開會(huì)期間只要單獨(dú)或者聯(lián)名提出1件議案、建議、批評(píng)或意見就可以得到本項(xiàng)滿分10分，且不區(qū)分領(lǐng)銜或附議;在大多數(shù)區(qū)縣，只要年度內(nèi)述職就可以得到述職考核項(xiàng)的滿分，不區(qū)分書面和口頭，也不區(qū)分選民測(cè)評(píng)結(jié)果。

（二）部分考核項(xiàng)目設(shè)置不合理

1.是否做好本職工作成為代表履職考核項(xiàng)目

各區(qū)縣普遍將代表做好本職工作作為代表履職考核項(xiàng)目，本文認(rèn)為這種做法既不合法，也不合理。在合法性層面，《代表法》和《選舉法》均未規(guī)定各級(jí)人大代表應(yīng)當(dāng)做好本職工作。在合理性層面，代表履職考核將做好本職工作計(jì)入考核項(xiàng)目的做法，和將人大代表履職情況納入代表本職工作單位績(jī)效考核項(xiàng)目一樣不合法理。固然，代表應(yīng)當(dāng)做好本職工作，但做好本職工作本應(yīng)是每一個(gè)勞動(dòng)者的義務(wù)，人大代表何以獲得“特殊性”？如果說基于“人民因其在工作單位起到表率作用而被選為人大代表”的理由，認(rèn)為代表履職考核應(yīng)當(dāng)考慮代表當(dāng)選后履行本職工作的情況，那就曲解了“人大代表”的性質(zhì)。

作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，人大代表是一種職務(wù)[3]。人大代表執(zhí)行職務(wù)視為執(zhí)行公務(wù)，受憲法和法律保護(hù)。盡管與西方議員不同，我國人大代表通常是兼職制，但“兼職”一詞恰恰反映出人大代表職務(wù)與代表本職工作是互相獨(dú)立的關(guān)系。在考核時(shí)，不能混淆這兩種職務(wù)，既不能在代表本職工作績(jī)效考核中考察其履行人大代表職務(wù)的情況，也不能在人大代表履職考核中考察其履行本職工作的情況，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到二者相互獨(dú)立的關(guān)系。

2.“被動(dòng)履職項(xiàng)目”成為代表履職考核加分項(xiàng)目

各區(qū)縣普遍將“被動(dòng)履職”項(xiàng)目列入人大代表履職考核項(xiàng)目中。所謂“被動(dòng)履職項(xiàng)目”，是指根據(jù)《代表法》的規(guī)定，只能由他人發(fā)起，代表被動(dòng)參加的履職項(xiàng)目。比較典型的有“參加本級(jí)人民代表大會(huì)”“應(yīng)邀列席縣人大常委會(huì)”“應(yīng)邀列席縣人大常委會(huì)專門會(huì)議”“應(yīng)邀參加市人大常委會(huì)組織的集體活動(dòng)”等項(xiàng)目。這類項(xiàng)目的特征在于，是否履行不取決于代表，且除出席人大會(huì)議之外大部分項(xiàng)目履行機(jī)會(huì)并不均等。人大代表參加此類活動(dòng)，有時(shí)取決于概率，但大多數(shù)情況下取決于人為安排。

例如，根據(jù)本文的統(tǒng)計(jì)，龍口市將18分分值賦予“被動(dòng)履職項(xiàng)目”，白河縣將10分分值賦予此類項(xiàng)目。各區(qū)縣基本都存在將此類項(xiàng)目作為代表履職考核加分項(xiàng)目的情況。我們認(rèn)為，將參加此類活動(dòng)作為履職考核加分項(xiàng)目，將導(dǎo)致各代表在履職考核上的實(shí)質(zhì)不公平，削弱了履職考核結(jié)果的真實(shí)性和有效性，也無法準(zhǔn)確體現(xiàn)代表履職的積極性。

3.“準(zhǔn)被動(dòng)履職項(xiàng)目”考核加分比值過大

各區(qū)縣普遍將“準(zhǔn)被動(dòng)履職”項(xiàng)目作為人大代表履職考核的加分項(xiàng)目，且占比往往過高?！皽?zhǔn)被動(dòng)履職項(xiàng)目”是指依據(jù)《代表法》只能由他人發(fā)起，但代表參與機(jī)會(huì)均等且在是否參與問題上擁有一定自由度的履職項(xiàng)目。比較典型的有“參加代表小組組織的活動(dòng)”“參加集中培訓(xùn)”等履職項(xiàng)目。這類項(xiàng)目的特征在于，是否履行在大體上不取決于代表個(gè)人，但代表個(gè)人可以選擇部分不參加，也可以選擇全部參加。如《龍口市人大代表年度履職考評(píng)辦法》規(guī)定，代表應(yīng)當(dāng)積極參加所在代表小組活動(dòng)，每參加一次所在代表小組活動(dòng)的計(jì)3分，本項(xiàng)分值為10分。人大代表參加此類活動(dòng)，一般取決于他人安排，但在回應(yīng)這種安排中能夠體現(xiàn)人大代表的積極性。

“準(zhǔn)被動(dòng)履職項(xiàng)目”與“被動(dòng)履職項(xiàng)目”的區(qū)別在于，“準(zhǔn)被動(dòng)履職項(xiàng)目”能夠在被動(dòng)中體現(xiàn)主動(dòng)性。各區(qū)縣人大代表履職考核機(jī)制存在的問題是：賦予“準(zhǔn)被動(dòng)履職項(xiàng)目”的加分比值過大。如南川區(qū)賦予此類考核項(xiàng)目的分值為30分，柯橋區(qū)賦予此類考核項(xiàng)目的分值為20分，其他區(qū)縣也都賦予此類考核項(xiàng)目較高的分值。賦予“準(zhǔn)被動(dòng)履職項(xiàng)目”較高分值的弊端在于，將削弱履職考核結(jié)果反映代表履職積極性和實(shí)效性的說服力。

（三）監(jiān)督主體實(shí)質(zhì)錯(cuò)位

對(duì)人大代表可以進(jìn)行監(jiān)督和罷免，是我國人民代表大會(huì)制度的重要特點(diǎn)[4]。根據(jù)《代表法》的規(guī)定，作為選民直接選舉產(chǎn)生的人大代表，區(qū)縣人大代表應(yīng)當(dāng)接受選民的監(jiān)督。原則上，區(qū)縣人大常委會(huì)、街道人大工委等人大組織或機(jī)構(gòu)并不具有法定的監(jiān)督代表履職的權(quán)力，相反，各級(jí)人大組織實(shí)際上負(fù)有為人大代表履職提供服務(wù)，保障人大代表依法履職的義務(wù)。因此，嚴(yán)格來講，本文所列舉的20個(gè)區(qū)縣之履職考核機(jī)制有違反法律之嫌，不合直接選舉的精神。但我們必須承認(rèn)，在現(xiàn)階段的我國，人大代表履職積極性不高和選民缺乏參與政治活動(dòng)的熱情是同時(shí)存在的，為了打破這個(gè)僵局，從經(jīng)濟(jì)的角度來看，督促人大代表積極履職是更為經(jīng)濟(jì)、更為簡(jiǎn)便的做法。因此可以說，20個(gè)區(qū)縣所建立的代表履職考核機(jī)制是一種“良性違憲”[5]的行為，其作為今后我國實(shí)現(xiàn)選民自發(fā)監(jiān)督人大代表履職的政治風(fēng)氣是必要的“過渡手段”。

但我們?nèi)孕鑿?qiáng)調(diào)，這種監(jiān)督機(jī)制雖然可以繼續(xù)存在，但是其作為今后實(shí)現(xiàn)選民自發(fā)監(jiān)督人大代表的“過渡手段”，必須體現(xiàn)出一定的“過渡性”。換句話說，這種考核機(jī)制不僅要激發(fā)人大代表履職的積極性，也應(yīng)當(dāng)努力在選民中逐步樹立起“人大代表受選民監(jiān)督”的理念和氛圍。從這個(gè)認(rèn)識(shí)出發(fā)，20個(gè)區(qū)縣所建立的人大代表履職考核機(jī)制至少存在以下兩個(gè)問題：

1.監(jiān)督活動(dòng)選民參與率低

根據(jù)前文的梳理可以看出，20個(gè)區(qū)縣所建立的人大代表履職考核機(jī)制，一般都規(guī)定考核工作整體在區(qū)縣人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，至于具體考核工作則一般交由本級(jí)人大常委會(huì)代表工作委員會(huì)實(shí)施，個(gè)別區(qū)縣也賦予街道人大工委等人大機(jī)構(gòu)考核職能。對(duì)于代表年度履職考核結(jié)果的認(rèn)定，20個(gè)區(qū)縣一般規(guī)定為：先將各方面出具的履職考核基本材料交由區(qū)縣人大常委會(huì)代表工委初審，后提交區(qū)縣人大常委會(huì)主任會(huì)議審定?？梢钥闯觯鲄^(qū)縣代表履職考核工作幾乎成為人大機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作，選民參與率較低。

必須要說明的一點(diǎn)是，大部分區(qū)縣都在履職考核辦法中規(guī)定人大代表應(yīng)當(dāng)定期述職，并且將人大代表是否述職作為考核項(xiàng)目。然而，這種做法看似在代表履職考核中吸納了民意，但這種吸納并不能等同于選民參與代表考核。我們認(rèn)為，只有選民能夠?qū)嵸|(zhì)性參與代表履職的考核過程，換句話說，選民的評(píng)議意見能夠影響代表履職考核結(jié)果，才能依法認(rèn)定為選民有效參與了代表履職考核。例如，絕大部分區(qū)縣規(guī)定，代表年度內(nèi)述職的可以得到述職項(xiàng)的滿分，對(duì)于代表述職后選民的評(píng)議意見則在所不問。這種情況下，盡管代表向選民述職了，但選民仍然無法將自己的意志體現(xiàn)到人大代表履職考核的結(jié)果中。當(dāng)然，也有個(gè)別區(qū)縣出臺(tái)了能夠使選民評(píng)議意見影響代表履職考核結(jié)果的規(guī)定，如《平湖市人大代表履職評(píng)價(jià)辦法》規(guī)定，“各鎮(zhèn)人大、街道工委按照代表自評(píng)、選民評(píng)議和組織評(píng)定分別占20%、40%、40%的比例計(jì)算得出代表的綜合得分”;《重慶市南川區(qū)人大代表履職考核辦法》規(guī)定，“定期述職計(jì)5分。履職情況測(cè)評(píng)結(jié)果優(yōu)秀加3分，稱職計(jì)5分，不稱職該項(xiàng)不得分，并從總分中扣5分”。此外，大英縣和漢陽區(qū)也都規(guī)定代表履職考核結(jié)果將受到述職后選民評(píng)議意見的影響。

然而，即便是在前述區(qū)縣，能否充分保證選民意見體現(xiàn)在代表履職考核結(jié)果中也是存疑的。原因在于，首先，口頭述職的代表比例極低[6]，大部分代表是書面述職，而書面述職一般不組織選民評(píng)議活動(dòng)，且書面述職報(bào)告一般不向選民公布。其次，所有區(qū)縣都沒有規(guī)定選民評(píng)議結(jié)果如何認(rèn)定、測(cè)算的問題，也沒有配套相應(yīng)程序，如漢陽區(qū)只規(guī)定了“人大街工委根據(jù)述職報(bào)告、選民評(píng)議意見和履職記錄撰寫綜合評(píng)價(jià)意見”，至于選民評(píng)議意見如何被“根據(jù)”，文件并未作進(jìn)一步規(guī)定。最后，以南川區(qū)為例，選民意見在代表履職考核總分中所占比例不到10%，這個(gè)比例也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

2.監(jiān)督結(jié)果不對(duì)選民公開

前文已經(jīng)統(tǒng)計(jì)過，在本文所選取的13個(gè)采用積分制考核人大代表履職的區(qū)縣中，只有浙江省諸暨市、柯橋區(qū)2個(gè)區(qū)縣規(guī)定，通過在代表聯(lián)絡(luò)站向選民張貼公告的形式公布人大代表履職考核結(jié)果。對(duì)于其他7個(gè)主要采用檔案登記制和述職評(píng)議制的區(qū)縣，只有漢陽區(qū)規(guī)定“人大街工委將人大代表履職情況通過召開選民代表座談會(huì)、選區(qū)公示等形式向轄區(qū)選區(qū)通報(bào)”，其余區(qū)縣最終審定的人大代表履職考核結(jié)果均不向社會(huì)公布。甚至前述規(guī)定在考核人大代表時(shí)參考選民評(píng)議意見的區(qū)縣，其考核結(jié)果同樣不向選民公布。

另外，筆者也嘗試在20個(gè)區(qū)縣所建立的官方網(wǎng)址、微信公眾號(hào)等網(wǎng)絡(luò)公開平臺(tái)檢索代表履職考核結(jié)果，均顯示未找到相關(guān)內(nèi)容?？傮w來看，絕大部分區(qū)縣都只建立了小范圍的內(nèi)部通報(bào)制度（如在人代會(huì)通報(bào)），而選民無從知曉、無法掌握自己選出的人大代表的履職情況。這種做法已經(jīng)嚴(yán)重影響了選民監(jiān)督代表履職的有效性，削弱了代表考核制度對(duì)人大代表履職的督促作用。

（四）考核結(jié)果運(yùn)用方式面臨質(zhì)疑

1.考核結(jié)果運(yùn)用方式面臨合法性質(zhì)疑

合法性質(zhì)疑主要集中在評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、通報(bào)批評(píng)、勸其辭去代表職務(wù)三個(gè)方式。實(shí)踐中，人大常委會(huì)評(píng)選優(yōu)秀人大代表早在20世紀(jì)就已經(jīng)出現(xiàn)，從那時(shí)起，對(duì)于人大常委會(huì)能否評(píng)選優(yōu)秀人大代表或者對(duì)其進(jìn)行批評(píng)的討論就已經(jīng)開始了。批評(píng)者多是從《代表法》之規(guī)定及精神出發(fā)，認(rèn)為評(píng)選優(yōu)秀人大代表的主體只能是選民[7]。贊成者一般認(rèn)為人大常委會(huì)可以評(píng)選優(yōu)秀人大代表，理由在于：第一，評(píng)選優(yōu)秀人大代表有利于促進(jìn)代表依法履職;第二，選民組織松散，不具有評(píng)選優(yōu)秀人大代表的組織基礎(chǔ)[8]。

本文的主張是：評(píng)選優(yōu)秀區(qū)縣人大代表或批評(píng)區(qū)縣人大代表的主體只能是選民。但我國現(xiàn)行實(shí)踐可以理解為在一定時(shí)間段內(nèi)，基于便利性原則，為了更好監(jiān)督選舉產(chǎn)生的代表，選民向人大常委會(huì)進(jìn)行了評(píng)優(yōu)和批評(píng)權(quán)的委托。類比到訴訟代理理論，必須指出，這種代理是一般代理而不是全權(quán)代理。也就是說，區(qū)縣人大常委會(huì)評(píng)選、表彰履職突出的人大代表，或者通報(bào)批評(píng)履職不力的人大代表，或者勸人大代表辭去代表職務(wù)，必須“以人民的名義”進(jìn)行，充分尊重和體現(xiàn)選民的意志。因此，現(xiàn)行許多區(qū)縣的做法，顯然無法消弭針對(duì)其合法性的質(zhì)疑。

2.負(fù)面懲戒類運(yùn)用方式面臨實(shí)用性質(zhì)疑

多數(shù)區(qū)縣規(guī)定了對(duì)履職考核不合格代表的負(fù)面懲戒措施，努力完善代表退出機(jī)制，但這種規(guī)定正在面臨實(shí)用性質(zhì)疑。在主要依靠檔案登記制考核人大代表履職情況的區(qū)縣，由于缺乏明確的考核結(jié)果認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其評(píng)價(jià)過程主觀性較大，導(dǎo)致建立主觀評(píng)價(jià)結(jié)果基礎(chǔ)上的退出機(jī)制缺乏實(shí)用性。如由區(qū)縣規(guī)定“人大街工委年度綜合評(píng)定累計(jì)2次評(píng)定不稱職的由街工委勸其辭去代表職務(wù)”，在履職檔案和履職測(cè)評(píng)結(jié)果均不向選民公開的前提下，再加上人情社會(huì)中的人大代表總是存在各種朋友或同事的關(guān)系，人大街工委究竟有多大的勇氣“勸辭”人大代表是很值得懷疑的。實(shí)踐也進(jìn)一步印證了我們的懷疑，近十年來，全國只發(fā)生了一起區(qū)人大常委會(huì)勸辭人大代表的實(shí)例，但其理由并不是“履職不力”，而是人大代表拖欠農(nóng)民工工資[9]。

從事實(shí)來看，盡管各區(qū)縣已經(jīng)陸續(xù)建立了基于人大代表履職不力的退出機(jī)制，但是實(shí)踐中幾乎從未出現(xiàn)實(shí)際運(yùn)用的案例。在采用述職評(píng)議制和積分考核制的區(qū)縣，相關(guān)問題仍然存在。如大英縣規(guī)定，“對(duì)于述職評(píng)議不滿意率達(dá)到40%及以上的人大代表，要?jiǎng)衿滢o去代表職務(wù)”，這種做法的出發(fā)點(diǎn)很好，但仍有幾個(gè)前提性的問題影響了其實(shí)用性。第一，參加述職評(píng)議的選民是否是隨機(jī)產(chǎn)生，是否有人為安排的痕跡在里面？第二，參加述職的人大代表如何確定，是否刻意安排了群眾基礎(chǔ)好的人大代表進(jìn)行述職？第三，選民是否清楚人大代表的履職規(guī)范？如果選民壓根不了解人大代表的應(yīng)盡職責(zé)，那么面對(duì)人大代表滔滔不絕的“成績(jī)”，其極有可能投出滿意票。第四，接受選民評(píng)議的人大代表，其在總數(shù)中所占比例能有多大？在一則針對(duì)大英縣開展人大代表述職評(píng)議的新聞報(bào)道中，我們提煉出了以下事實(shí)：一場(chǎng)述職評(píng)議活動(dòng)只有1名縣人大代表進(jìn)行了口頭述職;該人大代表對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)做出很大貢獻(xiàn)，群眾滿意度較高;測(cè)評(píng)意見分為優(yōu)秀、稱職和不稱職，78名在場(chǎng)選民進(jìn)行投票，該代表得票優(yōu)秀率為97%[10]。

除代表退出機(jī)制外，負(fù)面懲戒類結(jié)果運(yùn)用方式還包括書面勸誡、約談等較“溫和”的措施，但其仍然無法擺脫實(shí)用性質(zhì)疑，實(shí)踐中的案例仍寥寥無幾。本文認(rèn)為，有以下幾個(gè)原因?qū)е铝诉@種局面。第一，“人情社會(huì)”因素影響較大，尤其是在考核主觀性大，結(jié)果不公開、不透明的區(qū)縣，其影響尤為嚴(yán)重。第二，適用這些“溫和”懲戒措施的條件仍顯嚴(yán)苛。例如根據(jù)《白河縣人大代表履職考核管理辦法》，連續(xù)兩年考核等次為“較差”的代表將被約談，根據(jù)該辦法，本文計(jì)算出：1名只按照組織安排參加集體活動(dòng)，不聯(lián)系群眾、不在人代會(huì)上發(fā)言、不提議案或建議的代表，其考核分?jǐn)?shù)為75分，根據(jù)該意見，考核分?jǐn)?shù)59分以下為較差，因此其考核結(jié)果為“一般”。這名顯然應(yīng)當(dāng)被約談的人大代表，就這樣“高枕無憂”地繼續(xù)擔(dān)任代表了。

三、完善區(qū)縣人大代表履職考核機(jī)制的建議

前文已經(jīng)指出了20個(gè)區(qū)縣建立的人大代表履職考核機(jī)制存在的問題。當(dāng)前正處在建立和完善各級(jí)人大代表履職監(jiān)督機(jī)制的時(shí)期，作為人大代表履職監(jiān)督的重要手段，人大代表履職考核必須沿著“正確的道路”前進(jìn)。本文認(rèn)為，在總結(jié)和分析各區(qū)縣改革經(jīng)驗(yàn)和不足的基礎(chǔ)上，未來我國各區(qū)縣建立人大代表履職考核機(jī)制應(yīng)當(dāng)做好以下幾點(diǎn)[11]。

（一）構(gòu)建考核方式之綜合性結(jié)構(gòu)

從對(duì)我國各區(qū)縣建立人大代表履職考核機(jī)制的實(shí)踐歷程來看，新近建立相關(guān)機(jī)制的區(qū)縣較多采用積分考核制為主要考核方式，同時(shí)輔之以一定的檔案登記和述職評(píng)議方法。如果我們仔細(xì)思考就不難發(fā)現(xiàn)：建立檔案是我國政府機(jī)關(guān)工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，幾乎全國各區(qū)縣都建立了不同程度的人大代表履職檔案，并且發(fā)展出了基于履職檔案的履職考核機(jī)制。由于《代表法》明確規(guī)定縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)定期組織本級(jí)人大代表向原選區(qū)選民述職，因此我國基本上所有區(qū)縣都建立了人大代表述職制度。但積分考核制的建立并不源于現(xiàn)行法的規(guī)定。積分考核制具有以下優(yōu)點(diǎn)：第一，積分考核制有利于明確履職考核標(biāo)準(zhǔn)，這是由其“精細(xì)”的特點(diǎn)決定的;第二，積分考核制有利于規(guī)范代表履職考核工作;第三，通過分配履職積分，積分考核制有利于引導(dǎo)人大代表履行職責(zé);第四，積分考核制有利于落實(shí)考核結(jié)果的運(yùn)用，增加其實(shí)用性。因此，本文認(rèn)為，未來我國各區(qū)縣建立人大代表履職考核機(jī)制應(yīng)當(dāng)主要依靠代表履職積分考核制。

在主要依靠積分考核制的同時(shí)，也要適當(dāng)運(yùn)用檔案登記制和述職評(píng)議制，以有效的將現(xiàn)行法規(guī)定融入人大代表履職考核體系中。具體而言，人大各機(jī)關(guān)在組織、協(xié)助人大代表履職時(shí)應(yīng)當(dāng)做好記錄工作，方便計(jì)算和核實(shí)代表履職積分。區(qū)縣人大常委會(huì)也應(yīng)當(dāng)繼續(xù)遵守現(xiàn)行法的規(guī)定，逐步推進(jìn)本級(jí)人大代表向選民述職，并且接受選民評(píng)議，保證其述職評(píng)議情況有力地體現(xiàn)在履職考核結(jié)果中。

綜上，本文認(rèn)為我國各區(qū)縣應(yīng)當(dāng)盡快建立起以積分考核制為主，以檔案登記制和述職評(píng)議制為有益補(bǔ)充的人大代表履職考核機(jī)制。

（二）調(diào)整考核標(biāo)準(zhǔn)之設(shè)置

各區(qū)縣人大代表履職考核標(biāo)準(zhǔn)仍然需要進(jìn)一步明確和合理化。由于考核結(jié)果與人大代表的職權(quán)和個(gè)人聲譽(yù)掛鉤，因此考核標(biāo)準(zhǔn)是否明確關(guān)系著是否能對(duì)人大代表的履職行為產(chǎn)生確定的指引作用。此外，各區(qū)縣現(xiàn)行履職考核標(biāo)準(zhǔn)也存在不合理的問題，其主要表現(xiàn)在不合理地降低考核標(biāo)準(zhǔn)。我們認(rèn)為適當(dāng)提高人大代表履職考核標(biāo)準(zhǔn)具有必要性。理由在于：第一，過低的考核標(biāo)準(zhǔn)是“形同虛設(shè)”的，削弱了人大代表履職考核機(jī)制所原本期望達(dá)到的監(jiān)督效果;第二，區(qū)縣人大代表作為我國級(jí)別最高的由選民直接選舉產(chǎn)生的地方權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，其不僅能夠較為方便的聯(lián)系選民，其提出的議案、建議和批評(píng)也能夠直接對(duì)應(yīng)完整的政府組成部門，因此區(qū)縣人大代表的履職積極性和履職效果對(duì)于化解基層矛盾，提升社會(huì)穩(wěn)定性，增強(qiáng)人民群眾幸福感至關(guān)重要。

如前所述，建立以積分考核制為主的人大代表履職考核機(jī)制，能夠有效地克服檔案登記制和述職評(píng)議制履職考核標(biāo)準(zhǔn)不明確的問題。但需要注意的是，采用積分考核制后，要盡量減少抽象的、概括性的考核標(biāo)準(zhǔn)，盡可能避免使用“不確定概念”和“概括條款”，還要適當(dāng)提高履職考核標(biāo)準(zhǔn)。

提高人大代表履職考核標(biāo)準(zhǔn)要做到以下幾點(diǎn)。第一，在具體的考核內(nèi)容上，不僅要區(qū)分“有無履職”，還要區(qū)分“如何履職”。如考核人大代表向選民述職，應(yīng)當(dāng)區(qū)分口頭述職和書面述職，在分值設(shè)置上不再“一視同仁”。再如考核人大代表提出議案的情況，不僅要區(qū)分“是否”提出了議案，還要區(qū)分“領(lǐng)銜”與“附議”，適當(dāng)降低附議者的本項(xiàng)得分。第二，不僅要區(qū)分“如何履職”，還要區(qū)分“履職如何”，也就是要對(duì)人大代表的履職效果進(jìn)行考核。如人大代表向選民述職后選民評(píng)議結(jié)果的不同應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在本項(xiàng)得分中，再如人大代表提出的建議是否被采納和運(yùn)用也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行區(qū)分。第三，人大代表履職考核的最終評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)提高，如果采用大多數(shù)區(qū)縣60分以上為“稱職”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低各考核項(xiàng)目的分值，或者在考核年度內(nèi)能夠多次履職的項(xiàng)目上增設(shè)多個(gè)得分檔次，適當(dāng)提高在各個(gè)項(xiàng)目上得滿分的難度。

（三）完善考核項(xiàng)目之設(shè)置

除考核標(biāo)準(zhǔn)外，履職考核項(xiàng)目的設(shè)置也能起到引導(dǎo)人大代表履職行為的作用。為了更好的發(fā)揮人大代表履職考核機(jī)制監(jiān)督、激勵(lì)人大代表依法履職的作用，當(dāng)前建立起來的各區(qū)縣相關(guān)機(jī)制中的考核項(xiàng)目也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。

首先，代表做好本職工作不應(yīng)成為考核項(xiàng)目。前文已經(jīng)論述過，人大代表本身就是一種職務(wù)，當(dāng)公民被選舉為人大代表后，自然既沒有必要、也沒有理由對(duì)其履行本職工作的情況進(jìn)行考核。過去乃至當(dāng)下，由于許多公民是因?yàn)樵趯I(yè)領(lǐng)域頗有建樹而被推薦為代表人選，再加上我國人大代表實(shí)行兼職制，人大代表長(zhǎng)期被視為是一種“榮譽(yù)稱號(hào)”，是一種聲譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)，其自然認(rèn)為做好本職工作就是履行好了代表職務(wù)。著名數(shù)學(xué)家陳景潤(rùn)在被選為全國人大代表后，曾直言自己既不聯(lián)系群眾，也不在人代會(huì)上發(fā)言。他曾說：“能當(dāng)上全國人大代表，這是黨組織對(duì)我的信任……我很樂意參加人民代表大會(huì)，開會(huì)期間我都帶著《科技英語》書，或者有關(guān)數(shù)學(xué)的書，有機(jī)會(huì)就抓緊多看、多讀、多記、多想一些?！盵12]因此，本文主張將“代表做好本職工作”從代表履職考核項(xiàng)目中刪除。

其次，“被動(dòng)履職項(xiàng)目”也不應(yīng)作為人大代表履職考核的加分項(xiàng)目[13]。“被動(dòng)履職項(xiàng)目”是指依據(jù)《代表法》，只能由人大組織發(fā)起，代表被動(dòng)參與，且在是否參與上沒有選擇余地的項(xiàng)目。典型的有“參加本級(jí)人民代表大會(huì)”“應(yīng)邀列席本級(jí)人大常委會(huì)”等項(xiàng)目。由于這類項(xiàng)目無法體現(xiàn)代表履職積極性，其履行也常常因取決于組織安排而導(dǎo)致履行機(jī)會(huì)不均等，因此本文認(rèn)為“被動(dòng)履職項(xiàng)目”不應(yīng)作為人大代表履職考核項(xiàng)目的加分項(xiàng)目，但其可以作為減分項(xiàng)目而存在，如“無故缺席一次縣人民代表大會(huì)全體會(huì)議的，本年度考核結(jié)果為不合格”，或“受邀列席縣人大常委會(huì)會(huì)議或參加專門委員會(huì)會(huì)議，無故不參加的，一次扣5分”。

最后，“準(zhǔn)被動(dòng)履職項(xiàng)目”可以作為人大代表履職考核加分項(xiàng)目，但其所占分值不應(yīng)過高。根據(jù)《代表法》，人大代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)以集體活動(dòng)為主，以代表小組活動(dòng)為基本形式。其視察國家機(jī)關(guān)或有關(guān)單位的工作、開展專題調(diào)研等活動(dòng)往往是在區(qū)縣人大常委會(huì)的安排下進(jìn)行的。此外，實(shí)踐中人大代表往往是以“代表小組”為單位進(jìn)行履職活動(dòng)。各區(qū)縣一般采用單次得分與本項(xiàng)最高得分相結(jié)合的

方式進(jìn)行規(guī)定。對(duì)于此類“準(zhǔn)被動(dòng)履職項(xiàng)目”，本文認(rèn)為，對(duì)其進(jìn)行考核能夠在一定程度上體現(xiàn)代表履職積極性，將其作為加分項(xiàng)目也不影響代表履職考核的公平性，但應(yīng)當(dāng)酌情減少這類項(xiàng)目在人大代表履職考核總分中所占的比例。

（四）保障選民參與權(quán)之實(shí)現(xiàn)

正如前文所述，由于公民很少參與代表履職考核活動(dòng)，當(dāng)前各區(qū)縣所建立的人大代表履職考核機(jī)制正在面臨合法性質(zhì)疑。當(dāng)前，我國正處于建設(shè)和發(fā)展中國特色社會(huì)主義法治國家的偉大歷史進(jìn)程中，國家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作、運(yùn)行機(jī)制實(shí)現(xiàn)法治化至關(guān)重要。根據(jù)《代表法》規(guī)定以及代議制一般理論，只有選民有權(quán)監(jiān)督經(jīng)由直接選舉產(chǎn)生的區(qū)縣人大代表?，F(xiàn)行區(qū)縣人大代表履職考核機(jī)制可以視為一種在代表履職不力與選民監(jiān)督熱情不高二者共存的特殊階段采取的“過渡手段”，是選民暫時(shí)將一部分監(jiān)督權(quán)向人大機(jī)關(guān)進(jìn)行了委托。但為了防止制度異化，保障人民主權(quán)，這種委托不應(yīng)被視為全權(quán)委托，區(qū)縣人大應(yīng)當(dāng)保障選民有效參與人大代表履職考核過程，使選民意志在人大代表履職考核結(jié)果中有效體現(xiàn)出來。

通過何種制度保障選民有效參與、獲取選民意志，是最為關(guān)鍵的問題。在此，本文主張通過建立并完善代表述職評(píng)議制度解決該問題。理由在于：區(qū)縣人大代表向選民述職是《代表法》明確規(guī)定的人大代表職責(zé)，各地進(jìn)行該工作均有一定的組織基礎(chǔ);同時(shí)，人大代表述職評(píng)議是了解和掌握選民對(duì)人大代表履職認(rèn)可度最直接的手段。

為解決現(xiàn)行述職評(píng)議制度存在的問題，應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：第一，代表述職應(yīng)做到全覆蓋，實(shí)現(xiàn)每年度每一位代表至少向選民進(jìn)行一次口頭或書面述職。第二，開發(fā)全國統(tǒng)一的人大代表網(wǎng)絡(luò)述職平臺(tái)，以克服組織選民評(píng)議難度高等程序性難題。第三，采用網(wǎng)絡(luò)述職方式后，選民以身份證號(hào)為賬號(hào)登錄代表述職平臺(tái)并評(píng)議人大代表，除確認(rèn)選民屬于本選區(qū)外，人大機(jī)關(guān)不得對(duì)參加述職評(píng)議的選民數(shù)量和具體組成加以限制。第四，舉辦“代表述職我來評(píng)”主題活動(dòng)，每年定期集中組織人大代表向選民述職，利用微信公眾號(hào)、抖音等宣傳平臺(tái)在社會(huì)營造積極參加代表評(píng)議的氛圍。第五，區(qū)縣人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)向選民普及人大代表應(yīng)盡職責(zé)，引導(dǎo)選民正確評(píng)價(jià)人大代表履職。第六，選民評(píng)議意見分為“滿意”“基本滿意”“不滿意”三種，投票結(jié)束后，綜合意見的評(píng)定方式為：分別賦予三種意見1分、0.6分、0分，計(jì)算選民人均賦予人大代表的分?jǐn)?shù)，分?jǐn)?shù)高于0.8分的其最終評(píng)議結(jié)果為“優(yōu)秀”，高于0.6分的其評(píng)議結(jié)果為“良好”，低于0.6分的其評(píng)議結(jié)果為“較差”。第七，在人大代表述職評(píng)議過程中，適當(dāng)舉行抽獎(jiǎng)活動(dòng)以激發(fā)選民參與熱情。

對(duì)于選民評(píng)議結(jié)果產(chǎn)生后如何應(yīng)用的問題，我們認(rèn)為以下方式較為可行。第一，對(duì)于“不滿意”比例超過40%的人大代表，依法啟動(dòng)罷免程序。第二，在積分考核制中，大幅提高述職評(píng)議所占分值，本文認(rèn)為本項(xiàng)分?jǐn)?shù)上限以30分為宜。第三，對(duì)書面或口頭述職進(jìn)行區(qū)分，對(duì)述職評(píng)議結(jié)果進(jìn)行區(qū)分。綜上，可如此規(guī)定：代表年度內(nèi)口頭述職的計(jì)10分，口頭述職選民評(píng)議意見為“優(yōu)秀”的加計(jì)20分，評(píng)議意見為“良好”的加計(jì)10分，評(píng)議意見為“較差”的不加計(jì)分?jǐn)?shù)。在述職評(píng)議中，最終評(píng)議結(jié)果為“較差”的，由區(qū)縣人大常委會(huì)對(duì)其約談;獲得“不滿意”投票超過40%的人大代表，可依法啟動(dòng)罷免程序。

（五）保障選民監(jiān)督權(quán)之實(shí)現(xiàn)

保障選民對(duì)人大代表履職考核的監(jiān)督權(quán)，是相關(guān)機(jī)制回應(yīng)“合法性質(zhì)疑”的重要途徑。當(dāng)下大多區(qū)縣存在考核過程、考核結(jié)果不公開的問題，嚴(yán)重?fù)p害了相關(guān)機(jī)制的合法性，也極大地削弱了考核機(jī)制的監(jiān)督實(shí)效。長(zhǎng)期以來，各區(qū)縣對(duì)人大代表履職的考核不受選民監(jiān)督，導(dǎo)致相關(guān)制度形同虛設(shè)。因此，實(shí)現(xiàn)人大代表履職考核機(jī)制的公開化、透明化已刻不容緩。對(duì)此，本文提出以下建議：

在提高履職考核過程透明度方面，除前述選民評(píng)議代表外，區(qū)縣人大常委會(huì)及其代表工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將人大代表參與由其組織的活動(dòng)的情況在官方網(wǎng)站或官方微信公眾平臺(tái)公布。各代表小組應(yīng)當(dāng)利用好代表聯(lián)絡(luò)站、代表之家等場(chǎng)所，及時(shí)將其組織開展的各項(xiàng)活動(dòng)以及據(jù)此建立的代表履職檔案公示，供選民自由查閱。此外，當(dāng)?shù)亟⒌娜舜蟠砺穆毧己斯ぷ骷?xì)則也應(yīng)當(dāng)以醒目、便利的方式告知選民。

在提高履職考核結(jié)果公開度方面，人大代表每年度履職考核結(jié)果均應(yīng)向社會(huì)公布，采取的措施包括但不限于代表聯(lián)絡(luò)站公示、社區(qū)公示欄公示、微信公眾平臺(tái)公示、官網(wǎng)網(wǎng)站公示、當(dāng)?shù)貓?bào)紙公示等方式。除履職考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)公布外，人大代表具體每項(xiàng)考核項(xiàng)目的得分也應(yīng)當(dāng)一并公布。選民對(duì)于人大代表履職考核結(jié)果提出質(zhì)疑的，各級(jí)人大組織應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)，并出示相關(guān)考核支撐材料。

結(jié)? ?語

作為我國的根本政治制度，人民代表大會(huì)制度長(zhǎng)期難以充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。個(gè)中原因是紛繁復(fù)雜的，但可以肯定的是，部分人大代表履職不力是其中一個(gè)因素。在我國的人大制度體系中，區(qū)縣人大代表是特殊的一環(huán)，它不僅由選民直接選舉產(chǎn)生，而且其履行代表職務(wù)能夠?qū)?yīng)完整的政府職能部門，這是其他級(jí)別人大代表所無法比擬的。

通過對(duì)隨機(jī)選取的20個(gè)區(qū)縣建立的人大代表履職考核機(jī)制的梳理、分析，本文的基本立場(chǎng)是，現(xiàn)行區(qū)縣人大代表履職考核機(jī)制本質(zhì)上違反了《代表法》和代議制理論，但我國正處于部分人大代表履職不力和選民監(jiān)督熱情低下的特殊歷史時(shí)期，作為一種“過渡手段”，逐步建立并改革由區(qū)縣人大常委會(huì)組織人大代表履職考核機(jī)制不僅是可行的，而且是必要的。因此，本文力圖在規(guī)范立場(chǎng)上指出相關(guān)制度存在的問題，并提出切實(shí)可行的改革方案?？傮w而言，區(qū)縣人大代表履職考核機(jī)制面臨的最大難題在于，如何逐步將考核人大代表的任務(wù)和權(quán)力賦予選民。欣慰的是，當(dāng)今處于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)蓬勃發(fā)展的時(shí)期，大數(shù)據(jù)、人工智能，這些新技術(shù)不僅完成了自身的革命，也發(fā)揮了無窮的威力，從而助力社會(huì)各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)革新，這帶給我們對(duì)改革人大代表履職考核機(jī)制極大的發(fā)揮空間。當(dāng)然，我們承認(rèn)本文提出的相關(guān)問題和措施只是初步的意見，而這一宏大的改革進(jìn)程的真正實(shí)現(xiàn)，不僅需要極大的政治勇氣，還需要極高的政治智慧。未來改革向何處去？這一問題仍然有待我們進(jìn)一步探索。

注釋：

[1]20個(gè)區(qū)縣分別為：陜西省安康市白河縣、山東省煙臺(tái)市龍口市、陜西省西安市碑林區(qū)、陜西省榆林市靖邊縣、重慶市南川區(qū)、江蘇省揚(yáng)州市儀征市、浙江省紹興市柯橋區(qū)、浙江省嘉興市平湖市、重慶市九龍坡區(qū)、青海省果洛州達(dá)日縣、青海省西寧市城西區(qū)、浙江省紹興市諸暨市、四川省達(dá)州市渠縣、青海省玉樹藏族自治州治多縣、山東省臨沂市蘭山區(qū)、陜西省商洛市鎮(zhèn)安縣、四川省遂寧市大英縣、山東省臨沂市莒南縣、湖北省武漢市漢陽區(qū)、江蘇省蘇州市姑蘇區(qū)。從地理位置來看，20個(gè)區(qū)縣實(shí)現(xiàn)了東、中、西部全覆蓋，但主要集中在東、西部。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度來看，這20個(gè)區(qū)縣隨機(jī)分布在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、較發(fā)達(dá)以及欠發(fā)達(dá)省份。

[2]需要說明的是：個(gè)別區(qū)縣在考核辦法中照搬了《代表法》第四十八、四十九條的內(nèi)容，由于《代表法》在全國范圍內(nèi)普遍適用，因此對(duì)各區(qū)縣考核辦法中的這部分內(nèi)容既不列明，也不加以分析。

[3]參見王清秀：《人大學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社2014年版，第175頁。

[4]蔡定劍：《中國人民代表大會(huì)制度》，法律出版社1998年版，第214頁。

[5]參見郝鐵川：《社會(huì)變革與成文法的局限性》，載《法學(xué)研究》1996年第6期。

[6]例如，在四川省大英縣，當(dāng)?shù)亟M織的首次人大代表述職測(cè)評(píng)會(huì)，只對(duì)1名縣人大代表進(jìn)行了述職測(cè)評(píng)。參見《大英首次開展人大代表述職測(cè)評(píng)》，載遂寧新聞網(wǎng)，http：//www.snxw.com/qxpd/dyxww/dyxw/201711/t20171122_222068.html.

[7]參見包盛吉：《優(yōu)秀代表不宜由人大常委會(huì)評(píng)選》，載《人大建設(shè)》2006年第3期。

[8]參見龐清濤等：《人大常委會(huì)宜不宜評(píng)選優(yōu)秀人大代表》，載《公民導(dǎo)刊》2006年第1期。

[9]參見田豆豆：《落實(shí)人大代表退出機(jī)制動(dòng)真格 三名人大代表因違規(guī)被勸辭》，載新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-04/07/c_127660988.htm.

[10]參見漆小兵：《代表履職好不好 選民說了算》，載四川人大網(wǎng)， http：//www.scspc.gov.cn/jcrd/201711/t20171129_33542.html.

[11]需要注意的是，以下的制度優(yōu)化建議與前文所指出的問題并不是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。這是由于人大代表履職考核機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)部各要素并不是非此即彼的關(guān)系，而是互相聯(lián)系、互相影響的關(guān)系，這意味著解決某個(gè)問題往往依賴多種因素形成的合力。

[12]參見高放：《人大代表不是榮譽(yù)稱號(hào)——陳景潤(rùn)擔(dān)任人大代表留下的思考》，載《人大研究》1996年第10期。

[13]需要說明的是，本部分使用的“加、減分項(xiàng)目”概念并不必然從屬于本文第一部分所提到的“附加考核項(xiàng)目”，其僅用于表示某項(xiàng)目的履行對(duì)總分的影響。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院。本文系國家社科基金項(xiàng)目“人大代表履職的實(shí)效分析與制度創(chuàng)新研究”〔項(xiàng)目編號(hào)：20BZZ018〕和中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究生科研創(chuàng)新平臺(tái)項(xiàng)目“地方人大常委會(huì)應(yīng)對(duì)緊急事件的功能和機(jī)制研究”〔項(xiàng)目編號(hào) ：202110635〕的階段性研究成果）