權(quán)力制約與公眾參與：中國監(jiān)察制度的改革與完善方向（二）

在考察世界范圍內(nèi)監(jiān)察組織、監(jiān)察制度及其監(jiān)察權(quán)力運行的基礎(chǔ)上，中國監(jiān)察制度的改革與完善，要警惕“監(jiān)察專員制度狂熱癥”（ombudsmania）體現(xiàn)出的監(jiān)察權(quán)擴(kuò)張趨勢，建立健全對監(jiān)察權(quán)力的制約機(jī)制，妥善解決監(jiān)察權(quán)力監(jiān)督的制度性難題，重視社會公眾和組織的參與，從而助力于國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、世界范圍內(nèi)監(jiān)察權(quán)力的擴(kuò)張趨勢與制約機(jī)制

“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵1]監(jiān)察專員制度的誕生，與民眾權(quán)利意識的覺醒須臾不可分離，事實上，源于中世紀(jì)瑞典語中的“umboosmaor”，本身就包含有“代表他人行為的人”“為他人而行動的人”“中間調(diào)解人”等含義。對國家公權(quán)力的監(jiān)督和對民眾私權(quán)利的保障，是創(chuàng)建監(jiān)察專員制度的直接目的，在“監(jiān)察專員制度狂熱癥”席卷全球的時代里，監(jiān)察權(quán)力的集成化、擴(kuò)大化和權(quán)威高效等傾向表現(xiàn)得淋漓盡致，亟待世界各國監(jiān)察制度的積極、理性應(yīng)對。

（一）監(jiān)察權(quán)力的擴(kuò)張趨勢

腐敗，在國家治理語境中，指代一種公共權(quán)力行使的異化現(xiàn)象，即原本應(yīng)當(dāng)用于謀求公共利益的公共權(quán)力被用于謀求私人利益，在全球范圍內(nèi)普遍存在[2]。“福利國家”（Welfare State）自20世紀(jì)下半葉開始成為歐洲社會的時代精神和基本制度，國家和政府承擔(dān)的職責(zé)和功能越來越多，享有的權(quán)力也越來越大，帶來的問題是，急速擴(kuò)張的公權(quán)力在缺乏行之有效的監(jiān)督機(jī)制的背景下導(dǎo)致了貪污、受賄等權(quán)力腐敗、濫用現(xiàn)象的高發(fā)、頻發(fā)，一方面嚴(yán)重干擾了“福利國家”所需要的政務(wù)的正常和高效運轉(zhuǎn)，另一方面還直接損害了公民的福利水平。而就權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制而言，行政權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)督始終無法擺脫自己監(jiān)督自己的弊端，司法權(quán)力的監(jiān)督則永遠(yuǎn)存在相應(yīng)的滯后性問題，而設(shè)立專門的監(jiān)察專員制度來代行對公權(quán)力的監(jiān)督制約，就成為“福利國家”的最優(yōu)選擇。

與之相應(yīng)，監(jiān)察制度也在世界范圍內(nèi)得以普遍采納和踐行，監(jiān)察權(quán)力的內(nèi)涵也隨之?dāng)U大延展，逐漸演變?yōu)橐环N集監(jiān)察權(quán)、偵查權(quán)、起訴權(quán)、審計權(quán)、批評權(quán)和建議權(quán)等于一身的綜合性權(quán)力。例如，瑞典議會監(jiān)察專員（Ombudsman）在權(quán)力的種類方面呈現(xiàn)出逐步擴(kuò)張的趨勢，1957年獲得監(jiān)督地方行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力，1974年依據(jù)修正后的憲法而享有監(jiān)督中央、地方行政機(jī)構(gòu)和審判機(jī)構(gòu)的權(quán)力。1999年頒布生效的《芬蘭憲法》，則新增了監(jiān)察專員對共和國總統(tǒng)的監(jiān)察權(quán)限。值得注意的是，監(jiān)察權(quán)力還逐漸囊括了原本屬于檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)力。例如，瑞典1975年的《政府組織法》賦予議會監(jiān)察專員向法院起訴政府失職行為的權(quán)力。

此外，監(jiān)察對象的范圍也出現(xiàn)了明顯的擴(kuò)張趨勢，開始從傳統(tǒng)的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其工作人員擴(kuò)展到私營機(jī)構(gòu)。例如，瑞典議會監(jiān)察專員的監(jiān)察對象包括行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、公益事業(yè)、國有企業(yè)以及接受政府委托行使一定的行政職責(zé)或公共權(quán)力的公司、社團(tuán)或個人;芬蘭監(jiān)察專員的監(jiān)察對象范圍，除傳統(tǒng)意義上的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)之外，還包括軍方和行使部分公共權(quán)力的教會神職人員。在1948年《防止貪污條例》基礎(chǔ)上修訂而成的中國香港地區(qū)《防止賄賂條例》，旨在防止和懲治公職人員、公共機(jī)構(gòu)和私營機(jī)構(gòu)雇員的賄賂、貪污等腐敗行為，其中，廉政公署的執(zhí)行處，主要職責(zé)是執(zhí)法和肅清貪污腐敗，下設(shè)部門中不僅有政府機(jī)構(gòu)反貪調(diào)查、技術(shù)支援和情報研究等具體部門，還包括私營機(jī)構(gòu)反貪調(diào)查部門;防止貪污處的主要職責(zé)在于預(yù)防和減少貪腐機(jī)會，也接受私營機(jī)構(gòu)和個人的請求提供防貪建議、顧問服務(wù)或者預(yù)防方案。中國澳門地區(qū)廉政公署成立于1999年，不僅履行公共權(quán)力部門的反貪、行政監(jiān)察和保護(hù)人權(quán)等諸多職責(zé)，而且還根據(jù)《預(yù)防及遏止私營部門賄賂》的授權(quán)，負(fù)責(zé)查處私營機(jī)構(gòu)雇員的貪污以及與貪污相關(guān)聯(lián)的欺詐等腐敗犯罪行為，并于2011年3月拘捕了第一位涉嫌貪腐的私營機(jī)構(gòu)職員。

（二）監(jiān)察權(quán)力的制約機(jī)制

考慮到監(jiān)察權(quán)力的擴(kuò)張趨勢，相應(yīng)的權(quán)力制約機(jī)制也就必不可少，并且往往基于監(jiān)察模式的不同而表現(xiàn)出不同的設(shè)計思路。例如，歐盟監(jiān)察專員制度在《歐洲聯(lián)盟運行條約》第二百二十八條第一款明確規(guī)定了監(jiān)察專員的調(diào)查權(quán)啟動事由和啟動程序，整體而言，歐盟監(jiān)察專員可以自行決定對其受理的申訴或者由歐洲議會議員轉(zhuǎn)交的案件啟動調(diào)查，也可以在沒有接到申訴或轉(zhuǎn)交案件時自行啟動調(diào)查，但其調(diào)查權(quán)的行使方式和對不同調(diào)查結(jié)果的針對性程序處理，均有嚴(yán)格規(guī)定予以規(guī)范[3]。實行議會監(jiān)察專員制度的瑞典、芬蘭通過憲法法律明確規(guī)定，監(jiān)察專員由議會選舉和罷免，議會認(rèn)為監(jiān)察專員不再適合繼續(xù)擔(dān)任該職位時，在憲法委員會討論決定之后，可以于任期屆滿之前取消任命或解除職務(wù)。采取行政監(jiān)察長制度的美國在《監(jiān)察長法》第三條第二款規(guī)定，總統(tǒng)享有罷免監(jiān)察長的權(quán)力，但應(yīng)提前30日向國會的參議院、眾議院作出說明。值得注意的是，瑞典、芬蘭的議會監(jiān)察專員制度往往還包括議會監(jiān)察專員的年度工作報告和利益申報制度，便于民眾監(jiān)督和預(yù)防腐敗，其中，芬蘭不僅要求議會監(jiān)察專員對其年度工作報告安排媒體說明會，還要求將其裁決的大部分案件都概括為裁判要點并公布在議會網(wǎng)站和報紙等媒體上。

香港地區(qū)的廉政公署則從內(nèi)部的權(quán)力監(jiān)督和外部的制度制衡兩個層面，對自身權(quán)力監(jiān)督事宜作出了相對完善的體系性規(guī)定，保證了權(quán)力的規(guī)范運行，同時取得了為人稱道的實際效果。在內(nèi)部的權(quán)力監(jiān)督方面，廉政公署建立自我監(jiān)督機(jī)制：成立“內(nèi)部調(diào)查及監(jiān)察組”（實踐中常被簡稱為“L組”），負(fù)責(zé)調(diào)查自身工作人員的違紀(jì)、貪腐行為，并接受對廉政公署具體工作的舉報;建立內(nèi)部報告制度，主要包括常規(guī)工作報告和具體個案情況報告，由廉政專員在特定時間內(nèi)向行政長官提交上一年度的事務(wù)報告，以便安排在立法會會議席上省覽;在逮捕權(quán)的實施、保密權(quán)的運用等方面，也均有相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制。在外部的制度制衡方面，則涉及第三方，主要包括貪污問題咨詢委員會、審查貪污舉報咨詢委員會、防止貪污咨詢委員會、社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會等專門的咨詢委員會，以及通過行政問責(zé)程序、民主代議形式、辦事委員會等形式發(fā)揮制衡作用的立法會，通過訴訟程序進(jìn)行司法審查制衡的法院等;此外，被賦予健全完善的訴訟權(quán)利的犯罪嫌疑人，也可以發(fā)揮對廉政公署權(quán)力行使的制衡作用。澳門廉政公署則設(shè)立有紀(jì)律監(jiān)察委員會履行監(jiān)督職責(zé)，主要負(fù)責(zé)調(diào)查自身工作人員的個人操守和檢查內(nèi)部調(diào)查的公正性等事宜。

權(quán)力天然地具有擴(kuò)張的秉性，監(jiān)察權(quán)也不例外。回溯中國古代的監(jiān)察制度歷史沿革，監(jiān)察權(quán)在獨立于行政權(quán)并且不斷擴(kuò)張以后，帶來的往往是巨大的體制和制度風(fēng)險。例如，秦漢時期的中央御史機(jī)關(guān)，主要有典正法度、制訂修正律令，監(jiān)察百官、舉劾不法，考核百官、察舉人才，掌管司法、鞠讞疑案，討捕“盜賊”、督軍征戰(zhàn)等五大類職權(quán)，范圍極為廣泛;漢武帝制定頒布了單行監(jiān)察法規(guī)《六條問事》，進(jìn)一步賦予刺史等監(jiān)察官員定期監(jiān)察各郡國的權(quán)力，直接導(dǎo)致刺史在機(jī)構(gòu)和權(quán)力上肆意擴(kuò)張，甚至一度代行行政權(quán)、領(lǐng)兵權(quán)，客觀上促成了三國、兩晉、南北朝長達(dá)數(shù)百年的分裂與混亂。

新時期中國監(jiān)察制度改革的重要成果之一，就是建立了集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察機(jī)關(guān)，通過《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察委員會包括監(jiān)督、調(diào)查和處置在內(nèi)的廣泛權(quán)力，尤其在特定情形下可以自行決定采取留置措施[4]，并且確立了監(jiān)察委員會不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人干涉而獨立行使監(jiān)察權(quán)的地位。監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)力，是在之前行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)等全部或部分職權(quán)的基礎(chǔ)上集合而成，這是基于反腐敗的歷史使命而作出的制度抉擇，但為保證監(jiān)察權(quán)的規(guī)范有序運行，同時應(yīng)當(dāng)建立對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制，以減少和消除制度上的風(fēng)險[5]。然而，對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約，力度過大則會影響其高效運行，無法實現(xiàn)監(jiān)察制度改革的初衷;力度過小則又無法有效規(guī)避監(jiān)察權(quán)濫用的風(fēng)險。因此，如何實現(xiàn)對監(jiān)察權(quán)的合理監(jiān)督和制約，無疑是監(jiān)察制度在未來改革和完善過程中面臨的重大問題。

我國目前對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約機(jī)制，大致可以劃分為內(nèi)部監(jiān)督和外部制衡兩大方面。其中，內(nèi)部監(jiān)督主要是指監(jiān)察委員會上下級之間的報告、審批等領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。例如，《監(jiān)察法》第十條規(guī)定，國家監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委員會的工作;第十六條第二款規(guī)定，上級監(jiān)察機(jī)關(guān)可以辦理下一級監(jiān)察機(jī)關(guān)和所轄各級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項;第十七條第一款規(guī)定，上級監(jiān)察機(jī)關(guān)可以將其管轄的監(jiān)察事項指定下級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，也可以將下級監(jiān)察機(jī)關(guān)有管轄權(quán)的監(jiān)察事項指定給其他監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄;第五十七條第一款規(guī)定，監(jiān)察人員打聽案情、過問案件、說情干預(yù)的，應(yīng)當(dāng)及時報告并登記備案，等等。外部制衡則主要是指監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個人之間的第三方監(jiān)督關(guān)系，主要包括《監(jiān)察法》第二條規(guī)定的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，第五十三條規(guī)定的各級人大及其常委會的監(jiān)督，第六十六條規(guī)定的法院檢察院的監(jiān)督，第五十四條規(guī)定的民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，以及第五十八條、第六十條等規(guī)定的被調(diào)查人及其近親屬的監(jiān)督，等等。值得注意的是，這些監(jiān)督制約主體雖然較為廣泛，但相互之間尚未實現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一和有機(jī)配合，仍需在銜接協(xié)調(diào)方面做針對性的調(diào)整完善。

就權(quán)力監(jiān)督的過程而言，對監(jiān)察權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制，一方面要注重事前監(jiān)督和過程監(jiān)督的及時性和預(yù)防功能，探索建立和完善包括新聞媒體、社會公眾參與的民主監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督機(jī)制;另一方面，還要特別重視事后監(jiān)督的有效性和懲罰功能，嘗試健全和強(qiáng)化以檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)為主要支撐的責(zé)任追究機(jī)制[6]。例如，《刑事訴訟法》第三條第一款規(guī)定，檢察院負(fù)責(zé)檢察、批準(zhǔn)逮捕和直接受理案件的偵查、提起公訴;第十九條第二款規(guī)定，檢察院在監(jiān)督訴訟活動中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，或者公安機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件且需檢察院直接受理并經(jīng)省級以上檢察院決定的，可以由檢察院立案偵查。那么，能否在未來的監(jiān)察制度和刑事訴訟制度改革過程中，將監(jiān)察機(jī)關(guān)界定為司法機(jī)關(guān)，從而將監(jiān)察工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪同樣納入檢察院的立案管轄范圍，形成對監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力行使的強(qiáng)有力制約，值得進(jìn)一步研究。

二、中國監(jiān)察權(quán)力的制度性監(jiān)督難題

《監(jiān)察法》第三條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依法監(jiān)察“所有行使公權(quán)力的公職人員”。而各級監(jiān)察委員會深深地鑲嵌于國家權(quán)力體系架構(gòu)之中，與其他國家公權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)生著密切的互動關(guān)系：一方面，在權(quán)力位階上應(yīng)當(dāng)受到作為中國根本政治制度的人民代表大會制度的約束;另一方面，還要在人、財、物等方面接受作為中國唯一執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨和作為行政區(qū)劃內(nèi)最高行政事務(wù)處理機(jī)關(guān)的人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。因此，監(jiān)察權(quán)力能否在特定情形下有效地監(jiān)督人民代表大會及其常務(wù)委員會等權(quán)力機(jī)關(guān)，以及中國共產(chǎn)黨、人民政府等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，就成為亟待解決的制度性難題。

（一）監(jiān)察權(quán)力能否有效地監(jiān)督權(quán)力機(jī)關(guān)

人民代表大會制度是監(jiān)察制度改革與完善的基本依據(jù)和出發(fā)點[7]?！稇椃ā返诙l第一款和第二款規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人大和地方各級人大;第三條第一款和第三款規(guī)定，國家機(jī)構(gòu)實行民主集中制原則，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，并對其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。這就意味著，作為國家機(jī)構(gòu)的組織原則，民主集中制直接限定了監(jiān)察機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系只能是：監(jiān)察機(jī)關(guān)由行使一切國家權(quán)力的權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，并且對其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。

監(jiān)察機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，更為生動具體地表現(xiàn)在《憲法》對全國人大及其常委會與國家監(jiān)委之間的關(guān)系界定：第五十七條規(guī)定，全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，常設(shè)機(jī)關(guān)為全國人大常委會;第六十二條第七項和第六十三條第四項規(guī)定，全國人大有權(quán)選舉和罷免國家監(jiān)委主任;第六十七條第六項和第十一項規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)監(jiān)督國家監(jiān)委的工作，有權(quán)根據(jù)國家監(jiān)委主任的提請任免其副主任和委員?！侗O(jiān)察法》第八條第一款和第四款也再次確認(rèn)，國家監(jiān)委由全國人大產(chǎn)生，對全國人大及其常委會負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督。

地方各級監(jiān)察機(jī)關(guān)與地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，同樣遵守了《憲法》對國家機(jī)構(gòu)的關(guān)系設(shè)定。例如，《監(jiān)察法》第九條第一款和第四款明確規(guī)定，地方各級監(jiān)委由本級人大產(chǎn)生，對本級人大及其常委會負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督;第五十三條進(jìn)一步規(guī)定，各級監(jiān)委應(yīng)當(dāng)接受本級人大及其常委會的監(jiān)督，各級人大常委會聽取和審議本級監(jiān)委的專項工作報告和組織執(zhí)法檢查，縣級以上各級人大代表及其常委會組成人員可以在舉行會議時依照法定程序就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出詢問或質(zhì)詢。

然而，基于“深化國家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)，《監(jiān)察法》實際建構(gòu)了由各級監(jiān)委監(jiān)察各級人大及其常委會的公職人員的制度模式。例如，《監(jiān)察法》第三條規(guī)定，各級監(jiān)委是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依法對所有公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán);第十二條和第十三條還規(guī)定，各級監(jiān)委可以向本級國家機(jī)關(guān)派駐或派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，后者根據(jù)授權(quán)對公職人員進(jìn)行監(jiān)督、提出監(jiān)察建議和依法調(diào)查、處置公職人員，并且只對派駐或者派出它的監(jiān)委負(fù)責(zé)。

這樣一來，各級監(jiān)委與各級人大及其常委會之間的關(guān)系，基于《憲法》規(guī)定的各級人大及其常委會有權(quán)監(jiān)督各級監(jiān)委和《監(jiān)察法》規(guī)定的各級監(jiān)委有權(quán)監(jiān)察同級人大及其常委會的現(xiàn)狀，實際上就處在一個錯綜復(fù)雜和矛盾尷尬的境地。權(quán)力設(shè)置上的相互覆蓋，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系存在著無法擺脫的邏輯悖論，即“你有權(quán)監(jiān)督我的同時，我有權(quán)監(jiān)察你”。這一互相對彼此負(fù)責(zé)的權(quán)力設(shè)置狀況，在一定程度上違背了監(jiān)督、監(jiān)察主體在地位上高于被監(jiān)督、監(jiān)察對象的一般原理，是我國監(jiān)察制度改革向縱深推進(jìn)的過程中需要認(rèn)真考慮的重要問題。該問題的妥當(dāng)解決，不僅有利于權(quán)力機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的正常運轉(zhuǎn)和具體工作的順利執(zhí)行，而且還有利于推進(jìn)和促成我國監(jiān)督機(jī)制的體系化進(jìn)程;否則，監(jiān)督和監(jiān)察權(quán)責(zé)不明的癥結(jié)，會成為監(jiān)察制度改革與完善的絆腳石。

（二）監(jiān)察權(quán)力能否有效地監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)

無論是作為國家根本大法的《憲法》，還是作為中國共產(chǎn)黨的基本遵循的《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》），都明確肯定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。例如，《憲法》“序言”部分第七段明確，“中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業(yè)的成就，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民……戰(zhàn)勝許多艱難險阻而取得的……中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下……把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”;“總綱”部分第一條第二款明確，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”?！饵h章》“總綱”部分最后一段寫道：“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！?/p>

考察中國的政治實踐、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗與監(jiān)察工作，中國共產(chǎn)黨實際發(fā)揮著全面的領(lǐng)導(dǎo)作用。對此，習(xí)近平同志在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》時重申，要“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，要“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實到依法治國全過程和各方面”。

而《監(jiān)察法》第十五條第一項規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)察。那么，在中國共產(chǎn)黨是中國憲制背景下唯一的、長期的執(zhí)政黨，擁有9000多萬黨員，中國約80%的公務(wù)員和95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部都是中國共產(chǎn)黨黨員，并且所有監(jiān)察工作也要受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的情形下，監(jiān)察機(jī)關(guān)如何能夠切實有效地監(jiān)察中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的公職人員，是中國監(jiān)察制度改革向縱深推進(jìn)需要注意解決的難題。

基于國家機(jī)構(gòu)和行政體制的設(shè)置，在政治實踐中，黨政部門在人、財、物等方面起著“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的作用，并且，黨的十九大報告還將“在省市縣對職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”作為“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”的一個努力方向。在這種情形下，《監(jiān)察法》第十五條第一項規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)對人民政府的公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)察，能否落到實處，也需要在未來的監(jiān)察制度實踐中予以關(guān)注。

三、完善監(jiān)察權(quán)力監(jiān)督的公眾參與路徑

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，一個重要的衡量指標(biāo)就是參與治理主體的多元化程度，這就在客觀上要求社會公眾對國家治理事項的廣泛參與。域外監(jiān)察實踐的考察啟示我們，在推進(jìn)監(jiān)察制度改革深入和細(xì)化發(fā)展的階段，我們同樣應(yīng)當(dāng)重視社會公眾的參與，保障其監(jiān)督權(quán)利，并予以積極回應(yīng)，形成有機(jī)互動。

（一）健全控告檢舉機(jī)制

控告檢舉是域外監(jiān)察制度中比較傳統(tǒng)和最為穩(wěn)定的組成部分，受到世界各國的普遍重視。例如，國際監(jiān)察專員協(xié)會（International Ombudsman Institute）在界定監(jiān)察機(jī)構(gòu)時，將受理民眾對政府機(jī)關(guān)、政府官員的不正當(dāng)或失職行政行為的相關(guān)投訴作為監(jiān)察機(jī)構(gòu)的一項必要的構(gòu)成因素予以描述。瑞典的議會監(jiān)察專員制度，在最初運轉(zhuǎn)時就明確規(guī)定，監(jiān)察專員的職責(zé)是代表議會監(jiān)督行政、司法領(lǐng)域的公務(wù)人員和受理公民對他們的投訴;后來的《政府組織法》第八章第十條規(guī)定，3名普通監(jiān)察專員中有1名負(fù)責(zé)受理民眾對瑞典中央政府、地方政府及其任命公務(wù)人員的不良行政行為的投訴。芬蘭同樣規(guī)定由監(jiān)察專員受理和處置民眾的投訴，有消費者監(jiān)察專員、少數(shù)民族監(jiān)察專員、平等機(jī)會監(jiān)察專員、破產(chǎn)監(jiān)察專員、資料保護(hù)監(jiān)察專員等。2005年生效的《聯(lián)合國反腐敗公約》第十三條“社會參與”第二款規(guī)定，各締約國均應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)拇胧?，確保公眾知悉本公約提到的相關(guān)的反腐敗機(jī)構(gòu)，并應(yīng)當(dāng)酌情提供途徑，以便以包括匿名舉報在內(nèi)的方式向這些機(jī)構(gòu)舉報可能被視為構(gòu)成根據(jù)本公約確立的犯罪的事件[8]。

中國古代、近現(xiàn)代的監(jiān)察制度也一直重視民眾的控告檢舉，例如，在人類社會發(fā)展的早期，就已經(jīng)出現(xiàn)“告善之旌”“諫鼓”“總街之庭”和“靈臺之復(fù)”等更多地表現(xiàn)為一種采納諫言的穩(wěn)定機(jī)制[9];在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的“土地革命時期”，同樣也設(shè)置有控告局等專門的監(jiān)察組織機(jī)構(gòu)。

目前，一方面，我們已經(jīng)在憲法和法律規(guī)范體系內(nèi)零散地規(guī)定有控告檢舉的相關(guān)事項，大多仍處于原則性地規(guī)定民眾享有該權(quán)利的狀態(tài)。例如，《憲法》第四十一條第一款規(guī)定，公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進(jìn)行誣告陷害。在效力等級較低的層面上，還有1991年制定的《監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報工作辦法》和2014年修訂的《人民檢察院舉報工作規(guī)定》等部門規(guī)章和辦法。另一方面，我們也在黨內(nèi)法規(guī)層面先后出臺了一系列關(guān)于控告檢舉事項的規(guī)定，例如1987年的《中共中央紀(jì)律檢查委員會關(guān)于處理檢舉、控告和申訴的若干規(guī)定》、1993年的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》、1996年的《中央紀(jì)委監(jiān)察部關(guān)于保護(hù)檢舉、控告人的規(guī)定》和2020年的《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》等等。

新時期的監(jiān)察制度改革也同樣關(guān)注到民眾控告檢舉的重要作用，并在《監(jiān)察法》中進(jìn)行了原則性且大多是責(zé)任追究方面的規(guī)定。例如，《監(jiān)察法》第六十三條第四項規(guī)定，有關(guān)人員違反本法規(guī)定，阻止他人揭發(fā)檢舉、提供證據(jù)的，由其所在單位、主管部門、上級機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，依法給予處理;第六十四條規(guī)定，監(jiān)察對象對控告人、檢舉人、證人進(jìn)行報復(fù)陷害的，依法給予處理;第六十五條第三項規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違法泄露舉報事項、舉報受理情況以及舉報人信息的，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理。

但是，僅依據(jù)《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定來規(guī)范民眾對監(jiān)察對象的控告檢舉，還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因為《監(jiān)察法》只是規(guī)定了侵害民眾控告檢舉權(quán)利時的責(zé)任追究機(jī)制，而并沒有涉及民眾如何參與控告檢舉。中央紀(jì)委和國家監(jiān)委全面合署辦公和改革內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)后設(shè)置了內(nèi)設(shè)職能部門、直屬單位、派駐紀(jì)檢監(jiān)察組等3大類組織機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)職能部門是其核心組成單位，其中單獨設(shè)置有黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、信訪室等與控告檢舉工作直接相關(guān)的機(jī)構(gòu);此外，還在其官方網(wǎng)站、報紙、雜志等公布相應(yīng)的控告檢舉網(wǎng)絡(luò)平臺、電話、郵箱等，接受民眾對監(jiān)察對象的監(jiān)督。能否在綜合國家法律和黨內(nèi)法規(guī)兩個范疇中關(guān)于控告檢舉工作的相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上[10]，制定出一部專門的控告檢舉辦法，全面規(guī)定有關(guān)控告檢舉的主體、權(quán)利義務(wù)、程序、救濟(jì)等事項，以適應(yīng)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、國家監(jiān)察機(jī)關(guān)全面合署辦公的工作需要和積極回應(yīng)民眾對紀(jì)檢監(jiān)察工作的參與，值得斟酌。

（二）暢通批評建議渠道

一般而言，批評建議在所涉事項的嚴(yán)重性、緊迫性等方面，相對于控告檢舉較為輕緩，并且在利益相關(guān)性上也往往比控告檢舉更為松散，因此更需要民眾真正關(guān)心國家治理和政治參與。

在反腐敗事項上，批評建議渠道的暢通歷來為國際性組織以及世界各國所重視。例如，《聯(lián)合國反腐敗公約》第十三條第一款規(guī)定，各締約國均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國法律的基本原則在其力所能及的范圍內(nèi)采取適當(dāng)措施，推動公共部門以外的個人和團(tuán)體，例如民間團(tuán)體、非政府組織和社區(qū)組織等，積極參與預(yù)防和打擊腐敗，并提高公眾對腐敗的存在、根源、嚴(yán)重性及其所構(gòu)成的威脅的認(rèn)識[11]。類似的規(guī)定，也同樣體現(xiàn)在《非洲聯(lián)盟防止和打擊腐敗公約》第九條中。瑞典的議會監(jiān)察專員制度特別重視社會各行業(yè)和全體民眾的監(jiān)督，許多案件都源于公民提起的陳情案，充分發(fā)揮了社會大眾比監(jiān)察專員更接近基層公職人員的優(yōu)勢。韓國自20世紀(jì)90年代初軍人威權(quán)政府統(tǒng)治結(jié)束和民主制度確立，開始重視民眾對反腐敗工作的參與。韓國公民權(quán)益委員會由國家清廉委員會、國民苦情處理委員會、國務(wù)總理行政審判委員會于2008年共同組成，直接受國務(wù)總理領(lǐng)導(dǎo)，主要處理人民的冤情與不滿，改進(jìn)不合理的行政制度，防止和有效控制腐敗，以保護(hù)人民的基本權(quán)益、確保行政正當(dāng)性和創(chuàng)建一個透明的公共服務(wù)社會。韓國首席監(jiān)察專員李運亨博士認(rèn)為：“由公民的積極參與及批評的方式而形成的社會監(jiān)督，同監(jiān)察專員制度相結(jié)合，對政府部門的行政行為進(jìn)行監(jiān)督和平衡，不僅行之有效，而且具有十分重要的意義。”[12]泰國監(jiān)察專員辦公室還實施了一項“監(jiān)察專員會見各地人民”的計劃，每個季度舉辦一次活動，向人民介紹如何向監(jiān)察專員提出指控，以及如何提出自己的其他要求[13]，等等。

中國古代也特別重視暢通民眾的批評建議渠道，“明臺”和“衢室”即是部落聯(lián)盟時期首領(lǐng)傾聽民聲、知悉民意的地方;奴隸社會還設(shè)置專門官吏來收集言論呈報最高統(tǒng)治者，例如，西周設(shè)置有采詩官、遒人以掌握國情、民情，設(shè)置小司冠、鄉(xiāng)大夫等官職以詢問民意。

我國現(xiàn)行法制體系中也有關(guān)于批評建議的相關(guān)規(guī)定。例如，《憲法》第四十一條規(guī)定，公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利;2005年的《中華人民共和國信訪條例》也涉及公民、法人和其他組織的批評建議權(quán)，并規(guī)定信訪人有權(quán)采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級政府、縣級以上政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理。

我國現(xiàn)有的批評建議渠道，與控告檢舉相比，同樣存在原則性強(qiáng)、操作性差等弊病，未來監(jiān)察制度的改革與完善，可以著重考慮從以下兩個維度拓展民眾的批評建議途徑：

第一，與相關(guān)的官方機(jī)構(gòu)、民間組織合作，廣開言路。例如，在預(yù)防腐敗及行政不作為方面，韓國除設(shè)立有“監(jiān)察審計委員會”外，還建立了“公民權(quán)益委員會”“反腐敗獨立委員會”“監(jiān)察使”“韓國透明國際”等政府性或民間性組織，相對全面地實現(xiàn)了韓國民眾對腐敗和政府不作為的監(jiān)督與制約。中國的監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以選擇與國家信訪部門、司法部門以及律師協(xié)會、群團(tuán)組織、科研機(jī)構(gòu)等政府部門和民間組織通力合作，并特別重視包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的各種現(xiàn)代科技手段，擴(kuò)大受眾面，拓寬批評建議的來源渠道，實現(xiàn)與民眾的積極互動和同向合力，共同推進(jìn)監(jiān)察制度改革和國家治理體系、治理能力的現(xiàn)代化。

第二，采用實地走訪、問卷調(diào)查等實證方法，考察效果。主要是針對批評建議的提出者，定期采用面對面訪問、發(fā)放調(diào)查問卷等方式來獲得他們對現(xiàn)行批評建議渠道的使用印象、體驗和評價，咨詢和記錄他們的改進(jìn)建議和意見，以求針對性地持續(xù)完善批評建議機(jī)制。

（三）強(qiáng)化媒體輿論監(jiān)督

在現(xiàn)代社會，卓有成效地開展反腐敗斗爭，應(yīng)當(dāng)高度重視發(fā)揮新聞媒體和社會輿論的監(jiān)督作用。例如，香港廉政公署下設(shè)的社區(qū)關(guān)系處，主要職責(zé)就在于宣傳職務(wù)犯罪的預(yù)防以教育民眾認(rèn)清貪腐的危害，爭取民眾的參與、支持并引導(dǎo)其舉報貪腐行為。實踐中，廉政公署通過新聞發(fā)布會、公益廣告、制作廉政電影電視劇和組織志愿者隊伍現(xiàn)身說法等方式，進(jìn)行反腐倡廉宣傳和教育，取得了突出的效果。新加坡也特別重視媒體輿論的重要監(jiān)督作用，并且特別強(qiáng)調(diào)相應(yīng)的“新聞責(zé)任”，在法律層面上赦免其批評政府不當(dāng)行為的責(zé)任，積極引導(dǎo)其對監(jiān)察工作的正面建設(shè)作用。

我國法律體系中不乏對媒體輿論監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定，例如《憲法》第三十五條規(guī)定，公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由;《監(jiān)察法》第五十四條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。在黨內(nèi)法規(guī)層面，我們同樣肯定了輿論監(jiān)督的重要地位，但同時也特別重視其正確的導(dǎo)向作用。例如，2016年的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第三十九條規(guī)定：“各級黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待、自覺接受社會監(jiān)督，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段，推動黨務(wù)公開、拓寬監(jiān)督渠道，虛心接受群眾批評。新聞媒體應(yīng)當(dāng)堅持黨性和人民性相統(tǒng)一，堅持正確導(dǎo)向，加強(qiáng)輿論監(jiān)督，對典型案例進(jìn)行剖析，發(fā)揮警示作用?！?/p>

在現(xiàn)行國家法律和黨內(nèi)法規(guī)對媒體輿論已作出相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，未來的監(jiān)察制度改革與完善，可以嘗試在條件成熟時制定一部“輿論監(jiān)督法”，規(guī)定輿論監(jiān)督的主體、行為、內(nèi)容、程序、新聞媒體和記者的權(quán)利義務(wù)、新聞紀(jì)律、職業(yè)道德、法律責(zé)任等事項，使媒體輿論的監(jiān)督走上法治化道路，充分發(fā)揮媒體輿論監(jiān)督在權(quán)力監(jiān)督制約和反腐斗爭中不可替代的作用。

此外，對腐敗的高效打擊固然重要，預(yù)防與教育作為“治未病”的策略也應(yīng)當(dāng)予以充分關(guān)注，融懲戒和預(yù)防、教育為一體的監(jiān)察體制，是建成清廉政府和法治政府的重要基礎(chǔ)。例如，澳門廉政公署強(qiáng)調(diào)肅貪、防范、立法、教育并重的方針，并在廉政專員辦公室下設(shè)社會關(guān)系廳，主要負(fù)責(zé)宣傳教育、社區(qū)推廣等職責(zé)，意在發(fā)揮教育和預(yù)防的重要作用[14]。我國《監(jiān)察法》第五條也明確要求國家監(jiān)察工作應(yīng)當(dāng)實行“懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)”，因此，國家監(jiān)察制度的改革與完善同樣需要重視宣傳和教育的預(yù)防作用，以營造清正廉潔的社會氛圍。

注釋：

[1]【法】孟德斯鳩：《論法的精神（上冊）》，商務(wù)印書館1982年版，第154頁。

[2]關(guān)于腐敗的界定及反腐敗的措施，參見郭世杰：《反腐敗的刑事法規(guī)制論》，載《深圳大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2013年第2期。

[3]參見袁鋼：《歐盟監(jiān)察專員制度研究》，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第97-102頁。

[4]有文章分析了留置對象的權(quán)利保護(hù)現(xiàn)狀，主張律師應(yīng)當(dāng)介入留置程序。參見郭世杰：《留置對象權(quán)利保護(hù)的現(xiàn)狀分析與制度完善》，載《山東警察學(xué)院學(xué)報》2020年第6期;郭世杰：《律師介入留置程序的正當(dāng)性分析與制度設(shè)計》，載《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2020年第6期。

[5]在追求體系兼容、立法統(tǒng)一、權(quán)威高效的同時，我國監(jiān)察制度改革也始終重視權(quán)力制約機(jī)制的建構(gòu)。參見郭世杰：《監(jiān)察體制改革的制度邏輯與基本脈絡(luò)》，載《貴州省黨校學(xué)報》2020年第5期。

[6]參見郭世杰：《監(jiān)察制度改革背景下檢察權(quán)的規(guī)范解讀》，載《新疆社會科學(xué)》2020年第5期。

[7]監(jiān)察制度改革，從試點到全面推行，整體貫徹了法治思維和法治方式。參見郭世杰：《監(jiān)察制度改革的基本思路與根本遵循》，載《廣東行政學(xué)院學(xué)報》2021年第3期。

[8][11]《聯(lián)合國反腐敗公約》，載聯(lián)合國官網(wǎng)，https：//www.un.org/zh/issues/anti-corruption/uncac_text.shtml，2021年5月22日訪問。

[9]“黃帝立明臺之議者，上觀于賢也;堯有衢室之問者，下聽于人也;舜有告善之旌，而主不蔽也;禹立諫鼓于朝，而備訊唉;湯有總街之庭，以觀人誹也;武王有靈臺之復(fù)，而賢者進(jìn)也。此古圣帝明王所以有而勿失，得而勿忘者也。”載《管子·桓公問第五十六》。

[10]參見郭世杰：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，中國民主法制出版社2019年版。

[12]【韓】李運亨：《監(jiān)察專員和公民監(jiān)督》，載陜西省紀(jì)委、監(jiān)委官網(wǎng)“秦風(fēng)網(wǎng)”， http：//www.qinfeng.gov.cn/info/1571/49630.htm，2021年5月22日訪問。

[13]【泰】皮歇特·順托恩皮皮特：《監(jiān)察專員如何改進(jìn)公共管理體系》，載陜西省紀(jì)委、監(jiān)委官網(wǎng)“秦風(fēng)網(wǎng)”，http：//www.qinfeng.gov.cn/info/1571/49664.htm，2021年5月22日訪問。

[14]參見趙琳琳：《澳門司法制度新論》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第134-140頁。

（作者單位：國際關(guān)系學(xué)院法學(xué)院。本文系國家社科基金重大研究專項〔19VHJ003〕、北京市社會科學(xué)基金一般項目〔16FXB010〕、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)項目〔3262018T22〕的階段性成果）