“規(guī)制-激勵”視角下福建重點生態(tài)區(qū)位商品林補償探討

雷艷杰 ，張美艷 ，董建軍

（1.三明學(xué)院 經(jīng)濟與管理學(xué)院，福建 三明 365004；2.福建省高等學(xué)校人文社會科學(xué)研究基地 低碳經(jīng)濟研究中心，福建 三明 365004）

黨的十九大報告提出，要加快生態(tài)文明體制改革。林業(yè)是生態(tài)文明的根基，重點生態(tài)區(qū)位商品林是中國林業(yè)政策由“經(jīng)濟優(yōu)先”變遷為“生態(tài)優(yōu)先”的產(chǎn)物。政府通過規(guī)制把林業(yè)經(jīng)營者私人所有的商品林變成生態(tài)公益林，實施嚴格限伐禁伐，保護了生態(tài)環(huán)境，但也造成林業(yè)經(jīng)營者收益受損，林業(yè)經(jīng)營者利益與生態(tài)效益矛盾日益凸顯。為解決這一矛盾，福建省在全國率先開始重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買改革，探索重點生態(tài)區(qū)位商品林生態(tài)補償模式。國內(nèi)對重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買的研究主要集中在贖買政策的形成與執(zhí)行分析[1](P140-146)、[2](P59-64)、贖買模式的比較分析[3](P92-97）、[4](P370-376)、贖買過程中林業(yè)經(jīng)營者的認知及接受意愿[5](P302-311)、[6](P114-124)、贖買存在的問題及解決策略[7-10]、贖買政策的地區(qū)差異及效果比較[11]（P69-82）、贖買利益相關(guān)者的博弈分析[12]（P490-498）及 贖買資金的籌集[13](P1-5)、[14](P46-48)等。隨著贖買改革的推進，福建重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買陷入政府資金不足、林業(yè)經(jīng)營者參與意愿低、生態(tài)與經(jīng)濟難以協(xié)調(diào)發(fā)展等生態(tài)補償困境。

黨的十九大提出建立“市場化、多元化生態(tài)補償機制”[15]（P52），為福建重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買明確了改革方向，即在政府規(guī)制下，將私有商品林收歸國有經(jīng)營，并激勵以生態(tài)效益為導(dǎo)向的林業(yè)經(jīng)營方式，實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。這是對以產(chǎn)權(quán)交易為核心的“科斯式”市場化補償范式與以政府“管制、征稅、補貼”等為手段的“庇古式”補償范式的一種創(chuàng)新和補充。因此，本文立足于森林生態(tài)補償?shù)睦碚撊笨谂c重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買改革的現(xiàn)實需要，構(gòu)建基于政府“規(guī)制-激勵”理論的重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買機制，以期更好地推動重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買改革。

一、“規(guī)制-激勵”下重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買政策實施的機理分析

（一）重點生態(tài)區(qū)位商品林政策的形成與經(jīng)濟屬性

福建省是南方重點林區(qū)之一，森林覆蓋率達66.8%，森林蓄積7.29億立方米，林業(yè)在福建經(jīng)濟社會綠色發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)中具有重要的地位與作用。2001年，在國家對森林分類經(jīng)營的基礎(chǔ)上，福建把廣袤的森林劃分為商品林與生態(tài)公益林，實施森林資源分類經(jīng)營改革，其中生態(tài)公益林禁伐，并按面積進行補償。2003年，福建率先出臺林改文件，開始集體林權(quán)制度改革，明晰了林地的使用權(quán)，林木的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)，實現(xiàn)了“山定權(quán)、樹定根、人定心”，隨后而來的林業(yè)金融改革，把金融的“活水”引入林業(yè)。林業(yè)經(jīng)營者依法通過轉(zhuǎn)包、租賃、轉(zhuǎn)讓、入股、合作等形式流轉(zhuǎn)林權(quán)，參與林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，形成大戶經(jīng)營、合伙經(jīng)營、合作經(jīng)營、股份經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營、委托經(jīng)營等多種經(jīng)營模式，社會資本進入林業(yè)，促進了林業(yè)發(fā)展與林權(quán)制度改革。在此背景下，林業(yè)經(jīng)營者積極性提高，原來的荒山變成綠山，人們期待著綠山變成金山銀山。但從2010年開始，為了保護生態(tài)環(huán)境，在森林資源的分類經(jīng)營改革上，福建又界定出第三類“公益林”，即重點生態(tài)區(qū)位林，陸續(xù)將65.16萬公頃商品林劃為重點生態(tài)區(qū)位商品林并限制采伐，實行嚴格保護政策。這部分商品林經(jīng)過林權(quán)改革已經(jīng)明晰到戶，且大部分已經(jīng)經(jīng)過流轉(zhuǎn)，成為林業(yè)大戶、公司等的私有林，屬于私人財產(chǎn)。“限伐”政策給林業(yè)經(jīng)營者帶來重大經(jīng)濟損失，前期投入不能收回，某些經(jīng)營者甚至債臺高筑，陷入生計危機，政府與林業(yè)經(jīng)營者之間的矛盾日益凸出。為解決這一社會矛盾，也為了進一步推進林權(quán)制度改革，探索“綠水青山就是金山銀山”的途徑，2015年福建開啟了重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買改革。

從重點生態(tài)區(qū)位商品林的由來看。一方面，重點生態(tài)區(qū)位商品林屬于私人產(chǎn)權(quán)，是林業(yè)經(jīng)營者經(jīng)過種植、投資、管護發(fā)展而來的，林地的使用權(quán)，林木的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)屬于林業(yè)經(jīng)營者?！敖?jīng)濟人”屬性使得林業(yè)經(jīng)營者追求經(jīng)濟效益最大化，難以從社會效益最大化角度做出決策，需要政府的約束與引導(dǎo)。另一方面，重點生態(tài)區(qū)位商品林位于特殊的生態(tài)區(qū)位，能夠提供生態(tài)服務(wù)功能，如保持水土、美化環(huán)境、涵養(yǎng)水源、維持生物多樣性、固碳釋氧等，這些功能具有公共物品屬性，有著消費上的非排他性與供應(yīng)關(guān)聯(lián)性。[16]（P67-81）重點生態(tài)區(qū)位商品林介于私人物品與公共產(chǎn)品之間，兼具私人物品與公共物品屬性，它是新時代發(fā)展理念的產(chǎn)物，是人們由單純追求經(jīng)濟效益向追求經(jīng)濟效益和生態(tài)效益共同實現(xiàn)轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。[7]（P124-129）人們對美好生活的向往，使得社會對生態(tài)服務(wù)的需求越來越大，面對龐大的需求，政府往往“心有余而力不足”，需要引入市場及社會力量。因此，對重點生態(tài)區(qū)位商品林的經(jīng)營管理，短期內(nèi)政府可以統(tǒng)一規(guī)劃，重點保護，但從長期來看，需要發(fā)揮市場的力量。

（二）重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買下林業(yè)經(jīng)營者行為決策：逆向經(jīng)營與道德風(fēng)險

重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買改革是對森林生態(tài)補償多元化的一種探索。從理論上講，贖買政策補償?shù)奈⒂^基礎(chǔ)是林業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)營活動對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的生態(tài)外溢效用。這樣，重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買改革就面臨一個關(guān)鍵問題：林業(yè)經(jīng)營者的自利性經(jīng)營行為是否產(chǎn)生足夠的生態(tài)外溢效用，從而達到政府的生態(tài)服務(wù)目標？

“規(guī)制-激勵”下重點生態(tài)區(qū)位商品林改革的林業(yè)經(jīng)營者行為決策見圖1。假設(shè)森林在提供經(jīng)濟利益和生態(tài)服務(wù)方面具有替代性，曲線GM是重點生態(tài)區(qū)位商品林的生產(chǎn)可能性邊界，代表森林資源帶來最大社會效益的各種生態(tài)服務(wù)與經(jīng)濟效益的可能性組合。在重點生態(tài)區(qū)位商品改革之前，社會對重點生態(tài)區(qū)位商品林資源的配置在A點，林業(yè)經(jīng)營者短期偏好曲線與生產(chǎn)可能性邊界相切，此時提供OL單位的經(jīng)濟利益與OD單位的生態(tài)服務(wù)。重點生態(tài)區(qū)位商品改革后，社會對最優(yōu)配置點B的選擇是通過政府的統(tǒng)一規(guī)劃來完成的。在B點，社會偏好曲線和生產(chǎn)可能性邊界相切，表明在B點森林資源的配置方式最能體現(xiàn)社會福利目標。換言之，從社會福利最大化出發(fā)，理想的保護目標應(yīng)該是森林資源提供ON單位的經(jīng)濟利益與OH單位的生態(tài)服務(wù)。

圖1 “規(guī)制-激勵”下重點生態(tài)區(qū)位商品林改革林業(yè)經(jīng)營者的行為決策

政府的重點生態(tài)區(qū)位商品林改革如何實現(xiàn)由原來A點到B點的社會福利最大化呢？若只是簡單地把重點生態(tài)區(qū)位商品林劃到生態(tài)公益林，林業(yè)經(jīng)營者在三種情況下會偏離政府生態(tài)保護目標。一是由于嚴格限伐、禁伐等政策，林業(yè)經(jīng)營者對林地的預(yù)期收益減少，經(jīng)營積極性降低，這時林業(yè)具備不具有排他性的公共物品性質(zhì)，即使產(chǎn)權(quán)明晰，私人供給也低于社會最優(yōu)需求量，造成森林質(zhì)量退化，只能在較低配置C1點來供給JC1單位的生態(tài)服務(wù)。二是政府通過強制限伐措施使林業(yè)經(jīng)營者經(jīng)濟利益從OL降至OJ，當木材的市場價值上升，或受生計所迫時，林業(yè)經(jīng)營者可能會偷伐樹木。偷伐樹木使得組合點從C1點轉(zhuǎn)移至右下方C2點，生態(tài)服務(wù)供給量為KC2，小于在C1點的生態(tài)服務(wù)供給量JC1。三是在嚴格限伐下，若政府提供標準低而單一的生態(tài)補償，會造成經(jīng)費和有效激勵不足，限制國有林場等經(jīng)營管護主體對贖買改革后的重點生態(tài)區(qū)位商品林的投入和撫育，林業(yè)經(jīng)營者會拿出一部分補償金進行簡單管護，這時提供生態(tài)服務(wù)供給量 JC3。對于 C1、C2、C3來說，因限伐規(guī)制導(dǎo)致林業(yè)經(jīng)營者不管理或消極管理，生態(tài)保護的效果降低，并未達到既有森林資源存量發(fā)揮最大的生態(tài)效益水平C，且林業(yè)經(jīng)營者會損失經(jīng)濟利益JL，甚至?xí)共糠至謽I(yè)經(jīng)營者陷入生計危機。因此，重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買要解決的關(guān)鍵問題是，政府通過贖買，把重點生態(tài)區(qū)位商品林所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)交由新的林業(yè)經(jīng)營主體進行有效管護，穩(wěn)步提升森林生態(tài)價值。新的林業(yè)經(jīng)營主體需要實現(xiàn)生態(tài)保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的循環(huán)互動。在堅持生態(tài)優(yōu)先的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動生態(tài)建設(shè)，實現(xiàn)“越采越多、越采越好”[17]（P30-42），新的林業(yè)經(jīng)營主體在獲得經(jīng)濟利益的同時也恰好實現(xiàn)政府生態(tài)保護的目的，如B點所示。

二、福建省重點區(qū)位商品林贖買政策實施狀況與面臨挑戰(zhàn)

為了保護生態(tài)環(huán)境，福建省明確規(guī)定對位于“三沿一環(huán)”、飲用水源保護區(qū)、森林公園規(guī)劃區(qū)等生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱區(qū)位的商品林實行嚴格限伐或禁伐政策。限伐后，林權(quán)所有者利益受損，且沒有享受到生態(tài)補償，生態(tài)保護與林業(yè)經(jīng)營者利益矛盾日益突出。為了緩和矛盾，福建省開始探索新的生態(tài)補償模式——重點生態(tài)區(qū)位商品林的贖買改革。其目的:一是破解生態(tài)保護過程中由于限伐政策產(chǎn)生的生態(tài)保護與林業(yè)經(jīng)營者利益的矛盾。通過贖買方式把重點生態(tài)區(qū)位的商品林保護起來，實現(xiàn)“生態(tài)得保護，林業(yè)經(jīng)營者得利益”的雙贏目標。二是探索有效的重點生態(tài)區(qū)位商品林經(jīng)營管理模式。通過實施多種森林經(jīng)營措施，將贖買后的商品林逐漸培育成以闊葉樹為優(yōu)勢樹種的林分，提高林分質(zhì)量，提升生態(tài)功能。三是優(yōu)化生態(tài)公益林布局。通過贖買、置換等方式把重點生態(tài)區(qū)位商品林調(diào)整為生態(tài)公益林，把重點生態(tài)區(qū)位外零星分散的生態(tài)公益林調(diào)整為商品林，使全省生態(tài)公益林規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局更加合理，森林生態(tài)功能更加完善。在此目的下，福建省于2015年發(fā)布《關(guān)于開展重點區(qū)位生態(tài)商品林贖買等改革試點的通知》，先后選擇武夷山、永安、沙縣、南平等23個試點單位，要求在“十三五”期間完成1.33萬公頃的重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買改革。截至2019年7月，福建省23個試點已完成1.81萬公頃重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買，占其總面積的2.8%，林業(yè)經(jīng)營者直接受益超過3.5億元。[18]從重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買試點的贖買結(jié)果看，贖買任務(wù)超額完成，但贖買改革依然存在諸多挑戰(zhàn)。

（一）贖買資金來源單一，以政府財政投入為主

《福建省重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買等改革試點方案》明確表示，改革資金由設(shè)區(qū)市和試點縣根據(jù)改革形式多渠道籌措，省級財政根據(jù)各試點縣（市、區(qū)）重點生態(tài)區(qū)位商品林等改革試點開展情況予以適當補助。在贖買資金來源上，因每個試點情況不同，資金渠道來源存在差異，但主要依靠省級財政補貼和地方財政投入，缺少社會資金進入。福建省共有重點區(qū)位商品林65.16萬公頃，存量巨大，贖買資金的籌集成為制約贖買工作持續(xù)推進的一個重要因素。以三明市建寧縣為例，截至2019年，共贖買重點生態(tài)區(qū)位商品林0.12萬公頃，投入贖買資金3188.6萬元，項目累計籌措各類贖買資金4357萬元，其中中央重點生態(tài)保護修復(fù)治理專項資金820萬元，省級各類配套資金3537萬元。雖然目前并不存在資金缺口，但從長遠來看，建寧縣重點生態(tài)區(qū)位商品林共有2.41萬公頃，且中央重點生態(tài)保護修復(fù)治理專項資金及部分省級配套資金并不是年年都有，推動贖買改革的資金壓力依然較大。

（二）贖買政策不夠完善，執(zhí)行效果存在偏差

目前贖買工作開展的依據(jù)主要是 《福建省重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買等改革試點方案》，該文件作為指導(dǎo)性文件，只是對贖買的目的、原則、方式及各試點贖買任務(wù)等做了規(guī)定，對贖買的具體實施并沒有明確規(guī)定，且尚未上升到立法層面。各試點在贖買政策的執(zhí)行過程中沒有經(jīng)驗，缺少法律依據(jù)，贖買政策的執(zhí)行效果不夠完善，不利于贖買工作的后續(xù)推動。一是存在政府想要贖買，而林業(yè)經(jīng)營者不愿意參與的情況，達不到生態(tài)保護的目的。在贖買過程中，為了使生態(tài)公益林規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局更加合理，政府會優(yōu)先贖買生態(tài)區(qū)位比較重要、林齡較長且規(guī)模較大的商品林。因此，贖買對象主要是林業(yè)個私大戶與林業(yè)經(jīng)營企業(yè)。調(diào)研中，通過與這部分贖買意愿較低的林業(yè)經(jīng)營者訪談，發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致他們贖買意愿不高的原因首先是認為贖買價格偏低，其次是林業(yè)經(jīng)營依賴型的林業(yè)經(jīng)營者擔(dān)心贖買后的生計問題。二是存在贖買意愿較高，但因擁有林地規(guī)模較小且分布零星散亂，而最終不能參與贖買的情況，引起林業(yè)經(jīng)營者間的不平衡。三是在贖買過程中，存在重點生態(tài)區(qū)位商品林中夾雜部分的生態(tài)公益林與天然林，林業(yè)經(jīng)營者要求一并贖買，但目前的贖買政策對此并無規(guī)定，不利于全省生態(tài)公益林合理布局及后續(xù)經(jīng)營管護。

（三）林業(yè)經(jīng)營管護缺乏科學(xué)規(guī)劃，難以實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展

重點生態(tài)區(qū)位商品林的贖買是要探索如何在生態(tài)保護的前提下，實現(xiàn)對森林資源的合理經(jīng)營利用。對于那些單純追求經(jīng)濟利潤最大化的經(jīng)營企業(yè)能否擔(dān)當這個重任，地方政府并沒有太多考慮與規(guī)劃。調(diào)研中，一些政府官員認為目前林業(yè)的最大貢獻就是生態(tài)服務(wù)，把工作重點放在森林景觀利用項目上。實際上，并不是所有的林地都適合發(fā)展這些項目，一些學(xué)者也認為未來林業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)應(yīng)該是木材生產(chǎn)及其加工產(chǎn)業(yè)，而不是林下經(jīng)濟、森林康養(yǎng)等。[17]（P30-42）而且，重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買后，地方政府一般是委托國有林場進行經(jīng)營管護，且沒有管護資金。在經(jīng)營上，國有林場一樣面臨限伐、禁伐、改造提升等生態(tài)保護限制，部分林場收儲的林木與原有的林木連成片形成規(guī)模效應(yīng)，這在經(jīng)營管護上是有利的，但也有林場收儲的林木是散亂的、不成規(guī)模的，且短期內(nèi)也不會產(chǎn)生經(jīng)濟效益。作為盈利企業(yè)，國有林場如何在生態(tài)保護下實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營，目前地方政府并沒有科學(xué)的長遠規(guī)劃。

（四）贖買改革過程以政府主導(dǎo)為主，贖買價格的形成機制還不完善

在福建重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買中，政策執(zhí)行以政府機構(gòu)主導(dǎo)為主。政府采取自上而下的采伐限制以及后續(xù)贖買政策，贖買價格的制定主要采取的是參照市場指導(dǎo)價，在第三方進行林木價值評估的基礎(chǔ)上核定贖買價格或制定最高限價。在價格制定的過程中，政府往往因受制于贖買資金的有限性而對價格有一定的限制，或者雖然按市場價格評估，但是在扣除設(shè)計費、檢尺費、稅費、銷售管理費等銷售成本的時候按最高費用扣除，且評估價格以目前市場上林木交易價格為依據(jù)，對林地的經(jīng)營權(quán)沒有任何評估。[10]（P11-17）而林業(yè)經(jīng)營者希望通過贖買來彌補他們因嚴格限制采伐而產(chǎn)生的經(jīng)濟損失和因參與贖買失去的土地經(jīng)營權(quán)，希望盡量以“高價”賣出，這就造成贖買價格低于林業(yè)經(jīng)營者的預(yù)期。這種政府主導(dǎo)下進行的贖買模式，缺乏林業(yè)經(jīng)營者、基層政府等不同利益主體的深度參與和有效協(xié)商，缺乏市場競爭機制的激勵，贖買價格的制定難度很大，還會導(dǎo)致贖買改革運營成本較高，政府財政壓力大，不利于贖買政策的長遠實施。

三、建立以“規(guī)制-激勵”為導(dǎo)向的重點區(qū)位商品林贖買機制

重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買改革要解決兩個關(guān)鍵問題：一是通過限伐、保護、延遲收益年限等制度約束與規(guī)制，減少林業(yè)經(jīng)營者破壞生態(tài)環(huán)境的逆向經(jīng)營行為及道德風(fēng)險；二是通過稅收、產(chǎn)業(yè)政策、創(chuàng)造市場等生態(tài)補償手段，激勵林業(yè)經(jīng)營者參與重點生態(tài)區(qū)位商品林的經(jīng)營管理，強化他們對改善生態(tài)環(huán)境有益的經(jīng)營行為。在激勵機制中構(gòu)建利益相關(guān)主體互惠的正向激勵關(guān)系，是重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買改革得以順利執(zhí)行的重要因素。

以政府“規(guī)制-激勵”為導(dǎo)向的重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買改革機制，見圖2。它包含三部分內(nèi)容：中央政府及省政府對地方政府的規(guī)制與激勵，夯實政策執(zhí)行基礎(chǔ)；地方政府對新型林業(yè)經(jīng)濟主體的規(guī)制與激勵，實現(xiàn)重點生態(tài)區(qū)位商品林生態(tài)外溢效用內(nèi)化，使林業(yè)經(jīng)營者在追求經(jīng)濟利益的同時恰好能夠?qū)崿F(xiàn)政府對生態(tài)環(huán)境保護的目標；地方政府對林業(yè)經(jīng)營者的規(guī)制與激勵，提高林業(yè)經(jīng)營者參與贖買的積極性，盤活林業(yè)資產(chǎn)，解決生態(tài)保護與林業(yè)經(jīng)營者利益的矛盾沖突，減少貧困。

圖2 “規(guī)制-激勵”下以利益相關(guān)主體正向激勵為導(dǎo)向的重點區(qū)位商品林贖買機制

（一）建立重點區(qū)位商品林贖買資金籌集機制，充實政策的經(jīng)濟資源

贖買政策的延續(xù)性取決于政策的經(jīng)濟資源是否充分，國外成功的森林保護實踐也表明：貨幣和貨幣激勵的組合能使不同動機的利益相關(guān)者增強合作。[19]（P169-176）一是建立健全重點區(qū)位商品林生態(tài)補償機制，樹立公共財政政策的堅實保障。政府可采取政策性貸款、稅收優(yōu)惠、財政貼息、技術(shù)扶持等多元化方式對在重點區(qū)位商品林贖買過程中，對生態(tài)保護做出貢獻的各方給出直接的經(jīng)濟利益補償。比如對水源地等重點生態(tài)區(qū)位及生態(tài)脆弱地帶林地的改造提升造林、間伐撫育等行為，應(yīng)在國家政策性補貼的基礎(chǔ)上，再給予一部分引導(dǎo)性補貼，同時改變原有的以林地面積為標準的補償方式，建立以林分質(zhì)量或者生態(tài)服務(wù)價值為標準的補償機制。二是探索政府與社會合作模式，引入社會資本。要引入社會資本，就必須盤活林業(yè)資產(chǎn)，探索“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的實現(xiàn)路徑。在引入社會資本上，福建重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買改革可推廣以下經(jīng)驗。如順昌的生態(tài)銀行，林業(yè)經(jīng)營者的林業(yè)資源以贖買、租賃、托管、股份合作的模式存儲到森林生態(tài)銀行，實現(xiàn)林業(yè)資源的集中收儲、規(guī)模經(jīng)營，由南平市生態(tài)資源保護開發(fā)有限公司運營，鄉(xiāng)村振興、旅游等產(chǎn)業(yè)基金負責(zé)投融資，國有林場參股；運營主體有豐富的林木生產(chǎn)與林業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗，可有效保障林業(yè)經(jīng)營者林業(yè)資產(chǎn)保值增值。再如將樂的PPP（Public-Private Partnership，政府與社會資本合作）項目，由將樂縣金山林場有限公司承擔(dān)贖買和改造工作，自籌資本金1.3億元，向國家開發(fā)銀行申請項目融資4億元；因?qū)儆谏鷳B(tài)環(huán)保和扶貧領(lǐng)域項目，國家開發(fā)銀行申請PSL（Pledged Supplementary Lending，抵押補充貸款）優(yōu)惠利率，其中2億元享受扶貧專項優(yōu)惠利率，1億元享受生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域?qū)ｍ梼?yōu)惠利率，降低了政府的財政負擔(dān)。項目盤活了區(qū)域林業(yè)企業(yè)、個私業(yè)主等森林資源資產(chǎn)面積0.53萬公頃，盤活資產(chǎn)資金2.47億元，增加了森林資源資產(chǎn)的收入。又如沙縣的林票制改革，林業(yè)經(jīng)營者把分戶占有的林業(yè)資源性資產(chǎn)按約定比例做股到村集體，村集體與當?shù)貒辛謭鐾ㄟ^出讓經(jīng)營、委托經(jīng)營、合資造林、林地入股等模式實現(xiàn)對森林資源的規(guī)模經(jīng)營，解決了林業(yè)難融資、資源難變現(xiàn)等問題。

（二）完善重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買政策框架，改善贖買政策執(zhí)行效果

一是結(jié)合《森林法》，加快地方在生態(tài)補償方面的立法進度，逐步完善重點區(qū)位商品林贖買政策框架，對政府贖買工作管理、參與贖買的利益相關(guān)主體、參與程序及相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)作出明確規(guī)定，使得贖買改革有法可依，并加強贖買政策在制定與執(zhí)行過程中的公開透明性和包容性。二是加大重點區(qū)位商品林贖買的宣傳，助推林業(yè)經(jīng)營者形成森林生態(tài)效益價值觀。在宣傳過程中可以借助現(xiàn)代媒體對受教育程度較高、關(guān)注林業(yè)信息較多的林業(yè)經(jīng)營者做精準宣傳，提高這部分人對贖買的認知程度，并讓已參與贖買的林業(yè)經(jīng)營者樹立典范，提高未參與贖買者對贖買政策的認知，提高贖買改革意愿。對林業(yè)經(jīng)營依賴型林業(yè)經(jīng)營者，政府要充分利用市場機制逐步降低他們的資源依賴程度，抓住林業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的機遇，引導(dǎo)他們參與生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟等非農(nóng)就業(yè)，多渠道增加其家庭收入。同時，也要積極探索新的贖買模式，林業(yè)經(jīng)營者不能接受直接贖買時，在保障生計的情況下，可以利用其他贖買模式緩慢、漸進地讓他們接受森林資源合理利用的方式。比如沙縣的改造提升、順昌的合作經(jīng)營等，這些都是通過改造、托管、入股等方式與林業(yè)經(jīng)營者合作，讓林業(yè)經(jīng)營者充分參與政策的制定與執(zhí)行，并從中獲得經(jīng)濟利益，得到可持續(xù)生計保障。

（三）建立保護與發(fā)展共存的森林資源管護機制，實現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟效益共贏

一是政府確立生態(tài)優(yōu)先、經(jīng)濟也要發(fā)展的生態(tài)發(fā)展理念，對林業(yè)經(jīng)營者有效約束和激勵。沈國舫[20](P1-8)認為，生態(tài)保護、修復(fù)和自然資源的合理利用是可以協(xié)調(diào)共進的。過去林業(yè)發(fā)展也表明，經(jīng)濟利益能提高林業(yè)經(jīng)營者造林積極性。對林業(yè)經(jīng)營者而言，重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買改革作為一種生態(tài)補償方式本身就是一種經(jīng)濟激勵手段。政府應(yīng)通過市場化方式把這種激勵發(fā)揮到極致，在生態(tài)保護的約束下給予林業(yè)經(jīng)營者經(jīng)濟激勵。比如，根據(jù)市場需要和林木實際情況，適當放寬重點生態(tài)區(qū)位商品林限伐、禁伐條件；再比如，可扶持林業(yè)經(jīng)營者開發(fā)鏈條式、系統(tǒng)性、品牌化的林業(yè)發(fā)展項目。二是分階段、分層次的經(jīng)營管護。第一階段加強贖買林分的后續(xù)管護，積極探索不同經(jīng)營管護主體在生態(tài)保護與經(jīng)濟效益實現(xiàn)上的差別與優(yōu)劣勢，因地制宜落實管護主體，強化管護責(zé)任，穩(wěn)步提升森林生態(tài)價值，實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先。第二階段精準提升森林質(zhì)量。在樹種選擇、種苗培育、林木撫育等方面采取精準措施，配合國家儲備林質(zhì)量精準提升等工程，通過改主伐為擇伐、改單層林為復(fù)層異齡林、改單一針葉林為針闊混交林、改一般用材林為特種鄉(xiāng)土珍稀用材林等措施，精準提升森林質(zhì)量，增加林業(yè)效益。第三階段根據(jù)林分、區(qū)位重要性、資源條件等進行分層分類細化管理。比如，有些重點區(qū)位的商品林自然環(huán)境資源優(yōu)美，有深厚的文化內(nèi)涵，像建寧閩江源源頭，完全有條件進行森林康養(yǎng)、旅游項目的開發(fā)。政府可采用引導(dǎo)性補貼的方式，引導(dǎo)經(jīng)營主體在生態(tài)保護的前提下，突破林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展傳統(tǒng)模式，提升林木撫育水平，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，不斷導(dǎo)入新技術(shù)、新業(yè)態(tài)，重點加快發(fā)展森林康養(yǎng)、林下旅游等新興產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。也有些重點生態(tài)區(qū)位的商品林非林木質(zhì)資源開發(fā)有限，但生態(tài)區(qū)位極其重要，政府應(yīng)把有限的公共財政投入優(yōu)先用在這里，適當提高經(jīng)營管護標準。[7]（P124-129）

（四）建立生態(tài)補償市場化機制，實現(xiàn)重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買市場化

現(xiàn)階段的重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買，本質(zhì)上補償?shù)氖橇謽I(yè)經(jīng)營者前期投入的造林撫育成本，而不是重點生態(tài)區(qū)位商品林的生態(tài)價值，體現(xiàn)不出重點生態(tài)區(qū)位商品林提供的生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品價格，此時的生態(tài)補償不能引導(dǎo)森林生態(tài)服務(wù)的供給與需求。因此，應(yīng)建立重點生態(tài)區(qū)位商品林的市場化機制。一是改變贖買思路，由政府主導(dǎo)的補償生產(chǎn)成本變?yōu)槭袌稣{(diào)節(jié)為主的購買生態(tài)服務(wù)。[17]（P30-42）政府根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護的需要，提出贖買價格和贖買面積，林業(yè)經(jīng)營者決定是否參與贖買，若贖買價格高于經(jīng)營商品林獲取的經(jīng)濟效益，必然導(dǎo)致林業(yè)經(jīng)營者愿意參與贖買，商品林轉(zhuǎn)化為生態(tài)公益林，在競爭機制下，贖買價格回落；若贖買價格低于經(jīng)營商品林獲取的經(jīng)濟效益，林業(yè)經(jīng)營者不參與贖買，生態(tài)公益林面積達不到社會需求，贖買價格上升。最終通過市場調(diào)節(jié)，形成政府與林業(yè)經(jīng)營者都能接受的贖買價格及生態(tài)公益林供給量。二是建立重點生態(tài)區(qū)位商品林碳交易試點。選取面積較大、林木產(chǎn)權(quán)明晰的重點生態(tài)區(qū)位商品林作為試點，實施森林認證、保護權(quán)利交易、環(huán)境服務(wù)支付等措施，健全碳排放權(quán)交易機制，本著“受益者付費”原則，將受益企業(yè)納入到重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買系統(tǒng)中，逐漸融合“科斯式”與“庇古式”生態(tài)補償方式，構(gòu)建生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品交易市場，實現(xiàn)重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買市場化。

總之，重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買是福建集體林權(quán)制度改革的一項重大舉措，盤活了林業(yè)資源，保護了生態(tài)環(huán)境。在贖買政策試點過程中，雖然存在一定的問題，但隨著贖買政策框架的完善，這些問題終會被解決。福建重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買改革也會為全國其他地區(qū)重點生態(tài)區(qū)位商品林補償提供有益啟示。