新修訂檔案法實施的實踐訴求與回應
——以第三章“檔案的管理”為例

趙紅穎 張衛(wèi)東 左 娜/吉林大學管理學院

隨著第十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過的新修訂《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新修訂檔案法”）的公布與實施，多地檔案部門召開宣傳貫徹新修訂檔案法的專題會議，旨在落實國家檔案局的工作部署、推進新修訂檔案法的施行，最終也將為推動國家檔案治理體系現(xiàn)代化與法治化奠定實踐基礎?？梢娦滦抻啓n案法的有效施行，需要檔案實踐部門貫徹落實。因此，深入調研與梳理檔案實踐部門實施新修訂檔案法的實踐訴求，對于增強新修訂檔案法的實施效力、推動檔案事業(yè)發(fā)展都具有重要意義。

1 調查過程

1.1 文獻調研背景

新修訂檔案法的內容非常豐富，具備時代性、人民性、開放性與創(chuàng)新性等多重特點[1]，引起學界與實踐界的廣泛關注。新修訂檔案法聚焦檔案主管部門、檔案館、檔案室、檔案服務企業(yè)以及利用者等主體之間權利與義務的關系調整[2]。當前研究主要從檔案事業(yè)、檔案工作、域外適用、檔案開放、檔案安全、檔案利用等角度剖析上述主體間權利與義務的關系；從習近平國家安全思想[3]、檔案治理體系[4]、檔案利用權力[5]、檔案事業(yè)發(fā)展體系[6]等視角審視了新修訂檔案法的若干新意與價值，如權利與義務對等、權力與責任統(tǒng)一、形成與管理并重、傳統(tǒng)與現(xiàn)代兼顧、開放與利用優(yōu)化等[7]；也從域外適用、深入利用等角度思考了新修訂檔案法尚需優(yōu)化的內容與需要進一步解決的問題。雖然多地檔案部門展開了學習貫徹新修訂檔案法的教育、宣傳與培訓活動，但與學界系統(tǒng)、多樣化的探究形態(tài)相比，實踐界的訴求與呼聲仍顯得相對薄弱。因此，聚焦實踐部門對新修訂檔案法實施的實際訴求，系統(tǒng)化描畫實踐樣態(tài)，是進一步推動新修訂檔案法實施的有效途徑，也是推進檔案治理體系與治理能力現(xiàn)代化的可行之路。

1.2 調研對象與方法

長春市檔案館趙欣提出：“《檔案法》是檔案治理體系、治理能力現(xiàn)代化的法治保障?！盵8]檔案法的生命在于實施，檔案法治的尊嚴在于實踐[9]。本文采取實地調研法，對長春市檔案館進行調研。調研過程如下：第一步，列出新修訂檔案法第三章“檔案的管理”實施辦法的調研提綱并發(fā)送給長春市檔案館工作人員，請他們進行研究與準備；第二步，長春市檔案館召開新修訂檔案法第三章“檔案的管理”實施辦法修改調研座談會，通過座談會了解長春市檔案館對新修訂檔案法的實施現(xiàn)狀與實踐訴求；第三步，對座談會所提出的突出問題進行編輯與分類，形成完整的調研文本。

1.3 調研結果

本次調研通過座談會深度訪談多名檔案實踐工作人員，以獲取一手調研數(shù)據(jù)。根據(jù)檔案實踐部門對新修訂檔案法第三章“檔案的管理”相應條款實施的訴求分類，將調研結果進行初步匯總，具體情況參見表1。

表1：調研結果匯總

2 實踐訴求的具體分析

以檔案館有明確實踐訴求的新修訂檔案法第三章“檔案的管理”相應條款為分析思路，以調研提綱中所對應的調研問題為線索，對一手調研數(shù)據(jù)進行分類與清洗，最終將檔案館的實踐訴求分為兩類（見表2）：（1）部分概念的界定與條款細化訴求；（2）涉及域外條款的檔案管理訴求。

表2：實踐訴求匯總

2.1 部分概念的界定與條款細化訴求

2.1.1 檔案工作責任制的細化問題

新修訂檔案法增述第十二條，提出“應當建立檔案工作責任制，依法健全檔案管理制度”。檔案工作責任的科學確立可切實提升檔案管理的有效性[10]，因此全面落實檔案工作責任制已成為貫徹實施新修訂檔案法和推動檔案事業(yè)發(fā)展的重要內容之一[11]。實踐部門認為檔案工作責任制的細化需要注意以下兩個關鍵問題：第一，需要厘清檔案工作相關負責人的關系，避免負責人職責交叉或重復，且上述負責人應包括信息化部門人員，以形成有利于檔案工作開展的責任體系。第二，形成檔案的機關、團體、企事業(yè)單位和其他組織應依法健全檔案管理制度，對檔案的收集、歸檔、保存等進行規(guī)范，形成制度體系，且該制度體系應涵蓋信息化相關內容，還可考慮將開放審核、保密審查相關制度納入其中。需要注意的是，實踐部門強調檔案工作責任制的細化需要落實到實地中去，否則便失去應有之意。

2.1.2 檔案移交相關內容的細化問題

新修訂檔案法第十五條增加“檔案館不得拒絕接收”這一內容，并對檔案移交的時間進行規(guī)定，要求如下：經檔案館同意，提前將檔案交檔案館保管的，在國家規(guī)定的移交期限屆滿前，該檔案所涉及政府信息公開事項仍由原制作或者保存政府信息的單位辦理。移交期限屆滿的，涉及政府信息公開事項的檔案按照檔案利用規(guī)定辦理。該條款在一定程度上有悖于實踐活動規(guī)律，需要回歸于檔案本體論及檔案工作根本原則的范疇內實施優(yōu)化[12]。實踐部門對檔案分級、分類細化有如下四點訴求。第一，制定完整的檔案進館接收計劃。在我國檔案局、館分設的檔案管理體制改革背景下，檔案館的機構性質與定位仍在摸索之中[13]，這在一定程度上也給檔案部門的檔案接收工作帶來挑戰(zhàn)。如，原來檔案接收質量的把控由檔案業(yè)務指導部門負責，而當前檔案館的業(yè)務指導職能被剝離，只能保證一個時間段內（局、館分設前接收的期滿）檔案的安全完整。因此，建議各級檔案主管部門按年制定檔案進館要求與接收計劃。第二，移交期限的分級、分類細化存在現(xiàn)實障礙。如，各館館藏容量不一、檔案保管條件參差不齊，分級、分類的標準難以把控。第三，電子檔案的預移交需要細化相關規(guī)定，而當前缺乏統(tǒng)一標準，電子檔案的概念內涵尚不明確。第四，政府信息公開條例與新修訂檔案法第十五條的關系應進行進一步明確。

此外，機構變動相關情形下檔案移交規(guī)定的細化也成為實踐部門關注的問題之一。新修訂檔案法新增第十六條，即“機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織發(fā)生機構變動或者撤銷、合并等情形時，應當按照規(guī)定向有關單位或者檔案館移交檔案”。面對這一新增條款，檔案實踐部門提出以下幾點訴求。第一，新修訂檔案法第十六條中的“規(guī)定”一詞過于寬泛，需要進一步細化，可著眼于機關、團體、事業(yè)單位當前已有的相關法規(guī)。第二，上述規(guī)定的細化標準應予以明確，如法規(guī)標準、理論標準等。第三，在局館分設的背景下，需要明確認定主體與監(jiān)管主體。

2.1.3 檔案收集協(xié)議的細化問題

新修訂檔案法第十七條指出，檔案館還可以通過接受捐獻、購買、代存等方式收集檔案。存在于同一法律條文的“捐獻、購買、代存”等詞語是相近概念多元化表述的一種呈現(xiàn)[14]，代表了檔案征集的多樣化方式[15]。這意味著在上述征集過程中會涉及不同的權利轉移或定價等問題，因此明確相關征集協(xié)議、合同，做好征集檔案所涉及的知識產權、隱私、公布等各項權益的交接，成為實踐部門的主要訴求。以代存這一方式為例，實踐部門遇到以下三大難點：一是檔案代存若納入正式的檔案移交業(yè)務流程，缺少配套的執(zhí)行手續(xù)；二是檔案代存的征集標準需要明確，以劃定相應的代存條件；三是檔案代存過程中檔案館、檔案所有人雙方的權利與義務尚不清晰，如無償代存發(fā)生檔案被損毀等問題，檔案館與檔案所有人的責任該如何劃分？

2.1.4 國有企業(yè)事業(yè)單位檔案轉讓辦法的細化問題

在社會主義市場經濟的驅動下，新修訂檔案法第二十三條對國有企業(yè)事業(yè)單位檔案轉讓的情形進行了規(guī)定，要求國有企業(yè)事業(yè)單位資產轉讓時，轉讓有關檔案的具體辦法，由國家檔案主管部門制定。國有單位產權變動時檔案轉讓辦法也成為推動檔案事業(yè)高質量發(fā)展的重要一環(huán)[16]。實踐部門提出兩種國有單位轉制時檔案轉讓的具體情形。一是無下家單位接管，此時檔案從理論上來說應直接轉讓給檔案館，那么其所有權的歸屬問題就較為清晰。二是有下家單位接管，此時檔案很可能作為接受資產的一部分，由下家單位接管，這可能在一定程度上造成國有資產流失。無論哪種情形，都需要檔案轉讓具體辦法的指導與規(guī)制，而當前還沒有細化的規(guī)定可以依照。

2.2 涉及域外條款的檔案管理訴求

2.2.1 檔案復制件交換、轉讓的管理問題

新修訂檔案法第二十三條規(guī)定，“檔案復制件的交換、轉讓，按照國家有關規(guī)定辦理”?！稒n案工作基本術語》將檔案復制件定義為與原件內容相同的復制品[17]，這從一定程度上說明檔案復制件同樣具備較高的檔案價值，也可成為檔案犯罪的客觀對象。檔案復制件可分為國有檔案復制件與非國有檔案復制件。第一，實踐部門認為國有檔案復制件具有十分重要的意義，尤其是國有檔案復制件向國外的單位或者個人贈送、交換、出賣時，應該經過規(guī)定許可與行政審批，但是該行政審批應經過同級還是更高級別的檔案行政管理部門成為當前有待明確的問題之一。第二，新修訂檔案法第二十二條提到“前款所列檔案，檔案所有者可以向國家檔案館寄存或者出賣。嚴禁賣給、贈送給外國人或者外國組織”。那么非國有檔案復制件出賣、轉讓或贈送給外國人或者外國組織時，是否需要經過行政許可？這也是實踐部門所關注的問題之一。實踐部門傾向于應經過行政許可，但進行行政許可的檔案主管部門級別以及行政許可的內容，還需進一步商定與完善。

2.2.2 檔案及其復制件出境審批管理問題

新修訂檔案法第二十五條規(guī)定：“屬于國家所有的檔案和本法第二十二條規(guī)定的檔案及其復制件，禁止擅自運送、郵寄、攜帶出境或者通過互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境。確需出境的，按照國家有關規(guī)定辦理審批手續(xù)。”對新修訂檔案法的域外適用法律體系進行完善已迫在眉睫[18]，實踐部門主要就“檔案分級”與“出境審批”兩個關聯(lián)問題進行了探討。首先，如何確定檔案等級。實踐部門普遍認為一、二、三級檔案分級規(guī)定不應保留，原因有三：一是檔案分級違背來源原則，科學性有待商榷；二是檔案分級普適性不高，對省級以下檔案館的意義有限；三是檔案分級在實際工作中實施程度較低。在此背景下，若仍需進行檔案分級，實踐部門提出可嘗試時間線分級方式。而對于將一、二、三級檔案統(tǒng)一改為特藏檔案的分級方式，實踐部門稱特藏檔案庫國家標準較高，實施難度系數(shù)較大。其次，如何實行出境審批。實踐部門認為檔案內容的重要性是決定檔案能不能出境的根本標準，而分級與否不是出境審批應關注的重點。另外，出境審批需要經過檔案行政管理部門報批、海關驗證等必要流程，審批手續(xù)的合法合規(guī)應是當前的一大難題。

3 基于實踐訴求的幾點回應

以本文第二小節(jié)的“實踐訴求匯總”為指引，做出關于實踐訴求的具體回應（見表3）。以訴求一“部分概念的界定與條款細化訴求”與訴求二“涉及域外條款的檔案管理訴求”為基點進行如下探討。

表3：關于實踐訴求的具體回應

3.1 關于“部分概念界定與條款細化訴求”的回應

新修訂檔案法部分概念和條款范疇體系需要在實踐中去細化解釋與規(guī)范擴充，這意味著新修訂檔案法的科學實施需要輔以相應的、協(xié)調的實踐標準?；谏鲜鰧嵺`訴求，可從以下幾點去思考與拓展實踐框架。第一，可考慮制定實踐層面的《檔案管理規(guī)范》。形成檔案的機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織，每個立檔單位都應當結合單位實際情況制訂《檔案管理規(guī)范》，包括檔案工作總則、檔案工作組織、檔案工作制度、檔案業(yè)務工作等?！稒n案管理規(guī)范》報當?shù)貦n案主管部門審核后執(zhí)行，并且每5年修訂一次。第二，機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織按照國家有關規(guī)定定期向檔案館移交的檔案，其移交期限不宜分級或分類。一方面，在當前我國檔案館館藏量大、樣態(tài)復雜、背景豐富的背景下，若對移交期限進行分級分類，不具備相應的檔案工作場域與相配套的檔案人員體系；另一方面，就算出臺相應的分、分類標準，在實際操作過程中，受各館實際運作基礎與環(huán)境的影響，其標準不易統(tǒng)一執(zhí)行與把控。第三，在機構變動或者撤銷、合并等情形下，向檔案館移交檔案的有關規(guī)定需要細化。當?shù)貦n案主管部門在機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織發(fā)生機構變動或者撤銷、合并等情形時，應該監(jiān)督、指導有關單位和部門順利完成檔案移交。第四，明確接受捐獻、購買、代存等多種方式的檔案征集協(xié)議，并建立一定的政府經費支持保障制度。其中，該征集協(xié)議的制定應在統(tǒng)一性的基礎上保留一定的靈活性，如，可在國家檔案局層面制定統(tǒng)一的格式合同，合同給各地檔案部門留有一部分話語權。對于檔案購買，檔案館應組織檔案征集委員會和檔案鑒定委員會，對檔案的價值和定價進行監(jiān)督和規(guī)范。第五，國有檔案復制件需要審批后才能買賣、贈送、交換，其中的行政審批仍需要保留，審批的具體部門需要依據(jù)實際情況靈活判斷與選擇。

3.2 關于“涉及域外條款檔案管理訴求”的回應

新修訂檔案法的法律尺度將丈量標準主要聚焦于國內檔案事業(yè)的發(fā)展，其域外的法律適用效力相對有限。因此，對為數(shù)不多的涉及域外檔案管理內容的法律條款進行精細的解讀與實踐補充具有現(xiàn)實性與迫切性，從以下幾點做出回應。第一，檔案復制件向國外的單位、組織或個人贈送、交換、出賣或轉讓給外國人或外國組織，應經過行政許可和審批。值得注意的是，此處必須要明確檔案復制件的概念與范疇，如詳細說明檔案復制件是否等同于檔案仿真復制件等。第二，對于確需出境的檔案及其復制件，需要有明確的審批手續(xù)可以參照。原《中華人民共和國檔案法實施辦法》第十八條規(guī)定“各級國家檔案館館藏的一級檔案嚴禁出境……二級檔案……必須經國家檔案局審查批準……三級檔案……必須經省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門審查批準，海關憑批準文件查驗放行”。對實踐部門進行調研，發(fā)現(xiàn)該分級體系在現(xiàn)實檔案工作中的實施難度大、利用率不高，主要由于檔案分級體系難以統(tǒng)一劃定。因此，考慮到如果在一、二、三級的檔案分級體系不予保留的情況下，未來的出境審批手續(xù)與規(guī)定可以著重根據(jù)檔案內容來考察檔案是否可以出境。

4 結語

新修訂檔案法的實施對于推動檔案事業(yè)的發(fā)展、完善檔案治理體系具有重要意義。在實踐訴求中探尋新修訂案法的實施路徑，具有時代意義與現(xiàn)實意義。本文認為，新修訂檔案法的進一步有效實施，需要關注其內在體系的完善與外在架構的互通。未來可從檔案法實踐邏輯的梳理、檔案法與其他法律的有效鏈接等角度，進行下一步拓展研究。