分稅制背景下地方政府土地財(cái)政與“房住不炒”政策研究

■顧子楠

我國(guó)房?jī)r(jià)持續(xù)高速上漲，民生建設(shè)壓力驟增。2016年年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”（在本文中被簡(jiǎn)稱(chēng)為‘房住不炒’），明確了商品房是一種商品而非投資品，但政策推行困難重重，房?jī)r(jià)問(wèn)題也未徹底解決。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，1994年以來(lái)我國(guó)實(shí)行分稅制帶來(lái)了地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的問(wèn)題，而這是房?jī)r(jià)暴漲的最重要推手：對(duì)于中央政府，這種制度有效增加了財(cái)政收入并提高了宏觀調(diào)控能力；但對(duì)于地方政府，這次改革削弱了財(cái)權(quán)而未對(duì)事權(quán)做出合適的調(diào)整，導(dǎo)致其財(cái)政負(fù)擔(dān)日漸加重，地方政府因而不得不依靠出讓土地使用權(quán)來(lái)解決財(cái)政問(wèn)題，人們習(xí)慣上將這種做法稱(chēng)為土地財(cái)政。雖然“房住不炒”已成為中央和地方政府的共識(shí)，但在財(cái)政制度未發(fā)生變化的情況下，短期內(nèi)難以找到良好的方法解決地方政府的財(cái)政問(wèn)題，“房住不炒”推行存在著巨大的困難。本文旨在闡明分稅制背景下土地財(cái)政與“房住不炒”之間存在的矛盾，并評(píng)估“房住不炒”政策提出后地方政府土地財(cái)政行為對(duì)房?jī)r(jià)的影響是否發(fā)生變化。

一、數(shù)理模型

本文通過(guò)構(gòu)建數(shù)理模型解釋土地財(cái)政與“房住不炒”之間的矛盾，相關(guān)變量如表1所示。

表1 數(shù)理模型涉及變量和相關(guān)說(shuō)明

（一）消費(fèi)者與開(kāi)發(fā)商

考查消費(fèi)者與開(kāi)發(fā)商之間的關(guān)系。假設(shè)住宅商品房需求主要受人均GDP、教育、人口、交通（影響方向未知）和貨幣等因素影響，并假設(shè)受房地產(chǎn)市場(chǎng)熱度的影響，商品房供給對(duì)商品房售價(jià)的敏感程度大于地價(jià)，得到如下兩個(gè)等式：

由此得到考慮消費(fèi)者和開(kāi)發(fā)商、住宅商品房市場(chǎng)達(dá)到均衡水平時(shí)房?jī)r(jià)的表達(dá)式。

（二）開(kāi)發(fā)商與地方政府

接下來(lái)考查開(kāi)發(fā)商與地方政府之間的關(guān)系。假設(shè)開(kāi)發(fā)商土地需求對(duì)地價(jià)的敏感程度與商品房供給對(duì)地價(jià)的敏感程度次數(shù)相同，同時(shí)為了簡(jiǎn)化模型再假設(shè)地方政府依靠土地出讓金和從經(jīng)濟(jì)增量中收取的稅款來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政赤字，得到如下等式：

（三）消費(fèi)者、開(kāi)發(fā)商與地方政府

地價(jià)上漲在一定范圍內(nèi)會(huì)抬高房?jī)r(jià)，但超出一定范圍后又對(duì)房?jī)r(jià)產(chǎn)生負(fù)向影響，原因在于地價(jià)遠(yuǎn)超正常范圍后，商品房成本對(duì)應(yīng)的房?jī)r(jià)超出大部分消費(fèi)者的承受范圍，導(dǎo)致有價(jià)無(wú)市的局面出現(xiàn)，開(kāi)發(fā)商不得不進(jìn)一步壓縮利潤(rùn)空間并降價(jià)出售商品房，但降價(jià)幅度有限。鑒于這樣的局面完全不符合消費(fèi)者、開(kāi)發(fā)商和地方政府三方的意愿，幾乎不會(huì)出現(xiàn)，可以對(duì)模型進(jìn)行一定的修改，同時(shí)考慮各個(gè)變量的實(shí)際系數(shù)，如下所示：

取對(duì)數(shù)后，有

取對(duì)數(shù)后，有

將模型整合，可以得到

其中

綜合以上分析，我們可以得出結(jié)論：土地財(cái)政與“房住不炒”之間矛盾的根源在于財(cái)政赤字的擴(kuò)大會(huì)刺激地方政府提高地價(jià)，最終對(duì)房?jī)r(jià)產(chǎn)生影響，而教育、人口、交通便捷度和貨幣發(fā)行也可能對(duì)房?jī)r(jià)產(chǎn)生影響，這些都是“房住不炒”政策推行過(guò)程中所必須考慮的重要因素。在模型中，表示“房住不炒”政策定位對(duì)地方政府財(cái)政行為的影響，是本文重點(diǎn)研究對(duì)象，其正負(fù)性需要通過(guò)數(shù)據(jù)分析才能確定。

二、實(shí)證分析

由于目前除了出讓土地使用權(quán)外并沒(méi)有較好的財(cái)政赤字彌補(bǔ)方式，本文認(rèn)為地方政府的財(cái)政赤字越高，對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)意愿越強(qiáng)，因此推測(cè)地方政府財(cái)政赤字對(duì)商品房均價(jià)有正向影響；而2016年年底提出的“房住不炒”政策會(huì)對(duì)土地財(cái)政模式產(chǎn)生一定的沖擊，又可能使這種影響發(fā)生變化。按照政策的意圖，這種影響應(yīng)該是負(fù)向的，但實(shí)際情況未必如此，二者之間的交互作用需要進(jìn)行實(shí)證研究才可確定。因此，本文猜想2016年年底將成為一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，可以使用省際面板數(shù)據(jù)并采用分段線(xiàn)性回歸對(duì)這種變化進(jìn)行研究。

（一）模型構(gòu)建與數(shù)據(jù)選取

本文基于上文構(gòu)建的數(shù)理模型、固定效應(yīng)模型和分段線(xiàn)性回歸模型建立如下的回歸方程：

本文替換了上述兩個(gè)方程部分控制變量，進(jìn)行進(jìn)一步的穩(wěn)健性檢驗(yàn)：由于為全國(guó)數(shù)據(jù)，本文參考并調(diào)整呂煒和劉晨暉（2012）的做法，使用分省年度CPI代替M2，在模型中表現(xiàn)為將換為；同時(shí)，本文使用分省年末常住人口數(shù)量代替人口密度，在模型中表現(xiàn)為將變?yōu)?。由此可以得到模型?）和（4）：

本文所有數(shù)據(jù)均來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、同花順iFind、Wind或地方財(cái)政廳（局）官網(wǎng)，統(tǒng)計(jì)性分析如表2所示。

（二）回歸分析與穩(wěn)健性檢驗(yàn)

進(jìn)行回歸分析和穩(wěn)健性檢驗(yàn)，結(jié)果如表3所示。

表2 回歸分析涉及變量的統(tǒng)計(jì)性分析

表3 面板數(shù)據(jù)回歸結(jié)果與穩(wěn)健性檢驗(yàn)

回歸（1）的結(jié)果顯示：住宅用地推出土地均價(jià)每增長(zhǎng)1%，住宅商品房平均銷(xiāo)售價(jià)格隨之增加0.104%；2016年及以前，調(diào)整后的財(cái)政赤字每增長(zhǎng)1%，住宅商品房平均銷(xiāo)售價(jià)格隨之增加0.0523%。這兩項(xiàng)結(jié)果主要說(shuō)明地價(jià)和財(cái)政赤字對(duì)于房?jī)r(jià)有著明顯推動(dòng)作用，地價(jià)本身就是商品房售價(jià)的重要組成部分，而高地價(jià)和高財(cái)政赤字又與地方政府依賴(lài)土地財(cái)政密切相關(guān)，由此驗(yàn)證了在分稅制背景下地方政府土地財(cái)政確實(shí)推動(dòng)了房?jī)r(jià)的上漲。

回歸（2）的結(jié)果顯示：國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入每增長(zhǎng)1%，住宅商品房平均銷(xiāo)售價(jià)格隨之增加0.045%；2016年及以前，調(diào)整后的財(cái)政赤字每增長(zhǎng)1%，住宅商品房平均銷(xiāo)售價(jià)格隨之增加0.0446%。土地出讓金的增加意味著最終從消費(fèi)者轉(zhuǎn)移到財(cái)政收入的資金增多，同時(shí)也代表著對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)的加重。

上面的分析主要印證了地方政府土地財(cái)政行為對(duì)房?jī)r(jià)的推動(dòng)作用，為接下來(lái)的研究奠定了基礎(chǔ)。一項(xiàng)為確定分稅制背景下“房住不炒”政策對(duì)地方政府土地財(cái)政行為影響的關(guān)鍵變量。按照政策意愿，該變量的系數(shù)應(yīng)當(dāng)為負(fù)數(shù)，這代表著土地財(cái)政行為對(duì)房?jī)r(jià)的刺激作用有所減弱，但兩次回歸的結(jié)果中系數(shù)均顯著為正?；貧w（1）的結(jié)果顯示：2016年年底“房住不炒”提出后，調(diào)整后的財(cái)政赤字每增加1%，住宅商品房平均銷(xiāo)售價(jià)格就多增加0.0148%，即增加0.0671%?；貧w（2）的結(jié)果顯示：2016年年底“房住不炒”提出后，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入每增加1%，住宅商品房平均銷(xiāo)售價(jià)格多增加0.0154%，即增加0.06%。這說(shuō)明在2017—2019年土地財(cái)政對(duì)房?jī)r(jià)的推動(dòng)作用不減反增，也說(shuō)明2017年以后出讓土地的過(guò)程中可能存在著不合理之處，驗(yàn)證了土地財(cái)政與“房住不炒”之間存在著一定的矛盾。

回歸（3）（4）中控制變量的系數(shù)和顯著性有較大的變化，推測(cè)是因?yàn)榉质PI不能完全體現(xiàn)一年中貨幣發(fā)行對(duì)房?jī)r(jià)的影響，因此系數(shù)不顯著，除此以外結(jié)果基本與（1）（2）類(lèi)似，且模型擬合度也較好，說(shuō)明本文進(jìn)行的回歸分析具有較強(qiáng)的穩(wěn)健性。

三、結(jié)論

本文通過(guò)構(gòu)建數(shù)理模型和實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)土地財(cái)政與“房住不炒”之間存在著一定的矛盾。

在“房住不炒”被提出并逐步落實(shí)到行動(dòng)的過(guò)程中，最靈活可控的手段就是以限售、限購(gòu)等為代表的市場(chǎng)端調(diào)控政策。不少學(xué)者曾在研究中指出，這些調(diào)控政策的確有效，這與房地產(chǎn)市場(chǎng)不減的熱度之間形成了強(qiáng)烈的反差，原因在于“房住不炒”的政策目標(biāo)遠(yuǎn)未達(dá)到：在其它因素對(duì)房?jī)r(jià)所產(chǎn)生更強(qiáng)烈影響的對(duì)沖下，目前來(lái)看調(diào)控政策并未讓“房住不炒”成為消費(fèi)者的共識(shí)，只能夠通過(guò)強(qiáng)制減少交易數(shù)量在一定程度上緩沖房?jī)r(jià)上漲的猛烈動(dòng)力，最終未能扭轉(zhuǎn)恐慌性購(gòu)房、利用房地產(chǎn)投資代替證券投資甚至“炒房”等心理——消費(fèi)者依舊預(yù)期房?jī)r(jià)會(huì)上漲，調(diào)控政策也就無(wú)法完全壓制住房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱的態(tài)勢(shì)。

此外，一方面由于對(duì)“房住不炒”行為主體的理解存在著局限性，只強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)端（消費(fèi)者、房地產(chǎn)企業(yè)和商業(yè)銀行等）進(jìn)行管理卻忽視了對(duì)政府行為的調(diào)節(jié)，另一方面在分稅制背景下地方政府解決財(cái)政問(wèn)題的可操作空間較小，短期內(nèi)找不到較好的方案，在新常態(tài)背景下經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力和考核壓力變大，地方政府希望利用更高的土地出讓金來(lái)解決財(cái)政問(wèn)題，最終使得土地財(cái)政對(duì)房?jī)r(jià)的推動(dòng)作用不減反增。

在分稅制背景下，地方政府要想在開(kāi)展土地財(cái)政的同時(shí)保證房?jī)r(jià)的合理性，歸根結(jié)底要提高財(cái)政資金利用效率，抑制財(cái)政壓力的進(jìn)一步增大，讓財(cái)政支出產(chǎn)生更多的民生福利，在再分配的過(guò)程中使公平的原則得到更好的體現(xiàn)，同時(shí)把土地財(cái)政強(qiáng)度控制在一個(gè)合理的范圍內(nèi)，這樣可以使配套的法規(guī)政策更有效，最終讓房地產(chǎn)市場(chǎng)更加穩(wěn)定可控。

2021年6月4日，財(cái)政部出臺(tái)文件規(guī)定7月1日起國(guó)有土地使用權(quán)出讓金的征收主體由地方政府變?yōu)槎悇?wù)部門(mén)。這一規(guī)定在不改變地方政府重要財(cái)政資金來(lái)源的前提下，加強(qiáng)了對(duì)其財(cái)政行為的約束，此后，國(guó)有土地使用權(quán)出讓帶來(lái)的財(cái)政資金變動(dòng)將更加清晰明朗，中央更易于監(jiān)控異常的土地財(cái)政行為，進(jìn)而督促地方政府減少土地財(cái)政依賴(lài)，規(guī)范自身行為，并提高財(cái)政資金利用效率，這意味著我國(guó)在破解房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱難題、建立“房住不炒”長(zhǎng)效機(jī)制的道路上邁出了堅(jiān)實(shí)一步。