推動央企外部董事制度發(fā)揮更大作用

萬金梅

董事會制度是保證企業(yè)三權分立、防止內部人控制、侵害股東權益、防范企業(yè)風險的最重要的制度設計。國資委從2004年開始進行中央企業(yè)董事會試點，建立和完善董事會制度。2005年底，寶鋼、神華等第一批7戶中央企業(yè)董事會正式組建到位，經過十多年的試點實踐，中央企業(yè)董事會試點工作取得積極成果，規(guī)范董事會建設在中央企業(yè)全面推廣。

外部董事制度是保證在董事會中實現票決制，防止董事會被內部人控制的關鍵。國資委派出外部董事是保證董事會實現票決制的前提。因此，建立外部董事制度，是這次試點的關鍵性、支撐性的制度安排，既汲取了過去一些國有獨資公司董事會成員與經理人員高度重合、董事會形同虛設的教訓，又借鑒了國外大公司董事會建設的經驗。實踐證明，外部董事制度是科學決策不可缺少的體制基礎，也是董事會有效運作的基礎，更是央企董事會成功規(guī)范運作的重要保障。

董事制度要害在外董

董事依其是否在公司擔任除董事外的職務分為兩類：公司員工擔任的董事為“內部董事”，非員工擔任的董事為“外部董事”。董事制度起源于英國中世紀產業(yè)同業(yè)公會的首長和助理制度，總結董事制度的發(fā)展歷程，可以分為三個階段，目前處于第三階段。

第一階段是內部人控制階段。在這個時期，董事會成員要么是大股東或其代表，要么就是公司的管理當局。

第二階段是外部董事為主的階段，用外部董事來替換內部董事。外部董事的產生標志著外部董事制度的發(fā)端。外部董事從產生以后，其在董事會中的比重一直呈現上升趨勢。建立外部董事制度以強化董事會的職能，確保董事會的獨立性，保證董事會運作的公正透明性，是這一階段的主要特征。

第三階段是董事會委員會制度階段。建立所謂“委員會”制度的真實目的，是為了將公司的內部人從董事會比較敏感的活動圈子中剔除，在董事會下設審計委員會、提名委員會和薪酬委員會，并規(guī)定這些委員會的成員必須要由外部董事來擔任他們分別召開會議，承擔著不同的責任。委員會制度實際上是外部董事與公司內部人爭奪控制權，爭取自己真正獨立的一種手段。因此，董事制度發(fā)展的第三個階段，其實就是外部董事制度發(fā)展的新階段。委員會制度的建立將使外部董事占多數的董事會真正獨立起來，發(fā)揮董事會應有的作用。

從董事制度的產生與發(fā)展過程可以看到，外部董事制度主要是為防止內部人控制，董事制度的三個階段中有兩個階段與外部董事制度密切相關。第二階段實際上是標志著外部董事制度的產生，第三階段意味著外部董事制度的新發(fā)展。

任何理論和制度的發(fā)展，都應與經濟和社會發(fā)展相適應。董事制度的發(fā)展，正是根據企業(yè)內外部環(huán)境的發(fā)展進程，尋求最佳的制度模式;通過進行不斷的發(fā)展與完善，探索最適宜的董事制度，與企業(yè)的內外環(huán)境進行匹配。

對現代企業(yè)來說，企業(yè)所有權與經營權分離，股東對董事會及經理層的監(jiān)督與約束，不僅直接關系到公司控制權問題，而且關系到公司的發(fā)展問題。由于現實與制度的缺陷造成法人治理結構的失衡，使企業(yè)的控制權不是掌握在其所有者手中，而是掌握在“內部人”手中，這樣就出現了內部人控制現象。因此，要加強外部董事制度建設，對“內部人”形成真正有效的監(jiān)督和制約。綜上所述，研究董事制度，關鍵在于研究外部董事制度。

做實董事會的“生命線”

建立外部董事制度，是中央企業(yè)董事會試點與過去的國有企業(yè)董事會最主要的不同點，是關鍵性、支撐性制度安排，也是試點工作的生命線。建立健全外部董事制度，是國有大企業(yè)加強董事會建設、完善法人治理結構的需要，符合國務院關于以建立健全國有大型公司董事會為重點，抓緊健全獨立董事制度的精神。需要說明的是，外部董事包括獨立董事，兩者的區(qū)別是獨立董事還獨立于股東。由于國有獨資公司只有一個股東，因此試點沒有強調這種獨立性。外部董事在董事會中占半數以上，這種制度安排能起到以下幾個方面的作用：

一是，避免董事與經理人員高度重合，真正實現決策權與執(zhí)行權的分權制衡，解決內部人控制問題，保證董事會能夠作出獨立于經理層的判斷與選擇。大企業(yè)的重大決策要集中集體的智慧，強調制衡，不能搞一個人負責制;執(zhí)行性事務要提高效率，令行禁止，下級服從上級，強調個人負責，不能互相掣肘。因此，大企業(yè)的決策層與執(zhí)行層的運行規(guī)則是不一樣的，決策權與執(zhí)行權應當分開。建立外部董事制度，大多數董事不在執(zhí)行層兼職，不負責執(zhí)行性事務，決策權與執(zhí)行權就能分開。

二是，實現董事會管理經理層。這是董事會的一項重要職能，也是法人治理結構的一項根本制度。前提是董事會成員中外部董事應占多數，薪酬與考核委員會全部由外部董事組成，以避免董事與經理人員高度重合，自己管理自己。

三是，外部董事不負責企業(yè)的執(zhí)行性事務，除了在董事會上的表決權外，沒有其他的職權，可以更好地代表出資人利益。外部董事在企業(yè)兼職，對該職務沒有依賴性，更多的是做貢獻，除了在董事會上的表決權外，也無其他權力，在利益和權力上比較超脫。這種角色設計，有利于其更好地代表出資人的利益，客觀、妥當地處理出資人、企業(yè)、經理層、職工等各方面的利益關系。

四是，在企業(yè)的風險管理、內部審計、稅后利潤分配等方面，有利于發(fā)揮外部董事所具有的獨立性作用。審計與風險管理委員會全部由外部董事組成，獨立工作，可以客觀、公正反映企業(yè)的風險管理情況。

五是，通過選聘高水準的專業(yè)人才擔任外部董事，能夠為董事會帶來更加豐富的專業(yè)知識和來自企業(yè)外部的專業(yè)經驗。外部董事最重要的素質是戰(zhàn)略思維和戰(zhàn)略決策，對企業(yè)長遠發(fā)展會有更加獨特的視野和遠見卓識，能夠幫助企業(yè)避免行業(yè)發(fā)展的常規(guī)性誤區(qū)。

在看到外部董事制度重要作用的同時，應該關注其弱點，從國外大公司的情況看，主要是外部董事不熟悉企業(yè)，有的外部董事不夠關心企業(yè)，沒有投入足夠的時間和精力履職。當外部董事超過一半時，董事會對企業(yè)的熟悉程度可能會明顯降低，可能存在董事會對企業(yè)關心程度下降的風險。在制定董事會運作機制時，要考慮這些問題，加以防范。

外董作用發(fā)揮需要機制保障

外部董事發(fā)揮作用，除了自身隊伍建設外，需要一套機制做保障。探索建立這套機制，是試點制度的重中之重。

必須由國資委選聘外部董事。國資委作為國有資產的出資人，享有股東的權利，包括收益權、決策權、用人權和監(jiān)督權。中央企業(yè)絕大多數為國有獨資公司，依據《公司法》《企業(yè)國有資產法》，董事應當由國資委選聘，對國資委負責。

外部董事必須超過半數?！豆痉ā芬?guī)定，超過半數董事同意，董事會決議才能通過。因此，外部董事能否超過半數，其作用有實質性差別。超過半數，外部董事的作用才能發(fā)揮;如果按照上市公司獨立董事占1/3的比例配備，甚至仍按試點起步時的不少于2人的要求配備，那外部董事的作用會大打折扣，甚至成為一種擺設。

外部董事必須在有關專門委員會中占多數。鑒于董事會的職責有許多是依托于提名、薪酬與考核、審計與風險等專業(yè)委員會來履行的，因此各試點企業(yè)有關專業(yè)委員會全部由外部董事組成，從制度建設的要求看，這是完全必要的，有利于發(fā)揮外部董事的作用。

必須確立外部董事與董事長之間的平等地位。董事長負責組織董事會的運作，是董事會的領導，但不是董事的領導。外部董事應當服從董事長確定的董事會會期、議題等，但并不能因此說外部董事受董事長領導，如果是上下級關系，外部董事發(fā)表意見就要看董事長臉色，那就沒必要搞外部董事制度了。因此，要保障外部董事發(fā)揮作用，就必須在制度上明確外部董事與董事長之間的平等地位。

必須為外部董事履職及時提供足夠的信息。相關信息是外部董事履職不可缺少的條件。信息是否足夠、及時，關系到外部董事工作質量的高低、作用發(fā)揮的大小。由外部董事履職特點所決定，其自身能夠獲取的信息有限，主要靠公司提供，這也是公司的責任。

必須建立健全全面風險管理體系，放大外部董事的作用。董事會在決策把關等方面的作用非常重要，但僅靠幾名董事的審核把關力量是有限的。董事會應當推動建立一套深入企業(yè)各個層面、各業(yè)務流程的風險管理制度體系，使董事會防控風險的職能在公司內部有良好的制度基礎。審計與風險管理委員會重點做好全面風險防控。

必須建立健全外部董事的激勵與約束機制。一方面要給予合適的物質待遇，確定年度薪酬標準;另一方面，中央企業(yè)具有重要的社會地位和影響，擔任中央企業(yè)外部董事，體現著人的社會價值和地位，對于原中央企業(yè)負責人，還意味著對他們在職期間工作和業(yè)績的認可，意味著對他們的信任。這些精神方面的激勵對高素質的人來說，是更加有效的。在約束方面，國資委出臺了對董事會、董事的評價辦法，對不合適、不稱職人員，及時進行調整。

建立高素質外部董事隊伍

要充分發(fā)揮外部董事制度性作用，需要通過每一名外部董事來實現。而外部董事的素質、結構和數量，決定了這項制度能否成功并普遍推開。換言之，建立一支素質高、結構合理、人員充足的外部董事隊伍是中央企業(yè)建立規(guī)范董事會的生命線。

首先，必須從董事會的職責出發(fā)挑選高素質的外部董事。中央企業(yè)董事會職責要求外部董事必須具有豐富的實踐經驗和高水平的專業(yè)知識，特別是大部分外部董事必須具有大企業(yè)經營管理的實際經驗。因此，國資委選聘了一大批從中央企業(yè)領導崗位上退下來的老同志，他們具有豐富的實踐經驗，具有很強的敬業(yè)精神，在政治方面包括廉潔自律等方面也經受了長期考驗，退休后時間充裕。另外，還從大學、研究機構中挑選了一批高水平的財會、金融、法律和行業(yè)方面的專家，從一些地方國企和境外大公司選聘了高素質人才，從政府部門退休人員中選聘了具有履行董事職責能力的原領導干部。

其次，必須嚴格遵守外部董事履職行為規(guī)范。國資委根據《公司法》規(guī)定的“董事對公司負有忠實和勤勉義務”要求，起草了《董事會試點中央企業(yè)外部董事履職行為規(guī)范》，主要有以下幾個方面：

一是要代表出資人的利益和意志;

二是對董事會討論和表決事項獨立、客觀地發(fā)表自己的意見;

三是除了董事會討論、表決事項外，還要關注企業(yè)的重大事項并做出自己應有的反應;對一些潛在的、新發(fā)生的重大問題或苗頭，要給予關注;

四是投入足夠多的時間和精力履行董事職責，國資委規(guī)定外部董事履行職責的時間不少于30個工作日，親自出席董事會定期會議的次數不少于3/4;

五是廉潔自律。

最后，創(chuàng)新外部董事的選聘機制。選聘高素質、高層次外部董事，需要主動去尋找、去聘請，應進一步創(chuàng)新和完善選聘外部董事的工作機制，拓寬來源和渠道，完善工作程序，細化任職資格和條件。

下一步改革創(chuàng)新的幾點建議

首先，加強專職外部董事隊伍建設。專職外部董事是中央企業(yè)董事會規(guī)范建設的一項創(chuàng)新舉措，對補充外部董事隊伍、加強外部董事力量有很大的推動作用。目前，專職外部董事隊伍建設還在探索過程中，人選來源結構不夠合理，總體看，專職外部董事發(fā)揮作用有限。

專職外部董事作為國資委履行出資人的重要抓手，應該從源頭抓起，按照外部董事需要具備的重要能力素質，從央企、地方企業(yè)和中央國家機關中選聘優(yōu)秀專業(yè)領導。比如可以從中央管理企業(yè)領導班子副職和國資委管理企業(yè)領導班子正職中選聘部分優(yōu)秀的、戰(zhàn)略管理能力突出的領導干部，達到60周歲時從現職崗位轉任中央企業(yè)專職外部董事。一方面提高了專職外部董事的總體素質，另一方面也是組織對素質高、業(yè)績好、能力強的領導干部工作的肯定，同時充分發(fā)揮了他們的資源優(yōu)勢，為央企最大限度做貢獻。在工作安排上要根據具體人選情況，可以適當多安排1-3戶任職企業(yè)，充分發(fā)揮他們的作用。另外，在選聘時要重點選拔有培養(yǎng)潛力的年輕后備干部，在專職外部董事的崗位上進行培養(yǎng)鍛煉，適當時機要從中選拔優(yōu)秀專職外部董事到央企主要領導崗位任職，把專職外部董事崗位作為培養(yǎng)交流后備干部的重要基地和蓄水池，徹底打通干部交流培養(yǎng)的雙向通道。

其次，穩(wěn)妥適度向董事會授權，發(fā)揮外部董事作用。董事會的職責有兩項重要功能，進行重大決策包括對企業(yè)進行戰(zhàn)略性監(jiān)控，以及培養(yǎng)與挑選、激勵與約束經理人員。為確保董事會充分發(fā)揮兩項功能，可以在條件具備時，逐步向董事會進行適度職權，先期可以由外部董事與有關職能部門共同配合行使職權。主要有以下四項：一是重大投融資決策權;二是挑選經理人員;三是考核經理人員;四是決定經理人員的報酬。賦予董事會以上四項職權，既能充分發(fā)揮董事會的功能，又能從體制上、制度上保證董事會向出資人負全責。目前國資委沒有對董事會完全授權，外部董事工作內容和作用發(fā)揮有限，建議逐步給董事會授權，讓外部董事有更多工作可做，更好地發(fā)揮他們的作用。

此外，提高對外部董事的激勵。一是按市場化的激勵原則，重新確定外部董事薪酬分配制度;二是根據外部董事的履職表現，適當延長優(yōu)秀外部董事的履職年限，不搞一刀切;三是建立外部董事與經營層之間的職業(yè)通道。

高素質的外部董事加上外部董事發(fā)揮作用的保障機制，就是健全的外部董事制度。實踐證明，外部董事制度是科學決策不可缺少的體制基礎，也是董事會有效運作的基礎，更是央企董事會試點成功的重要保障。