農(nóng)村土地調(diào)整與土地確權(quán)的關(guān)系：一個(gè)多維度檢視

[摘要] 堅(jiān)持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并保持長(zhǎng)久不變是中國(guó)農(nóng)村土地制度的基本方針，如何利用土地調(diào)整和土地確權(quán)來(lái)回應(yīng)人口變動(dòng)與土地承包的矛盾成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)面臨的現(xiàn)實(shí)難題。具體表現(xiàn)在：在土地集體所有制下，一方面，非正式制度嵌入的自治傳統(tǒng)和集體成員權(quán)的法理隱喻事實(shí)上滿足了土地調(diào)整的發(fā)生條件，而且在現(xiàn)階段土地調(diào)整的正面效應(yīng)可能大于負(fù)面影響，它能夠維持土地社會(huì)保障功能、減輕農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率損失和促進(jìn)社會(huì)公平，而土地確權(quán)卻難以有效解決承包期內(nèi)時(shí)間線上的動(dòng)態(tài)公平問(wèn)題;另一方面，土地調(diào)整并非萬(wàn)能，它也可能導(dǎo)致土地細(xì)碎化、土地投資減少、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)預(yù)期不穩(wěn)等弊端，而土地確權(quán)恰好能夠通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)、確定權(quán)屬來(lái)增加土地投資和提高土地資源利用效率。進(jìn)一步定量分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段，作為正式制度的土地確權(quán)一時(shí)難以替代表征為非正式制度的土地調(diào)整，土地調(diào)整仍具有一定的合理性，土地確權(quán)時(shí)同步進(jìn)行土地調(diào)整更有助于公平和效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在土地確權(quán)完成后的5年之內(nèi)也是土地調(diào)整合理的窗口期。因此，需要抓緊時(shí)間做好土地確權(quán)的收尾工作，保留土地調(diào)整作為農(nóng)村土地制度內(nèi)部調(diào)適的合理選項(xiàng)，在二輪承包期到期時(shí)同步開(kāi)展土地確權(quán)和土地調(diào)整工作，把握正式制度與非正式制度實(shí)施的動(dòng)態(tài)平衡。

[關(guān)鍵詞]土地調(diào)整;土地確權(quán);非正式制度;正式制度;公平;效率

[中圖分類號(hào)] F321 .1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0461（2021）08-0049-11

收稿日期：2020-12-13

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目《農(nóng)地“三權(quán)分置”下新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶的利益共享機(jī)制研究》（18CJY031）。

作者簡(jiǎn)介：鄭淋議（1994—），男，重慶武隆人，博士研究生，主要研究方向?yàn)橹贫劝才排c農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

DOI： 10 .13253/j.cnki.ddjjgl.2021 .08 .007

一、問(wèn)題的提出

如何處理人口變動(dòng)與土地承包的關(guān)系，一直是困擾中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重大難題[1]。發(fā)軔于20世紀(jì)80年代初的農(nóng)村家庭承包制改革，在調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的同時(shí)，也由于土地調(diào)整的普遍存在而導(dǎo)致土地細(xì)碎化和農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)預(yù)期不穩(wěn)定等弊端日益凸顯。為穩(wěn)定農(nóng)村承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，增強(qiáng)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性，中央通過(guò)一系列舉措逐步從制度層面正式截?cái)嗔宿r(nóng)村土地調(diào)整的非正式做法。1987年，中央設(shè)立農(nóng)村土地改革試驗(yàn)區(qū)，在貴州湄潭探索“增人不增地，減人不減地”的土地制度改革試驗(yàn)。1997 年，中央《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》開(kāi)始將地方經(jīng)驗(yàn)上升為政策制度，強(qiáng)調(diào)“不能將原來(lái)的承包地打亂重新發(fā)包，更不能隨意打破原生產(chǎn)隊(duì)土地所有權(quán)的界限，在全村范圍內(nèi)平均承包”。1999年，在《中華人民共和國(guó)憲法》修正的時(shí)候，中央正式將家庭承包制寫入憲法，并將其上升到農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的高度，確立了農(nóng)村土地制度的基礎(chǔ)重要性。2002年修改的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》正式將“增人不增地，減人不減地”以法律形式確立下來(lái)，規(guī)定除自然災(zāi)害等少數(shù)特殊情況之外，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”，2007年《物權(quán)法》也重申了這一法律意旨。2008年，一號(hào)文件再次重申了“嚴(yán)格執(zhí)行土地承包期內(nèi)不得調(diào)整、收回農(nóng)戶承包地的法律規(guī)定”，土地確權(quán)作為增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性和安全性的最為重要的舉措，當(dāng)年的一號(hào)文件對(duì)此也予以了強(qiáng)調(diào)，并進(jìn)一步提出要“認(rèn)真開(kāi)展延包后續(xù)完善工作”“加快建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度”“確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證到戶”。2013年，一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)了承包地確權(quán)頒證的必要性和重要性，并明確提出“計(jì)劃用5年左右的時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證工作”，以維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并保持長(zhǎng)久不變。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部最新的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，全國(guó)30個(gè)省份（西藏除外）已基本完成農(nóng)村土地確權(quán)①工作，承包地確權(quán)登記面積14 .8億畝，占承包地實(shí)測(cè)面積的89 .2%②。

然而，不可忽視的是，盡管中央為維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并保持長(zhǎng)久不變做出了持續(xù)性努力，可是已有研究表明，自家庭承包制實(shí)施以來(lái)，農(nóng)村中的土地調(diào)整卻從未間斷過(guò)。陶然等[2]基于全國(guó)6省份的調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，1998年至2008年的10年間，全國(guó)仍然有42%的村發(fā)生過(guò)土地大調(diào)整或小調(diào)整;葉劍平等[3]通過(guò)有關(guān)全國(guó)17省份抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，有63 .7%的村在二輪承包時(shí)進(jìn)行過(guò)農(nóng)地調(diào)整，34 .6%的村在二輪承包之后還進(jìn)行了農(nóng)地調(diào)整;豐雷等[4]的分析表明，從家庭承包制實(shí)施到20世紀(jì)初，土地調(diào)整的村占全部被調(diào)查村的比例達(dá)到82 .6%，二輪承包以來(lái)，發(fā)生土地調(diào)整的村莊仍占到40 .1%;李尚蒲和羅必良[5]基于全國(guó)26省的調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，現(xiàn)階段土地調(diào)整的發(fā)生率仍高達(dá)45 .39%。既然農(nóng)村社會(huì)土地調(diào)整屢禁不止，那么接下來(lái)就需要好好思考以下幾個(gè)問(wèn)題：一是為何土地調(diào)整屢禁不止，土地確權(quán)任重道遠(yuǎn)？二是為什么土地調(diào)整作為一種現(xiàn)象長(zhǎng)期存在？土地調(diào)整是否具有一定的存在合理性，至少在現(xiàn)階段并不能完全予以行政取締？三是農(nóng)民對(duì)土地調(diào)整和土地確權(quán)的態(tài)度真正為何？四是土地確權(quán)和土地調(diào)整是否存在著一個(gè)替代或互補(bǔ)性機(jī)制，在某種程度上可以達(dá)到土地制度安排的公平和效率等雙重目標(biāo)，進(jìn)而共同支撐農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展？按時(shí)間推算，當(dāng)前距離第二輪承包截止時(shí)間已不到10年，因此，在二輪承包期即將到期的情況下，如何回答上述問(wèn)題，理性看待和正確認(rèn)識(shí)二輪承包以來(lái)土地調(diào)整和土地確權(quán)在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)行功效和實(shí)際作用，對(duì)于完善未來(lái)土地制度變革中的頂層設(shè)計(jì)就具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

與已有研究相比，本文可能的創(chuàng)新主要有：一是研究視角方面，鮮有學(xué)者將土地確權(quán)和土地調(diào)整分別視為正式制度和非正式制度，并進(jìn)一步考察兩種制度在農(nóng)村中運(yùn)行的實(shí)際效果以及它們對(duì)于土地資源配置公平和利用效率的影響;二是研究?jī)?nèi)容方面，作為土地非市場(chǎng)化配置的兩種表現(xiàn)形式，已有研究主要關(guān)注土地確權(quán)或土地調(diào)整的單獨(dú)影響，缺乏對(duì)土地確權(quán)和土地調(diào)整的聯(lián)合性考察，兩者的關(guān)系、兩者各自的優(yōu)缺點(diǎn)以及兩者何以存在的緣由也不甚明晰;三是研究方法方面，結(jié)合本文的研究選題，將采用定量和定性相結(jié)合的混合分析方法，旨在從文獻(xiàn)中系統(tǒng)梳理土地確權(quán)和土地調(diào)整的作用與問(wèn)題，從理論上講清楚土地確權(quán)和土地調(diào)整得以存在的制度緣由，通過(guò)描述統(tǒng)計(jì)捕捉農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)和土地調(diào)整的態(tài)度認(rèn)知，在定量分析的基礎(chǔ)上研判土地確權(quán)和土地確權(quán)對(duì)公平和效率的可能影響，進(jìn)而多維度分析和全方位考察土地調(diào)整與土地確權(quán)，這在同類問(wèn)題的研究上可能是一種創(chuàng)新。

二、土地調(diào)整與土地確權(quán)的影響效應(yīng)：一個(gè)文獻(xiàn)綜述

土地分配是土地歸誰(shuí)所有、土地如何使用的基本前提，它們共同構(gòu)成土地制度的核心命題。在中國(guó)情景下，農(nóng)村土地的分配方式主要包括土地確權(quán)和土地調(diào)整。自20世紀(jì)80年代家庭承包制（HRS）實(shí)施以來(lái)，土地確權(quán)和土地調(diào)整在多樣化的制度實(shí)踐當(dāng)中爭(zhēng)相演繹，相關(guān)研究也在爭(zhēng)論中展開(kāi)。

（一）土地調(diào)整及其影響效應(yīng)

地權(quán)穩(wěn)定性對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)具有十分重要的影響，而土地調(diào)整對(duì)地權(quán)穩(wěn)定性有著較大的負(fù)面作用。眾多研究表明，地權(quán)不穩(wěn)定性可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)預(yù)期不穩(wěn)定、土地細(xì)碎化、土地生產(chǎn)投資減少、土壤肥力衰退、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率下降等多種后果[2，4，6-8]。

不過(guò)，土地調(diào)整屢禁不止的事實(shí)也表明，土地調(diào)整可能并非一無(wú)是處。在中國(guó)制度背景和國(guó)情農(nóng)情約束下，土地調(diào)整的正面效應(yīng)可能大于負(fù)面影響，因此，從這個(gè)意義上講，它也具有一定的合理性和必要性。具體來(lái)看，土地調(diào)整的正面效應(yīng)可能表現(xiàn)為以下3個(gè)方面：第一，土地調(diào)整可以維持土地社會(huì)保障功能。當(dāng)前中國(guó)正處于城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，在這個(gè)過(guò)程中，由于農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制尚未完全建立，大量進(jìn)城農(nóng)民工仍面臨著被動(dòng)失業(yè)或被迫返鄉(xiāng)的風(fēng)險(xiǎn)[9]，而作為人地關(guān)系變動(dòng)時(shí)土地要素配置不平等的行為響應(yīng)[6]，土地調(diào)整可以為農(nóng)民的生存和發(fā)展提供基本保障[10]。第二，土地調(diào)整能夠減輕效率損失。由于人多地少的國(guó)情約束、土地均分的制度要求和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益的相對(duì)低下，土地細(xì)碎化困境和棄耕拋荒問(wèn)題一直較為嚴(yán)重。對(duì)于前者，土地調(diào)整可以通過(guò)“小田變大田”等方式實(shí)現(xiàn)土地集中連片和規(guī)?；?jīng)營(yíng)[11];對(duì)于后者，土地調(diào)整可以作為一種監(jiān)督調(diào)解機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)和鼓勵(lì)農(nóng)戶承包地退出[12]。第三，土地調(diào)整可以促進(jìn)社會(huì)公平和穩(wěn)定。一方面，土地均分的公平倫理要求土地調(diào)整保證土地資源配置的公平性，做到土地人人有份[5];另一方面，土地調(diào)整是處理土地糾紛的良好契機(jī)，通過(guò)協(xié)調(diào)相關(guān)利益關(guān)系可以較好地解決因土地補(bǔ)償費(fèi)分配不公等引發(fā)的社會(huì)矛盾問(wèn)題[10]。

（二）土地確權(quán)及其影響效應(yīng)

土地確權(quán)不僅是一個(gè)確權(quán)頒證、產(chǎn)權(quán)登記和權(quán)屬確認(rèn)的過(guò)程，更為重要的是它提供了一種產(chǎn)權(quán)使用、收益和轉(zhuǎn)讓的合法化規(guī)則和程序[13]。諸多研究表明，土地確權(quán)對(duì)土地流轉(zhuǎn)、土地信貸、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等均產(chǎn)生重要影響。

具體來(lái)看，首先，土地確權(quán)對(duì)土地流轉(zhuǎn)有著正向促進(jìn)作用。在中國(guó)情景下，土地確權(quán)既是中央落實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的法律操作，也是平等保護(hù)各方經(jīng)濟(jì)主體合法利益的政策要件。一方面，土地確權(quán)不僅能夠有效降低轉(zhuǎn)出方流轉(zhuǎn)土地后的失地風(fēng)險(xiǎn)[14]，加快農(nóng)村人口非農(nóng)轉(zhuǎn)移[15]，提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性，增加土地轉(zhuǎn)出的參與度;另一方面，土地確權(quán)也可以合法保障轉(zhuǎn)入方的土地權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益，增強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的活躍度，提高土地轉(zhuǎn)入的可能性[16]。其次，土地確權(quán)有助于農(nóng)村信貸市場(chǎng)發(fā)育。從實(shí)踐來(lái)看，信息不對(duì)稱是農(nóng)民獲取信貸難的重要原因，而土地確權(quán)則增加了土地信貸的可能性[17]。土地產(chǎn)權(quán)證書可以保障土地作為貸款抵押物的合法效力，也可以降低交易雙方的信息不對(duì)稱，增強(qiáng)正式信貸機(jī)構(gòu)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)安全程度的認(rèn)可，使得土地更容易成為正式信貸機(jī)構(gòu)的有效抵押品[18]。土地產(chǎn)權(quán)交易的自由化也有助于降低正式信貸機(jī)構(gòu)可能所面臨的違約風(fēng)險(xiǎn)，有土地產(chǎn)權(quán)證書提供制度保障，銀行等信貸機(jī)構(gòu)不僅可以向產(chǎn)權(quán)持有主體索取一定的補(bǔ)償，而且由于土地具有較高的增值預(yù)期和溢價(jià)效應(yīng)[19]，也能夠通過(guò)產(chǎn)權(quán)的二次流轉(zhuǎn)，獲取相應(yīng)的租金收益，從而愿意增加更多的信貸供給[20]。第三，土地確權(quán)可以增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資。由于土地投資在短期內(nèi)一般都難以獲取回報(bào)，權(quán)屬不清晰的土地往往難以得到較高的投資。土地確權(quán)，一方面能夠增強(qiáng)農(nóng)民的安全感知[14]，另一方面也可以提升土地要素市場(chǎng)化配置效率[15]，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資增長(zhǎng)。最后，土地確權(quán)在減少土地糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面也起著重要作用。由于土地調(diào)整現(xiàn)象的客觀存在，農(nóng)民持有的土地產(chǎn)權(quán)往往會(huì)因?yàn)槿丝谧儎?dòng)等因素而發(fā)生相應(yīng)調(diào)整，這不僅可能引發(fā)當(dāng)期的土地調(diào)整糾紛，也可能為后續(xù)的土地流轉(zhuǎn)或征地補(bǔ)償埋下社會(huì)隱患。而土地確權(quán)通過(guò)發(fā)放證書確立土地權(quán)屬關(guān)系，可以降低土地調(diào)整的概率[4]、減少集體層次的行政干預(yù)[21]，進(jìn)而提高地權(quán)穩(wěn)定性。

不過(guò)，土地確權(quán)的作用發(fā)揮也是有條件的，如果忽視了國(guó)家可信承諾、村莊熟人社會(huì)和農(nóng)戶行為能力、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，土地確權(quán)的作用可能大打折扣，甚至適得其反。眾多研究指出，作為土地調(diào)整的一種替代，土地確權(quán)也可能會(huì)顯化人地關(guān)系緊張、土地用途變更、集體機(jī)動(dòng)地劃分、土地征收占用等潛藏多年的土地矛盾[22]，導(dǎo)致土地糾紛激增[23]，進(jìn)而影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定[24]。

三、土地調(diào)整與土地確權(quán)的制度根源：一個(gè)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

制度是一連串事件，農(nóng)村土地制度的實(shí)施也從來(lái)都不是一蹴而就的。一方面，二輪承包以來(lái)，農(nóng)村中的土地調(diào)整并未隨著中央的明令禁止而從此消失，反而繼續(xù)在農(nóng)村的土壤中慣性生長(zhǎng);另一方面，農(nóng)村中的土地確權(quán)也歷經(jīng)了一個(gè)較為長(zhǎng)期的歷史過(guò)程，本來(lái)二輪承包初期發(fā)包結(jié)束就理應(yīng)完成頒發(fā)土地權(quán)利證書，可是土地確權(quán)工作至今仍尚在進(jìn)行之中。制度就是一系列正式和非正式規(guī)則及其實(shí)施機(jī)制的結(jié)合[25]，作為土地非市場(chǎng)化配置的兩種重要形式，表征非正式制度的土地調(diào)整和正式制度的土地確權(quán)，一對(duì)看似可以相互替代的制度性安排，卻在真實(shí)世界中奇跡般地共生共存，顯然，在集體所有制框架下，至少在現(xiàn)階段，這并不是一個(gè)巧合，在某種程度上是一種注定。這不僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政治理問(wèn)題，也是一個(gè)復(fù)雜有趣的制度安排問(wèn)題。

（一）農(nóng)村土地集體所有制的制度透視：土地調(diào)整的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

透視農(nóng)村土地集體所有制，在中國(guó)情景下，其事實(shí)含義主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是非正式制度嵌入的自治傳統(tǒng);二是集體成員權(quán)的法理隱喻。正是由于這兩方面的共同作用，農(nóng)村社會(huì)中的土地調(diào)整便得到了理念上和法律上的支持，從而土地調(diào)整的屢禁不止也就不足為奇。

現(xiàn)實(shí)總隱藏著過(guò)去的記憶，現(xiàn)階段的農(nóng)村土地集體所有制（家庭承包制）緣起于集體化時(shí)期“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度安排。盡管這套制度時(shí)過(guò)境遷，先后歷經(jīng)產(chǎn)權(quán)下沉和治權(quán)上移的改革調(diào)整，但其基本的制度架構(gòu)目前仍保留完好，尤其是在村民小組（多是自然村）層級(jí)至今保留著較好的自治傳統(tǒng)。從某種意義上講，這實(shí)際上與歷史上長(zhǎng)期存在的“皇權(quán)不下縣”、縣下“無(wú)為而治”的制度安排是一脈相承的。作為熟人社會(huì)共同體，村民小組是運(yùn)用非正式制度化解村內(nèi)矛盾的有效組織單元[26]。實(shí)然，在城鄉(xiāng)中國(guó)轉(zhuǎn)型階段，當(dāng)前中國(guó)的農(nóng)村社會(huì)在很大程度上仍屬于費(fèi)孝通意義上的“熟人社會(huì)”，呈現(xiàn)重復(fù)性博弈大于一次性博弈的基本特征，這可能在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)都難以完全改變。在農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部，包括土地等大大小小的村民事務(wù)在內(nèi)，往往都通過(guò)村民自治的形式加以協(xié)調(diào)、處理和解決，而內(nèi)含其中的運(yùn)行機(jī)制，除了包含《中華人民共和國(guó)村民自治法》等法律法規(guī)的正式制度之外，更為重要的組成部分就是農(nóng)村社會(huì)普遍存在的依托于血緣、親緣和地緣關(guān)系基礎(chǔ)上的社會(huì)倫理、風(fēng)俗習(xí)慣以及信任輿論等非正式制度。尤其是對(duì)于農(nóng)村社會(huì)而言，非正式制度的作用往往大于正式制度的效果。顯然，當(dāng)村民小組等在處理土地事務(wù)的時(shí)候，非正式制度及其實(shí)施也會(huì)作為一種機(jī)制自動(dòng)嵌入到治理實(shí)踐當(dāng)中。

作為一種樸素的公平主義，“土地均分，人人有份”的制度設(shè)計(jì)不僅在歷史上深得農(nóng)民③的大力擁護(hù)，在現(xiàn)實(shí)生活中也得到了農(nóng)民的廣泛支持。從一定意義上講，這種非正式制度嵌入的自治傳統(tǒng)，在助力處理村域公共事務(wù)的同時(shí)，可以說(shuō)也為當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)較常出現(xiàn)的土地調(diào)整埋下了“春天的種子”，即在農(nóng)村社會(huì)不排除由于公平倫理的要求而自發(fā)地調(diào)整土地的可能性。而且這種可能性一旦受到正式制度的庇護(hù)，便極有可能轉(zhuǎn)化為一種現(xiàn)實(shí)。事實(shí)證明，當(dāng)農(nóng)村土地集體所有制的“雨露”正式降臨于農(nóng)村大地的時(shí)候，雖然法律條文中并未明文規(guī)定允許土地調(diào)整，但是原本不符法理但合情理的土地調(diào)整卻趁此客觀上獲得了來(lái)自法律的默許，土地調(diào)整的“種子”也由此開(kāi)始了“生根”“發(fā)芽”，甚至如雨后春筍般涌現(xiàn)。況且，國(guó)家行政力量主導(dǎo)的土地確權(quán)并不能保證一次性的產(chǎn)權(quán)界定可以解決時(shí)間線上的動(dòng)態(tài)公平問(wèn)題，農(nóng)村土地集體所有制的人地均分要求隱喻著每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員，包括已有成員和新成員均平等享有平均分配土地的權(quán)利[10]，因而隨著家庭人口變動(dòng)來(lái)調(diào)整土地就成為這套制度的內(nèi)在基因。換言之，在農(nóng)村土地集體所有制下，農(nóng)民的土地權(quán)利實(shí)際上表現(xiàn)為一種集體土地成員權(quán)，集體土地成員權(quán)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，它不僅包含著按人口均分土地權(quán)利的樸素法則，也包括不斷以變化著的人口重新分配固有土地的內(nèi)在邏輯[1]。由此，在國(guó)家法律設(shè)定和村莊公平倫理的共同支持下，土地調(diào)整在農(nóng)村社會(huì)就似乎天然成為一種合理訴求，農(nóng)村社會(huì)中土地調(diào)整之所以屢禁不止也就可以基本得到較為合理的解釋。

（二）農(nóng)村土地集體所有制的內(nèi)部調(diào)適：土地確權(quán)的實(shí)踐價(jià)值

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)講，制度雖本身不會(huì)增加或減少資源要素的數(shù)額，但是它可能通過(guò)改變要素配置的市場(chǎng)環(huán)境和相對(duì)價(jià)格[27]，進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公平和效率產(chǎn)生影響。公平和效率是農(nóng)村土地制度追求的兩大目標(biāo)，在真實(shí)世界中兩者卻往往難以同時(shí)兼得。就土地調(diào)整而言，效率目標(biāo)是讓位于公平目標(biāo)的，由于土地調(diào)整容易導(dǎo)致地權(quán)不穩(wěn)定和土地細(xì)碎化，單純依靠非正式制度很難保證效率的實(shí)現(xiàn)，它需要正式制度，尤其是需要通過(guò)土地確權(quán)來(lái)保障農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體期限內(nèi)合法的排他性權(quán)利，從而形成產(chǎn)權(quán)激勵(lì)和提升效率。產(chǎn)權(quán)的清晰界定是市場(chǎng)交易的必要前提[28]，作為一種正式制度，土地確權(quán)對(duì)于促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置明顯具有基礎(chǔ)性作用。土地調(diào)整存在一定缺陷，為保證地權(quán)穩(wěn)定性和達(dá)成農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的效率目標(biāo)，除明文禁止土地調(diào)整之外，土地確權(quán)已成為國(guó)際國(guó)內(nèi)政府機(jī)構(gòu)的普遍選擇。

一般而言，正式制度和非正式制度都是社會(huì)正常運(yùn)行的秩序基礎(chǔ)，任何一個(gè)有效的制度體系都是正式制度和非正式制度的雜糅體[24]，在非正式制度失靈的時(shí)候，正式制度起到較好的替代效果;在正式制度不能發(fā)揮作用的地方，非正式制度可能發(fā)揮較好的補(bǔ)位作用。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度及其實(shí)施本身也是有成本的。對(duì)于制度及其實(shí)施而言，既不可簡(jiǎn)單地用正式制度來(lái)替代非正式制度，也不可片面地用非正式制度取代正式制度。在真實(shí)世界中，更為重要的是平衡非正式制度與正式制度的實(shí)際影響，避免出現(xiàn)兩者同時(shí)失靈或是互為矛盾的情況[29]，正式制度與非正式制度的相互調(diào)適，共同構(gòu)成社會(huì)運(yùn)行秩序的基礎(chǔ)?？梢?jiàn)，當(dāng)正式制度植入農(nóng)村社會(huì)當(dāng)中，也不能不考慮非正式制度的影響。自20世紀(jì)80年代農(nóng)村家庭承包制實(shí)施以來(lái)，以國(guó)家行政力量主導(dǎo)的正式制度（土地確權(quán)）和以村民自治力量主導(dǎo)的非正式制度（土地調(diào)整）爭(zhēng)相演繹，兩者并不能簡(jiǎn)單地相互替代，而是處于共生共存的一種狀態(tài)。這表明，隨著內(nèi)外環(huán)境的變化，農(nóng)村土地集體所有制的內(nèi)部實(shí)際上也經(jīng)歷了一個(gè)正式制度與非正式制度相互調(diào)適的過(guò)程。

四、農(nóng)民對(duì)土地調(diào)整和土地確權(quán)的態(tài)度與認(rèn)知：一個(gè)描述性分析

1997年，土地調(diào)整和土地確權(quán)的時(shí)間點(diǎn)交互重合，一輪承包大致到期，二輪承包逐步啟動(dòng)，中央關(guān)于土地調(diào)整的政策也出現(xiàn)歷史拐點(diǎn)[30]。當(dāng)年，中央頒布史上第一個(gè)在全國(guó)范圍內(nèi)嚴(yán)格限制土地調(diào)整（尤其是大調(diào)整）的文件，即《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》。該文件初步確立了“增人不增地，減人不減地”的制度要求，其法旨精神于2002年正式寫入憲法。那么二輪承包以來(lái)，農(nóng)村是否進(jìn)行過(guò)土地調(diào)整或土地確權(quán)？有多大比例的村莊進(jìn)行了土地調(diào)整或土地確權(quán)？現(xiàn)階段農(nóng)民對(duì)土地調(diào)整和土地確權(quán)的態(tài)度和認(rèn)知怎么樣？為客觀回應(yīng)上述問(wèn)題和深入討論土地調(diào)整與土地確權(quán)的可能影響，本文將利用具有全國(guó)代表性的浙江大學(xué)中國(guó)家庭大數(shù)據(jù)（CFD）2017年29?。ǜ郯呐_(tái)地區(qū)、新疆、西藏除外）的數(shù)據(jù)予以分析④。

（一）土地調(diào)整與土地確權(quán)現(xiàn)狀：時(shí)空比較分析

表1顯示了1997年以來(lái)全國(guó)土地調(diào)整和土地確權(quán)的大致情況。就土地調(diào)整而言，盡管數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，在1997年明令禁止土地調(diào)整之后，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)進(jìn)行過(guò)土地大調(diào)整的樣本，但截至2017年，全國(guó)土地調(diào)整的發(fā)生率仍高達(dá)43 .1%，這表明二輪承包以來(lái)，至少一半的村莊發(fā)生過(guò)土地調(diào)整行為。就土地確權(quán)而言，二輪承包以來(lái)，家庭承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的發(fā)放比例不太理想，目前土地確權(quán)的完成度只有61 .43%，仍有40%左右的村莊沒(méi)有進(jìn)行土地確權(quán)。從區(qū)域比較來(lái)看，土地調(diào)整發(fā)生率呈現(xiàn)自西向東遞增的現(xiàn)象，東部第一，為54 .06%;中部次之，為45 .06%;西部最后，為31 .34%。而土地確權(quán)的完成度最高的是西部，為67%;東部其次，為61 .13%;中部相對(duì)最低，為57 .03%。

具體到各個(gè)省份，土地調(diào)整在全國(guó)的分布情況具有較大的異質(zhì)性。從圖1可以發(fā)現(xiàn)，貴州土地調(diào)整的比例最低，不超過(guò)10%，天津土地調(diào)整的占比最高，接近80%，而大部分省市的土地調(diào)整發(fā)生率都在40%左右，這與總樣本較為一致。

圖2顯示了全國(guó)各個(gè)省份土地確權(quán)的大致情況?？梢园l(fā)現(xiàn)，土地確權(quán)的省份差異較為顯著，二輪承包以來(lái)，土地確權(quán)完成度相對(duì)較好的省份分別是重慶、安徽和云南，農(nóng)戶獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的比例均在80%以上;土地確權(quán)完成度相對(duì)較少的省份是廣東和河北，農(nóng)戶持有土地產(chǎn)權(quán)證書的比例不足40%，大部分省份土地確權(quán)的工作進(jìn)度超過(guò)一半。

圖3和圖4分別表示土地調(diào)整和土地確權(quán)的時(shí)間走勢(shì)圖?？傮w而言，土地調(diào)整和土地確權(quán)的時(shí)間走勢(shì)大體一致，兩者較為突出的峰值均出現(xiàn)在二輪承包期間和新一輪土地確權(quán)期間，這表明村莊在進(jìn)行土地確權(quán)的同時(shí)，也可能進(jìn)行了相應(yīng)的土地調(diào)整。具體來(lái)看，土地調(diào)整的發(fā)生率在1997年左右最高，然后逐漸下降，自2010年起有所回升，大致在2017年以后又開(kāi)始下降。相較而言，土地確權(quán)在1997年左右迎來(lái)第一個(gè)高峰，然后保持平穩(wěn)的比率增長(zhǎng)，大致在2013年新一輪土地確權(quán)全面開(kāi)展的時(shí)候急劇上升，達(dá)到歷史最高，2017年左右又開(kāi)始急劇下降。

（二）農(nóng)民對(duì)土地調(diào)整的看法

現(xiàn)階段，戶籍意義上的農(nóng)民大致分化為兩類，

一類是在農(nóng)村工作和生活的真正意義上的農(nóng)民，另一類是在城市工作和生活的農(nóng)民工。表2顯示，從“希望多久調(diào)整一次土地”的問(wèn)題回答來(lái)看，無(wú)論是農(nóng)民還是農(nóng)民工，只有不到40%的樣本希望不要土地調(diào)整，土地調(diào)整具有廣泛的需求，期望10年內(nèi)調(diào)整一次土地的比例甚至超過(guò)不調(diào)整土地的，在48%以上。對(duì)比農(nóng)民和農(nóng)民工，農(nóng)民希望11年或以上調(diào)整一次土地的比例要高于農(nóng)民工，而農(nóng)民工希望不要調(diào)整和10年以內(nèi)調(diào)整一次的比例均高于農(nóng)民。

表3報(bào)告了代際差異視角下農(nóng)民對(duì)土地調(diào)整的時(shí)間期望?？梢悦黠@發(fā)現(xiàn)，老一代和90后大致為一個(gè)組，80后和00后為另一個(gè)組，前組希望10年內(nèi)調(diào)整的比例相對(duì)較低，期待不要調(diào)整的比例相對(duì)較高，而與之相反的是，后組存在更高的土地調(diào)整需求。這可能是由于兩輪土地承包都與他們擦肩而過(guò)，80后和00后的土地權(quán)益沒(méi)有得到較好的保障。

（三）農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)的看法

有關(guān)農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)好處的態(tài)度，來(lái)自于問(wèn)卷中“您覺(jué)得土地確權(quán)、登記、頒證能給農(nóng)民帶來(lái)哪些好處”的題項(xiàng)。表4顯示，從回答結(jié)果來(lái)看，農(nóng)民和農(nóng)民工普遍認(rèn)為土地確權(quán)有利于處理農(nóng)地糾紛，同時(shí)均不看好土地確權(quán)對(duì)于申請(qǐng)農(nóng)地抵押貸款的作用，只有不到15%的樣本認(rèn)為土地確權(quán)沒(méi)有好處。此外，對(duì)比農(nóng)民和農(nóng)民工可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用更為重視，比如看好補(bǔ)貼依據(jù)，而農(nóng)民工則更加重視土地確權(quán)的權(quán)益保障，比如看重補(bǔ)償依據(jù)。

對(duì)于土地確權(quán)工作可能出現(xiàn)的問(wèn)題，可見(jiàn)諸于問(wèn)卷中“您覺(jué)得土地確權(quán)、登記、頒證工作中的問(wèn)題”的題項(xiàng)。表5顯示，總體而言，土地確權(quán)工作進(jìn)展比較順利，45%左右的農(nóng)民和農(nóng)民工均認(rèn)為土地確權(quán)工作沒(méi)有問(wèn)題，遠(yuǎn)高于其他選項(xiàng)的比例。不過(guò)，農(nóng)民工認(rèn)為土地確權(quán)不存在問(wèn)題的比例和認(rèn)為“生不增、死不減”政策可能有問(wèn)題的比例均低于農(nóng)民，這反映農(nóng)民工可能對(duì)土地確權(quán)工作更加支持。

表6顯示了代際差異視角下農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)好處和問(wèn)題的態(tài)度?？傮w而言，農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)都抱有較高的期待，大約90%左右的群體都認(rèn)為土地確權(quán)能夠帶來(lái)好處，不過(guò)，他們也并不否認(rèn)土地確權(quán)工作可能存在不少問(wèn)題，只有不到一半的樣本認(rèn)為土地確權(quán)沒(méi)有問(wèn)題。具體來(lái)看，相較于其他群體，老一代不看好土地確權(quán)的比例相對(duì)較高，超過(guò)了10%，不過(guò)他們并不認(rèn)為土地確權(quán)存在太大的問(wèn)題，除略低于00后之外，老一代認(rèn)為土地確權(quán)不存在問(wèn)題的比例要均高于80后和90后。

五、土地調(diào)整與土地確權(quán)對(duì)公平和效率的影響：一個(gè)計(jì)量分析

一直以來(lái)，農(nóng)村土地制度都面臨著公平和效率的抉擇。一方面，土地調(diào)整可能會(huì)通過(guò)“均分”傳統(tǒng)促進(jìn)土地資源配置的公平性;另一方面，土地確權(quán)可能通過(guò)產(chǎn)權(quán)明晰構(gòu)成市場(chǎng)交易的先決條件，進(jìn)而達(dá)成土地資源配置的效率目標(biāo)。不過(guò)，在中國(guó)情境下，土地調(diào)整是被抑制的，作為一種非正式制度，它通常和表征正式制度的土地確權(quán)進(jìn)行博弈。從已有研究來(lái)看，針對(duì)土地調(diào)整和土地確權(quán)對(duì)公平和效率的影響，大多停留在定性討論層面，或從理論上，或從案例中，說(shuō)明它們?nèi)绾螌?shí)現(xiàn)土地分配公平和減輕土地細(xì)碎化程度。本文將借鑒金松青和Deininger[31]的做法，用承包地的基尼系數(shù)來(lái)衡量土地分配公平;參考李力東[12]的討論，由于當(dāng)前土地制度的目標(biāo)是促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，而其前提則在于減輕土地的細(xì)碎化程度，同時(shí)考慮到土地調(diào)整和土地確權(quán)對(duì)土地細(xì)碎化的作用更為直接，因此，這里將以土地細(xì)碎化程度（地塊數(shù)量）來(lái)衡量效率。

（一）基本估計(jì)結(jié)果

表7匯報(bào)了土地調(diào)整和土地確權(quán)對(duì)公平與效率兩種模型的回歸結(jié)果⑤，以是否添加交互項(xiàng)為劃分，每種模型各包含兩個(gè)子回歸，前兩列為公平模型，后兩列效率模型。第（1）、（3）列估計(jì)結(jié)果顯示，土地調(diào)整可以顯著降低承包地基尼系數(shù)和減弱土地細(xì)碎化程度，促進(jìn)土地資源的配置公平和利用效率;而土地確權(quán)則對(duì)公平和效率卻有與之相反的妨礙作用。這表明土地調(diào)整和土地確權(quán)的作用方向和效果不盡一致，在現(xiàn)階段保留土地調(diào)整這種非正式制度，可以部分化解土地確權(quán)過(guò)程中可能出現(xiàn)的公平妨礙和效率缺失的問(wèn)題。在加入土地確權(quán)與土地調(diào)整的交互項(xiàng)之后，第（2）、（4）列回歸顯示，如果調(diào)整和確權(quán)同時(shí)進(jìn)行，土地調(diào)整的正面作用會(huì)更加明顯，而土地確權(quán)的負(fù)面影響也將轉(zhuǎn)化為正向的促進(jìn)作用，這可能暗示在二輪承包期截止的時(shí)候，如果借助三輪承包確權(quán)的時(shí)機(jī)重新合理分配土地，那么土地要素的公平目標(biāo)和效率目標(biāo)在某種程度上可能得到較好實(shí)現(xiàn)。結(jié)合表1土地確權(quán)的大致情況，在土地確權(quán)不能一次性完成的情況下，承包期內(nèi)進(jìn)行土地調(diào)整是合理且有必要的，不僅能夠促進(jìn)公平，也能達(dá)成效率。不過(guò)，如果土地確權(quán)已經(jīng)完成，那么土地調(diào)整是否仍有必要？若有必要，承包期內(nèi)的土地調(diào)整多久一次較為合理？這些仍需進(jìn)一步判斷。

（二）進(jìn)一步討論

表8顯示了土地確權(quán)條件下土地調(diào)整對(duì)土地要素分配公平的估計(jì)結(jié)果?？梢钥吹?，無(wú)論是否確權(quán)，土地調(diào)整均能夠降低承包地基尼系數(shù)，促進(jìn)土地要素分配公平。不過(guò)，進(jìn)一步比較分析發(fā)現(xiàn)，相較于土地確權(quán)樣本，在未確權(quán)樣本中，土地調(diào)整對(duì)促進(jìn)公平的作用效果更為明顯。這顯示，一方面，不論土地是否完成確權(quán)，現(xiàn)階段土地調(diào)整都具有一定的積極意義，正式制度并不能完全替代非正式制度;另一方面，土地調(diào)整對(duì)土地分配公平的作用也深受土地確權(quán)的影響，土地確權(quán)能夠部分地抑制土地調(diào)整的可能性，在完成土地

確權(quán)之后，不宜過(guò)多地進(jìn)行土地調(diào)整，在正式制度實(shí)施的時(shí)候，非正式制度可能需退居輔助位置。

表9顯示了土地確權(quán)條件下土地調(diào)整對(duì)土地資源利用效率的估計(jì)結(jié)果。通過(guò)對(duì)比已確權(quán)樣本和未確權(quán)樣本可以發(fā)現(xiàn)，土地調(diào)整只在未確權(quán)樣本中對(duì)減弱土地細(xì)碎化程度起作用，為促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。在土地完成確權(quán)之后，土地調(diào)整就難以降低土地細(xì)碎化，正式制度的作用強(qiáng)度仍是高于非正式制度。綜合表8的分析結(jié)果，不難發(fā)現(xiàn)，土地調(diào)整在未確權(quán)地區(qū)發(fā)揮的作用更大，這意味著，一方面，現(xiàn)階段仍不能完全摒棄土地調(diào)整這種非正式制度;另一方面，土地確權(quán)尚未完成，部分地區(qū)仍需要抓緊時(shí)間做好土地確權(quán)工作，發(fā)揮正式制度的作用。

表10匯報(bào)了土地調(diào)整的時(shí)間間隔對(duì)公平和效率的回歸結(jié)果?？梢园l(fā)現(xiàn)，在完成土地確權(quán)之后，不論多長(zhǎng)時(shí)間調(diào)整一次土地，承包期內(nèi)土地調(diào)整對(duì)土地分配公平均無(wú)影響。不過(guò)，在土地確權(quán)完成5年之內(nèi)進(jìn)行土地調(diào)整，它卻可以降低土地細(xì)碎化程度，提高土地要素配置效率性，而其他時(shí)間段內(nèi)調(diào)整土地并不能改善土地要素配置效率。可能的原因是，一方面，土地確權(quán)之后，每個(gè)農(nóng)戶承包地的面積已基本確定，土地調(diào)整也難以改變分配格局;另一方面，一般來(lái)說(shuō)，土地確權(quán)工作時(shí)間較短且行政性較強(qiáng)，大多數(shù)村莊都必須在1年之內(nèi)完成，短暫性的土地確權(quán)可能也難以解決長(zhǎng)期存在的土地細(xì)碎化問(wèn)題，因此，如果允許農(nóng)戶在確權(quán)不久就開(kāi)展承包地互換、土地整治等土地調(diào)整操作[12]，那么土地細(xì)碎化問(wèn)題也就可能得到較好的解決。

綜合上述結(jié)果，可以大致判斷，土地確權(quán)對(duì)維護(hù)產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定和提高生產(chǎn)效率具有重要作用。不過(guò)，在集體所有制框架下，土地調(diào)整是有必要的，

土地確權(quán)仍難以完全替代土地調(diào)整，正式制度與非正式制度也并非水火不容，未來(lái)還需要平衡兩者的實(shí)際功用，避免出現(xiàn)同時(shí)失靈或者互為矛盾的情況。

六、結(jié)論與政策含義

本文在利用文獻(xiàn)分析、制度分析、描述分析和計(jì)量分析等定性和定量相結(jié)合的混合分析方法的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)歸納了土地調(diào)整和土地確權(quán)的各自功用和可能問(wèn)題，充分探討了土地調(diào)整和土地確權(quán)長(zhǎng)期存在的制度因由，客觀呈現(xiàn)了全國(guó)土地調(diào)整和土地確權(quán)的最新進(jìn)展以及現(xiàn)階段農(nóng)民對(duì)兩種制度安排的基本態(tài)度，重點(diǎn)考察了土地調(diào)整與土地確權(quán)對(duì)公平和效率的雙重影響，進(jìn)而達(dá)到多維度檢視土地調(diào)整和土地確權(quán)的目的，以期為進(jìn)一步完善農(nóng)村土地集體所有制提供參考。本文的主要結(jié)論如下：

第一，土地調(diào)整屢禁不止，土地確權(quán)艱難推進(jìn)。樣本數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，二輪承包以來(lái)，全國(guó)土地調(diào)整的發(fā)生率仍高達(dá)43 .1%，全國(guó)土地確權(quán)的完成度只有61 .43%，土地調(diào)整主要伴隨土地確權(quán)發(fā)生，兩者的時(shí)間走勢(shì)基本一致，峰值均出現(xiàn)在二輪承包發(fā)生期間和新一輪土地確權(quán)開(kāi)展期間。

第二，土地調(diào)整得到廣泛支持，土地確權(quán)被普遍看好?？傮w而言，希望調(diào)整土地的農(nóng)民達(dá)到61 .23%，其中，期待10年之內(nèi)調(diào)整土地的比例最高，為48 .26%;認(rèn)為土地確權(quán)會(huì)帶來(lái)好處的農(nóng)民占到88 .95%，尤其是在處理農(nóng)地糾紛方面，其中比例高達(dá)49 .74%。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，與從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民相比，農(nóng)民工更希望10年之內(nèi)調(diào)整土地，更容易忽視土地確權(quán)帶來(lái)的好處，更加在意土地確權(quán)工作出現(xiàn)的問(wèn)題;與老一代相比，80后、90后和00后土地調(diào)整的呼聲更高，不過(guò)他們也更加在意土地確權(quán)帶來(lái)的好處，也重視土地確權(quán)工作出現(xiàn)的問(wèn)題。

第三，土地調(diào)整和土地確權(quán)共生共存、相互博弈有著深層次的原因。對(duì)于土地調(diào)整而言，土地確權(quán)并不能有效解決時(shí)間線上的動(dòng)態(tài)公平問(wèn)題，而非正式制度嵌入的自治傳統(tǒng)和集體成員權(quán)的法理隱喻事實(shí)上滿足了土地調(diào)整的發(fā)生條件。在中國(guó)制度背景和國(guó)情農(nóng)情約束下，土地調(diào)整的正面效應(yīng)可能大于負(fù)面影響，它能夠維持土地社會(huì)保障功能、減輕農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率損失和促進(jìn)社會(huì)公平。對(duì)于土地確權(quán)而言，作為一種國(guó)家行政力量主導(dǎo)的正式制度，雖然它不能完全替代土地調(diào)整這種由村治力量主導(dǎo)的非正式制度，但是它可以通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)、確定權(quán)屬來(lái)提高土地資源利用效率。此外，土地確權(quán)對(duì)土地流轉(zhuǎn)、土地信貸、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定也有著十分重要的積極意義。

第四，土地調(diào)整具有一定的合理性，土地確權(quán)一時(shí)之間難以替代。經(jīng)驗(yàn)證據(jù)顯示，土地調(diào)整能夠顯著降低承包地基尼系數(shù)和減弱土地細(xì)碎化程度，而土地確權(quán)則對(duì)公平和效率有著與之相反的妨礙作用，不過(guò)，如果借助確權(quán)的時(shí)機(jī)調(diào)整土地，土地調(diào)整的正面作用會(huì)更加明顯，而土地確權(quán)的負(fù)面影響也將轉(zhuǎn)化為正向的促進(jìn)作用。不論是否已經(jīng)確權(quán)，在集體所有制框架下，土地調(diào)整都是有必要的。對(duì)于已確權(quán)樣本而言，在確權(quán)工作完成的5年之內(nèi)，調(diào)整土地仍可能降低土地細(xì)碎化程度，進(jìn)而提高發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的可能性。

有鑒于此，為深化農(nóng)村土地制度改革，建議：一是要抓緊時(shí)間做好土地確權(quán)的收尾工作，清晰界定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的空間位置與權(quán)利歸屬，并充分利用好新一輪土地確權(quán)成果;二是順應(yīng)農(nóng)民的普遍期待，保留土地調(diào)整作為農(nóng)村土地制度內(nèi)部調(diào)適的選項(xiàng)，鼓勵(lì)在維護(hù)確權(quán)成果的前提下開(kāi)展承包地互換或土地整治工作，維護(hù)承包期內(nèi)時(shí)間線上的動(dòng)態(tài)公平;三是充分汲取二輪承包的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，照顧農(nóng)民分化和代際分異的客觀事實(shí)，在二輪承包期到期時(shí)同步開(kāi)展土地確權(quán)和土地調(diào)整工作，同時(shí)在三輪承包期內(nèi)，允許在土地確權(quán)初期適當(dāng)保留不損效率的土地調(diào)整方式，把握正式制度與非正式制度實(shí)施的動(dòng)態(tài)平衡。

[注釋]

①本文的土地確權(quán)指的是耕地的確權(quán)、登記和頒證的完整過(guò)程，農(nóng)戶最終獲得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。

② 人民日?qǐng)?bào)，去年完成承包地確權(quán)登記面積14 .8億畝：http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2019-01/18/nw.D110000renmrb_20190118_4-02.htm，2019年1月18日。

③ 這里村民和農(nóng)民是同一概念，只是在不同應(yīng)用場(chǎng)域的不同表述。

④ 本研究使用的數(shù)據(jù)來(lái)自浙江大學(xué)“中國(guó)家庭大數(shù)據(jù)庫(kù)”（Chinese Family Database，CFD）和西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心的“中國(guó)家庭金融調(diào)查” （China Household Finance Survey， CHFS），更多信息詳見(jiàn)：浙江大學(xué)“中國(guó)家庭大數(shù)據(jù)庫(kù)”數(shù)據(jù)開(kāi)放說(shuō)明：http：//ssec.zju.edu.cn/sites/main/template/news.aspx？id=51026，2017年12月25日。

⑤ 考慮到篇幅限制和主題重心，對(duì)于控制變量的結(jié)果，這里將不做過(guò)多解釋。

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The Relationship between Rural Land Adjustment and Land Certification：

A MultiDimensional Review

——Evidence from Big Data of Chinese Households

Zheng Linyi

（China Academy for Rural Development， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China）

Abstract： ?Adhering to a stable and unchanged rural land contract is the basic policy of Chinas rural land system. How to use land adjustment and land certification to respond to the contradiction between population changes and land contract has become a practical problem facing agricultural production and management.? It is manifested in the following aspects：with the collective ownership of land， on the one hand， the autonomous tradition embedded in the informal system and the legal metaphor of the collective membership rights actually meet the conditions for the occurrence of land adjustment， and at this stage the positive effect of land adjustment may be greater than the negative impact. It can maintain the social security function of the land， reduce the loss of agricultural production efficiency and promote social equity， while the land certification is difficult to effectively solve the dynamic equity problem on the timeline during the contract period; on the other hand， land adjustment is not a panacea.It may also lead to the fragmentation of land， the reduction of land investment， and the unstable expectations of farmers operations. However， land certification can just increase land investment and improve land resource utilization efficiency by clarifying property rights and determining ownership. Further quantitative analysis found that at this stage， as a formal system， land certification is difficult to replace land adjustment characterized by informal systems. Land adjustment still has certain rationality. Simultaneous land adjustment during land certification is more conducive to fairness. The realization of the efficiency goal is also a reasonable window for land adjustment within five years after the completion of land certification. Therefore， it is necessary to finish land certification in time， retain land adjustment as a reasonable option for internal adjustment of the rural land system， and simultaneously carry out land certification and land adjustment work at the expiration of the second round of contracting period， and maintain the dynamic balance of the formal system and the nonformal system.

Key words： land adjustment; land certification; informal system; formal system; fairness; efficiency